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Unidade II
Unidade II
5 POLÍTICA NACIONAL DE PROMOÇÃO DA SAÚDE
O tema políticas de promoção da saúde é historicamente relacionado a dois eventos de repercussões 
internacionais importantes:
• Declaração de Alma-Ata: produzida em razão da realização da Conferência Internacional 
sobre Cuidados Primários de Saúde, em setembro de 1978 em Alma-Ata, Cazaquistão. 
Composta de dez diretrizes, era dirigida à Atenção Primária à Saúde (ou aos Cuidados de 
Saúde Primários) e propunha a urgente necessidade de adoção de medidas que visassem 
à promoção da saúde como prioridade mundial. É considerada a primeira declaração 
internacional realmente importante a eleger a atenção primária em saúde, como base 
fundamental da promoção da saúde em nível mundial.
5.1 Carta de Ottawa
A Carta de Ottawa é resultante da I Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde, 
realizada em Ottawa, Canadá, em novembro de 1986 e considerada como um desdobramento dos 
resultados da Declaração de Alma-Ata.
A Carta de Ottawa assim define a Promoção da Saúde:
Promoção da saúde é o nome dado ao processo de capacitação da 
comunidade para atuar na melhoria de sua qualidade de vida e saúde, 
incluindo uma maior participação no controle deste processo. Para atingir 
um estado de completo bem-estar físico, mental e social[,] os indivíduos 
e grupos devem saber identificar aspirações, satisfazer necessidades e 
modificar favoravelmente o meio ambiente. A saúde deve ser vista como um 
recurso para a vida, e não como objetivo de viver. Nesse sentido, a saúde é 
um conceito positivo, que enfatiza os recursos sociais e pessoais, bem como 
as capacidades físicas. Assim, a promoção da saúde não é responsabilidade 
exclusiva do setor saúde, e vai para além de um estilo de vida saudável, na 
direção de um bem-estar global. (BRASIL, 2002)
Segundo o mesmo documento, são as seguintes as condições e os recursos fundamentais para a saúde:
• Paz.
• Habitação.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
• Educação.
• Alimentação.
• Renda.
• Ecossistema estável.
• Recursos sustentáveis.
• Justiça social.
• Equidade.
Para que se tenha uma ideia da importância da Carta de Ottawa no atual desenho das políticas 
de promoção da Saúde, dela constou um “compromisso dos participantes” da Conferência pela busca 
e adoção das seguintes diretrizes e objetivos, que hoje compõem claramente o Sistema Público de 
Saúde brasileiro:
• Atuar no campo das políticas públicas saudáveis e advogar um compromisso político claro em 
relação à saúde e à equidade em todos os setores.
• Agir contra a produção de produtos prejudiciais à saúde, a degradação dos recursos naturais, as 
condições ambientais e de vida não saudáveis e a má-nutrição; e centrar sua atenção nos novos 
temas da saúde pública, tais como a poluição, o trabalho perigoso e as questões da habitação e 
dos assentamentos rurais.
• Atuar pela diminuição do fosso existente, quanto às condições de saúde, entre diferentes sociedades 
e distintos grupos sociais, bem como lutar contra as desigualdades em saúde produzidas pelas 
regras e práticas dessa mesma sociedade.
• Reconhecer as pessoas como o principal recurso para a saúde; apoiá-las e capacitá-las para que 
se mantenham saudáveis a si próprias, às suas famílias e amigos, através de financiamentos e/ou 
outras formas de apoio; e aceitar a comunidade como porta-voz essencial em matéria de saúde, 
condições de vida e bem-estar.
• Reorientar os serviços de saúde e os recursos disponíveis para a promoção da saúde.
• Incentivar a participação e colaboração de outros setores, outras disciplinas e, mais importante, 
da própria comunidade.
• Reconhecer a saúde e sua manutenção como o maior desafio e o principal investimento social dos 
governos; e dedicar-se ao tema da ecologia em geral e das diferentes maneiras de vida.
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• A Conferência conclama a todos os interessados juntar esforços no compromisso por uma forte 
aliança em torno da saúde pública.
São, portanto, os seguintes os campos nos quais a promoção da saúde deve agir:
• Implementação de políticas públicas saudáveis.
• Criação de ambientes saudáveis.
• Capacitação da comunidade.
• Desenvolvimento de habilidades individuais e coletivas.
• Reorientação de serviços de saúde.
As Conferências de Alma-Ata e Ottawa sucederam várias outras que igualmente contribuíram para 
a consolidação da adoção de políticas de promoção da saúde.
5.2 II Conferência Internacional sobre Promoção à Saúde – Declaração de 
Adelaide: Políticas Públicas Saudáveis, realizada em abril de 1988
• Teve como tema central as políticas públicas voltadas para a saúde, reafirmando as cinco linhas 
de ação da Carta de Ottawa e da Declaração de Alma-Ata.
• Enuncia que as políticas “caracterizam-se pelo interesse e preocupação explícitos de todas as 
áreas das políticas públicas em relação à saúde e à equidade e pelos compromissos com o impacto 
de tais políticas sobre a saúde da população” (BRASIL, 2002).
• Identificou quatro áreas prioritárias para promover ações imediatas em políticas públicas 
saudáveis: apoio à saúde da mulher; alimentação e nutrição; tabaco e álcool; criação de 
ambientes favoráveis.
5.3 III Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde – Declaração de 
Sundsval: Ambientes Favoráveis à Saúde, realizada em Sundsvall, Suécia, 
em junho de 1991
• Criação de ambientes favoráveis à saúde.
• Evidenciação da situação de extrema pobreza e privação, em um ambiente de risco a milhares de 
pessoas no planeta.
• Proposição de ação de diversos segmentos da sociedade a se engajarem no desenvolvimento de 
ambientes físicos, sociais, econômicos e políticos mais favoráveis à saúde.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
Reconhecimento de que outros setores, oriundos das comunidades, dos governos, das ONGs 
e organizações internacionais, têm um papel fundamental na criação de ambientes favoráveis e de 
promoção da saúde.
• Ressalta que, para promover esse ambiente favorável à saúde, é preciso englobar quatro aspectos 
importantes: a dimensão social; a dimensão política; a dimensão econômica e a necessidade de 
reconhecer e utilizar a capacidade e o conhecimento das mulheres em todos os setores, inclusive 
o político e o econômico.
5.4 IV Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde – Declaração de 
Jacarta, realizada em Jacarta, em 1997
• É a primeira a convidar representantes do setor privado.
• Resgata e atualiza a discussão sobre o “reforço da ação comunitária” definido na Carta de Ottawa.
• Destaca que a promoção à saúde deve ser realizada em conjunto com a população, e que para 
melhorar a capacidade das comunidades e promover a saúde, é necessário que as pessoas tenham 
direito de voz e mais acesso ao processo de tomada de decisão e às habilidades e conhecimentos 
essenciais para efetuar a mudança.
5.5 V Conferência Internacional de Promoção da Saúde – Declaração do 
México, realizada na cidade do México, de 5 a 9 de junho de 2000
• Reforça a importância das ações de promoção à saúde nos programas e políticas governamentais, 
no nível local, regional, nacional e internacional.
• Confirma o valor das ações intersetoriais para assegurar a implementação das ações de promoção 
e ampliar as parcerias na área da saúde.
5.6 VI Conferência Mundial de Promoção à Saúde – Carta de Bangkok, 
realizada na cidade de Bangkok, Tailândia, em agosto de 2005
• Reforça as mudanças no contexto da saúde global, incluindo o crescimento das doenças 
transmissíveis e crônicas, no qual incluem as doenças cardíacas, câncer e diabetes.
• Levanta a necessidade de nomear e controlar os efeitos da globalização na saúde como o aumento 
das iniquidades, a rápida urbanização e a degradação do meio ambiente.
• Procura dar uma nova direção para a promoção à saúde, buscando alcançar saúde para todos 
através de quatro compromissos: desenvolvimento da agenda global, responsabilidade de 
todos os governos, meta principal da comunidade e da sociedade civil, necessidade para boa 
administração prática.
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5.7 VII ConferênciaMundial de Promoção à Saúde – Carta de Nairóbi, 
realizada em Nairóbi, África, em outubro de 2009
• Pela primeira vez a reunião mundial foi realizada em continente africano.
• Teve como destaque a partilha de experiências sobre cuidados primários de saúde.
• Apoiou o uso da análise da relação custo-eficácia como meio de contribuir para a resolução dos 
desafios na melhoria da saúde das populações.
5.8 VIII Conferência Global sobre Promoção da Saúde – Carta de Helsinki, 
realizada em Helsinki, Finlândia, em junho de 2013
• Teve foco na troca de vivências e orientações para implementação da abordagem Saúde em Todas 
as Políticas.
Declaração de Santa-Fé de Bogotá – Conferência Internacional de Promoção da Saúde, realizada em 
novembro de 1992
• Evidencia estratégias para recriar a promoção à saúde na América Latina.
• Discute a transformação da cultura e do setor saúde a fim de garantir acesso universal e estimula 
o compromisso social para assumir a vontade política de fazer da saúde uma prioridade.
Promoção à Saúde da População no Canadá (CPHA) – realizada em 1996
• Caracterizou-se como a emergência de um novo discurso na saúde, intitulado saúde da população, 
o que iria substituir a nova promoção à saúde como eixo orientador das estratégias de promoção 
no Canadá.
Rede de Megapaíses para a Promoção da Saúde – realizada em Genebra, na Suíça, em 1998
• Define que a Rede de Megapaíses pode se constituir em uma arma poderosa na agenda mundial 
das políticas de promoção à saúde, pois se estima que, a partir do ano 2000, 11 países terão uma 
população de 100 milhões ou mais e juntos constituirão mais de 60% de pessoas no mundo.
• Como meta, sugere melhorar a base de informações da promoção, desenvolvimento da saúde, 
aumento da intersetorialidade e parcerias para melhorar a distribuição dos recursos para a saúde.
 Lembrete
As cartas da Promoção da Saúde reúnem documentos de referência 
resultantes da construção coletiva dos conceitos fundamentais sobre o 
tema, que teve início em 1986, com a Conferência de Ottawa.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
6 POLÍTICA NACIONAL DE PROMOÇÃO DA SAÚDE – NORMATIZAÇÃO
A Portaria do Ministro da Saúde 687, de 30/03/2006, aprovou a Política Nacional de Promoção da Saúde, 
definindo na ocasião seu objetivo geral: promover a qualidade de vida e reduzir vulnerabilidade e riscos à saúde 
relacionados aos seus determinantes e condicionantes – modos de viver, condições de trabalho, habitação, 
ambiente, educação, lazer, cultura, acesso a bens e serviços essenciais. Também tratou de indicar:
• Os objetivos específicos.
• As diretrizes.
• As estratégias de implementação.
• As responsabilidades das esferas de gestão.
• As ações específicas.
A Política Nacional de Promoção da Saúde, até então definida pela Portaria do Ministro da Saúde 
687/2006, foi redefinida pela Portaria do Ministro da Saúde 2.446, de 11/11/2014, destacando-se:
• A proposição de uma ampliação do conceito de Promoção da Saúde, como um conjunto de 
estratégias, além de formas de produzir saúde no âmbito individual ou coletivo.
• O destaque dos valores considerados mais importantes no processo de efetivação do Plano 
Nacional de Proteção da Saúde:
— A solidariedade.
— A felicidade.
— A ética.
— O respeito às diversidades.
— A corresponsabilidade.
— A humanização.
— A justiça social.
— Inclusão social.
Quanto às diretrizes do Plano Nacional de Proteção da Saúde, a nova Portaria destaca:
• A busca de estímulo à cooperação e à articulação setorial, visando à ampliação da atuação sobre 
os determinantes e os condicionantes da saúde.
• O objetivo de fomentar o planejamento de ações regionalizadas de promoção de saúde.
• A adoção de incentivos à gestão democrática, participativa e transparente.
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6.1 Municípios Saudáveis
O movimento denominado Municípios Saudáveis (ou Cidades Saudáveis) surgiu em Toronto, no 
Canadá, nos anos 1970, constituindo a proposição de estratégias no âmbito da Saúde Pública, com o 
objetivo de oferecer melhores condições de vida para seus habitantes, com base nas seguintes premissas:
• Envolve propostas para melhores condições de vida da população.
• Parte da concepção ampla de saúde, que incorpora, além dos aspectos biológicos que interferem 
no processo saúde/doença, os determinantes sociais, econômicos e ambientais.
• Incorpora às ideias de assistência e de cura para a promoção da saúde.
• Constitui, em suma, um recurso para o desenvolvimento da vida.
A eficácia da instituição dos Municípios Saudáveis pressupõe os seguintes pré-requisitos:
• Paz.
• Habitação.
• Acesso à educação.
• Disponibilização de alimentos.
• Renda suficiente.
• Ecossistema preservado e manejado de forma sustentável.
• Garantias através de políticas públicas educacionais, agrícolas, ambientais, de transporte urbano, 
saúde e qualidade de vida, orientadas por valores de justiça e equidade.
 Saiba mais
Consultas recomendadas:
BRASIL. Ministério da Saúde. Política Nacional de Promoção à Saúde: 
PNPS. Revisão da Portaria MS/GM n. 687, de 30 de março de 2006. Brasília: 
Ministério da Saúde, 2014. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
publicacoes/pnps_revisao_portaria_687.pdf. Acesso em: 5 jan. 2017.
BRASIL. Ministério da Saúde. As cartas da promoção da saúde. Brasília: 
Ministério da Saúde, 2002. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
publicacoes/cartas_promocao.pdf. Acesso em: 5 jan. 2017.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
7 MODELOS E SISTEMAS DE ATENÇÃO À SAÚDE
7.1 Definição, características e composição
A OMS define Sistemas de Atenção à Saúde como o conjunto de atividades, que têm como 
principais objetivos a promoção, restauração e a manutenção de uma população, visando aos 
seguintes objetivos:
• Alcance de um nível ótimo de saúde, distribuído de forma equitativa.
• Garantia de uma proteção adequada dos riscos para todos os cidadãos.
• Acolhimento humanizado dos cidadãos.
• Provisão de serviços seguros e efetivos.
• Prestação de serviços eficientes.
Os Sistemas de Atenção à Saúde constituem respostas sociais, deliberadamente organizadas, para 
responder às necessidades, demandas e preferências das sociedades. Nesse sentido, eles devem ser 
articulados pelas necessidades de saúde da população, que se expressam, em boa parte, em situações 
demográficas e epidemiológicas singulares (MENDES, 2010).
A Organização Mundial da Saúde recomenda que os Sistemas de Atenção à Saúde devam ser 
organizados com base nas seguintes diretrizes:
• Busca de um nível ótimo de saúde, garantido equitativamente aos seus usuários.
• Mapeamento dos ricos a que estão sujeitos os usuários, de forma a lhes garantir a efetiva proteção.
• Prestação de serviços qualificada pelo acolhimento humanizado.
• Prestação dos serviços organizada de tal forma que se assegure a eficiência e qualidade, o que 
envolve, inclusive, a racionalização dos processos organizacionais, de gestão de pessoas, materiais 
e equipamentos.
Os Sistemas de Atenção à Saúde devem, pois, buscar organicidade e racionalidade no seu 
funcionamento, em contraposição aos sistemas fragmentados de atenção à saúde.
A comparação de ambos os Sistemas pode ser assim resumida:
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Quadro 5 
SISTEMA FRAGMENTADO SISTEMA DE ATENÇÃO À SAÚDE
Integrado por componentes isolados. Organizado de forma articulada e coordenada.
Organizado, em regra, visando ao atendimento de 
situações agudas.
Organizado para atender não apenas às situações 
agudas, mas também as crônicas, o que permite agir 
nas causas do problema.
Tem basicamente sua atenção voltada para as 
situações individuais.
Além da preocupação com o indivíduo, focaliza sua 
atuação para o conjunto da sociedade.
O usuário é visto como um paciente, caracterizando, 
pois, um sistema meramente reativo, com ênfase nas 
ações curativas, centradas no cuidado profissional.
O usuário, além de paciente, assume também 
funções de agente da sua saúde e de seus familiares, 
caracterizando, assim, um sistema proativo, 
com ênfase na prevenção e na integralidadedo atendimento, pressupondo o cuidado 
multiprofissional.
Seu planejamento focaliza apenas a oferta dos 
serviços que se dispõe a oferecer.
O Sistema é organizado de forma a buscar identificar 
e atender à demanda a ser gerada pela realidade e 
condições dos usuários.
O financiamento do sistema dá-se meramente pelo 
ressarcimento dos procedimentos realizados.
O financiamento do sistema dá-se pelo envolvimento 
de todos os agentes participantes (agentes públicos, 
cidadãos, inclusive usuários).
Adaptado de: Mendes (2010).
A superação do Sistema de Saúde Fragmentado, transformando-o num Sistema de Atenção à Saúde, 
dá-se com a implantação de redes de atenção à saúde, assim definidas:
As redes de atenção à saúde são organizações poliárquicas de conjuntos 
de serviços de saúde, vinculados entre si por uma missão única, por 
objetivos comuns e por uma ação cooperativa e interdependente, 
que permitem ofertar uma atenção contínua e integral a determinada 
população, coordenada pela atenção primária à saúde prestada no tempo 
certo, no lugar certo, com o custo certo, com a qualidade certa e de forma 
humanizada, e com responsabilidades sanitárias e econômicas por esta 
população (MENDES, 2010).
As redes de atenção à saúde têm, dessa forma, o seguinte conteúdo básico:
• Missão e objetivos comuns.
• Operação de forma cooperativa e interdependente.
• Intercâmbio constante de seus recursos.
• Não hierarquização entre os diferentes componentes.
• Organização poliárquicas (todos os pontos de atenção à saúde são igualmente importantes e se 
relacionam horizontalmente).
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POLÍTICAS DE SAÚDE
• Postura de contínua atenção nos níveis primário, secundário e terciário.
• Mobilização de atenção integral com intervenções promocionais, preventivas, curativas, cuidadoras, 
reabilitadoras e paliativas.
• Funcionamento sob a coordenação da atenção primária à saúde.
• Postura de atenção oportuna, em tempos e lugares certos, de forma eficiente e ofertando serviços 
seguros e efetivos, em consonância com as evidências disponíveis.
• Foco no ciclo completo de atenção a uma condição de saúde.
• Preocupação com responsabilidades sanitárias e econômicas inequívocas por sua população.
• Geração de valor para a sua população.
As redes de atenção da saúde são compostas dos seguintes elementos:
7.2 População, com as seguintes especificidades
• A população de responsabilidade das redes de atenção à saúde vive em territórios sanitários 
singulares, organiza-se socialmente em famílias e é cadastrada e registrada em subpopulações por 
riscos sociossanitários.
• Deve ser não apenas plenamente conhecida e registrada em sistemas de informação potentes, 
mas também segmentada, subdividida em subpopulações por fatores de riscos e estratificada por 
riscos em relação às condições de saúde estabelecidas.
• O conhecimento da população de uma rede de atenção à saúde envolve, portanto, as seguintes 
providências:
— Cadastramento das famílias.
— Classificação das famílias por riscos sociossanitários.
— Vinculação das famílias à unidade de atenção primária à saúde/equipe do Programa de Saúde 
da Família.
— Identificação de subpopulações com fatores de riscos.
— Constatação das subpopulações com condições de saúde estabelecidas por graus de riscos.
— Especificação de subpopulações com condições de saúde muito complexas.
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A estrutura operacional é integrada pelos seguintes componentes:
• O centro de comunicação e a atenção primária à saúde.
• Os pontos de atenção secundários e terciários.
• Os sistemas de apoio.
• Os sistemas logísticos.
• O sistema de governança da rede de atenção à saúde.
O Modelo de Atenção à Saúde é o terceiro elemento das redes de atenção à saúde:
São sistemas lógicos que organizam o funcionamento das redes de atenção 
à saúde, articulando, de forma singular, as relações entre a população e 
suas subpopulações estratificadas por riscos, os focos das intervenções do 
sistema de atenção à saúde e os diferentes tipos de intervenções sanitárias, 
definidos [considerando a] visão prevalecente da saúde, das situações 
demográfica e epidemiológica e dos determinantes sociais da saúde, vigentes 
em determinado tempo e em determinada sociedade (MENDES, 2010).
7.3 Modelos de Sistemas de Atenção à Saúde
Existem múltiplos critérios para a classificação dos Sistemas de Atenção à Saúde, que, analisados 
em relação aos seus modelos de gestão, facilmente se constata que nenhum país tem um modelo puro, 
único, observando-se, é verdade, que, em alguns deles, há grande hegemonia de determinada forma 
de organização e financiamento de saúde, o que confere características próprias ao correspondente 
modelo. Por isso, quando se diz que um país adota um determinado tipo de sistema, está se falando, na 
verdade, do sistema que predomina naquele país.
Todo sistema de saúde pode ser pensado como a articulação de três componentes, cada um dos 
quais se envolve em um conjunto de definições particulares e questões específicas.
• Político – modelo de gestão.
• Econômico – modelo de financiamento.
• Médico – modelo assistencial.
Conjugando-se, de forma própria e variável, esses componentes, pode-se chegar a modelos 
específicos, com as correspondentes características:
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POLÍTICAS DE SAÚDE
7.3.1 Modelo universalista
• Esse modelo é caracterizado por financiamento público com recursos dos impostos e acesso 
universal aos serviços que são prestados por fornecedores públicos.
• Podem existir outras fontes de financiamento além dos impostos, tais como pagamentos diretos 
de usuários e outros insumos.
• Porém, a maior parte do financiamento e da gestão é por conta do Estado.
7.3.2 Modelo do seguro social
• O conceito de seguro social implica o seguro no qual a participação é obrigatória.
• O financiamento é por aporte e contribuições dos empresários e trabalhadores.
• Por definição, só cobrem os contribuintes e seu grupo familiar.
7.3.3 Modelo de seguros privados
• Esse modelo tem uma organização tipicamente fragmentada, descentralizada e com escassa 
regulação pública.
• Em comparação com os outros modelos, este limita a ação do Estado.
7.3.4 Modelo assistencialista
• De forma inversa ao modelo universalista, a saúde não é um direito do povo, mas sim uma 
obrigação dos cidadãos.
• O Estado só oferece assistência às pessoas incapazes de assumir a responsabilidade individual de 
cuidar da saúde.
• As ações são direcionadas às pessoas mais vulneráveis e carentes e, de maneira qualitativa e 
quantitativamente limitada, pois do contrário poderia contribuir para incentivar as pessoas a não 
se responsabilizarem pela própria saúde.
7.3.5 O Modelo do SUS
Pressionado, de um lado, pelas tensões geradas por essa pauta de princípios e, de outro, pela 
convivência com os paradigmas do modelo assistencialista, o SUS organizou a atenção à saúde de forma 
hierarquizada, em níveis crescentes de complexidade.
Segundo essa lógica, os serviços de saúde são classificados nos níveis primário, secundário e terciário 
de atenção, conforme o grau de complexidade tecnológica requerida aos procedimentos realizados. Essa 
organização pode ser assim esquematizada em oposição à organização em rede:
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Organização do sistema de saúde
Organização 
Piramidal
Organização 
em Rede
Alta 
complexidade
Média 
complexidade
Baixa 
complexidade
APS
Figura 3 
A imagem associada a essa hierarquização é a de uma pirâmide – organização piramidal:
• Na base da pirâmide encontram-se os serviços de menor complexidade e maior frequência, que 
funcionariam como a porta de entrada para o sistema.
• No meio da pirâmide estão os serviços de complexidade média e alta, aos quais o acesso se dá por 
encaminhamento.
• No topo da pirâmide estão os serviços de alta complexidade, fortemente especializados.
Essa tentativa de organizar e racionalizar o SUS, se, por um lado, proporcionou um desenho e um 
fluxo para o sistema, por outro, reforçou a sua fragmentação e subvalorizou a atenção primária comoum espaço de tecnologias simples, de baixa complexidade.
Em contraposição, o modelo de atenção pode constituir-se na resposta dos gestores, serviços e 
profissionais de saúde para o desenvolvimento de políticas e na organização dos serviços, das ações 
e do próprio trabalho em saúde. Dessa forma, atendem às necessidades de saúde dos indivíduos, nas 
suas singularidades, e dos grupos sociais, na sua relação com suas formas de vida e suas especificidades 
culturais e políticas.
O modelo de atenção pode, enfim, buscar garantir a continuidade do atendimento nos diversos 
momentos e contextos em que se objetiva a atenção à saúde.
Nesse sentido, existem também propostas de atenção dirigidas a grupos específicos que podem ser 
descritas como políticas voltadas para atenção à saúde por ciclo de vida:
• Atenção à saúde do idoso, da criança, do adolescente ou do adulto.
• Portadores de doenças específicas (hipertensão arterial, diabetes, hanseníase, DST/Aids, entre outras).
• Relativas a questões de gênero (saúde da mulher, e, mais recentemente, saúde do homem).
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POLÍTICAS DE SAÚDE
7.3.6 Modelos de Sistemas de Atenção à Saúde no Mundo
Erramos ao tentar admitir que um modelo seja melhor ou mais justo do que o outro, pois, muitas 
vezes, um mesmo modelo apresenta distinções entre os diversos países que adotam políticas de saúde 
semelhantes. A melhor forma de avaliar um modelo de saúde é por meio de indicadores sociais, 
econômicos e epidemiológicos resultantes das políticas de saúde adotadas.
 Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos a respeito do tema, leia:
MENDES, E. V. As redes de atenção à saúde. Ciênc. Saúde Coletiva, Rio de 
Janeiro, v. 15, n. 5, p. 2297-2305, ago. 2010. Disponível em: http://www.scielo.
br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232010000500005&lng=
en&nrm=iso. Acesso em: 9 jan. 2017.
Vejamos as características dos modelos adotados em alguns países do mundo:
Canadá
Conhecido como Medicare, o sistema de saúde do Canadá garante acesso a uma cobertura universal 
abrangente de serviços médico-hospitalares e clínicos. Sua construção levou mais de cinco décadas. Até 
o fim dos anos 1940, a assistência à saúde no Canadá era dominada pelo setor privado.
Espanha
O Sistema de Saúde é organizado com base nas disposições constitucionais. Promulgado em 1978, 
estabelece o direito à proteção da saúde e à atenção sanitária de todos os cidadãos. As características 
do sistema são:
• Financiamento público.
• Universalidade.
• Gratuidade no acesso.
Reino Unido
Criado em 1948, o Sistema de Saúde (National Health Service) é gerido separadamente pelos países 
integrantes do Reino Unido (Inglaterra, Irlanda do Norte, Escócia e País de Gales), mas tratado de 
forma unificada, tendo direito a acesso qualquer pessoa residente no Reino Unido. O sistema tem três 
características principais:
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• Organizado de acordo com as necessidades de todos.
• É gratuito no ponto de atendimento e se baseia na necessidade de saúde, não na capacidade de 
pagamento.
• A atenção à saúde é dividida em primária (abrangendo clínico-geral, farmacêutico, dentista e 
optometrista) e secundária (emergência, cirurgia, consulta e especialista).
• A atenção primária se dá basicamente nos Primary Care Trusts (PCTs), unidades com base 
comunitária.
• Há ainda os walk-in centres (clínicas gerais) e uma linha telefônica para pedido de atendimento.
Estados Unidos
Não há um sistema público de cobertura universal na área de saúde. Segundo uma estimativa feita 
pelo governo, 46,3 milhões de pessoas nos Estados Unidos não tinham cobertura em 2008 (esse número, 
porém, inclui imigrantes ilegais e americanos que ganham mais de US$ 50 mil por ano).
Há alguns programas financiados pelo governo, como o Medicare, destinados a pessoas com mais 
de 65 anos, ou o Medicaid, para pessoas de baixa renda. Veteranos das Forças Armadas também estão 
cobertos por um programa do governo, assim como crianças de famílias pobres que não se enquadram 
nas exigências do Medicaid.
A maioria dos americanos, porém, precisa adquirir seu próprio plano de saúde, seja por meio de seus 
empregadores, seja por conta própria. No caso dos planos de saúde privados, há variações nas regras 
e no valor a ser pago. Em alguns casos, por exemplo, o segurado tem de pagar parte do tratamento 
médico para depois ser ressarcido pela seguradora. Aqueles que não têm cobertura de saúde só são 
atendidos gratuitamente em emergências.
França
A saúde é um dos componentes do Sistema de Seguridade Social, de solidariedade social e de natureza 
pública, instituído no século XX, sob a base da cotização obrigatória de empregados e empregadores. 
Tem como princípios de organização:
• A coexistência do setor público de prestação de serviços ao lado do privado, com ou sem fins 
lucrativos.
• A livre escolha de profissionais e estabelecimentos de saúde; a autonomia para a instalação de 
consultórios.
• O pagamento direto, pelos usuários, aos profissionais e serviços de saúde, com reembolso parcial 
das despesas; a liberdade de prescrição.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
• O segredo profissional.
Na prática, representa um programa de seguro público compulsório, que tanto remunera médicos 
particulares pela assistência, quanto exerce relativo controle regulador sobre o valor de consultas e 
procedimentos. Por sua característica mista, disponibiliza, ainda, serviços de natureza pública e privada 
aos usuários.
Japão
Trata-se de um complexo sistema, denominado Cobertura de Saúde Universal, em funcionamento 
desde 1961. É um sistema universal, gratuito e equitativo. Apresenta resultados expressivos, graças às 
ações preventivas primárias e secundárias, com uso de tecnologias avançadas, em relação, por exemplo, 
à mortalidade de adultos para doenças não transmissíveis. Os cuidados médicos eficazes são alcançados 
sem fila de espera, com despesas relativamente baixas (8,5% do PIB).
Alemanha
Ter um plano de saúde é obrigatório para os cidadãos que dispõem de renda até um determinado 
teto estipulado pelo governo. Existem diferentes seguradoras públicas, capazes de se autogerir e que 
disputam as parcelas do mercado.
Cada um dos planos públicos de saúde oferece ao assegurado um nível de cobertura específico, 
mas que acaba se assemelhando, considerando que todos são obrigados a respeitar o catálogo de 
coberturas obrigatórias determinado pelo governo. Os custos dos planos são divididos igualmente entre 
o empregador e empregado. Em geral, o cidadão pode escolher livremente os médicos e os hospitais que 
procura.
Aqueles que têm uma renda acima do limite estipulado pelo governo podem optar por um plano de 
saúde privado. O mesmo vale para autônomos e funcionários públicos. Nesse caso, o leque de coberturas 
e os custos mensais com o plano podem variar bastante. A Alemanha ocupa o terceiro lugar no ranking 
mundial de gastos públicos com a saúde.
Argentina
O mercado de saúde possui três sistemas coexistentes:
• O público, que inclui aproximadamente 30% do total da população, em sua maioria grupos sociais 
de baixa renda.
• O de Serviços Sociais (chamado de Obras Sociales ou OS) é o formado por instituições que cobrem 
as contingências de saúde e provêm infraestrutura de assistência social aos trabalhadores em 
relação de dependência (sobretudo a partir de Obras Sociales Sindicales) e aos aposentados do 
regime nacional de previdência social, através do chamado Programa de Assistência Médica 
Integral (Pami). Esse setor se constitui como um seguro social para a proteção dos trabalhadores 
106
Unidade II
assalariados e seus familiares diretos, cujo aporte é obrigatório e se realiza através de contribuição 
tanto dos empregadores (6%) como dos empregados (3%).
• O privado, sob a denominação global de empresas de medicina pré-paga, opera com um total de 
196 empresas, entre as quais 58% têm base na capital federal; 19% no resto da grande Buenos 
Aires e 23% no interior.
Chile
É um sistema misto em termos de atendimento à população, segurode saúde e administração 
financeira. Até 1980, era fundamentalmente público, tendo sido, a partir da reforma de saúde em 1981, 
combinados um seguro público social e solidário, que corresponde ao Fondo Nacional de Salud (Fonasa), 
com o seguro privado, individual e competitivo, representado pelas Instituciones de Salud Previsional 
(Isapre). Ambos estão sujeitos à inspeção do Ministério da Saúde.
Por lei, os trabalhadores formais são obrigados a contribuir com 7% de sua receita mensal ao sistema 
que adotarem, o Fonasa ou a Isapre. O Fonasa recebe investimentos governamentais para cobrir o 
atendimento a indigentes e levar adiante alguns programas públicos de saúde. As Isapres administram 
as contribuições obrigatórias dos assalariados e seus membros podem contribuir com um valor adicional 
para melhorar a cobertura do seu plano.
8 ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE
8.1 Fundamentos da Atenção Básica à Saúde
Ao atendimento inicial, prestado aos usuários do SUS, conhecido como porta de entrada, dá-se o 
nome de Atenção Básica (ou Primária) à Saúde, que tem os seguintes objetivos:
• Orientar os usuários sobre a prevenção de doenças.
• Solucionar os possíveis casos de agravos.
• Direcionar os mais graves para níveis de atendimento superiores em complexidade.
Por isso, a atenção básica funciona como um filtro capaz de organizar o fluxo dos serviços nas redes 
de saúde, dos mais simples aos mais complexos.
A experiência, em todos os países, mostrou que, quando os sistemas de saúde são orientados pela 
Atenção Primária, eles estão associados a menores custos, maior satisfação da população, melhores 
níveis de saúde e menor uso de medicamentos.
A Atenção Básica à Saúde é orientada pelos seguintes princípios de organização e atuação:
• Universalidade de acesso.
107
POLÍTICAS DE SAÚDE
• Existência de médico generalista.
• Salário do médico generalista do mesmo nível do especialista.
• Percentual da força de trabalho médica nela envolvida maior que a de especialistas.
• Deve ser o primeiro contato dos pacientes com o sistema (porta de entrada).
• Os cuidados prestados devem ser contínuos ao longo do tempo.
• Integralidade dos cuidados.
• Deve contar com mecanismos de referência e contrarreferência.
• Deve estar centrada na família e ter orientação comunitária.
Vale, portanto, ressaltar alguns conceitos muito importantes sobre os níveis de prevenção, pois o 
conhecimento deles nos facilitará o entendimento da organização dos sistemas de saúde.
8.1.1 Prevenção primária
Representa o conjunto de ações que visam evitar a doença na população, removendo os fatores 
causais. Visa à diminuição da incidência da doença. Atua no período pré-patogênico (é o período das 
relações entre o ambiente e o suscetível até que se chegue a uma condição favorável de instalação de 
doença, pois o indivíduo não está doente ainda). São exemplos:
• Vacinação.
• Tratamento da água para o consumo humano.
• Medidas de desinfecção e desinfestação.
• Ações para prevenção de infecção por HIV, como:
— Ações de educação para a saúde.
— Distribuição gratuita de preservativos.
— Distribuição de seringas descartáveis aos dependentes de drogas.
8.1.2 Prevenção secundária
Abrange o conjunto de ações que visam identificar e corrigir o mais precocemente possível qualquer 
desvio da normalidade, de forma a colocar o indivíduo de imediato na situação saudável, ou seja, tem 
como objetivo a diminuição da prevalência da doença. Atua no período patogênico (o que se inicia com a 
interação entre hospedeiro-agente, o começo das alterações fisiopatológicas no indivíduo). Por exemplo: a 
realização de inquéritos para descoberta precoce de pacientes com tuberculose na comunidade.
108
Unidade II
8.1.3 Prevenção terciária
Representa o conjunto de ações que visam reduzir a incapacidade para permitir uma rápida e melhor 
reintegração do indivíduo na sociedade, aproveitando as capacidades remanescentes. Também atua no 
período patogênico. Por exemplo: a reintegração do trabalhador na empresa, caso não possa continuar 
a exercer, por razões médicas, o mesmo tipo de atividade que exercia antes.
8.1.4 Prevenção quaternária
É um novo conceito de prevenção, tem como objetivo a prevenção da heterogenia e a prevenção da 
prevenção inapropriada.
8.1.5 Prevenção primordial
Representa o conjunto de ações que visam evitar o aparecimento e estabelecimento de padrões 
de vida social, econômica ou cultural que estão ligados a um elevado risco de doença. Trabalha com a 
promoção da saúde.
8.2 Normatização da Política Nacional de Atenção Básica (PNAS)
A norma básica da PNAS é a Portaria do Ministro da Fazenda 2.488, de 21/10/2011, cujo conteúdo 
aprovou a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para 
a organização da atenção básica, para a Estratégia Saúde da Família (ESF) e o Programa de Agentes 
Comunitários de Saúde (Pacs).
A Portaria MF 2.488/2011, em seu Anexo I, ao tratar das “Disposições Gerais sobre a Atenção Básica”, 
aborda os seguintes aspectos:
• Princípios e diretrizes gerais da atenção básica.
• Funções na Rede de Atenção à Saúde (“ser básica”, “ser resolutiva”, “coordenar o cuidado” e 
“ordenar a rede”).
• Fixa as responsabilidades das esferas do Governo.
• Traça a infraestrutura e o funcionamento da Atenção Básica.
• Dispõe sobre o processo de trabalho das equipes de Atenção Básica.
• Fixa as atribuições dos membros das equipes de Atenção Básica.
• Detalha as atribuições específicas dos enfermeiros, do auxiliar e do técnico de enfermagem, do 
médico, do agente comunitário de saúde, cirurgião-dentista, técnico em saúde bucal e auxiliar de 
saúde bucal.
109
POLÍTICAS DE SAÚDE
A Portaria MF 2.488/2011, ainda no seu Anexo I, trata das “especificidades da Estratégia de Saúde da 
Família”, que assim é abordada:
A estratégia de Saúde da Família visa à reorganização da Atenção 
Básica no País, de acordo com os preceitos do Sistema Único de Saúde, 
e é tida pelo Ministério da Saúde e gestores estaduais e municipais, 
representados respectivamente pelo Conass e Conasems, como 
estratégia de expansão, qualificação e consolidação da Atenção Básica 
por favorecer uma reorientação do processo de trabalho com maior 
potencial de aprofundar os princípios, diretrizes e fundamentos da 
atenção básica, de ampliar a resolutividade e impacto na situação de 
saúde das pessoas e coletividades, além de propiciar uma importante 
relação custo-efetividade (BRASIL, 2011b).
Quanto às “Especificidades da Estratégia de Agentes Comunitários de Saúde”, a Portaria estabelece:
É prevista a implantação da estratégia de Agentes Comunitários de Saúde 
nas Unidades Básicas de Saúde como uma possibilidade para a reorganização 
inicial da Atenção Básica com vistas à implantação gradual da estratégia de 
saúde da família ou como uma forma de agregar os agentes comunitários a 
outras maneiras de organização da atenção básica. São itens necessários à 
implantação desta estratégia:
I – a existência de uma Unidade Básica de Saúde, inscrita no sistema de 
Cadastro Nacional vigente[,] que passa a ser a UBS de referência para a 
equipe de agentes comunitários de saúde;
II – a existência de um enfermeiro para até no máximo 12 ACS e no mínimo 
04, constituindo assim uma equipe de Agentes Comunitários de Saúde; e
III – o cumprimento da carga horária integral de 40 horas semanais por toda a 
equipe de agentes comunitários, composta por ACS e enfermeiro supervisor.
Fica garantido o financiamento das equipes de agentes comunitários de saúde 
já credenciadas em data anterior a esta portaria que não estão adequadas 
ao parâmetro de 01 enfermeiro para no máximo 12 ACS, porém extinta 
a possibilidade de implantação de novas equipes com esta configuração a 
partir da publicação desta Portaria.
Cada ACS deve realizar as ações previstas nesta portaria e ter uma microárea 
sob sua responsabilidade, cuja população não ultrapasse 750 pessoas.
O enfermeiro da Estratégia Agentes Comunitários de Saúde, além das atribuições 
deatenção à saúde e de gestão, comuns a qualquer enfermeiro da atenção básica 
descritas nesta portaria, [tem] a atribuição de planejar, coordenar e avaliar as 
110
Unidade II
ações desenvolvidas pelos ACS, comum aos enfermeiros da estratégia de saúde 
da família, e deve ainda facilitar a relação entre os profissionais da Unidade 
Básica de Saúde e os ACS[,] contribuindo para a organização da atenção à saúde, 
qualificação do acesso, acolhimento, vínculo, longitudinalidade do cuidado e 
orientação da atuação da equipe da Unidade Básica de Saúde em função das 
prioridades definidas equanimemente conforme critérios de necessidade de 
saúde, vulnerabilidade, risco, entre outros (BRASIL, 2011b).
Trata das “Equipes de atenção para populações específicas”, quais sejam: 
• Equipes do consultório na rua.
• Equipes de saúde da família para atendimento da população ribeirinha da Amazônia Legal e 
Pantanal Sulmatogrossense.
Dispõe sobre os “Núcleos de Apoio à Saúde da Família” (Nasf) e sobre o “Programa Saúde na Escola” 
(PSE), definindo sua composição, finalidades e objetivos.
A Portaria MF 2.488/2011 estabelece, também, os “requisitos mínimos para manutenção da 
transferência dos recursos do Bloco da Atenção Básica”, que define as condições para que sejam mantidas 
as transferências de recursos. Ou seja, além dos requisitos mínimos para a manutenção da transferência 
do Bloco da Atenção Básica, que são aqueles definidos pela legislação federal do SUS:
• O Plano de Saúde municipal ou do Distrito Federal, e a programação anual de saúde aprovado 
pelo respectivo Conselho de Saúde, deve especificar a proposta de organização da Atenção Básica 
e explicitar como serão utilizados os recursos do Bloco da Atenção Básica.
• O Relatório de Gestão deverá demonstrar como a aplicação dos recursos financeiros resultou 
em ações de saúde para a população, incluindo quantitativos mensais e anuais de produção de 
serviços de Atenção Básica.
Determina os eventos determinantes da suspensão de repasse dos recursos e requisitos para 
sua retomada:
• Se não houver alimentação regular, por parte dos municípios e do Distrito Federal, dos bancos de 
dados nacionais de informação, relacionados na Portaria 3462, de 11 de novembro de 2010.
• Se forem detectados, por meio de auditoria federal ou estadual, malversação ou desvio de 
finalidade na utilização dos recursos.
• A suspensão será mantida até a adequação das irregularidades identificadas.
Finalmente, o anexo II da Portaria determina os requisitos e informações necessárias para implantação 
das equipes de Saúde da Família, da Saúde Bucal, além das equipes de agentes comunitários, e Atenção 
Básica e dos Núcleos de Apoio à Saúde da Família:
111
POLÍTICAS DE SAÚDE
• O território a ser coberto, com estimativa da população residente, definição do número de equipes 
que deverão atuar e com o mapeamento das áreas.
• Infraestrutura incluindo área física, equipamentos e materiais disponíveis nas Unidade Básica de 
Saúde onde atuarão as equipes, explicitando o número e o local das unidades onde irão atuar 
cada uma das equipes.
• O fluxo dos usuários para garantia da referência e contrarreferência e cuidado em outros pontos 
de atenção, incluindo apoio diagnóstico laboratorial e de imagem, levando em conta os padrões 
mínimos de oferta de serviços de acordo com Renases e protocolos estabelecidos pelos municípios, 
estados e pelo Ministério da Saúde.
• A proposta para garantia da assistência farmacêutica básica.
• Descrição das principais ações a serem desenvolvidas pelas equipes no âmbito da Atenção Básica, 
especialmente nas áreas prioritárias definidas no âmbito nacional.
• Processo de gerenciamento e apoio institucional ao trabalho das equipes.
• A forma de recrutamento, seleção e contratação dos profissionais das equipes, contemplando o 
cumprimento da carga horária definida para cada profissional das equipes.
• Implantação do sistema de informação para atenção básica vigente no momento da efetivação 
da equipe da Atenção Básica, incluindo recursos humanos e materiais para operá-lo.
• Processo de avaliação do trabalho das equipes e a forma de acompanhamento dos indicadores da 
Atenção Básica.
• A contrapartida de recursos dos municípios e do Distrito Federal.
• No caso das equipes do Nasf: os profissionais que vão compor os Nasf, incluindo as justificativas 
da escolha, a identificação das Equipes que cada núcleo vai apoiar, o planejamento e/ou a 
previsão de agenda compartilhada entre as diferentes equipes e a equipe dos Nasf, que 
incluam ações individuais e coletivas, de assistência, de apoio pedagógico tanto das equipes 
quanto da comunidade e as ações de visita domiciliar, e fixando em qual Unidade Básica de 
Saúde isso vai ocorrer. O Nasf será cadastrado ao SCNES de acordo com o número de equipes 
que a ele está vinculado.
São exemplos, no âmbito do SUS, de programas à atenção básica:
• Estratégia de Saúde da Família (ESF), que leva serviços multidisciplinares às comunidades por 
meio das Unidades Básicas de Saúde, que disponibiliza consultas, exames, vacinas, radiografias e 
outros procedimentos.
112
Unidade II
• Equipes de Consultórios de Rua, que atendem pessoas em situação de rua.
• Programa Melhor em Casa, de atendimento domiciliar.
• Programa Brasil Sorridente, de saúde bucal.
• Programa de Agentes Comunitários de Saúde (Pacs), que busca alternativas para melhorar as 
condições de saúde de suas comunidades.
A Atenção Básica caracteriza-se, portanto, por um conjunto de ações de saúde, tanto sob o aspecto 
individual, quanto coletivo; abrangendo:
• A promoção e a proteção da saúde.
• A prevenção de agravos.
• O diagnóstico.
• O tratamento.
• A reabilitação.
• A manutenção da saúde.
A Atenção Básica à Saúde é dotada das seguintes características:
• Adota práticas gerenciais e sanitárias democráticas e participativas, sob forma de trabalho em 
equipe, dirigidas a populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade 
sanitária, considerando a dinamicidade existente no território em que vivem essas populações.
• Utiliza tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, que devem resolver os problemas 
de saúde de maior frequência e relevância em seu território.
• É o contato preferencial dos usuários com os sistemas de saúde.
• Orienta-se pelos princípios da universalidade, da acessibilidade e da coordenação do cuidado, do 
vínculo, da continuidade, da integralidade, da responsabilização, da humanização, da equidade e 
da participação social.
8.3 Responsabilidades das esferas gestoras em Atenção Básica
A gestão da Atenção Básica à Saúde, considerados os entes da federação, é assim distribuída, quanto 
às correspondentes responsabilidades e atribuições:
113
POLÍTICAS DE SAÚDE
Quadro 6 
Esfera Responsabilidades
Federal
• Elaborar as diretrizes da Política Nacional de Atenção Básica.
• Participar do financiamento do sistema de atenção básica.
• Ordenar a formação de recursos humanos.
• Propor mecanismos para a programação.
• Controlar, regulamentar e avaliar atenção básica.
• Manter as bases de dados nacionais.
Estadual
• Acompanhar a implantação e execução das ações de atenção básica em seu território.
• Regular as relações intermunicipais.
• Coordenar a execução das políticas de qualificação de recursos humanos em seu território.
• Participar do financiamento das ações de atenção básica.
• Auxiliar na execução das estratégias de avaliação da atenção básica em seu território.
Municipal
• Definir e implantar o modelo de atenção básica em seu território.
• Contratar o trabalho em atenção básica.
• Manter a rede de unidades básicas de saúde em funcionamento (gestão e gerência).
• Participar do financiamento das ações de atenção básica.
• Alimentar os sistemas de informação.
• Avaliar o desempenho das equipes de atenção básica sob sua supervisão.
8.4 Estratégia Saúde da Família
8.4.1 Características, contexto e finalidades
A Estratégia Saúde da Família (ESF), que prioriza ações deprevenção, promoção e recuperação da 
saúde das pessoas de forma geral e contínua, está baseada na Unidade Saúde da Família (USF), que está 
vinculada à Atenção Básica à Saúde (ABS), encontrando-se, portanto, inserida no Sistema Único de 
Saúde (SUS), do qual incorpora os seguintes princípios:
• Integralidade e hierarquização: pressupõe o mapeamento de todos os problemas relacionados às 
condições de saúde que ocorram no respectivo local de atuação, e os serviços são organizados por 
grau de complexidade.
• Territorialização: fixação do território a que se encontra circunscrita à clientela.
• Utilização de equipe multiprofissional: as equipes de trabalho são compostas de enfermeiros, 
médicos, auxiliares de enfermagem, agentes comunitários de saúde, odontólogos, assistentes 
sociais e psicólogos, dentre outros, de acordo com as necessidades locais e tipos de serviços a 
serem prestados.
• Caráter substitutivo: que pressupõe o deslocamento do foco nas doenças para um novo processo 
de trabalho fundado na Vigilância Sanitária.
A ESF foi originariamente concebida como o Programa de Saúde da Família (PSF), em 1993. E, em 
1998, quando os repasses federais para a atenção básica passaram a se dar com base no número de 
habitante (não mais por número de procedimentos), experimentou grande expansão. Em 2008 a ESF já 
abrangia 94% dos municípios brasileiros, contando com mais de 93 milhões de usuários.
114
Unidade II
O gráfico seguinte corresponde à evolução da cobertura da estratégia Saúde da Família-Brasil, de 
1998-2005/2006. Observa-se a expansão da ESF no Brasil, resultado de prioridade de investimento do 
governo nessa estratégia como organizadora do modelo de atenção à saúde.
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
%
1998
6,55
8,77
17,58
25,60
32,05
35,68
39,91
42,83
46,19
1999 2000 2001 2002
ano
2003 2004 2005 2006
Figura 4 
Trata-se claramente de uma iniciativa que tem rendido palpáveis resultados, inclusive quanto à 
percepção de satisfação dos usuários do SUS, a ponto de a OMS tê-lo destacado, em 2008, como um 
exemplo a ser seguido.
A ESF fortalece o vínculo da equipe com a população em razão das estratégias de funcionamento:
• Baseia-se na fixação de uma área (território) de abrangência.
• Estabelece uma relação de conhecimento entre a equipe de atendimento e as pessoas sob 
sua responsabilidade (nesse contexto, o Agente Comunitário de Saúde – ACS – exerce papel 
fundamental na formação desse vínculo, já que ele faz parte da população atendida pela equipe 
em que ele trabalha).
8.4.2 Equipes de saúde
O trabalho de equipes de Saúde da Família é estratégico para a busca permanente de comunicação 
e troca de experiências e conhecimentos entre os integrantes da equipe e desses com o saber popular 
do Agente Comunitário de Saúde.
São compostas, no mínimo, de:
• Médico de família.
• Enfermeiro.
• Auxiliar de enfermagem.
• Seis agentes comunitários de saúde.
Quando ampliada, conta ainda com: um dentista, um auxiliar de consultório dentário e um 
técnico em higiene dental.
115
POLÍTICAS DE SAÚDE
Cada equipe se responsabiliza pelo acompanhamento de cerca de 3 mil a 4.500 pessoas ou de mil 
famílias de uma determinada área, e estas passam a ter corresponsabilidade no cuidado à saúde.
A atuação das equipes ocorre principalmente nas Unidades Básicas de Saúde, nas residências e na 
mobilização da comunidade, caracterizando-se como porta de entrada de um sistema hierarquizado e 
regionalizado de saúde.
8.4.3 O Programa de Agentes Comunitários de Saúde (Pacs)
O Programa de Agentes Comunitários de Saúde (Pacs) é considerado parte da Saúde da Família. Nos 
municípios onde há somente o Pacs, este pode ser considerado um programa de transição para a Saúde 
da Família. No Pacs, as ações dos ACS são acompanhadas e orientadas por um enfermeiro/supervisor em 
uma Unidade Básica de Saúde da Família.
Os ACS podem ser encontrados em duas situações distintas em relação à rede do SUS:
• Ligados a uma Unidade Básica de Saúde ainda não organizada na lógica da ESF.
• Ligados a uma Unidade Básica de Saúde da Família como membro da equipe multiprofissional.
Atualmente, encontra-se em atividade no país 204 mil ACS, estando presentes tanto em 
comunidades rurais e periferias urbanas, quanto em municípios altamente urbanizados e 
industrializados.
8.4.4 Gestão da ESF
A gestão da ESF, no âmbito da gestão federal do SUS, é feita pelo Departamento de Atenção Básica 
(DAB), vinculado à Secretaria de Atenção à Saúde, no Ministério da Saúde, cabendo a execução das 
inciativas aos demais entes da administração pública – estados, Distrito Federal e municípios –, que a 
realizam de forma compartilhada.
Cabe, ainda, ao DAB:
• Desenvolver mecanismos de controle e avaliação.
• Prestar cooperação técnica a estas instâncias de gestão na implementação e organização da 
Estratégia Saúde da Família e nas ações de atendimento básico como o de saúde bucal, de diabetes 
e hipertensão, de alimentação e nutrição.
8.4.5 Programa Mais Médicos (PMM)
O que é?
É uma política de desenvolvimento e fortalecimento do Sistema Único de Saúde (SUS). 
A implantação dessa política se deu pela necessidade de expansão da atenção básica em todo 
116
Unidade II
o país que esbarrava tanto no provimento quanto na fixação de profissionais, principalmente 
médicos, em áreas remotas.
Quando foi criado?
O PMM foi criado pela Lei nº 12.871, em 2013 e sua coordenação é intersetorial, realizada pelos 
Ministérios da Educação e da Saúde.
Por que foi criado?
O PMM nasceu do diagnóstico da baixa relação de médicos por habitantes e, acima de tudo, 
da ampla desigualdade regional na sua distribuição – com impacto negativo especialmente nas 
regiões norte e nordeste.
Para que foi criado?
Para ampliar a cobertura populacional; reorientar as práticas de saúde, modificando a lógica 
assistencial vigente, voltada mais para a cura de doenças do que para a promoção em saúde 
e a prevenção; e promover superação das desigualdades em saúde, considerando a dimensão 
continental do Brasil, com distribuição justa de recursos humanos e materiais.
Os principais objetivos são:
• Diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias, a fim de reduzir as desigualdades regionais.
• Fortalecer a prestação de serviços de atenção básica.
• Aprimorar a formação médica e proporcionar maior experiência no campo de prática médica 
durante o processo de formação.
• Ampliar a inserção do médico em formação nas unidades de atendimento do SUS, desenvolvendo 
seu conhecimento sobre a realidade da saúde da população brasileira.
• Fortalecer a política de educação permanente com a integração ensino-serviço, por meio da atuação 
das instituições de educação superior na supervisão acadêmica das atividades desempenhadas 
pelos médicos.
• Promover a troca de conhecimentos e experiências entre profissionais da saúde brasileiros e 
médicos formados em instituições estrangeiras.
• Aperfeiçoar médicos para atuação nas políticas públicas de saúde e na organização e no 
funcionamento do SUS.
• Estimular a realização de pesquisas aplicadas ao SUS.
117
POLÍTICAS DE SAÚDE
O PMM existe em todo o país?
A reordenação da oferta de cursos de medicina e de vagas para residência médica prioriza 
regiões de saúde com menor relação de vagas e médicos por habitante e com estrutura de serviços 
de saúde em condições de ofertar campo de prática suficiente e de qualidade para os alunos.
Por meio do PMM, buscam-se melhorias na qualidade dos serviços e ampliação de acesso aos 
profissionais médicos na Atenção Básica em Saúde (ABS), e, consequentemente, o aumento na 
capacidade de integralidade e resolutividade das redes de atenção.
Como está implantado?
Prioritariamente, foi previsto o provimento de médicos nas Equipes de Saúde da Família, a 
criação de novas faculdades de medicina e a oferta de vagas para formar mais médicos em regiões 
onde há carência deste profissional, tais como nos municípios do interior, na periferia das grandes 
cidades e regiõesmetropolitanas e nas regiões isoladas como na Amazônia, além de investimentos 
na melhoria da infraestrutura física das Unidades Básicas de Saúde (UBS).
Eixos estruturais do PMM
• 1º Eixo
— Provimento emergencial: trata-se da solução de curto prazo que tem como foco ampliar 
o número de médicos nas Unidades Básicas de Saúde.
• 2º Eixo
— Educação: esse eixo está relacionado ao plano de expansão da graduação e da residência 
médica e às mudanças na sua formação. A sua premissa é a de que 80% dos problemas de 
saúde da população podem ser solucionados por ações de prevenção e de acompanhamento 
do paciente. Dessa forma, o exercício prático dos estudantes de medicina nas UBS passa a ser 
adotado como complemento à sua formação educacional.
• 3º Eixo
— Infraestrutura: nesse eixo, o programa prevê reforma, ampliação e construção de UBS, 
Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e hospitais.
8.4.6 Política Nacional de Saúde Bucal – Brasil Sorridente
A Política Nacional de Saúde Bucal – Brasil Sorridente, integrante da Estratégia Saúde da Família, 
abrange um conjunto de ações estratégicas que tem por objetivo ampliar o atendimento e melhorar as 
condições de saúde bucal da população brasileira, possibilitando a extensão e a qualificação do acesso 
da população às ações de promoção, prevenção, recuperação e reabilitação em saúde bucal, entendendo 
que esta é fundamental para a saúde geral e para a qualidade de vida.
118
Unidade II
Tem como fonte básica de informações os dados obtidos no Levantamento das Condições de Saúde 
Bucal da População Brasileira – SB Brasil, concluído em 2003, que é o maior e mais amplo levantamento 
epidemiológico em saúde bucal já realizado no País.
A III Conferência Nacional de Saúde Bucal, realizada em 2004, contou com a participação popular 
na análise e na formulação da Política Nacional de Saúde Bucal.
As principais linhas de ação do Brasil Sorridente são:
• Reorganização da Atenção Básica em saúde bucal (especialmente por meio da Estratégia Saúde 
da Família).
• A ampliação e a qualificação da Atenção Especializada (através, principalmente, da implantação 
de Centros de Especialidades Odontológicas e Laboratórios Regionais de Próteses Dentárias).
• A viabilização da adição de flúor nas estações de tratamento de águas de abastecimento público.
8.5 Núcleos de Apoio à Saúde da Família (Nasf)
Os Nasf reúnem profissionais de diversas áreas de Saúde, como médicos (acupunturistas, homeopatas, 
ginecologistas, pediatras e psiquiatras), profissionais de Educação Física, nutricionistas, farmacêuticos, 
assistentes sociais, fisioterapeutas, fonoaudiólogos, psicólogos e terapeutas ocupacionais.
Os Nasf foram criados pelo Ministério da Saúde em 2008 com o objetivo de ampliar a abrangência 
das ações da atenção básica, por meio do apoio às Equipes de Saúde da Família (ESF).
Os Nasf não se constituem em porta de entrada do sistema, e devem atuar de forma integrada 
à rede de serviços de saúde, a partir das demandas identificadas no trabalho conjunto com as ESF, 
buscando instituir a plena integralidade do cuidado físico e mental aos usuários do SUS por intermédio 
da qualificação e complementaridade do trabalho das ESF.
Atualmente regulamentados pela Portaria 2.488, de 21 de outubro de 2011, configuram-se como 
equipes multiprofissionais que atuam de forma integrada com as Equipes de Saúde da Família (ESF), 
as equipes de atenção básica para populações específicas (consultórios na rua, equipes ribeirinhas e 
fluviais) e com o Programa Academia da Saúde.
 Lembrete
A composição de cada um dos Nasf será definida pelos gestores 
municipais, seguindo os critérios de prioridade identificados a partir dos 
dados epidemiológicos e das necessidades locais e das equipes de saúde 
que serão apoiadas.
119
POLÍTICAS DE SAÚDE
Com a publicação da Portaria 3.124, de 28 de dezembro de 2012, o Ministério da Saúde criou uma 
terceira modalidade de conformação de equipe: o Nasf 3, abrindo a possibilidade de qualquer município 
do Brasil fazer implantação de equipes Nasf, desde que tenha ao menos uma equipe de Saúde da Família.
 Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o tema, leia:
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria 2.488, de 21 de outubro de 2011. 
Aprova a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de 
diretrizes e normas para a organização da Atenção Básica, para a Estratégia 
Saúde da Família (ESF) e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde 
(PACS). Brasília, 2011. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
saudelegis/gm/2011/prt2488_21_10_2011.html. Acesso em: 9 jan. 2017.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria 3.124, de 28 de dezembro de 2012. 
Redefine os parâmetros de vinculação dos Núcleos de Apoio à Saúde da 
Família (NASF) Modalidades 1 e 2 às Equipes Saúde da Família e/ou Equipes 
de Atenção Básica para populações específicas, cria a Modalidade NASF 3, 
e dá outras providências. Brasília, 2012b. Disponível em: http://www.saude.
mt.gov.br/arquivo/3849. Acesso em: 9 jan. 2017.
As modalidades de Nasf hoje estão assim definidas:
Quadro 7 
Modalidades N. de equipes vinculadas Somatória das Cargas Horárias Profissionais
Nasf 1
5 a 9 eSF e/ou eAB para 
populações específicas (eCR, 
eSFR e eSFF)
Mínimo 200 horas semanais.
Cada ocupação deve ter no 
mínimo 20h e no máximo 80h 
de carga horária semanal.
Nasf 2
3 a 4 eSF e/ou eAB para 
populações específicas (eCR, 
eSFR e eSFF)
Mínimo 120 horas semanais.
Cada ocupação deve ter no 
mínimo 20h e no máximo 40h 
de carga horária semanal.
Nasf 3
1 a 2 eSF e/ou eAB para 
populações específicas (eCR, 
eSFR e eSFF)
Mínimo 80 horas semanais.
Cada ocupação deve ter no 
mínimo 20h e no máximo 40h 
de carga horária semanal.
Fonte: Brasil (2012c).
120
Unidade II
 Observação
Nenhum profissional poderá ter carga horária semanal menor que 20 
horas. ECR – Equipe Consultório na Rua; ESFR – Equipe Saúde da Família 
Ribeirinha; ESFF – Equipe Saúde da Família Fluvial.
Poderão compor os Nasf as seguintes ocupações do Código Brasileiro de Ocupações (CBO):
Médico acupunturista; assistente social; profissional/professor de educação física; farmacêutico; 
fisioterapeuta; fonoaudiólogo; médico ginecologista/obstetra; médico homeopata; nutricionista; 
médico pediatra; psicólogo; médico psiquiatra; terapeuta ocupacional; médico geriatra; médico 
internista (clínica médica), médico do trabalho, médico veterinário, profissional com formação em 
arte e educação (arte educador) e profissional de saúde sanitarista, ou seja, profissional graduado 
na área de saúde com pós-graduação em saúde pública ou coletiva ou graduado diretamente em 
uma dessas áreas.
 Saiba mais
Os documentos seguintes podem melhorar a compreensão dos 
conteúdos dessa unidade:
BRASIL. Ministério da Saúde. Política Nacional de Atenção Básica. 
Brasília: Ministério da Saúde, 2012a. (Série Legislação em Saúde). Disponível 
em: http://189.28.128.100/dab/docs/publicacoes/geral/pnab.pdf. Acesso 
em: 9 jan. 2017.
GARUZI, M. et al. Acolhimento na Estratégia Saúde da Família: revisão 
integrativa. Rev. Panam. Salud Publica, Washington, v. 35, n. 2, p. 144-149, 
fev. 2014. Disponível em: http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S1020-49892014000200009&lng=en&nrm=iso. Acesso em: 9 
jan. 2017.
8.6 Sistema de Saúde Suplementar
8.6.1 Criação do Sistema de Saúde Suplementar
No fim da década de 1970 e início da de 1980, os planos de saúde consolidaram sua presença no 
mercado como uma alternativa de assistência à saúde, especialmente para os segmentos de trabalhadores 
mais especializados das regiões Sul e Sudeste.
121
POLÍTICAS DE SAÚDE
Ao findar de 1980 e início dos anos 1990, houve uma grande expansão do setor com o crescimento 
expressivo da comercialização de planos individuais – inclusive com a entrada de bancos e seguradoras 
no mercado, com a forte demanda de novos grupos de trabalhadores pela assistência médica supletiva, 
sobretudo setores de funcionalismo público.
Ainda na década de 1990, observa-sea entrada em vigor do Código de Defesa do Consumidor, 
pela criação e consolidação dos Serviços de Proteção ao Consumidor e pela atuação do Ministério 
Público na área da defesa das relações de consumo. Com isso o setor de assistência supletiva à 
saúde passou a figurar como um dos principais alvos de reclamações por parte dos consumidores, 
avolumando-se a quantidade de ações contra as empresas do setor e crescendo a demanda social 
da regulamentação.
Até a entrada em vigor da Lei 9.656, de 03/06/1998, e das medidas provisórias que foram 
sucessivamente alterando aquele diploma legal, as operadoras de planos de saúde atuavam em meio 
a um vazio legal. Nos contratos que regiam a relação entre as empresas e usuários vigorava a mais 
completa falta de padronização e os abusos multiplicavam-se. Inexistiam critérios para: exclusão de 
procedimentos; estabelecimento de carências; fixação de reajustes das mensalidades; definição das 
doenças preexistentes; fiscalização e garantias de atendimento das necessidades dos usuários.
A falta de uma regulamentação e o não exercício de atribuições constitucionais próprias do Estado 
na organização, controle e avaliação das empresas do setor suplementar de assistência à saúde, levou 
o Poder Legislativo a aprovar a Lei 9.961, em 28/01/2000, que criou a Agência Nacional de Saúde 
Suplementar – ANS.
A ANS foi, assim, criada como uma autarquia, sob regime especial e contando com autonomia 
financeira, administrativa, de patrimônio e de recursos humanos. Encontra-se subordinada às 
diretrizes do Conselho de Saúde Suplementar (Consu) e mantém um contrato de gestão firmado com 
o Ministério da Saúde.
A Agência tem por finalidades institucionais:
• Promover a defesa e o interesse público na assistência suplementar à saúde.
• Regular as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores 
e contribuir para o desenvolvimento das ações de saúde no País.
Para baixar normas para o setor, a ANS lança mão de:
• Resoluções de Diretoria Colegiada.
• Resoluções Normativas.
• Instruções Normativas.
• Resoluções Operacionais.
122
Unidade II
Dentre os principais campos de atuação e atividades objetos de normas pela ANS, destacam-se:
• Coberturas assistenciais e condições de acesso (plano de referência).
• Rol de procedimentos médicos, odontológicos e de alta complexidade.
• Ingresso, operação e saída de operadoras.
Desde a publicação da Lei n. 9.656/1998, que dispõe sobre os planos privados de assistência 
à saúde, e da Lei n. 9.961/2000, as operadoras de planos odontológicos vivenciaram o processo 
regulatório adaptando-se às novas regras e estabelecendo canais para a discussão das especificidades 
desse segmento.
O potencial mercado da odontologia suplementar é objeto de polêmica. Mesmo com o consistente 
crescimento verificado na última década, o total de beneficiários ainda permanece distante do 
total de beneficiários dos planos assistenciais médicos. Há uma diferença significativa entre os 11,2 
milhões de usuários de planos odontológicos e os 41,3 milhões de planos de assistência médica 
com ou sem odontologia. Como não há identificação única, podem existir beneficiários duplicados, 
caso possuam mais de um plano de saúde.
A segmentação estabelecida pela Lei Federal n. 9.656/1998 definiu como possibilidades de cobertura 
assistencial os planos de assistência médica com ou sem odontologia (ambulatorial, hospitalar com ou 
sem obstetrícia, com ou sem odontologia), e os exclusivamente odontológicos.
Esse mercado potencial é objeto de variadas projeções por parte do segmento empresarial. 
O Sindicato Nacional das Empresas de Odontologia de Grupo (Sinog) estima que os planos 
odontológicos possam beneficiar mais de 40 milhões de usuários nos próximos cinco anos. 
Entretanto, para um país com aproximadamente 200 milhões de habitantes, ficam evidentes as 
limitações desse mercado para prover assistência odontológica para todos os brasileiros, o que 
reforça a necessidade da continuidade e expansão do Brasil Sorridente, além do seu reconhecimento 
como política de Estado, e não de Governo, e o envolvimento das esferas estaduais e municipais 
para a ampliação dos serviços públicos odontológicos.
Para maior compreensão e esclarecimentos, sugerimos a leitura da alteração nos procedimentos 
de saúde que entrou em vigor, em junho de 2010, a nova versão do Rol de Procedimentos e Eventos 
em Saúde. A partir dessa data, todos os planos novos (contratados após 1º de janeiro de 1999) devem 
cumprir a Resolução Normativa n. 211, publicada em 12 de janeiro de 2010.
O Rol 2010 ampliou a cobertura mínima obrigatória para os beneficiários de planos de saúde e 
passou a listar, a um só tempo, tanto os procedimentos médicos quanto os odontológicos. Dentre as 
alterações previstas, destacam-se a inclusão de cobertura obrigatória para:
• Diversas cirurgias torácicas realizadas por vídeo.
123
POLÍTICAS DE SAÚDE
• Novas tecnologias, como implante de marca-passo multissítio e pet-scan oncológico para 
determinadas indicações.
• Transplante de medula óssea alogênico.
• Número maior de sessões de fonoaudiologia, terapia ocupacional, psicologia e nutricionista para 
determinadas patologias.
• Coroa unitária e bloco, no caso de segmentação odontológica.
8.6.2 Regulamentação do Sistema de Saúde Suplementar
Constituição Brasileira – 1988
Preserva a possibilidade de participação da iniciativa privada de forma regulada pelo Estado.
Art. 1 – Esta lei regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de 
saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou 
eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado.
[...]
Art. 20 – Os serviços privados de assistência à saúde caracterizam-se 
pela atuação, por iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente 
habilitados, e de pessoas jurídicas de direito privado na promoção, proteção 
e recuperação da saúde (BRASIL, 1990b).
8.6.3 Regulação no Setor Saúde
Consiste na atuação do Estado sobre os rumos da produção de bens, tecnologias e serviços 
de saúde.
No Brasil é realizada pelo Ministério da Saúde:
• Diretamente sobre os sistemas públicos integrantes do SUS.
• E por suas agências reguladoras:
— Anvisa – bens, serviços e tecnologias.
— ANS – Setor da Saúde Suplementar.
124
Unidade II
Campo A: regulação pela ANS
Campo B: autorregulação operativa
ANS
Operadoras Prestadores
Beneficiários
1
3 2
Figura 5 - Mudança do foco da regulação
Marco regulatório do setor privado
Lei 9.656, de 03/06/1998 – Dispõe sobre a regulamentação dos planos e seguros privados de 
assistência à saúde.
Lei 9.961, de 28/01/2000 – Criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). Definição da 
finalidade, estrutura, atribuições, receita e vinculação ao Ministério da Saúde.
Antes da Lei 9.656/98:
• As operadoras estavam sujeitas à atuação da justiça e de entidades de defesa do consumidor.
• Problemas de transparência quanto aos critérios de reajuste.
• Incerteza quanto à continuidade de prestação dos serviços por parte das operadoras.
Após a Lei 9.656/98:
• Todas as operadoras passam a ser reguladas e fiscalizadas pela ANS.
• Critérios de reajuste devem ser explicitados nos contratos.
• Reajustes financeiros dos contratos passam a ser previamente aprovados pela ANS.
 Observação
As operadoras devem constituir provisões técnicas para garantia da 
manutenção dos seus serviços.
125
POLÍTICAS DE SAÚDE
8.6.4 Definições de termos relacionados à saúde suplementar
Cobertura assistencial
É o conjunto de direitos – tratamentos, serviços e procedimentos médicos, hospitalares e 
odontológicos, adquirido pelo beneficiário a partir da contratação do plano.
Beneficiários
O termo beneficiário refere-se ao vínculo a planos de saúde, podendo existir mais de um vínculo 
para um mesmo indivíduo.
Assim, o número de beneficiários cadastrados na ANS é superior ao número de indivíduos que 
possuem planos privados de assistência à saúde.
Operadoras deplanos privados de assistência à saúde
Pessoa jurídica, autorizada, a partir do registro na ANS, a comercializar planos privados de assistência 
à saúde (art. 1º, Lei 9.656/98).
As operadoras podem ser agrupadas em duas modalidades:
• Operadoras médico-hospitalares: administradora de benefícios, autogestão, cooperativa médica, 
filantropia, seguradora em saúde e medicina de grupo.
• Operadoras exclusivamente odontológicas: cooperativa odontológica e odontologia de grupo.
Prestadores de serviços de saúde
Conjunto de estabelecimentos de saúde que oferecem o cuidado aos beneficiários em todos os níveis 
de atenção à saúde, considerando ações de promoção, prevenção, tratamento e reabilitação.
Clínica ou ambulatório capacitado; consultório isolado; hospital de referência; hospital geral; 
policlínica; pronto-socorro especializado; pronto-socorro geral; unidade de serviço de apoio de diagnose 
e terapia.
Época de contratação do plano
Planos novos: são aqueles cujos contratos foram celebrados na vigência da Lei n. 9.656/98, ou seja, a 
partir de 1º de janeiro de 1999. Devem ter registro na ANS e estão totalmente sujeitos à nova legislação.
Planos antigos: são aqueles cujos contratos foram celebrados antes da vigência da Lei n. 9.656/98.
126
Unidade II
Abrangência geográfica
A cobertura geográfica – que deve ser especificada no contrato – pode alcançar um município 
(abrangência municipal), um conjunto de municípios, um estado (cobertura estadual), um conjunto de 
estados ou todo o País, a chamada cobertura nacional.
Unidade contratante
Segundo o artigo 2 da RN n. 195, de 14 de julho de 2009, para fins de contratação, os planos 
privados de assistência à saúde classificam-se em:
I – individual ou familiar: contrato assinado entre um indivíduo e uma 
operadora de planos de saúde para assistência à saúde do titular do plano 
(individual) ou do titular e de seus dependentes (familiar).
II – coletivo empresarial: contrato assinado entre uma pessoa jurídica 
empresarial e uma operadora de planos de saúde para assistência à saúde 
da massa de empregados/funcionários, ativos/inativos.
III – coletivo por adesão: a pessoa jurídica contrante é uma associação, um 
órgão de classe ou sindicato (BRASIL, 2009b).
8.6.5 Sistema de Saúde Suplementar no contexto da Saúde Pública
A participação do Sistema de Saúde Suplementar se faz mediante contrato ou convênio, sendo que 
as normas de atuação e os valores de remuneração são definidos pelo Poder Público. Esse conjunto 
é formado pelos estabelecimentos contratados e conveniados e também é reconhecido como parte 
integrante do sistema público ou setor privado complementar.
O setor privado de saúde é formado por consultórios, hospitais, clínicas e laboratórios que não 
possuem qualquer vínculo com o SUS no que concerne à prestação de serviços, ainda que estejam sob 
o poder regulamentar das autoridades sanitárias em cada esfera do governo no que tange às normas 
de funcionamento e sujeitas à sua fiscalização e a seu controle. Tais estabelecimentos prestam serviços 
de saúde à população mediante pagamento direto ou pagamento efetuado por empresas, cooperativas, 
instituições patronais ou mutualistas, intermediários na relação consumidor-prestador de serviços.
Por força da existência do citado subsistema complementar, esse conjunto de empresas e modalidades 
de intermediação da assistência médico-hospitalar passou a ser denominado subsistema suplementar, 
que está dividido nas seguintes categorias:
• Medicinas de grupo.
• Autogestão.
127
POLÍTICAS DE SAÚDE
• Seguradoras.
• Cooperativas médicas.
• Filantropia.
Funcionamento
Autogestão: são planos próprios patrocinados ou não pelas empresas empregadoras. Próprios 
das empresas, estas tanto podem administrar programas de assistência médica para seus funcionários 
(autogestão) como podem contratar terceiros para administrá-los (planos de administração). No primeiro 
caso, não existem intermediários entre o usuário (empregados e dependentes) e o prestador de serviços 
de saúde, e as empresas administram programas de assistência diretamente, ou via Caixas e Fundações. 
Esses planos adotam regimes de credenciamento (convênios) ou de livre escolha (reembolso). A empresa 
que implanta o sistema de autogestão, ou de planos administrados, estabelece o formato do plano que 
define o credenciamento dos médicos e dos hospitais, fixa as carências e as coberturas.
Cooperativas de trabalho médico: são organizadas segundo as leis do cooperativismo. Nessas, 
os médicos (e outros profissionais da área da saúde) cooperados são, simultaneamente, sócios 
da cooperativa e prestadores de serviço. Recebem pagamento proporcional ao tipo e ao volume 
do atendimento, acrescido de um valor que procede do rateio do lucro final das unidades de um 
dado município. A vinculação dos usuários se faz mediante pré-pagamento a planos individuais, 
familiares e empresariais.
Seguradoras (vinculadas ou não a instituições financeiras): representam a modalidade 
empresarial mais recente no mercado de assistência médica suplementar. Esse segmento utiliza-se do 
custo da saúde para o cálculo das prestações dos planos e realizam uma seleção de riscos mais rigorosa, 
dado que se baseiam na lógica securitária.
Medicina de grupo: essas empresas, em sua maioria, não dispõem de serviços próprios e, 
predominantemente, contratam serviços médicos de terceiros. Sua estrutura inclui o credenciamento de 
médicos, de hospitais e de serviços auxiliares de diagnóstico e de terapêutica. O acesso dos segurados a 
esses serviços está vinculado ao pré-pagamento de planos de empresas, e de planos individuais e familiares, 
com diferentes níveis de cobertura e de qualidade de serviço. O contratante paga antecipadamente 
pelos serviços de assistência médica e tem direito à cobertura dos eventos previstos no contrato. 
A cobertura pode dar-se tanto por intermédio de serviços próprios do contratado, quanto através de 
uma rede conveniada, caso em que o contratado remunera os serviços profissionais e hospitalares 
prestados ao segurado.
Filantropia: os serviços são prestados por entidades sem fins lucrativos, mas que operam 
simultaneamente planos privados de assistência à saúde. Para isso devem ser certificadas como entidade 
filantrópica junto ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e declaradas de utilidade pública 
junto ao Ministério da Justiça ou junto aos órgãos dos governos estaduais e municipais.
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Unidade II
Características do principal modelo assistencial existente no setor da Saúde Suplementar:
• Saúde como ausência de doenças.
• Ênfase no indivíduo doente (sem se preocupar com o seu contexto social).
• Não consideram outros determinantes da saúde-doença e desprestigiam a promoção e a prevenção.
• Centrados na produção de procedimentos reparadores.
• Fragmentação do cuidado.
• Atendem apenas à demanda espontânea.
• Centralidade da atenção médica e hospitalar.
• Crescente especialização médica.
• Incorporam novas tecnologias sem critérios e excedem em procedimentos de alto custo.
• Não avaliam sistematicamente seus resultados.
8.6.6 Política de Qualificação da Saúde Suplementar
No âmbito do Sistema de Saúde Suplementar foi implantada, pela Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS), a Política de Qualificação da Saúde Suplementar, cujos objetivos são:
• Incentivar as operadoras a atuarem como gestoras de saúde.
• Incentivar os prestadores a atuarem como produtores de cuidado e os beneficiários a tornarem-se 
usuários de serviços de saúde com consciência sanitária.
• Aprimorar a própria ANS em regular o setor, para que este se dedique em produzir saúde.
O Programa de Qualificação da Saúde Suplementar é composto de dois mecanismos:
• A avaliação de desempenho das operadoras ou qualificação das operadoras, que avalia a 
atuação das operadoras por meio do Índice de Desempenho da Saúde Suplementar (IDSS), 
nos seguintes termos:
— Este índice varia de zero a um (0 – 1), sendo que 50% deste valor é dado pelo Índice