IMPACTOS DO PÓS-GOLPE NA POLÍTICA HABITACIONAL NO GOVERNO TEMER

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA 
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES 
CURSO DE GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL 
 
 
 
 
 
THIAGO NUNES DA SILVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
IMPACTOS DO PÓS-GOLPE NA POLÍTICA HABITACIONAL NO GOVERNO 
TEMER 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
JOÃO PESSOA 
2019 
 
 
 
 
THIAGO NUNES DA SILVA 
 
 
 
 
IMPACTOS DO PÓS-GOLPE NA POLÍTICA HABITACIONAL NO GOVERNO 
TEMER 
 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso - TCC, 
apresentado ao Departamento de Serviço 
Social da Universidade Federal da 
Paraíba como parte dos requisitos 
necessários à obtenção do Título de 
Bacharel em Serviço Social. 
 
Orientadora: Prof.ª Dra. Edna Tânia 
Ferreira da Silva. 
 
 
 
 
 
 
 
JOÃO PESSOA 
2019 
 
 
 
 
 
 
THIAGO NUNES DA SILVA 
 
 
 
IMPACTOS DO PÓS-GOLPE NA POLÍTICA HABITACIONAL NO GOVERNO 
TEMER 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso - TCC, 
apresentado ao Departamento de Serviço 
Social da Universidade Federal da 
Paraíba como parte dos requisitos 
necessários à obtenção do Título de 
Bacharel em Serviço Social. 
 
 
 
Data de aprovação: ___/___/______. 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
___________________________________________________ 
Profª. Drª. Edna Tania Ferreira da Silva - UFPB 
Orientadora 
 
 
___________________________________________________ 
Me. Dalliana Ferreira Brito Grisi 
Examinadora 
 
 
___________________________________________________ 
Me. Ingridy Lammonikelly da Silva Lima 
Examinadora 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Deus, meu apoio e amparo nas 
dificuldades. A minha mãe, pelo apoio e 
luta pela minha educação, pelo cuidado e 
preocupação que tornou possível este 
momento. Ao meu pai, por se dedicar a 
me proporcionar sempre o melhor. 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
 Primeiramente a Deus, pelo dom da vida e pela capacidade de compreender 
e discernir sobre a realidade em que estamos inseridos. 
 A minha mãe, Fátima Nunes, a quem sempre deverei meus estudos e 
vivências, respeito e caráter, por sua dedicação e edificação do meu ser. 
 Ao meu pai, Antônio Pereira, pelas condições geradas e apoio dado, onde 
sem seu apoio não conseguiria ter concluído isto, me fazendo perceber os privilégios 
que tenho e conhecer o suor necessário para adquiri-los. 
A minha noiva, Wanessa Santos, que me apoiou e me deu forças para 
continuar, me incentivou e despertou o potencial que eu mesmo não conhecia. 
A minha orientadora, Drª Edna Tânia, pelo conhecimento transmitido e pela 
dedicação no ensino, possibilitando este feito. 
As minhas turmas de Serviço Social, a original com qual ingressei e me 
desenvolvi e a final, com quem criei laços e concluí o curso. 
A toda equipe do Trabalho Social da SEMHAB, que me acolheu e foi atuante 
na minha formação profissional. 
A todos os professores da UFPB que estiveram diretamente ligados a minha 
formação, por todo o conhecimento transmitido. 
Agradeço a todos que direta ou indiretamente se fizeram presente na 
conclusão da minha jornada acadêmica, que me impulsionaram e incentivaram, seja 
com apoios ou desafios, cada participação me fez ser o que sou hoje e auxiliaram na 
conclusão deste trabalho. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
 
O presente estudo consiste em uma pesquisa bibliográfica sobre a política 
habitacional no Brasil, com foco no Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Foi 
construído a partir da experiência no Estágio Supervisionado I e II vivenciados na 
Secretaria Municipal de Habitação Social (SEMHAB), do município de João Pessoa - 
PB, responsável pela execução do Trabalho Técnico Social (TTS) com as famílias 
beneficiárias. Nesse contexto profissional e institucional e em contato com o 
desenvolvimento do PMCMV foi observado que enquanto política de governo, 
embora seja desde a sua concepção uma medida anticrise, desenvolveu e 
popularizou a política habitacional no governo, garantido o atendimento de 
necessidades sociais. Desse modo, as conjunturas de retomada neoliberal no 
segundo semestre de 2016, aliados com a crise política e econômica do governo 
Dilma, acabaram por depor a presidente em torno do impeachment. Ao assumir o 
governo, seu vice Michel Temer (2016-2018), acelerou o desenvolvimento e a 
consolidação de uma política econômica de ajuste fiscal, e cortou orçamento em 
diversas áreas de interesse social, inclusive a habitação. O Estudo realizado, que 
discute a política habitacional e o direito à habitação no Brasil, teve como objetivo 
analisar os impactos na atual política habitacional durante o governo Temer, cuja 
condução diminuiu os investimentos financeiros e os subsídios para a área, 
colocando em patamares mais elevados os riscos de acesso à moradia para as 
famílias de baixa renda e a precarização do PMCMV que há duas décadas se 
constitui na única política habitacional no Estado brasileiro. Este estudo foi 
desenvolvido através de pesquisa bibliográfica, para construir a fundamentação 
teórica, utilizando conceitos, variáveis e aspectos históricos analisados na literatura 
clássica e contemporânea, complementados com o levantamento da produção de 
textos, livros, dissertações, além da identificação de documentos e sistematização 
de dados secundários resultante de investigações realizadas em torno do PMCMV 
nos Estados brasileiros, que foram agrupados e analisados em torno do objeto 
construído. Desse modo, apresenta uma abordagem qualitativa, sendo a mesma 
complementada pela dimensão quantitativa. O Estudo ressalta os avanços no 
tocante à legislação social na Constituição Federal do Brasil de 1988 e leis 
complementares. Considera que o PMCMV foi um investimento importante na 
política habitacional, com subsídios para a classe de menor renda. No entanto, o 
governo vem impondo uma agenda de orientação neoliberal de caráter radical, cuja 
inclinação é transformar o Estado brasileiro e os princípios da constituição de 1988. 
Ao aplicar celeridade às reformas, impossibilita ao Estado o cumprimento da 
garantia dos direitos sociais, atingindo o PMCMV. 
 
 
Palavras-chave: Programa Minha Casa Minha Vida, Temer, Precarização, Política 
da Habitação. 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
 
The present study consists of a bibliographic research about the housing policy in 
Brazil, focusing on the Minha Casa Minha Vida Program (PMCMV). It was built from 
the experience in Secretaria Municipal de Habitação Social (SEMHAB), in the 
municipality of João Pessoa - PB, responsible for implementing the Social Technical 
Work (TTS) with the beneficiary families. In this professional and institutional context 
and in contact with the development of the PMCMV, it was observed that as a 
government policy, although it was an anti-crisis measure from its conception, it 
developed and popularized the housing policy in the PT government, guaranteeing 
the fulfillment of social needs. Thus, the conjunctures of neoliberal resumption in the 
second half of 2016, allied with the political and economic crisis of the Dilma 
government, ended up deposing the president around impeachment. By assuming 
the government, her vice Michel Temer (2016-2018), accelerated the development 
and consolidation of an economic policy of fiscal adjustment, where the budget was 
cut in several areas of social interest, including housing. The study, which discusses 
the housing policy and the right to housing in Brazil, aimed to analyze the impacts of 
the current housing policy during the Temer government, which reduced financial 
investments and subsidies to the area, placing the risks of access to housing higher 
for low-income families and precarizing the PMCMV, which for two decades 
constituted the only housing policy in the Brazilian State. This study was developed 
through a bibliographic research, to build the theoretical foundation, using concepts, 
variables and historical aspects analyzed in the classic and contemporary literature, 
complemented withthe survey of the production of texts, books, dissertations, 
besides document identification and systematization of secondary data resulted from 
investigations carried out around the PMCMV in the Brazilian states, which were 
grouped and analyzed around the constructed object. In this way, it presents a 
qualitative approach, being complemented by the quantitative dimension. The study 
identified advances in social legislation in the 1988 Brazilian Federal Constitution and 
complementary laws. It considers that the PMCMV was an important investment in 
the housing policy, with subsidies for the lower income class. However, the 
government has been imposing a radical neoliberal orientation agenda, whose 
inclination is to transform the Brazilian state and the principles of the 1988 
constitution. By applying speed to reforms, it makes it impossible for the State to fulfill 
the guarantee of social rights, PMCMV. 
 
Keywords: Minha Casa Minha Vida Program. Temer. Precariousness. Housing 
Policy. 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
 
Tabela 1 - Adequação do tamanho da moradia segundo percepção dos moradores, 
por tamanho da família, 2013. ………………………………………………………...... 71 
Tabela 2 - Avaliação do atendimento por serviços na moradia atual, em comparação 
com a anterior. Serviços cujo atendimento melhorou, 2013. …………………….......72 
Tabela 3 - Avaliação do atendimento por serviços na moradia atual, em comparação 
com a anterior. Serviços cujo atendimento piorou, 2013. ………………………........72 
 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
 
Gráfico 1 - Operações de créditos habitacionais .....................................................60 
Gráfico 2 - Desenvolvimento da pobreza no Brasil...................................................65 
 
 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
 
ANSUR Articulação Nacional do Solo Urbano 
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento 
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
BNH Banco Nacional de Habitação 
CAPS Caixas de Aposentadoria e Pensões 
CEF Caixa Econômica Federal 
CFESS Conselho Federal de Serviço Social 
COHAB Campanhas de Habitação 
EO Entidades Organizadoras 
FAR Fundo de Arrendamento Residencial 
FCP Fundação Casa Popular 
FDS Fundo de Desenvolvimento Social 
FGHab Fundo Garantidor da Habitação Popular 
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
FNA Federação Nacional dos Arquitetos 
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social 
FNRU Fórum Nacional da Reforma Urbana 
HBB Programa Habitar Brasil 
IAP Institutos de Aposentadoria e Pensão 
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
INOCOOP Institutos de Orientação às Cooperativas Habitacionais 
MNRU Movimento Nacional de Reforma Urbana 
MTST Movimento dos Trabalhadores Sem Teto 
ONU Organização das Nações Unidas 
PAC Programa de Aceleração do Crescimento 
PAIH Programa de Ação Imediata para a Habitação 
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público 
PEHP Programa Especial de Habitação Popular 
PEP Programa Empresário Popular 
PIDESC Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais 
PIS Programa Integração Social 
 
 
PlanHab Plano Nacional de Habitação 
PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida 
PNDU Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano 
PNH Plano Nacional de Habitação 
PNH Política Nacional de Habitação 
PNHR Programa Nacional de Habitação Rural 
PNHU Programa Nacional de Habitação Urbana 
SBPE Sistema Brasileiro de Poupanças e Empréstimos 
SFH Sistema Financeiro de Habitação 
SNDU Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano 
SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social 
SNH Sistema Nacional de Habitação 
TTS Trabalho Técnico Social 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 12 
CAPÍTULO 1 - QUESTÃO URBANA E QUESTÃO SOCIAL NO CAPITALISMO ............... 15 
1.1- A formação do espaço urbano e a questão da moradia: uma análise histórica ............. 15 
1.2- A questão urbana na contemporaneidade .................................................................... 28 
CAPÍTULO 2 - A POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL ................................................ 36 
2.1 - A política social da habitação nos governos do Brasil .................................................. 36 
2.2 - A reforma urbana e o direito à moradia ........................................................................ 44 
2.3 - Os governos Lula-Dilma e a política urbana ................................................................ 50 
CAPÍTULO 3 - A EXPANSÃO DA FINANCEIRIZAÇÃO DA MORADIA NO BRASIL ......... 57 
3.1 - Antecedentes: a política habitacional nos governos Lula-Dilma e o PMCMV ............... 57 
3.2 - A política neoliberal do governo Temer e a progressiva destruição do acesso à moradia 
para os pobres ..................................................................................................................... 64 
3.3 - Aspectos que configuram a precarização do PMCMV pelo estado brasileiro ............... 68 
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 77 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 82 
 
 
 
 
12 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
O presente estudo é resultado da vivência do Estágio Supervisionado I e II na 
Secretaria Municipal de Habitação Social (SEMHAB), do município de João Pessoa - 
PB, no setor social, responsável pela execução do Trabalho Técnico Social (TTS) 
com as famílias beneficiárias do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). 
O período vivenciado junto a SEMHAB possibilitou o acompanhamento da 
equipe do Trabalho Social no processo da execução do Programa Minha Casa 
Minha Vida (PMCMV) no município de João Pessoa-PB, assim como a aproximação 
a realidade dos beneficiários do Programa. 
 A experiência no processo de formação, realizada na SEMHAB, permitiu 
conhecer as requisições e a intervenção profissional do Serviço Social na política da 
habitação, que no âmbito da profissão e o seu desenvolvimento acompanha a 
trajetória da política habitacional nos governos no Brasil, conformando uma 
instrumentalidade da profissão e suas especificidades nas políticas setoriais. 
Nesse contexto profissional e institucional e em contato com o 
desenvolvimento do PMCMV foi observado que enquanto política de governo, 
embora seja desde a sua concepção uma medida anticrise, desenvolveu e 
popularizou a política habitacional no governo do PT, garantido o atendimento de 
necessidades sociais. Desse modo, as conjunturas de retomada neoliberal no 
segundo semestre de 2016, aliados com a crise política e econômica do governo 
Dilma, acabaram por depor a presidente pela articulação golpista em torno do 
impeachment. 
 Ao assumir o governo, seu vice Michel Temer (2016-2018), teve-se início o 
desenvolvimento e a consolidação de uma política econômica de ajuste fiscal à 
financeirização, onde se cortou orçamento em diversas áreas de interesse social, 
inclusive a habitação. A partir dessas observações preliminares e questionamentos 
foi elaborada uma hipótese que constituiu a linha de direção do estudo, qual seja: 
com a política de ajustes do governo Temer um novo ciclo se abre para o PMCMV, 
que mesmo tendo continuidade enquanto política de governo, a condução irá 
precarizar o acesso à habitação para as famílias de baixa renda. Assim sendo, a 
problemática foi formulada e discutida neste estudo por meio de pesquisa com 
dados secundários publicizados. 
13 
 
O Estudo realizado teve como objetivo analisar os impactos da atual política 
habitacional, o PMCMV, durante o governo Temer, cuja condução diminuiu os 
investimentos financeiros e os subsídios para a área, colocando em patamares mais 
elevados os riscos deacesso à moradia para as famílias de baixa renda e a 
precarização do PMCMV que há duas décadas se constitui na única política 
habitacional no Estado brasileiro. 
Desse modo, o estudo foi conduzido por meio de uma análise crítica sobre as 
condições de precarização da política habitacional agravadas pela política neoliberal 
do governo Temer, através da redução do investimento em políticas sociais e 
ataques aos trabalhadores, causando um agravamento no déficit habitacional e 
perda de investimento no PMCMV. Este estudo contempla as tendências de 
desmonte social do governo, com base de comparação aos governos anteriores com 
foco no governo petista na qual se realizou um maior desenvolvimento dessa política 
e apontar as mudanças exercidas por Temer. 
Este estudo foi desenvolvido através de pesquisa bibliográfica, para construir 
a fundamentação teórica, utilizando conceitos, variáveis e aspectos históricos 
analisados na literatura clássica e contemporânea, complementados com o 
levantamento da produção de textos, livros, dissertações, além da identificação de 
documentos e sistematização de dados secundários resultante de investigações 
realizadas em torno do PMCMV nos Estados brasileiros, que foram agrupados e 
analisados em torno do objeto construído. Desse modo, apresenta uma abordagem 
qualitativa, sendo a mesma complementada pela dimensão quantitativa. 
 Nesse cenário, ressalta-se a relevância da temática, pois dela emerge a 
importante discussão sobre o direito social à habitação e como vem sendo o 
investimento do Estado na política e seus rebatimentos para a população de baixa 
renda. 
Desse modo, este estudo foi estruturado em três capítulos apresentados da 
seguinte forma: 
No primeiro capítulo, discute-se a questão urbana e a questão habitacional no 
movimento mais universal do capital em sua relação com a cidade, compreendendo 
o desenvolvimento do espaço urbano e suas contradições, intrinsecamente 
relacionadas à divisão social do trabalho, assim como o desenvolvimento das forças 
produtivas. Entende-se que a moradia é indissociável do fenômeno urbano na 
14 
 
sociedade capitalista em seus processos de acumulação e da pauperização da 
classe trabalhadora. 
 No segundo capítulo, analisaram-se o desenvolvimento da política 
habitacional nos governos brasileiro para compreender a ação do Estado Brasileiro, 
destacando à formulação da política habitacional, necessárias para o entendimento 
das demandas habitacionais. Deu-se enfoque ao importante momento histórico da 
Reforma Urbana que trouxe avanços significativos no que diz respeito ao marco 
legal da Política Nacional de Habitação. 
No terceiro capítulo, partindo da compreensão adquirida dos capítulos 1 e 2, 
procede-se, com maior foco, ao objeto, caracterizando o PMCMV e analisando o 
desenvolvimento da política habitacional no fim do governo petista, trazendo o 
entendimento da conjuntura “neodesenvolvimentista”, seguindo para a análise da 
“readequação” neoliberal praticada por Temer e a desestruturação da política social. 
Por fim, seguem as considerações finais e as referências bibliográficas. 
15 
 
CAPÍTULO 1 - QUESTÃO URBANA E QUESTÃO SOCIAL NO CAPITALISMO 
 
 
1.1 - A formação do espaço urbano e a questão da moradia: uma análise histórica 
 
 
Ao discutir a política habitacional para a classe trabalhadora, enquanto uma 
necessidade e um direito humano, referencia-se neste estudo o amplo debate sobre 
o urbano, situando o significado sócio histórico e os seus desdobramentos enquanto 
expressão da “questão social” na particularidade urbana. Entende-se que não são 
fenômenos recentes e o seu desenvolvimento segue a movimentação do processo 
de acumulação do capital, as configurações da política social assumida pelo Estado 
e as lutas sociais. 
Contudo, analisar o movimento mais universal do capital em sua relação com 
a cidade, exige a compreensão do desenvolvimento do espaço urbano e suas 
contradições, intrinsecamente relacionadas a divisão social do trabalho, assim como 
o desenvolvimento das forças produtivas e a exploração do trabalho, a questão 
agrária, a propriedade privada, a mercadoria, entre outros. 
Ainda que a existência das cidades preceda o capitalismo (MARICATO, 
2015), ela se desenvolve pela ação do capital e sua urbanização. Assim como o 
desenvolvimento das condições de empobrecimento e precarização de vida da 
classe trabalhadora. 
Desse modo, enquanto processo histórico, nos séculos XVIII e XIX, 
desenvolveu-se o incremento do capitalismo industrial e a eclosão do fenômeno 
urbano que alterou o modo de vida da classe trabalhadora e as instituições sociais. 
Nesse período, verificou-se uma crescente desigualdade e pauperização dos 
trabalhadores em diferentes contextos que vão marcar a complexidade das 
expressões da questão social no espaço urbano. 
Inicialmente, tem-se a lenta passagem do modo feudal para o modo de 
acumulação capitalista e a acumulação primitiva do capital, com destaque para a 
formação das cidades e a expropriação dos trabalhadores do campo. 
O advento da Revolução Industrial e seu maquinário impactou diretamente os 
tecelões-agricultores uma vez que todo o processo de produção era feito de forma 
16 
 
artesanal. “A mulher e os filhos fiavam e, com o fio, o homem tecia - quando o chefe 
da família não o fazia, o fio era vendido.” (ENGELS, 2010, p. 45) 
As relações de trabalho impostas pelo emergente sistema capitalista, na 
forma da industrialização, negavam condições de sobrevivência e sociabilidade aos 
trabalhadores, que deixavam suas casas no campo em busca de emprego. 
Assim, passando a trabalhar inteiramente para sobreviver, se desvirtuou a 
origem do seu trabalho, pois não obtinham mais que o suficiente para se sustentar e 
nem tinham tempo em suas atividades recreativas. Engels (2010), afirma que antes 
do trabalho assalariado, os trabalhadores: 
 
Ganhavam para cobrir suas necessidades e dispunham de tempo para um 
trabalho sadio em seu jardim ou em seu campo, trabalho que para eles era 
uma forma de descanso; e podiam, ainda, participar com seus vizinhos de 
passatempos e distrações – jogos que contribuíam para a manutenção de 
sua saúde e para o revigoramento de seu corpo (p. 46). 
 
Engels (2010), ressaltou que a vida e o trabalho no campo se estabeleciam 
de forma diferente ao que se encontrava nas emergentes cidades, assim como as 
relações sociais. Ao migrar para as cidades os trabalhadores se submeterem ao 
regimento industrial. “Sentiam-se à vontade em sua quieta existência vegetativa e, 
sem a revolução industrial, jamais teriam abandonado essa existência, decerto, 
cômoda e romântica, mas indigna de um ser humano.” (p. 47) 
Desse modo, evidencia-se as formas de exploração capitalista à medida que 
está exposta a incapacidade da classe operária se sustentar pelo próprio trabalho 
em vantagem à acumulação de seus empregadores, ao passo que trabalhadores 
rurais são levados a deixarem seu espaço e antigas formas de trabalho para a 
implementação de máquinas, e é ao fazer isso que o capital se reproduz em seu 
estágio de acumulação. 
Engels (2010), explica que com a Revolução Industrial, os trabalhadores são 
forçados ao êxodo rural devido ao surgimento de máquinas que os expropriaram de 
suas funções laborativas pela incapacidade de concorrência. Esses trabalhadores, 
advindos da expansão industrial, se viram compelidos a adentrar na realidade 
urbana a qual não eram habituados para a servitude operária. 
 
Eram máquinas de trabalho a serviço dos poucos aristocratas que até então 
haviam dirigido a história; a revolução industrial apenas levou tudo isso às 
suas consequências extremas, completando a transformação dos 
17 
 
trabalhadores em puras e simples máquinas e arrancando-lhes das mãos os 
últimos restos de atividade autônoma – mas, precisamente por isso, 
incitando-os a pensar e a exigir uma condição humana (ENGELS, 2010, p. 
47). 
 
A populaçãourbana cresceu com o adensamento da classe operária, 
impulsionados pela oportunidade de sobrevivência, “surgiram assim as grandes 
cidades industriais e comerciais [...] onde pelo menos três quartos da população 
fazem parte da classe operária e cuja pequena burguesia se constitui de 
comerciantes e de pouquíssimos artesãos.” (Engels, 2010, p. 59). 
 
O centro principal dessa indústria é o Lancashire, onde, aliás, ela começou 
– revolucionando completamente o condado, transformando esse pântano 
sombrio e mal cultivado numa região animada e laboriosa: decuplicou, em 
oitenta anos, sua população e fez brotar do solo, como por um passe de 
mágica, cidades gigantescas como Liverpool e Manchester, que juntas têm 
700 mil habitantes, e cidades secundárias como Bolton (60 mil habitantes), 
Rochdale (75 mil habitantes), Oldham (50 mil habitantes), Preston (60 mil 
habitantes), Ashton e Stalybridge (40 mil habitantes) e uma miríade de 
outros centros industriais. A história do Lancashire meridional, embora 
ninguém a mencione, compreende os maiores milagres dos tempos 
modernos, todos eles operados pela indústria do algodão. O segundo centro 
têxtil, situado no distrito algodoeiro da Escócia (Lanarkshire e Renfrewshire), 
é Glasgow, cuja população, desde a instalação dessa indústria, passou de 
30 mil para 300 mil habitantes (ENGELS, 2010, p. 51-52). 
 
O crescimento populacional devido à migração em busca de trabalho na 
indústria nascente moldou o espaço urbano de forma a dividir socialmente as 
classes, relegando os mais pobres das áreas nobres. Impunham a construção de 
suas moradias em áreas fora do interesse imediato do capital, as áreas mais 
precárias. 
Desta forma, Engels (2010) afirma que a burguesia está diretamente 
relacionada ao crescimento da população pobre no espaço urbano, assim como o 
enriquecimento e crescimento industrial através do empobrecimento dessa 
população. 
O fator agravante da exploração do trabalhador pelo capitalismo emergente 
se torna evidente ao serem incapazes de, com seus próprios ganhos, custear suas 
necessidades básicas de subsistência, dentre elas a moradia. 
A moradia é um fator constitutivo das cidades, pois o desenvolvimento 
industrial, de acordo com Engels (2010), mostra que o operário é apenas mais uma 
ferramenta à disposição do capital. Desta forma, sendo necessário estar facilmente 
ao seu alcance. Com isto, sempre que se construía uma fábrica de médio porte, 
18 
 
rapidamente se levantava uma vila operária nas proximidades para os seus 
funcionários. 
 
A tendência centralizadora da indústria, contudo, não se esgota nisso. 
Também a população se torna centralizada, como o capital – o que é natural 
porque, na indústria, o homem, o operário, não é considerado mais que uma 
fração do capital posta à disposição do industrial e a que este paga um juro, 
sob o nome de salário, por sua utilização. O grande estabelecimento 
industrial demanda muitos operários, que trabalham em conjunto numa 
mesma edificação; eles devem morar próximo e juntos – e, por isso, onde 
surge uma fábrica de médio porte, logo se ergue uma vila (ENGELS, 2010, 
p. 64). 
 
A parcela mais pobre de trabalhadores, ocupava áreas fora do interesse do 
capital, instalava-se em condições insalubres e manter tal parcela nestas condições 
era funcional, a fim de manter os salários baixos. 
Dentro desta produção de moradias, surgem suas necessidades imediatas de 
satisfação por terceiros (artesãos, alfaiates, sapateiros, padeiros, pedreiros e 
marceneiros) onde se multiplica o número de trabalhadores que residem em tais 
localidades. 
Esses trabalhadores, que se reproduzem em seus costumes tal qual no 
campo, ensinam os filhos sua profissão, ou seja, os filhos dos operários aprendiam a 
ser operários. 
O crescimento da mão de obra disponível, especialmente mais jovem, têm-se 
um excedente de trabalhadores em busca de empregos do qual não se pode suprir a 
demanda, forçando os salários a caírem e consequentemente estimulando a 
instalação de novas fábricas, reproduzindo o crescimento urbano. 
 
Os habitantes da vila, especialmente a geração mais jovem, habituam-se ao 
trabalho fabril, familiarizam-se com ele e quando a primeira fábrica, como é 
compreensível, já não os pode empregar a todos, os salários caem – e, em 
consequência, novos industriais ali se estabelecem. Assim, da vila nasce 
uma pequena cidade e da pequena, uma grande cidade (ENGELS, 2010, p. 
64). 
 
O desenvolvimento do capital industrial e seus empregadores polarizou cada 
vez mais a divisão social das cidades, suprimindo as características originárias dos 
seus habitantes que se habituaram a nova realidade. Disto só restando “uma classe 
rica e uma classe pobre, desaparecendo dia a dia a pequena burguesia” (Engels, 
2010, p. 65). 
19 
 
Desse modo, na forma de ocupação do espaço urbano industrial, formam-se 
os “bairros de má fama” onde habita a classe operária, longe das áreas mais nobres, 
quanto longe da visão da classe abastada, agrupando as piores construções e feitas 
irregularmente. 
 
Todas as grandes cidades têm um ou vários “bairros de má fama” onde se 
concentra a classe operária. É certo ser freqüente a miséria abrigar-se em 
vielas escondidas, embora próximas aos palácios dos ricos; mas, em geral, 
é-lhe designada uma área à parte, na qual, longe do olhar das classes mais 
afortunadas, deve safar-se, bem ou mal, sozinha. Na Inglaterra, esses 
“bairros de má fama” se estruturam mais ou menos da mesma forma que 
em todas as cidades: as piores casas na parte mais feia da cidade; quase 
sempre, uma longa fila de construções de tijolos, de um ou dois andares, 
eventualmente com porões habitados e em geral dispostas de maneira 
irregular. Essas pequenas casas de três ou quatro cômodos e cozinha 
chamam-se cottages e normalmente constituem em toda a Inglaterra, 
exceto em alguns bairros de Londres, a habitação da classe operária. 
Habitualmente, as ruas não são planas nem calçadas, são sujas, tomadas 
por detritos vegetais e animais, sem esgotos ou canais de escoamento, 
cheias de charcos estagnados e fétidos. A ventilação na área é precária, 
dada a estrutura irregular do bairro e, como nesses espaços restritos vivem 
muitas pessoas, é fácil imaginar a qualidade do ar que se respira nessas 
zonas operárias – onde, ademais, quando faz bom tempo, as ruas servem 
aos varais que, estendidos de uma casa a outra, são usados para secar a 
roupa (ENGELS, 2010, p. 70). 
 
As características das moradias dos operários estavam marcadas pela falta 
de aparelhos de uso comum à população, tanto na construção da sua moradia como 
nas condições objetivas das ruas e vielas onde instalavam-se. 
 
As casas são habitadas dos porões aos desvãos, sujas por dentro e por fora 
e têm um aspecto tal que ninguém desejaria morar nelas. Mas isso não é 
nada, se comparado às moradias dos becos e vielas transversais, aonde se 
chega através de passagens cobertas e onde a sujeira e o barulho superam 
a imaginação: aqui é difícil encontrar um vidro intacto, as paredes estão em 
ruínas, os batentes das portas e os caixilhos das janelas estão quebrados 
ou descolados, as portas – quando as há – são velhas pranchas pregadas 
umas às outras; mas, nesse bairro de ladrões, as portas são inúteis: nada 
há para roubara. Por todas as partes, há montes de detritos e cinzas e as 
águas servidas, diante das portas, formam charcos nauseabundos. Aqui 
vivem os mais pobres entre os pobres, os trabalhadores mais mal pagos, 
todos misturados com ladrões, escroques e vítimas da prostituição. A maior 
parte deles são irlandeses, ou seus descendentes, e aqueles que ainda não 
submergiram completamente no turbilhão da degradação moral que os 
rodeia a cada dia mais se aproximam dela, perdendo a força para resistir 
aos influxos aviltantes da miséria, da sujeira e do ambiente malsão 
(ENGELS, 2010, p. 71). 
 
Os operários moravam em ruas e vielas, não tinham acesso à educação ou 
moradias decentes, faltavaacesso à saúde e condições higiênicas para sua 
20 
 
sobrevivência, não era incomum morrer-se de fome ou se constatar as condições 
insalubres de moradia. Não havia cômodos para abrigar todos os moradores da 
“casa” tendo que se abrigar junto com animais, pois os trabalhadores não 
conseguiam custear o aluguel em melhor estado ou simplesmente não existiam 
outras próximas às fábricas, sendo estas de posse do empregador, e este só 
emprega aqueles que aceitam viver em tais condições (ENGELS, 2010). 
 
Em ruas como Long Acre e outras, não propriamente espaços de luxo, mas 
bastante convenientes, incontáveis porões são usados como habitações, 
dos quais saem à luz do dia silhuetas de crianças doentes e mulheres 
esfarrapadas, meio mortas de fome. Nas vizinhanças do teatro de Drury 
Lane – o segundo de Londres – encontram-se algumas das ruas mais 
degradadas da cidade (Charles Street, King Street e Parker Street), cujas 
casas são habitadas, dos porões aos desvãos, por famílias paupérrimas. 
Nas paróquias de St. John e St. Margaret, em Westminster, segundo o 
JournaloftheStatistical Society, em 1840, 5.366 famílias de operários viviam 
em 5.294 “habitações” (se é que a palavra pode ser usada): homens, 
mulheres e crianças, misturados sem qualquer preocupação com idade ou 
sexo, num total de 26.830 indivíduos – e três quartos do total dessas 
famílias dispunham de um só cômodo. Na aristocrática paróquia de St. 
George (Hanover Square), de acordo com a mesma fonte, 1.465 famílias de 
operários, totalizando cerca de 6 mil pessoas, viviam nas mesmas 
condições – e, delas, mais de dois terços das famílias amontoavam-se num 
só cômodo. E a esses infelizes, entre os quais nem sequer os ladrões 
esperam encontrar algo para roubar, as classes proprietárias, por meios 
legais, como os exploram! Pelos horrorosos alojamentos de Drury Lane, 
acima referidos, pagam-se os seguintes aluguéis semanais: dois cômodos 
no porão, 3 shillings (1 táler); um cômodo no térreo, 4 shillings, no primeiro 
andar, 4,5 shillings, no segundo, 4 shillings, no sótão, 3 shillings. Os 
famélicos habitantes da Charles Street pagam aos proprietários dos imóveis 
um aluguel anual de 2 mil libras esterlinas (14 mil táleres) e aquelas 5.336 
famílias de Westminster, um total de 40 mil libras esterlinas (270 mil táleres) 
(ENGELS, 2010, p. 71-72). 
 
A análise feita por Engels (2010), retrata que os bairros operários não tinham 
condições de habitabilidade, desta forma emergindo os problemas urbanos 
derivados da falta de infraestrutura urbana, assim como também afirma Hobsbawm 
(apud SANTOS, 2012, p. 37-38). 
 
As cidades e as áreas industriais cresciam rapidamente, sem planejamento 
ou supervisão, e os serviços mais elementares da vida da cidade 
fracassavam na tentativa de manter o mesmo passo: a limpeza das ruas, o 
fornecimento de água, os serviços sanitários, para não mencionarmos as 
condições habitacionais da classe trabalhadora [...] cortiços onde se 
misturavam o frio e a imundice, ou os extensos complexos de aldeias 
industriais de pequena escala. [...] O desenvolvimento urbano foi um 
gigantesco processo de segregação de classes, que empurrava os novos 
trabalhadores pobres para as grandes concentrações de miséria alijadas 
dos centros de governo e dos negócios, e das novas áreas residenciais da 
burguesia. A consequência mais patente dessa deterioração urbana foi o 
21 
 
reaparecimento das grandes epidemias de doenças contagiosas 
(principalmente transmitidas pela água), notadamente a cólera. [...] Só 
depois de 1848 quando as novas epidemias nascidas nos cortiços 
começaram a matar também os ricos, e as massas desesperadas que aí 
cresciam tinham assustados os poderosos com a revolução social, foram 
tomadas providências para um aperfeiçoamento e uma reconstrução urbana 
sistemática. 
 
Existiam ainda bairros que não eram ocupados pela burguesia por questões 
diferentes, não relacionadas às condições de moradia ou higiene. Deixava-se de 
ocupar determinadas regiões pela incidência de ventos frequentes vindos das 
fábricas carregando poluição. Deste modo, desvalorizando a propriedade, sendo 
apenas os operários aqueles que se interessavam em tais moradias. Para a 
burguesia, se alguém tiver que viver em condições insalubre, na poluição das 
fábricas que “sejam os operários os únicos a respirá-la” (Engels, 2010, p. 101). 
As consequências do crescimento da industrialização do capitalismo via 
revolução industrial atingiam diretamente o proletariado à medida que se retirava o 
valor gerado pelas mercadorias por eles produzidas, mas não consumidas. 
Submetidos aos meios de reprodução de sua força de trabalho impostos pelos seus 
empregadores, o trabalhador se tornava não apenas uma ferramenta de produção 
ao capitalismo como ele mesmo, e não apenas sua força de trabalho, se 
configurando como propriedade do capital. Propriedade esta que ao gerar valor, 
perde o seu próprio em concorrência aos outros operários que buscam da mesma 
forma a sobrevivência, submetendo-se à desvalorização da sua força de trabalho. 
Assim, ainda que o operário estivesse em sua plena forma e capacidade, não 
havia segurança que este não seria posto na multidão de operários ociosos, já que o 
desemprego é tido como forma de controle sobre a classe de forma a estimar tal 
competição para sua sobrevivência. 
Todas as suas condições objetivas de subsistência (moradia, saúde, 
alimentação, etc.) se combinam de modo que se força a aceitação de tal realidade, 
pois existem aqueles que estão em situações piores. 
 
A classe operária das grandes cidades oferece-nos, assim, uma escala de 
diferentes condições de vida: no melhor dos casos, uma existência 
momentaneamente suportável – para um trabalho duro, um salário razoável, 
uma habitação decente e uma alimentação passável (do ponto de vista do 
operário, é evidente, isso é bom e tolerável); no pior dos casos, a miséria 
extrema – que pode ir da falta de teto à morte pela fome; mas a média está 
muito mais próxima do pior que do melhor dos casos. E essa escala não se 
compõe de categorias fixas, que nos permitiriam dizer que esta fração da 
22 
 
classe operária vive bem, aquela mal, enquanto as coisas permanecem 
como estão; ao contrário: se, no conjunto, alguns setores específicos gozam 
de vantagens sobre outros, a situação dos operários no interior de cada 
segmento é tão instável que qualquer trabalhador pode ter de percorrer 
todos os degraus da escala, do modesto conforto à privação extrema, com o 
risco da morte pela fome – de resto, quase todos os operários ingleses têm 
algo a dizer sobre notáveis mudanças do acaso (ENGELS, 2010, p. 116). 
 
Todavia, muitos séculos se passaram e reafirmam as ideias de Engels, para o 
qual a falta de moradia para a classe trabalhadora é um problema inerente a lógica 
capitalista de reprodução e impossível de ser resolvida nesse modo de produção. 
Tal fato pode ser observado na medida em que as condições históricas de 
pauperização dos trabalhadores ainda são mantidas em tempos atuais. A 
precarização da moradia e a incapacidade de obtê-la por meio do trabalho 
demonstram o desenvolvimento deste processo. 
A Inglaterra apresentada por Engels (2010) é um estágio deste processo que 
se expandiu e se reproduziu pelos séculos em todo o mundo. A segregação 
espacial, o déficit habitacional e as condições precárias de habitação são formas de 
subsunção do trabalho ao capital, de relações de classe, representando o baixo 
custo da força de trabalho, reproduzindo a desigualdade das classes sociais. 
Ao referenciar o debate e as condições de moradia à realidade brasileira, na 
expansão do trabalho livre e do desenvolvimento urbano, entende-se que a questão 
da moradia se relaciona ao crescimento da metrópole, com destaque para a cidade 
de São Paulo, com traços similares aos apresentados por Engels (2010) na 
Inglaterra, porém, o Brasil não foi o berço da industrialização e esta não se 
desenvolveu plenamentee no mesmo período dos países da Europa. 
O Brasil era um país agrário, abolindo a escravidão apenas no fim do século 
XIX, a mão de obra estrangeira se consolidava na produção agrícola do café para a 
exportação. Após a crise sofrida pelos cafeicultores, a infraestrutura montada para o 
escoamento da produção passou a ser utilizada pela indústria (LIMA, 2017a). 
Ainda que a industrialização tenha acontecido tardiamente no país, as 
condições de pauperização dos trabalhadores e a substituição do modelo agrário 
se formaram com o desenvolvimento urbano-industrial, impulsionando a questão 
urbana. 
 
O desenvolvimento da industrialização foi tardio e não estimulou o processo 
competitivo; sequer, as reformas capitalistas aconteceram, como é o caso 
da reforma agrária, a qual expressa grande concentração de terra nas mãos 
23 
 
dos proprietários capitalistas. Portanto, esses processos econômicos e 
políticos com essas características e funcionalidades marcam o crescimento 
urbano no Brasil, redimensionando a questão social, as relações de classes, 
os processos democráticos e os direitos sociais (LIMA, 2017a, p. 28). 
 
Contudo, as relações sociais expressas pela divisão social do trabalho, 
separando o campo da cidade, demonstra formas de exploração social e econômica. 
Para Kowarick (1979), São Paulo se caracterizava como o centro dinâmico do País. 
Discutir este fenômeno é limitar-se apenas ao desempenho econômico, deixando de 
lado a relação do crescimento econômico com a pauperização da classe 
trabalhadora. 
Desta forma, nota-se o aumento da ocupação dos espaços urbanos de 
maneira irregular e desconexa, o crescimento dos bairros periféricos, cortiços e 
favelas sugerem o crescimento da população operária no século XX, sendo nestas 
áreas onde se concentra a pobreza da cidade (KOWARICK, 1979). 
A industrialização trouxe a urgência de suprimento de moradia para os 
operários, alijando os trabalhadores que não estão no mercado de trabalho do 
acesso a produção e aos meios de vida. Desta forma, um número reduzido de 
habitações necessárias, pois “o fornecimento de moradia pela própria empresa 
diminuía as despesas dos operários com sua própria sobrevivência, permitindo que 
os salários fossem rebaixados.” (KOWARICK, 1979, p. 30). 
O crescimento do número de trabalhadores inflige pressão direta na procura 
por habitações populares, aumentando a valorização dos terrenos próximos às 
fábricas, somado ao aumento dos operários que buscam o emprego, colaboram de 
forma geral para a precarização do seu trabalho. Este exército de reserva que se 
constitui à maneira que não se absorve toda a mão de obra disponível, estimula a 
desvalorização do trabalhador e torna inviável e “antieconômica” a produção de vilas 
operárias, culminando no processo de autoconstrução (KOWARICK, 1979). 
 
[...] o preço do progresso traduz e ao mesmo tempo justifica o crescimento 
caótico da metrópole. Indica inicialmente a incapacidade do poder público 
de programar formas mais racionais de ocupação do solo. Ademais, 
fundamenta uma forma de expansão que, devido à fragilidade das 
organizações populares para interferir nos processos decisórios, confere 
grande liberdade de ação aos grupos privados inteiramente voltados para a 
obtenção de lucro (KOWARICK, 1979, p. 33). 
 
O processo de retenção de terras para valorização se formava como um 
grande aliado à perpetuação desta realidade, os lotes retidos localizavam-se em 
24 
 
áreas próximas aos centros, expulsando os mais pobres às áreas mais distantes de 
seus interesses. Esta retenção, de forma indireta, gerou o que foi denominado de 
“periferia1” (KOWARICK, 1979). 
O distanciamento das moradias e o crescimento populacional, devido a 
industrialização e seus impactos no desenvolvimento da região, entre os anos de 
1960-1970 chegou a 5,5% ao ano, segundo Kowarick (1979), este crescimento teve 
sua distribuição dada em cidades vizinhas à capital paulista de forma que se 
tornaram “cidades dormitório”, já que se era insustentável a moradia desses 
trabalhadores nas áreas mais caras. 
Porém, os fatores agravantes da especulação, nos anos 20 do século XX, 
que causam o aumento da questão habitacional em São Paulo não se dão apenas 
pelas áreas centrais e pontos de interesse dos trabalhadores, Kowarick (1979) 
afirma que: 
 
Ela se apresenta também com imenso vigor dentro das próprias áreas 
centrais, quando zonas estagnadas ou decadentes recebem investimentos 
em serviços ou infra-estruturas básicas. O surgimento de uma rodovia ou 
vias expressas, a canalização de um simples córrego, enfim, uma melhoria 
urbana de qualquer tipo, repercute imediatamente no preço dos terrenos (p. 
37). 
 
Trabalhadores mais pobres que se mudam em busca de melhores condições 
de habitabilidade na cidade se veem impossibilitados, a terra se valoriza em certas 
regiões de tal maneira que os trabalhadores não a conseguem custear. 
Esses trabalhadores, ainda que consigam instalar-se em condições 
degradantes de habitação em áreas mais centrais, sofrem a imposição de 
adequações do poder público, que “higienizam” a área, expulsando a população 
pobre dos locais que vão se valorizando pelo interesse do mercado (KOWARICK, 
1979). 
 
Após intensos “desfavelamentos” que ocorreram na capital nos anos 60, as 
favelas tenderam a seguir o fluxo do desenvolvimento econômico que 
ocorreria nas áreas mais industrializadas da grande São Paulo. Apesar de 
inexistirem dados precisos acerca da população favelada sabe-se que ela é 
numerosa em certos municípios - Guarulhos, Osasco, Diadema, São 
Bernardo do Campo - e que apresentam características sócio econômicas 
semelhantes às da Capital (KOWARICK, 1979, p. 38). 
 
1Aglomerados distantes dos centros, clandestinos ou não, carentes de infra-estrutura, onde passa a 
residir crescente quantidade de mão de obra necessária para fazer girar a maquinaria econômica 
(Kowarick, 1979, p. 31). 
25 
 
 
Somado a tal realidade, existem ainda as obras de urbanização que buscam 
a melhoria do espaço urbano pelo poder público, exigindo a transferência da 
população alvo do local, forçando sua transferência para a periferia. 
 
A periferia como fórmula de reproduzir nas cidades a força de trabalho é 
consequência direta do tipo de desenvolvimento econômico que se 
processou na sociedade brasileira das últimas décadas. Possibilitou, de um 
lado, altas taxas de exploração de trabalho; e de outro, forjou formas 
espoliativas que se dão ao nível da própria condição urbana de existência a 
que foi submetida a classe trabalhadora (KOWARICK, 1979, p. 41). 
 
Situações como esta a que estão expostas a classe operária no Brasil, a 
desigualdade social, o valor da terra, a não viabilização do valor moradia incluído no 
salário recebido, faz com que o trabalhador construa com as suas próprias 
condições um lugar para morar, nos fins de semana e nas horas livres. 
Estes por não acessarem a terra ocupam espaços irregulares e constroem os 
barracos, formam as favelas, gerando a condição de submoradia agregado ao 
salário insuficiente para sua subsistência, que não refletem a capacidade de 
sustento para o indivíduo, muito menos de sua família (KOWARICK, 1979). 
 Desse modo, de acordo com Kowarick (1979): 
 
Favelas, casas precárias da periferia e cortiços abrigam a classe 
trabalhadora, cujas condições de alojamento expressam a precariedade dos 
salários. Essa situação tende a se agravar, na medida em que se vêm 
deteriorando os salários. Para os gastos básicos de uma família - nutrição, 
moradia, transporte, vestuário, etc. - aquele que em 1975 ganhava um 
salário mínimo deveria trabalhar 466 horas e 34 minutos mensais, isto é, 
cerca de 16 horas durante 30 dias por mês (p. 41-42). 
 
O crescimento econômico na região paulista atraía moradores, apenas a sua 
fixação na Grande São Paulo já representava uma melhoria sócio econômica, mas 
isto não sedava sem a interferência do capital nas relações sociais que os 
obrigavam a isto. 
A saída do território originário tinha em vista um suprimento de consumo que 
não era possível anteriormente. Kowarick (1979), denomina de “mercado de ilusões” 
o subterfúgio utilizado para atrair a massa operária ao fetichismo do capital e seu 
consumo, e é a atração pelo consumo que trouxe o exército necessário para a 
reprodução da exploração e precarização da sua mão de obra. 
26 
 
Ainda que este crescimento e direcionamento do consumo, ilusório para as 
massas, tenha se dado às classes média e alta, se dilapidou ainda mais a sociedade 
aumentando a disparidade social, de forma que, ao se buscar sempre mais lucro, 
transpassou-se das empresas privadas e se reproduziu nos financiamentos públicos 
da construção civil, onde: 
 
80% dos empréstimos do Banco Nacional da Habitação foram canalizados 
para os estratos de renda média e alta, ao mesmo tempo que naufragavam 
os poucos planos habitacionais voltados para as camadas de baixo poder 
aquisitivo. É contrastante neste sentido que as pessoas com até 4 salários 
mínimos constituam 55% da demanda habitacional ao passo que as 
moradias colocadas no mercado pelo Sistema Financeiro de Habitação 
raramente incluíam famílias com rendimento inferior a 12 salários 
(KOWARICK, 1979, p. 50). 
 
O “preço do progresso”, recaindo sempre sobre as massas, obrigando a 
reinvenção de sua subsistência, ao mesmo tempo que abre oportunidades de novas 
formas de expropriação do capital, reforça as formas de precarização da moradia do 
trabalhador que, lidando com as necessidades de poupar, vê na autoconstrução a 
subsistência que não encontra nos bens de consumo negados pelo Estado, fator 
contraditoriamente responsável pela sua aquisição. 
 
Portanto, os investimentos públicos também sob este ângulo aparecem 
como fator determinante no preço final das moradias, constituindo-se num 
elemento poderoso que irá condicionar onde e de que forma as diversas 
classes sociais poderão se localizar no âmbito de uma configuração 
espacial que assume, em todas as metrópoles brasileiras, características 
nitidamente segregadoras (KOWARICK, 1979, p. 57). 
 
A péssima condição de subsistência do trabalhador é uma condição inerente 
a expropriação da mão de obra e a precarização do seu trabalho. As habitações são 
planejadas para aqueles que têm poder aquisitivo, e não incorporam àqueles que 
delas necessitam. A ausência do Estado e a resultante exclusão expressa o que 
Kowarick (1979), denomina de “problema” habitacional, marcado por dois processos 
interligados: 
 
O primeiro refere-se às condições de exploração do trabalho propriamente 
ditas, ou mais precisamente às condições de pauperização absoluta ou 
relativa a que estão sujeitos os diversos segmentos da classe trabalhadora. 
O segundo processo, que decorre do anterior e que só pode ser plenamente 
entendido quando analisado em razão dos movimentos contraditórios da 
acumulação do capital, pode ser nomeado de espoliação urbana: é o 
somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou 
27 
 
precariedade de serviços de consumo coletivo que se apresentam como 
socialmente necessários em relação aos níveis de subsistência e que 
agudizam ainda mais a dilapidação que se realiza no âmbito das relações 
de trabalho (KOWARICK, 1979, p. 59) (grifos do autor). 
 
A ausência do Estado em relação a implementação de política sociais conduz 
as espoliações decorrentes deste processo, de maneira que não há interesse em 
melhorias das condições habitacionais dos bairros que não circulam os bens de 
consumo. A infraestrutura estatal se acopla ao processo de expansão industrial 
responsável pela questão da moradia, ou seja, o Estado age como o fiador da 
indústria, e ao mesmo tempo controla a população com seu aparato autoritário, 
potencializado a estrutura necessária ao capitalismo. 
 
O papel do Estado é fundamental. Em primeiro lugar, por criar o suporte de 
infraestrutura necessário à expansão industrial, financiando a curto ou a 
longo prazo as empresas e por agir diretamente enquanto investidor 
econômico. Ademais, por ser o agente que tem por encargo gerar os bens 
de consumo coletivo ligados às necessidades da reprodução da força de 
trabalho. Em segundo lugar por manter a ‘ordem social’ necessária à 
realização de um determinado ‘modelo’ de acumulação (KOWARICK, 1979, 
p. 59). 
 
O processo de espoliação urbana que se desenvolve nas cidades, 
ocasionado pelas relações sociais capitalistas e legitimado pelo Estado, é a 
culminância das práticas de precarização da vida da classe trabalhadora. Ao se 
retirar o aparato necessário para a reprodução da mão de obra e ao mesmo tempo 
financiar o crescimento do modo de exploração capitalista, o Estado se ausenta da 
questão habitacional, precarizando ainda mais a vida das classes de menor renda. 
Embora sejam apresentados programas habitacionais para o financiamento 
de moradias, estas foram feitas com o objetivo do lucro, resultando na exclusão da 
massa pobre da população que não dispõe das condições de pagamento. Ainda que 
se desenvolvam programas para a demanda de “interesse social”, estas não 
adquirem a expressão necessária nem a população beneficiária consegue custeá-la 
(KOWARICK, 1979). 
 
O resultado é que as habitações ou ficam vazias ou acabam sendo 
transferidas para os grupos de renda mais elevada enquanto que as 
pessoas a quem se destinavam os programas subsidiados pelo poder 
público acabam voltando às suas condições originais de moradia, que, aliás, 
são aquelas que imensa parcela da classe trabalhadora precisa adotar para 
continuar se reproduzindo nas cidades (KOWARICK, 1979, p. 60). 
 
28 
 
Contudo, observa-se que o processo formativo das cidades e o seu 
crescimento social pela ação do capitalismo transformou-a em um amplo campo de 
expropriação de mão de obra, traçando visivelmente as linhas de divisão salarial 
pela geografia da região como apresentaram Engels (2010) e Kowarick (1979). 
O Estado, ao sustentar as formas de exploração do capital, se compromete e 
o representa, minando à condição de apresentar políticas sociais capazes de 
atender à realidade dos trabalhadores. A reprodução deste processo, com a 
reinvenção do capital a cada crise vivenciada, molda as relações sociais e impactam 
a cidade constantemente. 
A contemporaneidade desta questão urbana e a sociabilidade do trabalhador 
será tratada no item seguinte. 
 
 
1.2 - A questão urbana na contemporaneidade 
 
 
 É nesse cenário, de desenvolvimento do capitalismo, no qual emergem as 
contradições e os antagonismos de classe, onde a luta da classe trabalhadora pelo 
acesso à cidade e os projetos urbanos de interesses econômicos se reproduzem, 
que se move a questão urbana e de moradia. 
 Considerando as reconfigurações do capital e do trabalho no contexto do 
século XX e XXI, a compreensão da questão urbana e da moradia contém a 
referência a esse movimento dialético que inclui os estágios de acumulação e no 
qual a questão da terra, da propriedade e da moradia são uma condição estrutural 
desse processo. 
É sabido que o capital vivencia crises, e é a partir destas crises, inerentes ou 
orgânicas, que ele se reformula para se adequar e formar novos estágios de 
acumulação. Harvey (2005), afirma que as manifestações de crise impõem 
racionalidade ao desenvolvimento econômico capitalista. Esta imposição acontece 
pelos custos sociais adversos à classe trabalhadora. A periodicidade destas crises 
se dá pelas contradições do processo de acumulação do capital, pelas “relações que 
os homens estabelecem entre si na produção da riqueza material” (TONET, 2009, p. 
1). 
29 
 
Desta forma, “os capitais, em cada momento histórico, buscam moldar as 
cidades aos seus interesses, ou melhor, aos interesses de um conjunto articulado de 
diferentes forças que podem compor uma aliança.” (MARICATO, 2015, p. 18).Como o alvo do capitalismo é sempre o lucro a todo custo, e seu crescimento, 
qualquer obstáculo que se oponha a tal crescimento gera uma crise. É neste cenário 
de crise que o capitalismo se reinventa e se reestrutura para continuar prosseguindo 
ao seu objetivo, culminando em transformações produtivas e do papel do Estado. 
Assim, ao se recompor, extrai e reinventa as condições de mercado, desfavoráveis 
ao trabalhador. 
Tonet (2009), explica que a reestruturação produtiva representou a 
reformulação pós-crise estrutural do capital no século XX, onde a flexibilização e 
descentralização da produção tomaram força ao encontrarem nos países periféricos 
força de trabalho mais barata e propensa à exploração e desregulamentação dos 
direitos trabalhistas, sendo assim um terreno fértil para o crescimento do capital 
central. 
O período de crise que se inicia nos anos 1970 conduziu a uma 
reestruturação produtiva com implicância nas condições objetivas e subjetivas da 
sociabilidade, que se reflete na vida social, urbana, agrária, ambiental, em 
circunstâncias desfavoráveis ao trabalho. 
 
A manipulação reflexiva ou a “captura” da subjetividade tornou-se 
efetivamente o modo de operar do controle sociometabolico do capital. A 
luta de classes e as derrotas das forças políticas do trabalho na década de 
1970 conduziram a reestruturação política do capital, constituindo o Estado 
neoliberal e as políticas de liberalização comercial e desregulamentação 
financeira; e o pós-modernismo e o neopositivismo permearam a 
reestruturação cultural. Nos “trinta anos perversos”, o capitalismo 
financeirizado, toyotista, neoliberal e pós-moderno levou a cabo uma das 
maiores revoluções culturais da história (ALVES, 2012, p. 1). 
 
A produção de riqueza neste modo de produção necessita diretamente da 
reprodução da pobreza, uma vez que se busca sempre a redução do custo de 
produção onde capital, financeirizado e globalizado, não encontra obstáculos ao seu 
crescimento. 
Tonet (2009), afirma que há um aspecto central da crise estrutural do capital, 
a contradição da produção e apropriação da mercadoria, sendo a produção capaz 
de suprir toda a demanda expressa na sociedade, contraditoriamente em meio a 
escassez das necessidades sociais. 
30 
 
 
O capitalismo necessita da escassez como um elemento vital para a sua 
reprodução. Uma produção abundante - tornada possível pela atual 
capacidade tecnológica - simplesmente assinaria a sentença de morte 
desse sistema social. Isso porque uma oferta abundante rebaixaria tanto os 
preços que os capitalistas simplesmente deixariam de ganhar dinheiro. O 
que, obviamente, não interessa a nenhum deles. Assim, o sistema 
capitalista tem que manter a escassez, mesmo que milhões de pessoas 
sofram as mais terríveis consequências, uma vez que o seu “objetivo” é a 
sua reprodução e não o atendimento das necessidades humanas (TONET, 
2009, p. 4). 
 
A potencialização dos efeitos de mercado na sociabilidade, em sua fase 
financeira e globalizada, agrava os problemas sociais, “pela falta de acesso (em 
quantidade e qualidade adequadas) aos bens materiais necessários à manutenção 
de uma vida digna”. (TONET, 2009, p. 5) 
Grande parte dos trabalhadores tendem a viver nas cidades sob 
circunstâncias de pobreza, favelização, violência urbana, migração, destruição do 
meio ambiente e superpopulação, já que as condições necessárias à sua 
subsistência não são ofertadas de maneira acessível. 
 
Milhões de pessoas são obrigadas a viver em condições subumanas porque 
não têm acesso ou têm um acesso precaríssimo à alimentação, à saúde, à 
habitação, ao vestuário, ao saneamento, ao transporte, etc. Outros milhões 
de pessoas se deslocam de regiões e países mais pobres para outros 
lugares onde se concentram melhores possibilidades de ganhos e de vida, 
com todas as consequências - econômicas, sociais, políticas e ideológicas - 
que esse deslocamento traz consigo (TONET, 2009, p. 6). 
 
Desta forma, como explanado pelo autor e abordado no item anterior, os 
deslocamentos da população de regiões pobres para os centros capitalistas são 
fomentados pelo crescimento econômico urbano e as possibilidades de venda da 
sua força de trabalho, igualmente pela reprodução desigual dos espaços urbanos. 
O crescimento populacional e as desmedidas ações do capital para continuar 
gerando as necessidades de consumo forjam traços urbanos que agravam o 
contexto das cidades com o inexorável desenvolvimento do capital, produzindo 
efeitos e agravos nas condições de vida do trabalhador. As lutas sociais 
historicamente forçam o desmembramento das condições de proteção ao trabalho. 
Neste patamar de expropriação do trabalho, a riqueza produzida por muitos e 
apropriadas por poucos é causa da pobreza vivida por eles, resultando em 
31 
 
desemprego, precarização do trabalho, retorno de formas primitivas de trabalho e 
até escravismo. (TONET, 2009) 
Embora a pobreza seja condição de reprodução da riqueza, seu excesso a 
longo prazo torna danosa a reprodução do capital que através do Estado ou 
instituições não diretamente governamentais, elaboram modos de assistência à 
população desprotegida. Desta necessidade de manutenção social, estruturam-se 
as chamadas políticas sociais e programas sociais, que não tem como objetivo 
erradicar os problemas urbanos e sociais gerados pelo capitalismo, mas apenas 
minimizar seus efeitos mais graves. (TONET, 2009) 
Com o desenvolvimento da mercantilização da vida, através do avanço do 
neoliberalismo do Estado, os bens de uso público necessários à população também 
se tornam mercadorias à serviço do capital. O acesso à saúde, educação, habitação 
e etc, se tornam via de lucro ao mercado. 
Assim como a produção de mercadorias, a produção do espaço urbano se faz 
voltada ao atendimento das necessidades do capital. Áreas direcionadas à 
população com maior poder aquisitivo que se beneficia da infraestrutura urbana 
proporcionada pelo Estado, com equipamentos sociais adequados, comparado às 
áreas ocupadas pela classe trabalhadora carente de infraestrutura e serviços. 
 
Tais diferenciações baseiam-se no fato de que a cidade é antes de mais 
nada uma concentração de pessoas, exercendo em função da divisão social 
do trabalho, uma série de atividades concorrentes ou complementares, 
desencadeando uma disputa de usos. No caso do uso produtivo do espaço, 
este será determinado pelas características do processo de reprodução do 
capital; é o caso da localização das indústrias apoiadas pelas atividades 
financeiras, comerciais, de serviços e de comunicação (NEVES, 2009, p. 3). 
 
O processo de urbanização e a reprodução das desigualdades derivadas do 
processo capitalista ampliam a crise urbana, o crescimento da demanda 
populacional pelo espaço urbano e pelos aparelhos sociais. 
A cidade age como uma grande linha de produção de valor de troca, sendo o 
ambiente urbano moldado segundos as necessidades e interesses do capitalismo, e 
a habitação o seu produto mais caro. 
 
A habitação é uma mercadoria especial que tem produção e distribuição 
complexas. Entre as mercadorias de consumo privado (roupas, calçados, 
alimentos, e etc.) ela é a mais cara. Seu preço é muito maior do que os 
salário médios, e por isso o comprador demora muitos anos para pagá-la ou 
32 
 
para juntar o valor que corresponde ao seu preço (MARICATO apud LIMA, 
2017a, p. 37). 
 
Neste contexto socioeconômico de reestruturação neoliberal, as 
necessidades da classe trabalhadora, em especial a moradia, se tornam “invisíveis” 
ao Estado devido à perda da força dos partidos de esquerda e dos sindicatos, como 
afirma Maricato. 
 
De fato, essa invisibilidade é maior a partir da globalização neoliberal (após 
a década de 1970, nos países centrais), quando se enfraquece o poder dos 
sindicatos e dos partidos de esquerda, e ao capital financeiro se torna 
hegemônico. Mas, nos países capitalistas periféricos, sobretudo essa 
invisibilidadeé histórica. [...] nesses países a habitação dos trabalhadores 
não é problema para o capital e na maior parte das vezes nem para o 
Estado. Por isso, os bairros de moradias dos trabalhadores são construídos 
por eles mesmos nos seus horários de descanso. E também por isso, as 
favelas fazem parte da reprodução de força de trabalho formal. Foi assim 
durante o processo de industrialização por substituição de importações e é 
assim atualmente nas cidades conhecidas como globais (MARICATO, 2015, 
p.19-20). 
 
Sendo a cidade o lugar por excelência de reprodução da força de trabalho, 
seu crescimento gera necessidades que não suportam soluções individuais, ou seja, 
o Estado é necessário cada vez mais. (MARICATO, 2015) 
As condições de habitabilidade necessárias para o desenvolvimento urbano, 
tanto em sua infraestrutura de abastecimento de água e luz ou transporte e 
equipamentos sociais, refletem a reprodução ampliada da força de trabalho, que não 
só depende do seu salário para sobreviver. As condições macro societárias da vida 
do trabalhador dependem da relação do Estado, pois “um aumento de salário pode 
ser absorvido pelo alto custo do transporte ou da moradia, por exemplo” 
(MARICATO, 2015, p. 22). 
O crescimento urbano acontece pela disputa de duas forças contraditórias, 
segundo Maricato (2015). De um lado a classe trabalhadora, responsável pelo 
crescimento urbano e populacional de uma cidade, e vê nela o seu valor de uso, 
buscando moradia e serviços públicos bons e baratos, e do outro lado o capital, que 
age na cidade de acordo com seu valor de troca, ou seja, a cidade é simplesmente 
uma mercadoria. 
Devido a incapacidade de custear a construção ou pagamento, ainda que 
através de endividamento, de uma moradia, a classe trabalhadora vê na 
33 
 
autoconstrução a saída obrigatória para a obtenção do bem necessário a sua 
sobrevivência e reprodução. 
O fenômeno da autoconstrução representa mais uma forma de extração de 
valor do trabalhador, que construindo em seus horários de folga, aos poucos e de 
forma irregular e informal, não seguindo normas urbanísticas ou leis ambientais, 
expropria mais ainda o seu salário. 
Este fenômeno representou explicitamente a acumulação capitalista pelo 
processo de autoconstrução, já que no período de 1940 a 1980 a taxa de 
crescimento no Brasil foi de cerca de 7% ao ano, enquanto que o processo de 
urbanização cresceu cerca de 5,5% ao ano (IBGE) (MARICATO, 2015). 
A partir deste período, as altas taxas de desemprego recorrente das relações 
capitalistas e da desestruturação do mercado de trabalho (LIMA, 2017a), acabam 
por impossibilitar o acesso à moradia para a classe trabalhadora. 
 
A luta “dos sem-terra” se realiza questionando a propriedade que permite 
“deixar a terra vazia” enquanto uma parcela crescente não tem terra para 
plantar, logo para viver. Ambas as lutas revelam o processo de deterioração 
e desintegração da vida colocando em cheque o direito da propriedade 
privada e as formas de apropriação do espaço enquanto condição de 
realização da vida seja para a produção do alimento, seja enquanto moradia 
e tudo o que esta atividade implica para a vida. Revelam, como a luta, a 
produção segregada do espaço; a privação enquanto produto, as condições 
da alienação e a luta ambos produto do modo como se realiza a reprodução 
das relações sociais no Brasil (CARLOS apud LIMA, 2017a, p. 46-47). 
 
A autoconstrução das moradias implica numa das expressões da questão 
urbana. Essas moradias não recebem o acesso ao saneamento, se localizam em 
áreas fora da cobertura do sistema de transporte público ou mesmo da rede básica 
de saúde, em alguns casos em locais insalubres e em conflito com o meio ambiente. 
Sendo assim, a autoconstrução aparece como algo externo ao capital, sendo 
inerente e funcional ao seu modo de reprodução, predominantemente nos países 
periféricos. Segundo Santos (1982, p. 66-67), se apresenta como: “um problema ou 
conjunto de problemas sociais específicos criado fora do mundo do trabalho e da 
produção e que, como tal, não é ao capital mas sim à sociedade no seu todo e, 
portanto, ao Estado que compete resolver.” 
Segundo Santos (1982), o Estado capitalista desassocia os aparelhos sociais 
da relação econômica produzida socialmente. Os investimentos em tais meios de 
consumo coletivo são em períodos desfavoráveis ao capital improdutivos. 
34 
 
 
Ao separar a questão urbana das contradições do modo de produção 
capitalista que estão na sua base, o Estado converte-a num conjunto de 
“problemas sociais” ou “tensões sociais” susceptíveis de serem resolvidos 
dentro dos limites estruturais e de compatibilidade funcional impostos pela 
lógica do capital. Uma vez formulada a questão urbana ao nível da estrutura 
de superfície da sociedade, é também ao nível desta estrutura que a sua 
resolução deve ser planeada e executada. O objetivo não é resolver as 
contradições mas antes dispersá-las, mantendo-as em níveis toleráveis e 
funcionais perantes as exigências da acumulação capitalista no momento 
histórico e na conjuntura dados (SANTOS, 1982, p. 68). 
 
O autor afirma que as políticas urbanas são um conjunto de mecanismos de 
dispersão variáveis e de variável articulação de acordo com diversos fatores 
estruturais e conjunturais, ou seja, se configurando como um aparato de controle de 
massas, utilizado nas capacidades e necessidades do Estado. 
A prática de autoconstrução e a falta de espaços apropriados para a 
construção de moradia para os trabalhadores representa o problema gerado pela 
articulação do capital flexibilizado, que segundo Boulos (2012), os trabalhadores em 
suas camadas mais pobres encontram dificuldades para se sustentar de maneira 
digna e autônoma, recorrendo às ocupações, coabitação familiar ou aluguel em 
ambientes sem habitabilidade. 
O número de casas desocupadas excede o número de moradores sem teto, 
sem falar nos terrenos ociosos sem edificações, que pertencem ao capital e são 
utilizados para manter o preço dos imóveis alto, ou seja, a especulação imobiliária 
sustenta o déficit habitacional. 
Assim, a formação das cidades acompanha a lógica da acumulação e 
formação do capitalismo. Nessa sociedade, a moradia é uma expressão do 
mercado, submetido as regras do capital imobiliário, e de nada vale o direito formal 
se não há políticas sociais para garantir o acesso à classe trabalhadora. 
O surgimento dos movimentos de luta por moradia, em especial o MTST em 
1997, representou um passo na luta pela conquista de moradia para a classe 
trabalhadora, afirma Boulos (2012). O embate do MTST com o capital imobiliário se 
caracteriza como uma expressão da questão social, pois suas ações e 
reivindicações são respondidas com repressão, despejos violentos e ausência de 
concessões dos governos. 
As desigualdades e o investimento em políticas sociais em caráter seletivo, 
permite que a questão urbana tome patamares cada vez maiores no Brasil. Aliado à 
35 
 
conjuntura neoliberal mundial de orientação para o mercado, culmina no crescimento 
da pobreza e precarização da vida da classe trabalhadora. No Brasil, as conquistas 
sociais e o direito à cidade se deram pela luta da classe trabalhadora, em todas as 
suas formas. 
No próximo capítulo discute-se a trajetória da política habitacional nos 
governos no Brasil, história e fundamentos sócio-políticos, para compreender o 
caminho traçado para o acesso à habitação mediado pelo Estado. 
 
36 
 
CAPÍTULO 2 - A POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL 
 
 
2.1 - A política social da habitação nos governos do brasil 
 
 
 A política de habitação no Brasil tem suas raízes históricas presentes no 
excludente processo de urbanização e industrialização do século XX - conforme 
discutido no capítulo I deste estudo - contudo, tem-se como ponto de partida da 
questão habitacional o processo iniciado com a Lei 601/1850, conhecida como a “Lei 
de Terras” segundo Holz e Monteiro (2008).As autoras explicam que esta lei determinava a forma de aquisição de terras 
única e exclusivamente por compra, criminalizando ocupações exatamente no 
período precedente à abolição da escravatura no Brasil, desta forma, desordenando 
o crescimento das cidades diante da população recém liberta que não tinha uma 
política pública para recorrer. 
 
Os escravos libertos que não permaneceram nas áreas rurais foram em 
busca de sobrevivência nas cidades. Todo este quadro faz com que as 
cidades cresçam com um flagrante despreparo em termos de políticas 
públicas que atendessem essa população, formando cidades 
desordenadas. Portanto, percebe-se que desde o início do processo de 
construção das cidades e da sociedade brasileira, houve um descompasso 
entre o acesso à moradia e o crescimento populacional (HOLZ; 
MONTEIRO, 2008, p. 2). 
 
O aumento populacional, devido a estes fatores ainda contou com o grande 
número de imigrantes que aportavam no Brasil, exigindo das cidades, especialmente 
de São Paulo e do Rio de Janeiro, uma grande demanda por moradia, transporte e 
demais serviços urbanos que não existiam na época (MOTTA, 2014). 
O processo de higienização das cidades no Brasil entre os séculos XIX e XX, 
de base europeia, inicia-se a partir da uma reformulação das grandes cidades com o 
alargamento de ruas e implantação do saneamento básico, conforme as demandas 
do capital industrial da época, tornando assim as habitações populares que 
conseguiram se construir nas áreas centrais das cidades alvo deste processo, 
impedindo que se instalassem novos moradores nas construções já existentes, 
como também impediam novas construções e algumas vezes as demolindo. estas 
construções. 
37 
 
A classe trabalhadora, assim como os escravos recém libertos, se amontoava 
em construções conhecidas como cortiços. Estas construções abrigavam 
trabalhadores em áreas centrais, consequentemente de interesse do capital, onde 
além de serem ilegais e conflitarem com os interesses, eram locais de propagação 
dos vícios e má condições de higiene, sendo sua proximidade um fator de 
desvalorização, como explica Sobrinho (2013). 
 
Os cortiços representam, portanto, uma ameaça à noção de civilidade; as 
greves, uma ameaça à ordem burguesa de cidade limpa, disciplinada e livre 
das imundícies e de manifestações turbulentas dos operários; a rua será 
objeto da disciplina devido à ameaça à própria ordem que mantém 
desigualdades. As doenças que se espalhavam pela urbe, do ponto de vista 
ideológico, teriam como foco de proliferação justamente as áreas pobres (p. 
214). 
 
As reformas higienistas, ao atenderem os interesses do capital, não tinham a 
intenção de realocar essa população pobre para outras áreas centrais, embora 
tenham criado algumas habitações populares, estas não foram o suficiente para 
suprir a demanda da população, obrigando sua remoção às periferias e a ocupação 
de novas áreas ilegais para moradia, o que culminou na “favelização”. 
 
Percebe-se que não existia nenhuma política que pudesse dar garantia a 
classe trabalhadora, o que existia na verdade era a vontade do Estado em 
afastar da classe média o perigo das epidemias e consequentemente a 
expansão desses cortiços, como também os interesses mercantis de 
empresários ligados a construção civil, que viam nesse aspecto de 
destruição dos cortiços, uma forma de lucrar, a partir do momento em que 
passaram a impor um novo modelo de construções de casas, oportunizando 
lucros, pois a população seria obrigada a ter que adequar-se a esse novo 
padrão de edificação, e que de fato houvesse a efetividade dessas vontades 
(LIMA, 2017a, p. 59). 
 
A industrialização agregou-se a este processo, inserindo mais e mais pessoas 
às cidades e, ao não conseguirem adquirir suas condições de moradia, agravou-se 
mais os problemas sociais urbanos e consequentemente o crescimento das áreas 
ilegais. 
Contudo, o governo brasileiro disponibilizou crédito para as empresas 
privadas no intuito de que produzissem habitações. 
 
Todavia, os empresários não obtiveram lucros com a construção de 
habitações individuais, devido à grande diferença entre os preços delas e 
das moradias informais; alguns passaram a investir em loteamentos para as 
classes altas, enquanto outros edificaram prédios para habitações coletivas, 
38 
 
que passaram a figurar como a principal alternativa para que a população 
urbana pobre pudesse permanecer na cidade, especificamente no centro, 
onde estariam próximos das indústrias e de outras possibilidades de 
trabalho (PECHMAN & RIBEIRO apud MOTTA, 2014, p. 1-2). 
 
A pressão social na crescente demanda por moradias evidenciou a 
incapacidade do setor privado do suprimento de tal demanda, sendo assumida pelo 
Estado, que passou a ser cobrado tanto pelos trabalhadores como pelo 
empresariado, pois o valor em alta dos aluguéis demandava a reivindicação de 
maiores salários (MOTTA, 2014). 
Têm-se o início do esboço do que seria uma política habitacional, Motta 
(2014), afirma que começou com a proposição do financiamento pelos Institutos de 
Aposentadoria e Pensão (IAPs) para casas de aluguel, destinada apenas aos 
associados dos institutos, ou seja, a classe média. Também se construiria novas 
habitações, ao mesmo tempo que o governo da época tratava a favelização como 
“caso de polícia”, agravando a questão urbana, realizando remoções e uma política 
de erradicação de favelas. 
 
Antes de discutirmos os IAPs, é importante destacar que a lei Elói Chaves 
(Decreto 4.682, de 24/01/1923) foi a primeira legislação a regular a 
previdência do país, quais sejam as Caixas de Aposentadoria e Pensões 
(CAPs). As CAPs eram administradas por um colegiado composto de 
empregados e empregadores e sua estratégia de contribuição era tripartite: 
empregador, empregado e Estado. As supracitadas caixas foram referência 
para a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs) 
(BARBOSA, 2016, p. 23). 
 
Com isto, nos anos 1940 têm-se início a atuação do Estado na habitação 
popular, mesmo que sem expressão. O surgimento da Fundação Casa Popular 
(FCP) em 1946, embora ineficaz por falta de recursos e regras para seu 
financiamento, resultou em poucas unidades entregues, tendo existido “para 
funcionar como uma resposta social a um contexto de fortes pressões dos 
trabalhadores e de crescimento do Partido Comunista.” (MOTTA, 2014, p. 3). 
 
Todavia, o problema da escassez de moradia e a inconstância de recursos 
sempre persistiram, uma vez que o Estado era o principal financiador e a 
verba para esse órgão dependia da distribuição interna dos recursos e da 
situação econômica do país (AZEVEDO & ANDRADE, 1982). Outro grave 
problema eram as relações clientelistas e o autoritarismo, combinação 
característica do período populista, que determinavam as regiões onde 
seriam construídos os conjuntos e os critérios de seleção dos candidatos. A 
postura autoritária também se fazia presente após a entrega dos 
apartamentos nos conjuntos: técnicos da FCP visitavam os apartamentos 
39 
 
para avaliar e orientar o comportamento social e individual dos moradores, 
que poderiam ter seus contratos rescindidos caso tivessem conduta nociva 
‘‘à ordem ou à moral do Núcleo Residencial, ou criarem embaraço à sua 
Administração” (AZEVEDO & ANDRADE apud MOTTA, 2014, p. 4). 
 
Nos anos 1940 o Estado ainda cria o Decreto-Lei do Inquilinato, que 
congelava o valor dos aluguéis e regulamentou as relações entre proprietário e 
inquilino, vigorando por 22 anos. 
Houveram outras tentativas de desenvolvimento na política de habitação 
como a do Banco Hipotecário em 1953 e a formulação do Plano de Assistência 
Habitacional, assim como a criação do Instituto Brasileiro de Habitação, ambos em 
1961, que não chegaram a ser implementadas (MOTTA, 2014). 
O golpe militar de 1964 extinguiu a FCP, dando lugar ao Plano Nacional de 
Habitação (PNH), que “buscava a dinamização da economia, o desenvolvimento do 
país (geração