TEXTO DE APOIO AO ESTUDO - ORÇAMENTO PÚBLICO TEMA 1 (2)

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CURSO: CIÊNCIAS CONTÁBEIS
DISCIPLINA: CONTABILIDADE PÚBLICA
Unidade 1 - Tema 1
TEXTO PARA APOIO AO ESTUDO
1. ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Origens e Modelos da Administração Pública
Os três modelos típicos de estruturas administrativas são: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. É primordial ter em mente que as estruturas podem estar presentes concomitantemente na Administração Pública. No Brasil, podemos considerar que temos a predominância do modelo Gerencial, apesar de haver traços enraizados dos demais modelos em todos os entes da Federação.
A figura abaixo representa o conjunto de modelos de Administração Pública que podem coexistir, é importante gravarmos que não há uma ruptura entre um modelo e outro, por mais que a Administração evolua sempre haverá resquícios de alguma estrutura.
Administração Patrimonialista
A administração patrimonialista é fundamentada nos modelos de Estados Absolutistas originados na Europa feudal entre os séculos XV e XVIII. No Brasil, o patrimonialismo foi predominante no período colonial e oligárquico, nesse sistema não havia nenhuma forma de controle por outros poderes ou leis.
Baseia-se na dominação tradicional, com a manutenção do poder através da troca de favores (clientelismo), nepotismo e corrupção. Caracterizado pela ausência de carreiras administrativas, o aparelho do estado é uma extensão do poder soberano, de forma que o patrimônio público é confundido com o particular.
O modelo é característico de Estados não democráticos, contudo, ainda existem práticas patrimonialistas na Administração Pública brasileira que precisam ser rechaçadas pela sociedade.
Administração Burocrática
O modelo foi preconizado por Max Weber na segunda metade do Séc. XIX, surge como uma resposta ao crescente desenvolvimento do capitalismo e da democracia, sendo uma solução para combater a corrupção e o nepotismo do sistema patrimonialista.
No Brasil, mais especificamente na década de 1930, originou-se através da primeira Reforma Administrativa – a Reforma Burocrática do governo Getúlio Vargas – marcada pela criação do DASP (Departamento de Administração do Serviço Público).
O modelo burocrático é baseado na autoridade racional-legal, com atuação da administração fundamentada em leis e no controle rígido dos processos, defende a separação entre o público e o privado. Além disso, busca tornar a Administração mais eficiente, profissional e impessoal, aproximando-se da abordagem Clássica das Teorias de Administração.
São características que podemos relacionar à administração burocrática:
· Hierarquia verticalizada e rígida (centralizada);
· Impessoalidade nas relações (isonomia);
· Controle dos processos a priori (prévio);
· Foco nas normas e regulamentos (legalidade);
· Padronização e previsibilidade de procedimentos;
· Comunicação formal;
· Racionalidade;
· Enfatiza a eficiência dos processos;
· Profissionalização técnica;
· Meritocracia;
· Especialização da administração.
· Autorreferente (se concentra no processo em si e não no resultado)
Apesar de o modelo burocrático ser sinônimo de lentidão e ineficiência, é preciso tomar cuidado nas provas, pois essas são consideradas DISFUNÇÕES do modelo, na teoria o modelo busca o ideal máximo de eficiência, contudo, na prática acabou trazendo diversas desvantagens, como a própria ineficiência:
· Resistência às mudanças;
· Apego às regras e regulamentos;
· Rigidez e falta de inovação;
· Dificuldade no atendimento ao público;
· Excesso de formalização;
· Fracas relações interpessoais;
· Lentidão nos processos;
· Exibição de sinais de Autoridade.
Administração Gerencial
O modelo de administração Pública Gerencial se iniciou no Reino Unido em 1979, e posteriormente no Brasil na década de 1990 como uma solução à crise do modelo Burocrático, à expansão das demandas sociais e ao novo cenário político-econômico de ideologia neoliberal, essa forma de Gestão é conhecida como New Public Management (Nova Gestão Pública).
O modelo gerencial partiu de um controle baseado nos processos, para o controle com foco sobre os resultados, visando o interesse dos “clientes” (cidadãos), além de identificar as melhores práticas do setor privado para implementá-las no setor público.
Viu-se a necessidade de reduzir custos e de elevar a qualidade dos serviços públicos, através da implementação das seguintes medidas:
· Estruturas descentralizadas com redução das atividades estatais;
· Aumento de parcerias com organizações do setor privado;
· Ênfase em contratos de gestão;
· Criação de agências executivas e agências reguladoras;
· Maior autonomia gerencial e financeira;
· Controle “a posteriori” dos resultados.
É importante ter em mente que o modelo não rompeu com o modelo Burocrático, pois manteve alguns de seus princípios e boas práticas, incorporando-os ao modelo Gerencial, como a meritocracia, impessoalidade, legalidade, avaliação e recompensa pelo desempenho, estrutura de carreira e capacitação, de forma que o modelo Gerencial é considerado a evolução do anterior.
Fases da Administração Gerencial
A Administração Gerencial possui as seguintes fases: o Modelo Gerencial Puro, o Consumerism e o Public Service Orientation.
– Modelo Gerencial puro: tem como fundamento solucionar as deficiências do Estado pelo controle fiscal, o cidadão é visto como “contribuinte”, prega a redução de custos e o aumento de eficiência e produtividade, através da redução do Estado e na adoção de ferramentas de gestão do setor privado, descentralização do aparelho estatal, terceirização de serviços públicos, desburocratização e regulação das atividades conduzidas pelo setor privado.
– Consumerism: tem como premissa a prestação de serviços públicos com qualidade e foco nas necessidades dos “clientes”, a delegação de autoridade, bem como o fomento da competitividade e o atendimento às demandas dos consumidores.
– Public Service Orientation: baseia-se na valorização da política e cidadania, tem como características os conceitos de equidade, participação, transparência e justiça, estabelecimento de direitos e deveres ao cidadão, ampliação do dever social de prestação de contas (accountability), a descentralização é vista como um instrumento para aumentar a participação da sociedade nas políticas públicas, sendo atualmente a fase vigente.
Reformas Administrativas
As reformas ocorrem quando as mudanças se fazem necessárias pela sociedade, a qual está em constante evolução. Modelos se tornam obsoletos e precisam ser renovados constantemente, dessa forma, são criados novos modelos através de reformas. As reformas do aparelho do Estado são conhecidas como reformas administrativas, buscam elevar a eficiência e eficácia da máquina pública.
A partir de agora faremos um breve resumo histórico sobre as principais reformas administrativas ocorridas no Brasil que costumam ser cobradas.
Primeira reforma Administrativa – Reforma Burocrática
1936 – A criação do Departamento de Administração de Serviços Públicos – DASP no governo Getúlio Vargas, é considerado o marco da primeira reforma administrativa no período conhecido como Estado Novo, que se iniciou em 1930.
O DASP fomentou a fiscalização, a centralização e a regulamentação da Administração Pública, no intuito de combater o favoritismo e o nepotismo – práticas usuais do patrimonialismo – através da implementação de características comuns ao modelo Burocrático:
· Meritocracia (cargos mediante concursos públicos, promoção por mérito);
· Política econômica de contenção de gastos;
· Racionalização dos processos;
· Profissionalização de carreiras no serviço público.
Segunda Reforma Administrativa –  Decreto–Lei nº 200, de 1967 – Reforma Militar
1967 – A Publicação do Decreto-Lei 200/67 no período do Regime Militar foi a primeira tentativa de implantação do Modelo Gerencial, buscando aplicar ao setor público, praticas gerenciais do setor privado. Apesar da centralização política, promoveu a descentralização administrativa criando ministérios e dividindo a Administração Federal em Administração Direta e Indireta (autarquias, fundações públicas,empresas públicas e sociedades de economia mista).
Fortaleceu a Administração Indireta com a criação de empresas públicas e estabeleceu normas de pessoal e de execução orçamentária, como o orçamento-programa. Entretanto, a reforma proposta pelo Decreto não conseguiu alterar o sistema burocrático e ineficiente da Administração Direta, foi incapaz de superar a tradição patrimonialista do sistema político, permitindo ainda a contratação direta sem concursos para a Administração Indireta, o que agravou o nepotismo.
 1979 – Instituído o Programa Nacional de Desburocratização (PND), ainda no período militar, tinha como objetivo aumentar a eficiência administrativa por meio do aperfeiçoamento dos processos e economia de custos.
1988 – Promulgada a Constituição Federal (CF/88) a Carta Magna vigente, ampliou direitos e garantias individuais e coletivos, sendo uma grande conquista social. Por outro lado, é considerado um retrocesso administrativo (despenca em prova!), pois consolidou regras rígidas do modelo burocrático, através da centralização administrativa, engessando tanto a Administração Direta como a Indireta. Assim, a CF/88 é vista por autores como um “regresso burocrático”.
1993 – Promulgada a Lei 8.666/93, que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações para toda a Administração Pública.
Terceira Reforma Administrativa – Reforma Gerencial
1995 – Em um contexto de crise fiscal e hiperinflação, inicia-se no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a Reforma do Estado, com o fim de se implementar o modelo Gerencial no país, através do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), proposto pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). O plano institucionalizou a reforma administrativa gerencial, buscando mitigar a cultura burocrática.
O Plano Diretor (PDRAE) fomentou a gestão por resultados, a autonomia administrativa, a transparência e a prestação de contas (accountability) com maior responsabilização dos gestores, além disso, realizou privatizações, descentralizou os serviços sociais e passou a ter um papel mais regulador, com a criação de agências executivas e agências reguladoras.
O PDRAE distinguiu o aparelho do estado em quatro setores: “núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não-exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado”. Foram criadas as Organizações Sociais (OSs) e as Organizações das Sociedades Civis de Interesse Público (OSCIPs), transferindo para o setor público não-estatal serviços de interesse coletivo, através de um programa de “publicização”, que segundo o PDRAE (1995) é: “a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.”
Considerações finais sobre os modelos de Administração Publica
Inicialmente, a administração brasileira se fundamentava no modelo patrimonialista, os bens públicos eram extensões do poder soberano, o nepotismo e a corrupção eram fomentados pelo clientelismo. O modelo burocrático surgiu como uma solução, buscou a implementação de um sistema de gestão eficiente, através de um controle rígido nos processos, orientando todos os atos da administração através de leis racionais e profissionalizou o serviço público com base na meritocracia. Entretanto, as disfunções da burocracia se tornaram evidentes, mostrando-se na prática um sistema lento, custoso e ineficiente.
Nasceu então a administração gerencial, que se voltou para a qualidade e transparência dos resultados, no atendimento das demandas sociais, promovendo o exercício da cidadania, com a participação ativa da sociedade nas políticas públicas. Assim, podemos concluir que a Administração Pública brasileira se respalda predominantemente no modelo Gerencial, contudo, apresenta elementos dos modelos burocráticos atrelados às características patrimonialistas e que apesar dos avanços alcançados, ainda há muito o que se aprimorar.
AS INFORMAÇÕES CONTIDAS NESTE MATERIAL DE APOIO AO ESTUDO FORAM EXTRAÍDAS DAS SEGUINTES PUBLICAÇÕES:
Bibliografia: 
Básica 
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: Teoria e Prática. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2012. 
SILVA, Valmir Leôncio. A Nova Contabilidade Aplicada ao Setor Público: Uma abordagem prática. 3.ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
SLOMSKI, Valmor. Manual de Contabilidade Pública. 3.ed. São Paulo, Atlas, 2013. 
Complementar 
ARAUJO, Inaldo da Paixão Santos; ARRUDA, Daniel Gomes; BARRETO, Pedro Humberto Teixeira. Contabilidade pública: teoria e exercícios de concursos públicos resolvidos. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2009. 
BRASIL. Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público. Disponível em: <http://portalcfc.org.br/wordpress/wp-content/uploads/2013/01/Setor_P%C3%BAblico.pdf> acesso em 20/02/2016. 
____. Lei Federal Nº. 4.320/64. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm >acesso em 20/02/2016. 
____. Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público. 6. ed. Brasília: STN. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/CPU_MCASP+6%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o_Republ2/fa1ee713-2fd3-4f51-8182-a542ce123773> acesso em 20/02/2016. 
QUINTANA, Alexandre Costa et all. Contabilidade Pública. 1.ed. São Paulo: Atlas, 2010. 
TIMBO, Maria Zulene Farias e PISCITELLI, Roberto Bocaccio. Contabilidade Pública: uma Abordagem da Administração Financeira Pública. 12.ed. São Paulo: Atlas, 2010.