Trajetoria do Plano Orçamentário

PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Daniel Castro Giraldi
Trajetória do planejamento 
orçamentário no Brasil
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Reconhecer os alicerces do planejamento e do orçamento no Brasil.
 Descrever o sistema de planejamento e de orçamento pós-Consti-
tuição de 1988.
 Identificar as principais tendências do planejamento e do orçamento 
brasileiro.
Introdução
A administração pública tem buscado fundamentar o planejamento 
público e a definição de seu orçamento em uma visão estratégica das 
relações entre Estado, sociedade e mercado. Esse processo tem sido 
marcado por inovações no que se refere ao foco e à orientação desse 
planejamento. Observa-se, em muitos países, a formulação de orçamen-
tos públicos orientados para as relações entre Estado e sociedade, com 
foco explícito nos interesses e no respeito ao cidadão. Tais abordagens 
fundamentam novos princípios para o planejamento das ações estatais, 
particularmente nos países democráticos do século XXI, com reflexos de 
uma governança pública institucionalizada. Dessa forma, a administração 
pública se mostra cada vez mais sensível aos interesses coletivos no 
momento de decidir as suas políticas públicas prioritárias.
Neste capítulo, você vai estudar a trajetória recente da institucionaliza-
ção do planejamento do orçamento público no Brasil. Você também vai 
compreender o sistema de planejamento orçamentário público brasileiro 
e os seus instrumentos fundamentais, vai aprender como o governo 
federal organiza suas expectativas de receita e de despesa e vai enten-
der as relações fiscais do governo federal com os estados e municípios. 
Por fim, você vai explorar as tendências do planejamento orçamentário 
brasileiro e as suas possibilidades de desenvolvimento.
Marcos histórico-legais do planejamento 
orçamentário público brasileiro
Do ponto de vista das organizações tanto do setor privado como do setor pú-
blico, um orçamento é, por defi nição, um planejamento a respeito das receitas 
e das despesas que uma organização espera ter ao longo de um determinado 
período de tempo. No caso do setor público brasileiro, a evolução dos proces-
sos de planejamento orçamentário remonta à nossa história imperial, época 
em que tivemos a instituição do primeiro erário público no país, conforme 
leciona Maia (2012).
Desde então, nossas instituições fiscais foram, de tempos em tempos, sendo 
atualizadas, para acompanhar a evolução das responsabilidades financeiras 
do Estado brasileiro. Planejar a ação do Estado em um país de dimensões 
continentais e regionalmente desigual, do ponto de vista econômico, sempre 
representou para o planejamento nacional um enorme desafio.
No curso da história republicana brasileira, governantes e parlamentares de 
diferentes raízes ideológicas atuaram para aprimorar o processo de planificação 
e orçamentação das ações do Estado. Os planos públicos e os orçamentos 
públicos nacionais foram historicamente institucionalizados em Decretos 
Presidenciais, Leis Federais e em nossas Constituições Federais. De fato, o 
primeiro marco legal instituidor de normas de planejamento e de orçamento 
público em nossa República data de 1939, com a publicação do Decreto nº. 
1058, de 19 de janeiro de 1939, o qual é considerado o primeiro plano público 
nacional brasileiro (BASTOS, 2011; CARDOSO JÚNIOR, 2015).
O período histórico que inaugurou o republicanismo brasileiro é deno-
minado República Velha, ou Primeira República, tendo início em 1889, 
com a Proclamação da República, e terminando com a Revolução de 1930. 
O modus operandi do exercício do poder político federal na República Velha 
era o rodízio de presidentes, ditado ora por oligarcas mineiros (os oligarcas 
“do leite”), ora por oligarcas paulistas (os oligarcas “do café”). Tal prática 
ficou conhecida como “política do café com leite”. Na República Velha, 
o jogo político brasileiro foi um jogo de cartas marcadas, em que os únicos 
participantes, os fazendeiros ricos dos estados de Minas Gerais e São Paulo, 
revezavam as vitórias entre si. A Revolução de 1930 culminou com a deposição 
do presidente Washington Luís e teve o efeito de extinguir a “política do café 
com leite” que dominou o país durante o referido período (BUENO, 2007).
Com a Revolução de 1930 e a consequente derrubada da política da Re-
pública Velha, o país viu a chegada ao poder federal de um governo com 
preocupações nacionais-desenvolvimentistas. Sendo o comandante principal 
Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil2
dessa revolução, Getúlio Vargas se tornou presidente da República em 1930, 
dando início a uma era de planificações estatais no país, conforme leciona 
Bastos (2011).
O movimento de instituição de planos estatais de desenvolvimento teve 
seu ápice durante os anos de autoritarismo no governo federal, durante o 
chamado Estado Novo (1937–1945). A partir desse momento, o Poder Público 
nacional passou a interferir de maneira inédita na economia do país, por meio 
de planos político-econômicos diversos. O primeiro desses planos foi intitulado 
Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, insti-
tucionalizado por meio do Decreto nº. 1.058/1939. Esse plano durou de 1939 a 
1943, e seu objetivo foi fundamentalmente o de criar e desenvolver empresas 
públicas industriais nos ramos da siderurgia, metalurgia e petroquímica 
(CANDEAS, 2015).
No ano de 1943, Vargas substituiu o Plano Especial por um novo plano 
público, o Plano de Obras e Equipamentos, institucionalizado por meio do 
Decreto nº. 6.144, de 29 de dezembro de 1943 (CANDEAS, 2015). À luz de 
nossas experiências políticas mais recentes, esses dois planos nacionais podem 
ser considerados como uma espécie de Plano de Aceleração de Crescimento 
(PAC) da época. Ambos, foram incorporados ao orçamento geral da República.
Criado durante o segundo governo federal de Lula (2007–2010), o PAC foi um plano 
nacional de desenvolvimento instituído por meio do Decreto nº. 6.025, de 22 de 
janeiro de 2007. O PAC tinha como propósito acelerar o desenvolvimento político-
-econômico do país, por meio de investimentos de recursos financeiros públicos na 
infraestrutura das cidades brasileiras. O PAC foi extinto e substituído, em 2018, pelo 
programa de desenvolvimento público denominado Avançar, durante o governo 
federal de Michel Temer.
Esses planos públicos, os quais também foram apresentados em seus respec-
tivos decretos sob a forma de diretrizes orçamentárias, foram implementados 
com base em uma nítida preocupação do governo Vargas em racionalizar os 
investimentos públicos no país. Durante esse período, o governo federal criou 
empresas estatais como a Companhia Siderúrgica Nacional, a Companhia Vale 
do Rio Doce, a Companhia Nacional de Álcalis, a Fábrica Nacional de Motores, 
a Companhia de Aços Especiais Itabira e a Companhia Hidrelétrica do São 
3Trajetória do planejamento orçamentário no Brasil
Francisco, conforme aponta Bastos (2011). Algumas dessas empresas criadas 
a partir de planejamentos públicos federais vieram a exercer grande influência 
no desenvolvimento econômico brasileiro durante o século XX e até hoje.
Com o fim do governo Vargas e o início do governo federal de Eurico Gaspar 
Dutra (1946–1951), os processos de planificação e de orçamentação estatais 
no país, à época chamado de “Estados Unidos do Brasil”, ganharam uma nova 
diretriz. A Constituição Federal de 1946 estabeleceu entre seus dispositivos uma 
seção exclusivamente dedicada a normatizar o modelo orçamentário nacional. 
Na CF/1946, foi estabelecido que o orçamento público nacional teria a característica 
da unicidade (GUIMARÃES FILHO, 1999). Nesse sentido, o modelo orçamentário da 
CF/1946 difere substancialmente daquele que guia nossa atual Constituição (CF/1988). 
Isso porque, na CF/1988, ficou estabelecido que a lei orçamentária do governo federal 
deve conter três tipos de orçamento, a saber: o orçamento fiscal da União, o orçamento