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WL-OO-Apostila-01-Direito Administrativo-04

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popular (Lei 
4.717/65, art. 1º). 
 Como pessoa jurídica de Direito Privado, a entidade paraestatal 
exerce direitos e contrai obrigações em seu próprio nome, responde por seus débitos, 
enquanto tiver recursos para saldá-los. Isto, porém, não impede a intervenção estatal 
quando ocorra desvirtuamento de seus fins, improbidade de sua administração ou 
impossibilidade financeira para o atingimento dos objetivos da entidade paraestatal, na 
forma estatutária. 
 Não sendo um desmembramento do Estado, como não é, o ente 
paraestatal não goza dos privilégios estatais (imunidade tributária, foro privativo, prazos 
judiciais dilatados etc.), salvo quando concedidos expressamente em lei. Em tal caso, o que 
ocorre não é uma prerrogativa institucional, mas uma regalia legal deste ou daquele ente 
paraestatal, diversamente das autarquias, que se beneficiam dos privilégios da Fazenda 
Pública pela própria natureza da instituição. Na autarquia a prerrogativa estatal é a regra, 
por inerente à sua condição de Poder Público; na entidade paraestatal é a exceção, por 
impresumível nas pessoas jurídicas de Direito Privado. 
 Certo é que às entidades paraestatais podem ser conferidas 
determinadas prerrogativas estatais, como, p. ex., a arrecadação de taxas ou contribuições 
parafiscais, destinadas à manutenção de seus serviços. Tais vantagens não desfiguram o 
ente paraestatal, nem o convertem em autárquico ou fundacional, porque só as exercita por 
ordem do Estado, e não por direito próprio. É sabido que os poderes públicos delegados não 
transmudam o ente privado em órgão público: facultam apenas exercê-lo enquanto vigente 
a delegação. 
 A competência para instituir entidades paraestatais é ampla, cabendo 
tanto à União, como aos Estados-membros e Municípios criar esses instrumentos de 
descentralização de serviços de interesse coletivo. A criação de tais entidades é matéria de 
Direito Administrativo e não interfere com a forma civil ou comercial com que se 
personifique a instituição. Esta, sim, é de Direito Privado, cujas normas pertencem 
exclusivamente à União, por expressa reserva constitucional. Mas a criação e a organização 
da entidade, como instrumento administrativo de descentralização de serviço, são do titular 
do serviço a ser descentralizado. Agora, a Constituição de 1988 exige lei específica para a 
criação de “empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia ou fundação pública” 
(art. 37, XIX). 
 Embora comumente se adotem as formas tradicionais do Direito Civil 
e Comercial, nada impede que o Poder Público crie entidades paraestatais com formas 
próprias e adequadas às suas finalidades. Exemplos dessas formas peculiares têmo-los nos 
serviços sociais autônomos (SENAI, SENAC, SESI e SESC), e no campo das atividades 
econômicas podemos indicar a Rede Ferroviária Federal, a Casa da Moeda do Brasil e a 
Empresa Municipal de Urbanização EMURB (do Município da Capital de São Paulo), 
todas elas empresas públicas, mas cada uma com forma, estrutura e organização diferentes, 
adaptadas pelas entidades criadoras aos seus objetivos. 
 O objeto das entidades paraestatais é, normalmente, a execução de 
uma atividade econômica empresarial, mas pode ser também uma atividade não econômica 
de interesse coletivo ou, mesmo, um serviço público ou de utilidade pública delegado pelo 
Estado. No primeiro caso (atividade econômica) a entidade paraestatal há que revestir a 
forma de empresa pública ou de sociedade de economia mista criada em caráter 
suplementar da iniciativa privada, devendo operar sob as mesmas normas e condições das 
empresas particulares congêneres, para não lhes fazer concorrência, como dispõe 
expressamente a Constituição da República (art. 173 e seus §§); nos outros casos (atividade 
não econômica, serviço público ou utilidade pública) o Estado é livre para escolher a forma 
e estrutura da entidade e operá-la como lhe convier, porque em tais hipóteses não está 
intervindo no domínio econômico reservado à iniciativa privada. 
 O patrimônio dessas entidades pode ser constituído com recursos 
particulares ou contribuição pública, ou por ambas as formas conjugadas. Tais 
empreendimentos, quando de natureza empresarial, admitem lucros e devem mesmo 
produzi-los, para desenvolvimento da instituição e atrativo do capital privado. 
 Quanto aos bens públicos recebidos para formação de seu patrimônio 
e os adquiridos no desempenho de suas atividades, entendemos que passam a formar uma 
outra categoria de bens públicos, com destinação especial, sob administração particular da 
entidade paraestatal a que foram incorporados, para a consecução de seus fins estatutários. 
Com essa qualificação, tais bens podem ser utilizados, onerados ou alienados, sempre na 
forma estatutária e independentemente de autorização legislativa especial, porque tal 
autorização está implícita na lei que autorizou a criação da entidade e outorgou-lhe os 
poderes necessários para realizar as atividades, obras ou serviços que constituem os 
objetivos da organização. Na extinção, seu patrimônio – deduzida a parte dos particulares 
nas empresas de capital misto – reincorpora-se à entidade estatal matriz, como 
conseqüência natural da dominialidade pública de tais bens. 
 Por essa mesma razão, os atos lesivos do patrimônio de entidade 
paraestatal sujeitam-se a anulação por ação popular (Lei 4.717/65, art. 1º), nos termos do 
art. 5º, LXXIII, da nova CF. 
 A administração de tais entidades varia segundo o tipo e modalidade 
que a lei determinar, sendo admissível desde a direção unipessoal até a gerência colegiada, 
com ou sem elementos do Estado. Igualmente variável é a forma de controle que a 
entidade-matriz se reserva para exercer sobre o ente paraestatal. Mas o controle será sempre 
necessário. 
 Os dirigentes das entidades paraestatais são investidos em seus 
cargos na forma que a lei ou seus estatutos estabelecerem, mas a destituição da diretoria 
pode ser feita no curso do mandato. 
 O regime de pessoal das entidades paraestatais é o dos empregados 
de empresas privadas, sujeitos à CLT, às normas acidentárias e à Justiça Trabalhista (art. 
114 da CF); não obstante, ficam sujeitos a concurso público, salvo para os cargos ou 
funções de confiança (art. 37, II). Seus salários serão sempre fixados e alterados pela 
diretoria da entidade, na forma do contrato de trabalho e das normas salariais comuns. 
 Para fins criminais, entretanto, os dirigentes e empregados de 
entidades paraestatais – empresas públicas, sociedades de economia mista, serviços sociais 
autônomos e outros – são considerados funcionários públicos, por expressa determinação 
do CP, no parágrafo único do art. 322, que assim dispõe: “Equipara-se a funcionário 
público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal”. 
 Coerentemente com essa orientação, a Lei 8.429/92 reputa agente 
público, para fins das sanções nela previstas, por ato de improbidade administrativa, aquele 
que exerce, por qualquer forma de investidura, emprego ou função em entidade paraestatal 
(art. 2º), condicionando a posse e o exercício, como já acentuado, à apresentação de 
declaração de bens (art. 13). 
 Em princípio, as entidades paraestatais (empresas públicas, 
sociedades de economia mista e serviços sociais autônomos) têm autonomia administrativa 
e financeira, sendo apenas supervisionadas pelo Ministério a que estiverem vinculadas (não 
subordinadas), mas os desmandos e abusos na administração dessas entidades, notadamente 
nas empresas públicas e sociedades de economia mista, criaram tal endividamento e tantos 
gastos supérfluos que a União viu-se forçada a instituir rigorosos controles administrativos 
e financeiros, através de normas legais e regulamentos, em complemento das disposições 
do Dec.-lei 200, de 25.2.67, que estabelecia apenas a supervisão ministerial para essas 
entidades (arts. 19 e 28). 
 O Dec. 137, de 27.5.91, instituiu o Programa de Gestão das Empresas 
Estatais – PGE, com o objetivo de promover sua eficiência