curso-156106-aula-04-grifado-f220

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UNINASSAU

paula lima

12/10/2021

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Sumário
Considerações Iniciais ...................................................................................................................... 3
Poderes Administrativos .................................................................................................................. 3
1 – Introdução .............................................................................................................................. 3
2 – Poderes Administrativos ......................................................................................................... 5
2.1 – Poder Vinculado ................................................................................................................................. 5
2.2 – Poder Discricionário............................................................................................................................ 5
2.2.1 – Conceitos Jurídicos Indeterminados: ............................................................................................... 6
2.2.2 – Limites e controle do poder discricionário ....................................................................................... 7
2.3 – Poder Hierárquico .............................................................................................................................. 9
2.4 – Poder Disciplinar .............................................................................................................................. 15
2.4.1 – Poder disciplinar e discricionariedade ........................................................................................... 17
2.5 – Poder Normativo ou Poder Regulamentar ........................................................................................ 18
2.5.1 – Definição ....................................................................................................................................... 18
2.5.2 – Regulamento ou decreto executivo ............................................................................................... 20
2.5.3 – Regulamento ou decreto autônomo .............................................................................................. 21
2.5.4 – Regulamento autorizado (delegado) .............................................................................................. 24
2.5.5 – Controle judicial do poder normativo ............................................................................................ 26
2.6 – Poder de Polícia ............................................................................................................................... 26
2.6.1 – Definição ....................................................................................................................................... 26
2.6.2 – Formas de exercício do poder de polícia ....................................................................................... 29
2.6.3 – Ciclos do poder de polícia ............................................................................................................. 33
2.6.4 – “Delegação” do poder de polícia .................................................................................................. 35
2.6.5 – Atributos/características do poder de polícia ................................................................................ 39
2.6.6 – Prescrição ...................................................................................................................................... 45

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2.6.7 – Poder de polícia entre entes federados ......................................................................................... 46
3 – Abuso de Poder.................................................................................................................... 46
4 – Deveres Administrativos ....................................................................................................... 48
Resumo .......................................................................................................................................... 53
Considerações Finais ..................................................................................................................... 53
Jurisprudência Citada .................................................................................................................... 63
Legislação Importante ................................................................................................................... 65
Constituição Federal ................................................................................................................................. 65
Lei 9.784/99 .............................................................................................................................................. 65
Código Tributário Nacional ....................................................................................................................... 66
Questões Comentadas .................................................................................................................. 67
Lista de Questões ........................................................................................................................ 130
Gabarito ....................................................................................................................................... 145

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PODERES ADMINISTRATIVOS
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Prezado aluno, na aula de hoje estudaremos os Poderes Administrativos, conforme sumário acima.
Sem maiores delongas, vamos à nossa aula.
Qualquer dúvida, críticas ou sugestões, podem me contactar nos canais a seguir:
E-mail: prof.rodolfopenna@gmail.com
Instagram: https://www.instagram.com/rodolfobpenna
PODERES ADMINISTRATIVOS
1 – INTRODUÇÃO
Em primeiro lugar, é necessário diferenciar os dois sentidos da palavra “poder”:
a) Poder orgânico (poderes de Estado): estrutura organizacional do Estado, estabelecida pela
Constituição, que também define as suas competências, composta por bens e sujeitos e
dotada de elevado grau de independência em face das outras estruturas organizacionais
estatais. São poderes estruturais do Estado (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder
Judiciário);
b) Poder funcional: são os meios e instrumentos para o exercício da função administrativa. São
prerrogativas concedidas à Administração Pública para cumprimento de suas finalidades
(poder normativo, poderes administrativos e poder jurisdicional).

PODER
Poder Orgânico
São poderes estruturais do
Estado (Poder Executivo,
Poder Legislativo e Poder
Judiciário).
Poder Funcional
Meios e instrumentos para
o exercício da função
administrativa.
https://www.instagram.com/rodolfobpenna

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O foco desta aula é o estudo dos poderes funcionais administrativos, que são divididos na doutrina
dentre os seguintes:
a) Poder vinculado;
b) Poder discricionário;
c) Poder hierárquico;
d) Poder disciplinar;
e) Poder regulamentar (Poder normativo); e
f) Poder de polícia.
Poderes administrativos são prerrogativas instrumentais conferidas à Administração Pública e
exercida por seus agentes para atingimento do interesse público.
Os poderes administrativos decorrem da supremacia do interesse público sobre o privado, tendo
em vista que se trata de prerrogativas da Administração Pública para atingir a sua finalidade
precípua: o interesse público. Esses poderes, tal como as prerrogativas em geral, são exercidos
nos limites da lei e de acordo com os princípios Administrativos.
A função administrativa exige diversas condutas do estado na busca da satisfação do interesse
público. Assim, o ordenamento jurídico deve fornecer os meios (prerrogativas) para atingir os
objetivos determinados para a Administração. Sem essas prerrogativas, seria impossível que o
Estado atingisse os fins a que está obrigado.
Nesta linha de pensamento,os poderes não são privilégios sem justificativa. Em verdade, apenas
são justificáveis em virtude dos deveres da Administração Pública em atender os interesses
coletivos, isto é, eles só existem como um meio para atingir uma finalidade. Assim, caso sejam
utilizados para finalidade diversa do interesse público, os atos deverão ser anulados por abuso de
poder. Logo, os poderes são instrumentais, ou seja, não são fins em si mesmos, mas meios de
trabalho para o exercício da função administrativa.
Por outro lado, doutrina entende que se trata, na verdade, de verdadeiro poder-dever ou dever-
poder, uma vez que a Administração Pública não somente pode como deve atuar em favor do
interesse da coletividade. Encontrando-se em situação em que a consecução de um fim público
depender do exercício de uma prerrogativa atribuída à Administração, não cabe ao agente público
decidir agir ou não, ele deve utilizar os poderes administrativos para alcançar a referida finalidade.
Além disso, os poderes são irrenunciáveis. A Administração Pública não pode dispor dos seus
poderes de forma livre.
Desta forma, pode-se dizer que os poderes administrativos possuem duas características:
a) Exercício obrigatório;

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b) Irrenunciabilidade.
Por outro lado, os deveres da administração pública decorrem do princípio da indisponibilidade
do interesse público, tendo em vista que são restrições à liberdade do administrador.
2 – PODERES ADMINISTRATIVOS
2.1 – Poder Vinculado
O poder vinculado é aquele em que a Administração Pública não possui liberdade de escolha em
sua atuação ou a liberdade é mínima, devendo atuar nos estritos limites da lei. É o poder utilizado
quando se pratica atos vinculados.
Não cabe ao agente público considerar a conveniência e oportunidade na prática do ato ou na
forma de sua atuação. Deverá, por outro lado, atuar exatamente na forma que determina a lei.
Citamos aqui o poder vinculado porque a doutrina o estuda como um dos poderes administrativos
e, por este motivo, as bancas examinadoras também cobram questões acerca do “poder
vinculado”. Entretanto, é fácil perceber que não se trata exatamente de um poder administrativo,
mas sim um dever da Administração Pública que, diante da hipótese prevista na lei, deverá adotar
a conduta por ela estabelecida.
Assim, diante de um ato vinculado, verificados os pressupostos de sua edição previstos em lei, o
administrador estará obrigado a praticá-lo da forma como estabelecido na legislação, sem
qualquer liberdade de escolha, seja quanto à prática em si, seja quanto ao seu conteúdo. Trata-
se, portanto, de um dever.
2.2 – Poder Discricionário
O poder discricionário é o outro lado da moeda do poder vinculado. Consiste na liberdade de
escolha que a lei confere ao agente público para definir, dentro dos limites da lei, de acordo com
a conveniência e oportunidade, praticar ou não o ato e/ou a forma como será praticado. É
observado na prática de atos discricionários.

Critérios de escolha da Administração Pública:
✓ Conveniência; e
✓ Oportunidade.

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O poder discricionário existe, em regra, quando a lei o instituir. No silêncio da lei, os atos
administrativos serão vinculados. A lei estabelece ainda os limites e as diretrizes para o exercício
do poder discricionário, podendo dizer que este poder não é absoluto, mas encontra limitação na
lei, nos princípios administrativos e nos direitos e garantias fundamentais.
No exercício do poder discricionário, o agente público poderá escolher entre praticar ou não o
ato e, em alguns casos, o conteúdo do ato. Nesta linha, estudaremos na próxima aula os atos
administrativos, em especial os seus elementos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
A discricionariedade somente pode ser exercida em relação ao motivo e ao objeto do ato
administrativo. Por isso é correto dizer que nenhum ato é totalmente discricionário, tendo em vista
que os elementos da competência, da finalidade e da forma sempre serão vinculados, não
cabendo ao agente público o poder de escolha quanto a estes elementos.
O motivo e o conteúdo, por outro lado, poderão ser discricionários ou vinculados, a depender do
que dispuser a lei. Motivo consiste nas razões de fato de direito que levaram à prática do ato,
enquanto o objeto é o próprio conteúdo material do ato, ou seja, é a alteração no mundo jurídico
que o ato provoca (demissão, multa, licença etc.). A escolha de acordo com a oportunidade e
conveniência quanto ao motivo e ao conteúdo é o que se denomina de mérito administrativo.
Também possui fundamento no poder discricionário a revogação dos atos administrativos
discricionários. Neste caso, a Administração Pública, com base na conveniência e oportunidade,
decide retirar um ato válido do mundo jurídico que ela própria praticou.

Elementos discricionários do ato
administrativo:
✓ Motivo;
✓ Objeto.
Elementos vinculados do ato
administrativo:
✓ Competência;
✓ Finalidade;
✓ Forma.
2.2.1 – Conceitos Jurídicos Indeterminados
Atualmente, a doutrina moderna identifica mais uma hipótese de exercício do poder discricionário:
quando a lei utiliza conceitos jurídicos indeterminados.
Os conceitos jurídicos indeterminados (ou conceitos abertos) são aqueles com conteúdo vago,
que não pode ser definido de forma objetiva ou por simples interpretação gramatical (Ex.: conduta
escandalosa – lei 8.112/90, interesse público).

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Entretanto, mesmo os conceitos jurídicos indeterminados possuem uma zona de certeza positiva,
em que fica clara a sua incidência, uma zona de certeza negativa, em que claramente o conceito
vago não se aplica, e uma zona cinzenta ou de penumbra (zona de indeterminação). Nesta zona
cinzenta é que o administrador deve atuar de forma discricionária, de acordo com a conveniência
e oportunidade, tendo em vista o interesse público.
Quando uma situação jurídica se enquadrar na zona de indeterminação, não será possível
estabelecer uma única atuação válida ao agente público. É neste momento que o agente deverá
avaliar qual a melhor solução para o caso, de acordo com o interesse público, utilizando-se do
poder discricionário. Essa decisão pertence ao mérito administrativo.
Não obstante, há uma parcela da doutrina que entende que não há discricionariedade quanto aos
conceitos jurídicos indeterminados. De acordo com esta corrente, quando o administrador se
depara com um conceito jurídico vago ou aberto, deve realizar simples interpretação por meio
dos princípios hermenêuticos.
Outra corrente doutrinária intermediária, entende que apenas os conceitos jurídicos
indeterminados “de valor” é que autorizam o exercício do poder discricionário, pois implicam a
possibilidade de apreciação do interesse público em cada caso. Os conceitos vagos de experiência
ou os conceitos técnicos admitem apenas uma solução.
Para fins de provas objetivas, deve-se dar prioridade ao primeiro entendimento, que autoriza o
poder discricionário diante de conceitos jurídicos indeterminados. No entanto, fiquem atentos aos
enunciados das questões, pois a banca examinadora pode adotar um entendimento diferente.
2.2.2 – Limites e controle do poder discricionário
Em primeiro lugar, é necessário destacar que discricionariedade não se confunde com
arbitrariedade. O poder discricionário não é absoluto, uma vez que encontra limites no
ordenamento jurídico, podendo sofrer controle de legalidade e legitimidade. Os limites ao poder
discricionário podem ser resumidos da seguinte forma:
a) Lei: a própria lei que confere discricionariedade ao administrador estabelece os limites e os
parâmetros para o seu exercício. Ademais, ainda que se trate de discricionariedade por
conceito jurídico indeterminado, o conceito vago utilizado possui uma zona em que fica
clara a sua não incidência (zona de certeza negativa) ou a sua incidência (zona de certeza
positiva);b) Princípios: são os princípios administrativos, que possuem carga normativa, obrigando a
Administração Pública a atuar em conformidade com seus valores jurídicos. Dentre os
princípios administrativos, destacam-se, no controle da discricionariedade, a razoabilidade
e a proporcionalidade. A razoabilidade e a proporcionalidade, ressalte-se, não servem ao

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mérito administrativo, mas ao controle de legitimidade ou juridicidade do ato. Neste caso,
o ato em desconformidade com esses princípios será anulado e não revogado.
c) Direitos e garantias fundamentais: com a constitucionalização do Direito Administrativo,
todos os atos administrativos devem ser compatíveis com a Lei Maior. Assim, a
discricionariedade deve respeitar os direitos e as garantis fundamentais, tais como o direito
adquirido, o ato jurídico perfeito, dentre outros.
O controle pode ser realizado pela própria Administração Pública no exercício da autotutela, ou
pelo Poder Judiciário, quando provocado, e pelo Poder Legislativo com o auxílio dos tribunais de
contas (art. 70 e 71, CF).
Entretanto, os Poderes Judiciário e Legislativo não podem controlar o mérito administrativo, ou
seja, não cabe a eles realizar considerações acerca da oportunidade e conveniência do ato, sob
pena de violação da separação dos poderes. O Judiciário somente pode controlar a legalidade e
a legitimidade (juridicidade) do ato. Assim, pode realizar controle sobre o motivo e o objeto do
ato administrativo, desde que relacionado à juridicidade e não ao mérito (oportunidade e
conveniência).
O Poder Legislativo exerce um controle mais amplo, podendo controlar aspectos como
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas (art.
70, CF), que estudaremos na aula de controle da Administração Pública, entretanto, ainda assim,
não pode exercer controle acerca da oportunidade e conveniência do ato administrativo.

Por fim, é importante ressaltar que a distinção fundamental entre o poder vinculado e o poder
discricionário se encontra na liberdade de escolha do administrador quanto ao mérito
administrativo (motivo e objeto do ato administrativo).
Poder Vinculado Poder Discricionário
A lei define a forma de atuação do agente
público objetivamente, sem qualquer
liberdade de escolha. Verificada a situação
prevista na lei, o agente deve agir da forma
prevista.
A lei confere margem de escolha quanto ao
motivo e ao objeto do ato administrativo,
podendo o agente ponderar os critérios de
conveniência e oportunidade para atingir o
interesse público, dentro dos limites do
ordenamento jurídico.

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2.3 – Poder Hierárquico
O poder hierárquico decorre da própria estrutura organizada de forma escalonada na
Administração Pública, com órgãos dispostos de forma verticalizada em que os inferiores devem
seguir as ordens e decisões dos superiores.
Consiste na atribuição concedida ao administrador para organizar e distribuir as funções de seus
órgãos de maneira vertical, estabelecendo uma relação de subordinação. Tem por objetivo a
organização da função administrativa, que ocorre por meio da existência de níveis de
subordinação.
A hierarquia se verifica apenas no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Não há hierarquia entre
a Administração direta e a indireta. Nesta relação, há apenas vinculação, que autoriza o controle
finalístico e não o exercício do poder hierárquico. Logo, verifica-se que há substancial diferença
entre os termos “subordinação” e “vinculação”.
Além disso, o poder hierárquico apenas se verifica no exercício da função administrativa,
inexistindo hierarquia da função jurisdicional e legislativa. Quando o Poder Judiciário ou
Legislativo exercem o poder hierárquico, é apenas quanto ao exercício de suas funções
administrativas atípicas.
Não há hierarquia ainda entre os Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), nem
mesmo entre administração e administrados. Trata-se de característica típica da organização
administrativa.
A doutrina identifica as seguintes prerrogativas decorrentes do poder hierárquico exercido pelos
superiores em relação aos subordinados: ordens; fiscalização; controle ou revisão; resolução de
conflito de atribuições; disciplinar; alteração de competência. Vamos estudar cada um deles de
forma detalhada.
a) Ordens (poder de comando)
Expedição de ordens, nos termos da lei, que vinculam os subordinados, salvo ordens
manifestamente ilegais.
A expedição de ordens pode ocorrer não apenas por ordens diretas, mas por meio de atos
administrativos formais, como circulares internas, portarias, instruções, ordens de serviço etc.
Esses atos administrativos são conhecidos como atos ordinatórios e são decorrência direta do
poder hierárquico.
As ordens proferidas por agentes ou órgãos superiores obrigam os subordinados, que devem as
cumprir nos estritos termos em que foram proferidas. A única hipótese em que um agente

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subordinado pode se recusar a cumprir uma ordem superior ocorre quando se tratar de ordem
manifestamente ilegal.
O descumprimento das ordens superiores é caso de insubordinação e configura infração funcional,
punível, em âmbito federal, com a pena de demissão (art. 132, VI, lei 8.112/90).
b) Controle/revisão e fiscalização
A fiscalização é a atribuição para verificar se os subordinados estão cumprindo as ordens
superiores proferidas e o ordenamento jurídico em geral.
Já a revisão é a possibilidade de rever os atos praticados pelos subordinados, podendo anular o
ato em caso de verificação de ilegalidade, revogar por conveniência e oportunidades ou convalidar
o ato se apresentar defeito sanável e não houver prejuízo ao interesse público ou a terceiros
interessados.
O termo “controle” normalmente é utilizado para se referir a todo o processo de fiscalização e
revisão de forma conjunta.

O controle hierárquico é permanente, irrestrito e automático, não dependendo de lei
que o preveja expressamente, estabeleça o momento de seu exercício ou a forma. A
hierarquia decorre da própria disposição escalonada de forma vertical dos órgãos
públicos.
A hierarquia permite que o órgão superior controle todos os aspectos do ato administrativo
editado pelo órgão subordinado, ou seja, o controle hierárquico abrange tanto o controle de
legalidade quanto o controle de mérito (conveniência e oportunidade). Além disso, o controle
pode ocorrer de ofício ou por provocação dos interessados.
c) Resolução de conflitos de atribuições
Na esfera administrativa, no interior de uma mesma pessoa jurídica, os conflitos positivos ou
negativos de atribuições são resolvidos pelos órgãos ou agentes superiores.
Quando o conflito de atribuições ocorre entre pessoas jurídicas diversas, sem qualquer relação de
subordinação, deve ser resolvido pelo Poder Judiciário.
d) Disciplinar
O poder disciplinar exercido pelos superiores em face dos subordinados que praticaram infração
funcional decorre do poder hierárquico. Estudaremos o poder disciplinar em tópico separado.

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Entretanto, cabe destacar que, tomando conhecimento de infração disciplinar, o agente superior
tem o dever (não apenas poder) de instaurar procedimento administrativo para apuração e
eventual sanção. Caso não possua competência para tanto, deve comunicar a falta funcional ao
agente competente.
Quanto à prerrogativa de aplicação de sanções, apenas aquelas aplicadas aos servidores públicos
é que decorrem do poder disciplinar-hierárquico. Trata-se de exercício de poder disciplinar, mas
com fundamento na hierarquia entre os agentes públicos.
Conforme estudaremos no tópico do poder disciplinar, a Administração Pública ainda aplica
sanções a particulares que possuam um vínculo jurídico com o poder público, como por exemplo
os contratos administrativos. Neste caso, a aplicação dasanção decorre diretamente do poder
disciplinar, tendo em vista que não há hierarquia entre o ente público e os particulares.
Há também o caso de aplicação de sanções a particulares que não possuam qualquer vínculo
jurídico com o Estado. Neste caso, a sanção decorre do exercício do poder de polícia, conforme
estudaremos também nesta aula.
Quanto à aplicação de sanções, podemos resumir da seguinte forma:

Nas provas, quanto às sanções aplicáveis aos servidores públicos, o aluno deve ficar
atento para as questões que contenham alternativas indicando poder disciplinar e
poder hierárquico. Nestes casos sugiro a marcação do poder disciplinar, tendo em
vista que, embora decorrente do poder hierárquico, tem maior chance de ser
considerada correta, a não ser que esteja fazendo a diferenciação entre sanção em
face de particulares e de servidores públicos.
e) Alteração de competência
Poder disciplinar-
hierárquico
Sanções aplicadas aos servidores
públicos.
Poder disciplinar
Sanções aplicadas a particulares com um
vínculo jurídico específico com o poder
público (ex.: contrato administrativo).
Poder de polícia
Sanções aplicadas aos particulares sem
qualquer tipo de vínculo jurídico
específico com o poder público.

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O agente superior pode delegar ou avocar competências nos termos da lei. A alteração de
competência é uma das prerrogativas mais importantes decorrentes do poder hierárquico na
Administração Pública para provas de concursos.
Em âmbito federal, os arts. 11 a 17 da lei 9.784/99 (lei do processo administrativo federal),
estabelece as regras para delegação e avocação de competências.
➢ Delegação de competência
A delegação de competência consiste na atribuição, por um agente público, do exercício
temporário de algumas competências, originalmente pertencentes a seu cargo, a um outro agente
público, subordinado ou não.
Lei 9.784/99
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
A regra geral é a possibilidade de delegação de competências. Neste sentido, apenas quando a
lei proibir expressamente é que será vedada a delegação.
De acordo com a lei 9.784/99, é vedada a delegação de competência nas seguintes hipóteses:
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Quanto às matérias de competência exclusiva, é possível destacar os atos políticos, pelo que
apenas os atos administrativos podem ser delegados. Ademais, não são passíveis de delegação a
função típica dos Poderes de República (Executivo, Legislativo e Judiciário), salvo expressa ressalva
constitucional (ex.: Leis delegadas do art. 68, CF).
É necessário destacar que a competência atribuída a um agente público por lei é irrenunciável (art.
11). A delegação dessa competência a agente subordinado não implica renúncia da competência.
O agente delegante mantém consigo a atribuição para a prática do ato, podendo dizer que a
atribuição passa a ser concorrente, pois tanto o agente delegante quanto o agente delegado

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podem exercer a respectiva competência. Além disso, a delegação ocorre simplesmente quanto
ao exercício, pois o agente delegante mantém a sua titularidade.
Por outro lado, o agente público delegante pode retomar o exercício da competência a qualquer
tempo, sendo a delegação um ato precário (art. 14, §2º). Além disso, a delegação é ato
discricionário da autoridade pública, da mesma forma que a sua revogação.
A delegação será sempre parcial, devendo o ato de delegação especificar as matérias e os poderes
transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso
cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada (art. 14, §1º). Além disso,
deverá ser publicada em meio oficial, sob pena de não produzirem efeitos os atos praticados com
base na delegação (art. 14, caput).
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial.
§ 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da
atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível,
podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Outro destaque importante é que a delegação, ao contrário do que ocorre com a avocação, pode
ocorrer entre órgãos ou autoridades de mesmo nível hierárquico, não necessitando ocorrer entre
superiores e subordinados (art. 12).
Com isto, podemos resumir as características da delegação de competências da seguinte forma:
a) Ato discricionário;
b) Precário;
c) Parcial (não é absoluta, pois delega apenas parcela das atribuições);
d) Temporário;
e) Limitado (art. 13, lei 9.784/99);
f) Pode ocorrer entre órgãos de mesmo nível hierárquico;
g) Delega apenas o exercício da atribuição.
Quanto à responsabilidade pelos atos praticados com base na delegação de competência, o STF
firmou entendimento de que é o agente que praticou o ato, no exercício da competência
delegada, que deve responder em caso de lesão ou ameaça de lesão a terceiros. Vejamos:

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Súmula 510-STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.
➢ Avocação
A avocação, por outro lado, consiste no ato discricionário no qual o superior hierárquico toma
para si o exercício temporário de determinada competência atribuída por lei a um subordinado.
A doutrina defende que a avocação seja uma medida excepcional e devidamente fundamentada.
Esse entendimento foi consagrado na lei 9.784/99, vejamos:
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior.
Além disso, é vedada a avocação de competência exclusiva de um subordinado atribuída por lei.
A avocação é parcial e temporária, a exemplo da delegação.

Vale destacar que a avocação de competência não se confunde com a revogação
da delegação de competência. No primeiro caso, o agente que avoca a
competência não a possuía originalmente, pois ela pertencia a um subordinado. No
segundo caso, a competência pertence a autoridade delegante, que, após a delegar
a um outro agente público, decide pela revogação do ato de delegação, voltando a
exercê-la de forma exclusiva.
Por fim, a avocação só é possível em relação a competências atribuídas a agentes públicos
subordinados, ao contrário da delegação, em que não há essa exigência.

Delegação Avocação
Atribuição, por um agente público, do
exercício temporário de algumas
competências, originalmente pertencentes a
seu cargo, a um outro agente público,
subordinado ou não.
Ato discricionário no qual o superior
hierárquico toma para si o exercício temporário
de determinada competência atribuída por lei
a um subordinado.

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Pode ocorrer entre agentes públicos
subordinados ou não.
Só ocorre entre agente público superior e
subordinado.
2.4 – Poder Disciplinar
O poder disciplinar consiste na prerrogativa que a Administração Pública possui para investigar e
punir os agentes públicos que praticarem infrações funcionais (estatutários e celetistas) e os
demais administrados sujeitos à disciplina especial administrativa,após o regular procedimento
administrativo pautado no contraditório e na ampla defesa.
Trata-se, em verdade, de um poder-dever ou dever-poder, tendo em vista que a autoridade que
tomar conhecimento de infração funcional e não tomar qualquer providência para punição dos
culpados, deverá ser responsabilizada.
O poder disciplinar pode ser verificado em duas hipóteses:
a) Punir internamente infrações funcionais dos servidores públicos (decorre, de forma
mediata, do poder hierárquico); e
b) Punir infrações administrativas cometidas por particulares que possuam uma relação
jurídica específica (vínculo jurídico específico/especial) com a Administração Pública (ex.:
punição de um particular que tenha celebrado contrato administrativo com o poder público
e tenha descumprido alguma cláusula contratual, punição de presos sob custódia do Estado
etc.).
A hipótese de punição de um particular que possua um vínculo jurídico especial com a
Administração não se confunde com a punição decorrente do poder de polícia, que decorre de
um vínculo genérico a que estão subordinados todos os administrados, que estão vinculados às
normas gerais e abstratas expedidas pelo poder público.
O poder disciplinar não se confunde ainda com o poder punitivo estatal (jus puniendi), que é
exercido pelo Poder Judiciário, apenas quando provocado, e ocorre em relação aos crimes e às
contravenções penais previstas em lei, por meio do processo penal.
O poder disciplinar, por sua vez, é exercido por meio de um regular procedimento administrativo
(sindicância ou processo administrativo disciplinar, a depender do caso), pautado pelos princípios
do contraditório e da ampla defesa.
Não se admite, no ordenamento jurídico brasileiro, o que se denominou de “princípio da verdade
sabida”, que consiste na punição de servidor, sem prévio processo administrativo, em virtude da
existência de prova inconteste da infração disciplinar ou caso a infração seja presenciada pelo
superior.

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(CESPE / TCE-RO – Procurador do MPC / 2019) Aplicação de multa a sociedade empresária
em razão de descumprimento de contrato administrativo celebrado por dispensa de licitação
constitui manifestação do poder
a) de polícia.
b) disciplinar.
c) hierárquico.
d) regulamentar.
e) vinculante.
Comentários
A alternativa A está incorreta. Poder de polícia é a prerrogativa que a Administração Pública
possui para, na forma da lei, restringir, condicionar ou regulamentar o exercício de direitos,
o uso de bens e a prática de atividades privadas, sempre objetivando atingir o interesse
público.
Quanto à prerrogativa de aplicação de sanções, apenas aquelas aplicadas aos servidores
públicos é que decorrem do poder hierárquico. Trata-se de exercício de poder disciplinar,
mas com fundamento na hierarquia entre os agentes públicos.
A Administração Pública ainda aplica sanções a particulares que possuam um vínculo jurídico
com o poder público, como por exemplo os contratos administrativos. Neste caso, a
aplicação da sanção decorre diretamente do poder disciplinar, tendo em vista que não há
hierarquia entre o ente público e os particulares.
Há também o caso de aplicação de sanções a particulares que não possuam qualquer vínculo
jurídico com o Estado. Neste caso, a sanção decorre do exercício do poder de polícia.
A alternativa B está correta e é o gabarito da questão. O poder disciplinar consiste na
prerrogativa que a Administração Pública possui para investigar e punir os agentes públicos
que praticarem infrações funcionais e os demais administrados sujeitos à disciplina especial
administrativa, após o regular procedimento administrativo pautado no contraditório e na
ampla defesa.
O poder disciplinar pode ser verificado em duas hipóteses:
Punir internamente infrações funcionais dos servidores públicos (decorre, de forma mediata,
do poder hierárquico); e

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Punir infrações administrativas cometidas por particulares que possuam uma relação jurídica
específica (vínculo jurídico específico/especial) com a Administração Pública (ex.: punição de
um particular que tenha celebrado contrato administrativo com o poder público e tenha
descumprido alguma cláusula contratual).
A alternativa C está incorreta. Quanto à prerrogativa de aplicação de sanções, apenas
aquelas aplicadas aos servidores públicos é que decorrem do poder hierárquico. Trata-se de
exercício de poder disciplinar, mas com fundamento na hierarquia entre os agentes públicos.
A alternativa D está incorreta. O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa da
Administração Pública para a edição de atos administrativos gerais e abstratos com efeitos
erga omnes (se aplicam a todos), ou seja, é a atribuição para a edição de normas gerais. Não
envolve, portanto, a aplicação de sanções.
A alternativa E está incorreta. O poder vinculado é aquele em que a Administração Pública
não possui liberdade de escolha em sua atuação ou a liberdade é mínima, devendo atuar nos
estritos limites da lei. É o poder utilizado quando se pratica atos vinculados. Embora a
aplicação de sanção seja um dever da Administração Pública, estudamos que esta atividade
é considerada discricionária, uma vez que cabe à autoridade definir, de acordo com critérios
de conveniência e oportunidade, a gradação da pena a ser aplicada.
2.4.1 – Poder disciplinar e discricionariedade
Uma relevante controvérsia que se formou na doutrina diz respeito à discricionariedade do
administrador no exercício do poder disciplinar.
A doutrina majoritária e tradicional defende que, no exercício do poder disciplinar, a
Administração Pública exerce um certo grau de discricionariedade, uma vez que a legislação é
menos rigorosa neste caso quando comparada com a legislação penal.
A tipicidade administrativa, ao contrário da tipicidade penal, é aberta, não definindo, de plano, a
penalidade que deverá ser aplicada às condutas infracionais. Há apenas a previsão dos deveres a
serem observados pelos agentes públicos e as penalidades que podem ser aplicadas ao caso.
Neste molde, as sanções deverão ser aplicadas pela autoridade competente, verificados os
critérios definidos em lei, tais como a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que
dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes funcionais (art. 128, lei 8.112/90).
Não obstante, essa liberdade é limitada, devendo observar os princípios jurídicos e as regras
vigentes (juridicidade), em especial a razoabilidade e a proporcionalidade, além do devido
processo legal, da ampla defesa e do contraditório.

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Além disso, por mais que a escolha da penalidade aplicada quando a lei assim dispuser e a
gradação da pena sejam atos discricionários, deverão observar, em todos os casos, o dever de
motivação.
Entretanto, essa liberdade de escolha do agente público se restringe à gradação da pena e, em
alguns casos, à definição da penalidade a ser aplicada, desde que dentro dos parâmetros da lei.
Quanto à aplicação da sanção em si, verificada a infração funcional do agente público, não cabe à
autoridade qualquer margem de escolha entre aplicar ou não a penalidade, sob pena de
responder por omissão. Verificada a falta funcional prevista em lei, a aplicação da pena é ato
vinculado, sendo que a gradação da penalidade e, em certos casos, a espécie de penalidade
aplicada, é ato discricionário.

Por outro lado, o STJ possui jurisprudência dominante no sentido de que a aplicação
da pena de demissão e de cassação de aposentadoria, quando comprovado que a
conduta do investigado se amolda a essas hipóteses, é ato vinculado, não cabendo
à autoridade aplicar penalidade mais leve. MS 21937/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO
NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA
SEÇÃO, julgado em 28/08/2019, DJe 23/10/2019
Vale destacar: não há discricionariedade quanto ao deverde punir quem comprovadamente tenha
praticado uma infração disciplinar. A discricionariedade (limitada) diz respeito apenas à gradação
da pena (exceto para os casos de demissão e cassação de aposentadoria).
Exemplificando, suponha que um servidor público federal tenha cometido infração disciplinar cuja
punição prevista em lei é a suspensão de até 90 (noventa) dias. Quando a autoridade competente
tomar conhecimento, terá o dever de instaurar processo administrativo disciplinar e, comprovada
a prática da infração, deverá aplicar a punição. Todavia, terá a discricionariedade, observados os
critérios da lei, para definir o tempo de suspensão a ser aplicado.
2.5 – Poder Normativo ou Poder Regulamentar
2.5.1 – Definição
O poder normativo ou regulamentar é a prerrogativa da Administração Pública para a edição de
atos administrativos gerais e abstratos com efeitos erga omnes (se aplicam a todos), ou seja, é a
atribuição para a edição de normas gerais.
Não se confunde com a edição de leis, pois estão a elas subordinadas. Trata-se de um mecanismo
para a edição de normas complementares à lei. Assim, os atos normativos da Administração não
podem contrariar a lei (contra legem) nem inovar criando direitos e obrigações que a lei não dispôs
a respeito. Seu exercício deve ocorrer de acordo com o conteúdo da lei (secundum legem).

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A lei é ato normativo primário, pois extrai o seu fundamento de validade diretamente da
Constituição Federal, enquanto os atos administrativos normativos são secundários, pois extraem
seu fundamento de validade da lei e da Constituição.
Todavia, quando se fala de fontes do Direito Administrativo, a lei é fonte primária, enquanto o ato
administrativo normativo é fonte primária e inferior, pois se subordinam à lei.

Critérios Lei Ato Administrativo Normativo
POSIÇÃO NO
ORDENAMENTO JURÍDICO
Ato normativo primário; Ato normativo secundário;
FONTE DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
Fonte primária. Fonte primária inferior.
Somente a lei pode estabelecer direitos e obrigações a todos os cidadãos e à Administração
Pública, inovando no ordenamento jurídico. A lei decorre de um processo formal complexo, em
que há a participação dos representantes do povo, manifestando a vontade do verdadeiro titular
do poder.
O ato administrativo normativo possui a função de especificar e dar fiel execução às leis,
regulamentando a sua aplicação. No entanto, não criam direitos e obrigações, pois, em regra, não
podem inovar no ordenamento jurídico.
Em geral, o poder regulamentar é entendido como a prerrogativa conferida ao Presidente da
República de forma exclusiva (e aos demais chefes do Poder Executivo por simetria), para editar
decretos e regulamentos para fiel execução das leis, com base no art. 84, IV, CF.
Não obstante, diversos outros órgãos e entidades administrativas exercem o poder normativo,
editando atos normativos, tais como resoluções, portarias, regimentos etc. Embora os atos
normativos sejam editados com base em lei que o autoriza, definindo os limites e parâmetros da
atividade do administrador, o poder normativo das entidades administrativas não decorre de
delegação operada pelo legislador, mas é inerente à função administrativa.
Diante disto, há parcela da doutrina que entende que o poder regulamentar é uma espécie do
poder normativo. Adiante, estudaremos as diversas formas de manifestação do poder normativo
na Administração Pública, que podem ser resumidas da seguinte forma:

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a) Regulamento ou decreto executivo;
b) Regulamento ou decreto autônomo;
c) Regulamento autorizado ou delegado.
Há ainda uma segunda classificação apontada pela doutrina:
a) Regulamentos jurídicos (ou normativos): são os regulamentos que atingem todos os
cidadãos indistintamente, editados com fundamento em uma relação de supremacia estatal
geral;
b) Regulamentos administrativos (ou de organização): estabelecem normas de organização
administrativa ou afetam apenas os particulares que possuem um vínculo jurídico específico
com o Estado (ex.: contrato administrativo).
Vejamos os principais aspectos das espécies de regulamentos decorrentes do poder normativo da
Administração.
2.5.2 – Regulamento ou decreto executivo
Decreto executivo, também denominado regulamento executivo ou de execução, está previsto
no art. 84, IV, CF:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execução;
Neste caso, o chefe do Poder Executivo edita ato normativo, na forma de decreto, estabelecendo
normas jurídicas gerais e abstratas, que têm como finalidade o esclarecimento, o detalhamento e
a viabilização da execução da lei regulamentada.
A edição do decreto é de competência privativa do Presidente da República, não cabendo
delegação (art. 84, parágrafo único, CF).
O decreto tem como pressuposto a existência de uma lei que será regulamentada pelo ato
normativo. Além disso, o regulamento deve se restringir ao conteúdo da lei, não podendo criar
direitos ou obrigações, nem restringir, ampliar ou contrariar a lei.
Entretanto, alguns autores sustentam a possibilidade da criação, por meio do regulamento
executivo, de obrigações subsidiárias ou derivadas, diversas das obrigações principais previstas
na lei, com a finalidade de lhes conferir fiel cumprimento. Esse entendimento já foi aceito pelo
STF.

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Evidentemente que o Chefe do Executivo deve regulamentar apenas as leis que, de alguma forma,
envolvam a atuação da Administração Pública. É vedada a regulamentação de leis que não
envolvam qualquer participação da Administração Pública no seu cumprimento.
Além disso, não há necessidade de autorização expressa da lei para a sua regulamentação. A
competência para editar regulamentos para fiel execução das leis decorre diretamente do texto
constitucional.
Por outro lado, pode ocorrer que a lei estabeleça expressamente que somente será aplicada após
a edição do regulamento. Neste caso, trata-se de lei não autoexecutável e dependerá da edição
do regulamento para produzir efeitos, exceto quando a lei estabelecer prazo para a sua
regulamentação, situação na qual, não sendo editado o decreto no prazo estabelecido, a lei se
torna eficaz.
Os decretos de execução são atos normativos secundários, tendo em vista que dependem de lei
(ato primário) para que possam existir juridicamente.
Por fim, vale o destaque ao art. 49, V, CF, que estabelece a competência do Congresso Nacional
para sustar os atos normativos do poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar. Assim,
caso o Presidente da República edite um decreto que extrapole os limites da lei regulamentada,
o Congresso Nacional poderá sustar este ato. Além desse controle, os atos normativos da
Administração se sujeitam ao mesmo controle que incide sobre os atos administrativos em geral,
podendo ser anulados, em caso de ilegalidade, pelo Poder Judiciário, se provocado, e pela própria
Administração Pública, que também poderá revogá-lo, ressalvados os direitos adquiridos, por
conveniência e oportunidade.
2.5.3 – Regulamento ou decreto autônomo
As hipóteses de decreto autônomo estão previstas no art. 84, VI, CF:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
Denomina-se autônomo pois não pressupõe uma lei anterior que autorize a sua edição. O decreto
autônomo extrai o fundamento de sua validade direto da Constituição Federal,

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independentemente da edição de lei. Trata-se, portanto, de ato primário, pois é derivado
diretamente da Lei Maior.

Somente a alínea “a”prevê hipótese de ato normativo (organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;) uma vez que se trata
de ato geral e abstrato que se aplica erga omnes.
A alínea “b” trata de um ato administrativo específico e concreto, que possui efeitos imediatos e
diretos sobre a organização da Administração Pública (extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos;), não configurando, portanto, um ato normativo, mas sim um ato administrativo
concreto.
Nesta linha, apenas o decreto autônomo, com base na previsão do art. 84, VI, “a”, CF, decorre do
poder normativo da Administração. Ainda assim é possível que o decreto com base neste
dispositivo seja um ato administrativo concreto, desde que não possua o caráter geral e abstrato
das normas jurídicas.
A edição de decreto autônomo é competência privativa do Presidente da República, podendo
esta competência ser delegada, na forma do art. 84, parágrafo único, CF, ao contrário dos
decretos executivos.
A doutrina sempre foi controvertida quanto à constitucionalidade dos decretos autônomos,
podendo ser dividida em duas correntes:
a) Primeira corrente: os decretos autônomos são constitucionais, com fundamento da teoria
dos poderes implícitos. Para esta teoria, quando a Constituição confere uma atribuição a
determinada instituição, confere também, implicitamente, os poderes necessários para
execução desta competência. Assim, o Poder Executivo teria a prerrogativa de suprir as
omissões do Poder Legislativo para cumprir as suas finalidades constitucionais;
b) Segunda corrente: os regulamentos autônomos são inconstitucionais, tendo em vista que,
de acordo com o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode atuar quando a
lei determina ou autoriza.

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Com a edição da emenda constitucional nº 32/2001, que alterou o art. 84, VI, a constituição passou
a prever expressamente hipóteses de regulamentos autônomos. O STJ1 já se manifestou no
sentido de que os decretos autônomos apenas são admitidos nas hipóteses expressamente
previstas na constituição.
Por fim, vale mencionar que a emenda constitucional nº 45/2004 gerou ainda mais debate sobre
os regulamentos autônomos. Esta emenda acresceu o art. 103-B, §4º, I e o 130-A, §2º, I ao texto
constitucional, com as seguintes redações:
Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com
mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo:
(...)
§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder
Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de
outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da
Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência,
ou recomendar providências;
Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministério Público compõe-se de quatorze
membros nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela
maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida uma
recondução, sendo:
(...)
§ 2º Compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle da atuação
administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres
funcionais de seus membros, cabendo lhe:

1 REsp 584.798/PE, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/11/2004, DJ 06/12/2004,
p. 205

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I zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, podendo
expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar
providências;
Essas disposições geram ainda mais debate, tendo em vista que autorizam o CNJ e o CNMP a
expedir regulamentos autônomos, ou seja, independentemente de lei prévia.
2.5.4 – Regulamento autorizado (delegado)
O regulamento autorizado ou delegado é editado, no exercício da função normativa da
Administração Pública, quando autorizado em ato legislativo.

A lei autoriza a edição de ato normativo pelos órgãos ou entidades administrativas,
normalmente de índole técnica, estabelecendo limites e diretrizes a serem seguidos,
cabendo ao administrador completar as disposições da lei e não apenas
regulamentar.
Neste ponto se encontra a diferença fundamental entre os regulamentos executivos e os
autorizados. Enquanto o primeiro apenas detalha o cumprimento da lei para lhe conferir fiel
execução, o regulamento autorizado verdadeiramente completa as disposições da lei.
O exemplo mais claro dessa espécie de regulamento são os atos normativos expedidos pelas
agências reguladoras, que estabelecem normas técnicas ao setor regulado dentro dos limites e
parâmetros definidos na lei.
O regulamento autorizado, ao contrário dos decretos executivo e autônomo, não possui previsão
na Constituição Federal. Entretanto, a doutrina majoritária e a jurisprudência já se posicionaram
em favor dos regulamentos autorizados.
Basicamente existem duas correntes acerca da constitucionalidade do regulamento autorizado:
a) 1ª corrente: inconstitucionalidade da delegação de poder normativo amplo às agências
reguladoras. Fere os princípios da separação dos poderes e da legalidade. De acordo com
essa corrente, as únicas hipóteses de exercício da função legislativa pelo Poder Executivo
estão na Constituição, quais sejam, a edição de medidas provisórias (art. 62) e leis
delegadas (art. 68), sendo vedado às agências reguladoras a criação de direitos e
obrigações por atos normativos infralegais (secundários);
b) 2ª corrente: entende constitucional, tendo em vista que a delegação ocorre por meio de lei
que estabelece os parâmetros a serem observados pelas agências reguladoras, ou seja, as
normas editadas não são “autônomas”. Além disso, a edição de normas primárias ocorre
somente no que diz respeito a questões técnicas e especializadas do setor regulado.

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O STF já se posicionou em favor da 2ª corrente na ADC 1.193 QO-MC/RJ. No caso, julgou
constitucional o art. 67 da lei 9.478/97, que previu um procedimento simplificado de licitação para
a Petrobras, a ser estabelecido em decreto presidencial. O ponto mais importante é que a lei não
estabeleceu nenhuma norma substancial sobre a licitação, remetendo a regulamentação ao
decreto.
Outras características importantes acerca do regulamento autorizado são:
a) É vedada como substituto da atividade típica do Poder Legislativo, sendo vedada a
autorização legislativa “em branco”, em que a lei não estabelece qualquer limite ou
parâmetro à atividade regulamentar, bem como é vedada a utilização de decreto para tratar
de matéria constitucionalmente reservada à lei;
b) O regulamento autorizado tem sido admitido, em regra, para a fixação de normas técnicas,
em que o administrador atua com verdadeira discricionariedade técnica para completar a
lei. Entretanto, o legislador deve estabelecer parâmetros e limites, deixando ao
administrador apenas a complementação técnica necessária das disposições legais;
c) Tem sido denominada de deslegalização ou delegificação. O que se busca com a
“deslegalização” é a retirada de certas matérias do domínio da lei, efetuada pelo próprio
legislador, passando-as ao domínio do regulamento.

Por fim, é necessário destacar que o STF, no julgamento da ADI 4874/DF,
entendeu pela constitucionalidade dos regulamentos editados pela ANVISA que
proibiam a fabricação, importação e comercialização, no país, de produtos
fumígenos derivados do tabaco que contenham as substâncias ou compostos que
definiu como aditivos.
Repare que o ato normativo editado pela agência reguladora efetivamente criou obrigações, com
base em sua atuação técnica, que não estavam previstas expressamente na lei.
A única ressalva que se faz, e que o aluno deve ficar atento nas provas, é que o STF entendeu quea competência normativa da ANVISA decorria do poder geral de polícia da Administração
sanitária. Entretanto, entendo que o exercício do poder normativo e do poder de polícia, neste
caso, podem ocorrer de forma simultânea, tendo em vista que o poder de polícia é exercido por
meio de ato normativo. Desta forma, é correto dizer que o ato normativo é decorrente do poder
normativo e que a proibição em si, contida no ato, é decorrente do poder de polícia.
Os fundamentos mais importantes da decisão são:
a) A competência para editar atos normativos visando à organização e à fiscalização das
atividades reguladas insere-se no poder geral de polícia da Administração sanitária;
b) A Lei nº 9.782/1999, cujo texto unívoco em absoluto atribui competência normativa para a
proibição de produtos ou insumos em caráter geral e primário;

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c) Conformação aos limites fixados na lei e na Constituição da República para o exercício
legítimo pela ANVISA da sua competência normativa.
d) A competência específica da ANVISA para regulamentar os produtos que envolvam risco à
saúde (art. 8º, § 1º, X, da Lei nº 9.782/1999) necessariamente inclui a competência para
definir, por meio de critérios técnicos e de segurança, os ingredientes que podem e não
podem ser usados na fabricação de tais produtos.
2.5.5 – Controle judicial do poder normativo
De acordo com o conteúdo do ato normativo editado pela Administração Pública, o meio de
controle judicial deve variar. Caso o ato normativo esteja em conflito com a lei que ele
regulamenta, sofrerá controle de legalidade, seja se o vício ocorreu por ter extrapolado os limites
da lei (ultra legem) ou por ter contrariado a lei (contra legem).
Entretanto, quando se tratar de regulamento autônomo com caráter normativo (ato normativo
geral e abstrato), o controle ocorrerá por meio de ação direta de inconstitucionalidade, tendo em
vista que o regulamento afronta diretamente a constituição federal, sem que exista lei
regulamentada. Assim, para que o controle de um regulamento ocorre por meio de ação direta
no STF, o ato normativo deve: (a) ser autônomo; e (b) possuir “normatividade” (generalidade e
abstração).
2.6 – Poder de Polícia
2.6.1 – Definição
Poder de polícia é a prerrogativa que a Administração Pública possui para, na forma da lei,
restringir, condicionar ou regulamentar o exercício de direitos, o uso de bens e a prática de
atividades privadas, sempre objetivando atingir o interesse público.
Tradicionalmente, o conceito de poder de polícia também é extraído do art. 78 do Código
Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene,
à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.
Pode ser compreendido em sentido amplo ou sentido estrito:

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a) Sentido amplo: abrange, inclusive, a atividade do Poder Legislativo quando restringe ou
condiciona o exercício de direitos privados, visando satisfazer as necessidades coletivas,
além da atividade administrativa, que edita regulamentos, confere autorizações, fiscaliza as
atividades e aplica sanções;
b) Sentido estrito: em acepção estrita (ou strictu sensu), abrange exclusivamente as atividades
administrativas fundamentadas no poder de polícia, excluindo a atividade típica do Poder
Legislativo.
O poder de polícia é exercido por diversos órgãos e entidades administrativas de todos os entes
da Federação, não apenas por um órgão ou entidade específica e é exercido sobre todos os
particulares, tendo em vista que decorre da supremacia geral da Administração Pública.
➢ Supremacia geral x supremacia especial
O poder de polícia decorre da supremacia geral do Estado sobre os cidadãos, tendo em vista que
toda a sociedade deve se submeter à autoridade estatal, sem a necessidade de um vínculo jurídico
específico com a Administração Pública. A supremacia geral decorre da tutela do interesse
público, que se sobrepõe aos interesses privados.
A supremacia especial do Estado, por outro lado, depende da existência de um vínculo especial
com os administrados e é exercida apenas em relação a estes particulares que possuam uma
relação especial de sujeição ao Estado. Já falamos sobre o assunto no estudo do Poder Disciplinar.
Assim, as sanções aplicadas aos particulares que não possuam um vínculo jurídico específico com
o Estado, tal como um contrato administrativo, decorrem do poder de polícia, por ser
fundamentada na supremacia geral.
Por outro lado, as sanções aplicadas aos particulares que celebram contrato administrativo com o
Estado, decorrem do poder disciplinar, haja vista que o particular possui um vínculo jurídico
especial com o ente público. Neste caso, manifesta-se a supremacia especial do poder público.
➢ Fundamentos do poder de polícia
Tradicionalmente, a doutrina apontava a supremacia do interesse público sobre o privado como
fundamento para a existência do poder de polícia, tendo em vista que a finalidade da
Administração Pública é promover o interesse da coletividade, devendo prevalecer sobre os
interesses meramente individuais.
Entretanto, a doutrina moderna, tendo em vista a constitucionalização do Direito Administrativo,
tem entendido mais adequado afirmar que o poder de polícia se fundamenta na necessidade de
promoção e proteção dos direitos fundamentais. Desta forma, a atuação do poder de polícia deve
sempre buscar promover estes direitos sem, contudo, lesioná-los.

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Os direitos fundamentais exercem, portanto, uma dupla função, limitam e fundamentam o
exercício das prerrogativas públicas.
Por este motivo, o poder de polícia só é valido quando atendido o princípio da juridicidade, que
consiste no respeito ao ordenamento jurídico como um todo.
➢ Polícia administrativa x polícia judiciária
A atividade de polícia administrativa (poder de polícia) difere substancialmente da atividade de
polícia judiciária. As principais distinções são:
a) Natureza do ilícito: a polícia administrativa se preocupa com ilícitos administrativos, ou seja,
violações das leis administrativas. Já a polícia judiciária atua quando há ilícitos penais, que
consistem na violação das leis penais;
b) Finalidade: a polícia administrativa é um fim em si mesmo, ou seja, se exaure com o próprio
exercício, enquanto a polícia judiciária possui a finalidade de preparar elementos que
formem o convencimento das autoridades judiciais, a fim de instruir a persecução penal
(busca formar o convencimento do Ministério Público para propor a ação penal ou requerer
o seu arquivamento);
c) Objeto: a polícia administrativa incide sobre atividades, bens e direitos privados dos
indivíduos. A polícia judiciária incide sobre os próprios indivíduos;
d) Momento de atuação: a polícia administrativa possui caráter eminentemente preventivo
(embora possa atuar de forma repressiva quando houver violação de suas disposições). A
polícia judiciária atua de forma predominantemente repressiva, pois sua atuação ocorre
após a prática de um ilícito penal.
e) Autoridade que exerce o poder: o poder de polícia é exercido por diversos órgãos e
entidades administrativas, enquanto a polícia judiciária é exercida apenas por órgãos
específicos cuja atribuição é definida no ordenamento jurídico, tais como a polícia civil, a
polícia federal (que exerce o poder de polícia administrativa e judiciária), polícia militar
quanto aos crimes militares e o Ministério Público em determinados casos. Vale destacar
que determinados órgãos polícias exercem tanto o poder de políciaadministrativa quanto
a polícia judicial, como por exemplo a Polícia Federal.

Critério Polícia administrativa Polícia judiciária
Natureza do ilícito Ilícito administrativo; Ilícito penal;

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Finalidade Fim em sim mesmo; Instrumento da persecução penal;
Objeto Atividades, bens e direitos privados; Incide sobre pessoas;
Momento Predominantemente preventiva; Repressiva;
Autoridade Diversos órgãos e entidades
administrativos.
Apenas órgãos específicos.
Vale destacar ainda que a doutrina também faz distinção entre polícia administrativa e serviços
públicos. Neste caso, as diferenças são mais claras. A polícia administrativa impões restrições à
esfera individual, enquanto os serviços públicos ampliam a esfera jurídica individual dos
particulares, oferecendo uma comodidade ou utilidade material.
O poder de polícia é fundamentado no poder de império estatal, configurando atividade jurídica
não contenciosa do Estado, pois manifesta a soberania do interesse público sobre os interesses
privados. Os serviços públicos, por outro lado, configuram uma atividade social do Estado,
fornecendo uma prestação material positiva à sociedade.
Por último, a doutrina costuma lecionar que o poder de polícia configura uma atividade negativa
do Estado, enquanto os serviços públicos consistem em atividade positiva. Entretanto, veremos
adiante que o poder de polícia também pode configurar uma atividade positiva, pois impõe aos
administrados obrigações de fazer (positivas).
2.6.2 – Formas de exercício do poder de polícia
O poder de polícia é exercido, predominantemente, de forma preventiva, buscando evitar
qualquer lesão ao interesse público. Neste sentido, o poder público edita normas que limitam ou
condicionam a autonomia particular no exercício de direitos, uso de bens ou execução de
atividades individuais.
Essas normas podem regulamentar diretamente a atividade ou exigir que o particular obtenha
prévio consentimento do poder público para que possa exercer a atividade de interesse individual,
desde que preenchidos os requisitos previstos na norma editada. Este consentimento
normalmente é conferido por meio de alvarás, que podem tomar a forma de licença ou
autorização.
Não obstante, a Administração Pública, no exercício do poder de polícia, poderá atuar de forma
repressiva ao verificar o descumprimento das normas pelos particulares, aplicando sanções
administrativas.

A atividade de fiscalização exercida dentro do poder de polícia é uma atividade, em
regra, preventiva e não repressiva. Isto porque objetiva evitar o cometimento de
infração administrativa que venha lesar o interesse público e não apenas punir as
infrações já cometidas. Evidentemente que, verificada uma infração administrativa no
exercício da fiscalização, surge para o poder público o dever de aplicar sanções ao
particular, momento no qual tem lugar o caráter repressivo do poder de polícia.
Por outro lado, a doutrina tradicional entende que o poder de polícia possui caráter negativo,
tendo em vista que as obrigações impostas são predominantemente obrigações de não fazer ao
particular. Para esta doutrina, mesmo quando o poder público impõe condutas positivas ao
particular, existiria uma simples aparência de obrigação de fazer, pois a Administração Pública
busca, em última análise, evitar que a atuação do particular seja nociva ou perigosa ao interesse
público.
No entanto, este entendimento se encontra superado. A doutrina moderna (e majoritária) entende
que a atuação do poder público no exercício do poder de polícia pode ser tanto negativa quanto
positiva, impondo obrigações negativas (de não fazer) e positivas (de fazer), tais como a imposição
do dever de limpeza de terrenos particulares, imposição de edificação compulsória em
propriedade subutilizada com fundamento na função social, dentre outros casos.
É importante ainda mencionar que, nas hipóteses de decretação de estado de defesa ou de estado
de sítio o poder de polícia da Administração Pública é ampliado, podendo impor diversas
restrições adicionais aos particulares:
Art. 136 (...)
§ 1º O decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo de sua duração,
especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as
medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes:
I - restrições aos direitos de:
a) reunião, ainda que exercida no seio das associações;
b) sigilo de correspondência;
c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica;
II - ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade
pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes.
(...)

31
Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só
poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas:
I - obrigação de permanência em localidade determinada;
II - detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns;
III - restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das
comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e
televisão, na forma da lei;
IV - suspensão da liberdade de reunião;
V - busca e apreensão em domicílio;
VI - intervenção nas empresas de serviços públicos;
VII - requisição de bens.
Adiante, estudaremos detalhadamente cada um dos instrumentos mais relevantes dentro da
atividade de polícia administrativa:
➢ Licença de polícia
Licença é um ato administrativo vinculado e definitivo por meio do qual o poder público confere
consentimento ao particular para exercer uma atividade privada de interesse individual, desde que
preenchidos os requisitos previstos em ato normativo.
Neste sentido, quando o particular preenche todas as condições necessárias para obter a licença,
surge para ele o direito subjetivo, ficando a Administração Pública obrigada a expedir essa espécie
de alvará.
São exemplos de atividades que podem exigir licença administrativa a construção de um edifício,
o exercício de uma profissão, o exercício de comércio de determinado produto etc.
Vale destacar que a licença administrativa não se confunde com a licença ambiental. Esta última é
ato discricionário, tendo em vista que, cabe ao administrador, integrante do órgão técnico
ambiental, levar em consideração não apenas critérios jurídicos objetivos, mas deve avaliar
critérios ambientais, que estão inseridos em sua discricionariedade técnica. Além disso, há
possibilidade de sua suspensão ou cancelamento em caso de superveniência de graves riscos
ambientais e de saúde, o que também é de avaliação discricionária do administrador, por se tratar
de conceitos jurídicos indeterminados.

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A licença ambiental também possui três fases com prazos bem definidos, pelo que o licenciamento
consiste em um verdadeiro procedimento administrativo complexo (licença prévia, licença de
instalação e licença de operação), enquanto a licença administrativa contém uma única fase.
➢ Autorização de polícia
Trata-se de ato administrativo discricionário e precário por meio do qual a Administração Pública
autoriza o particular a realizar uma atividade privada, de interesse predominantemente privado.
Neste caso, não há direito subjetivo do particular, há um mero interesse privado na obtenção da
autorização.
Por se tratar de ato precário, pode ser revogado a qualquer tempo pela Administração Pública
por critérios de conveniência e oportunidade.
São exemplos tradicionais da autorização de polícia o trânsito por determinados locais, o porte de
arma de fogo, dentre outros.

Licença administrativa Autorização administrativa
Ato vinculado; Ato discricionário;
Ato definitivo; Ato precário;
Gera direito adquirido. Não gera direito adquirido.
➢ Sanções de polícia
Existem diversas sançõesaplicadas no exercício do poder de polícia previstas nas inúmeras leis
administrativas dos entes federados. Neste ponto, importa destacar que o poder de polícia é
exercido sobre atividades e bens particulares, pelo que as sanções não podem incidir sobre
pessoas, tal como as sanções restritivas de liberdade.
Dentre as diversas espécies de sanções cabíveis, pode-se citar, dentre outros:
a) Multas administrativas;
b) Interdição de estabelecimentos;
c) Suspensão do exercício de direitos;
d) Demolição de obra irregular;
e) Embargo de obra ou atividade;

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f) Apreensão de mercadorias;
g) Destruição de gêneros alimentares.
Vale destacar que a aplicação de sanções possui as mesmas características do poder de polícia em
geral (discricionariedade, coercibilidade e autoexecutoriedade), que estudaremos adiante.
Entretanto, entende-se que a discricionariedade se aplica apenas quanto à gradação da sanção
dentro dos parâmetros da lei e não quanto ao dever de aplicar uma sanção quando verificado um
ilícito administrativo.
Além disso, a aplicação de sanções só será válida quando respeitado o devido processo legal
administrativo, com direito ao contraditório e à ampla defesa, a legalidade e a juridicidade, além
da necessidade de respeito aos direitos fundamentais (em especial a razoabilidade e
proporcionalidade) e ao interesse público.
Vale destacar que, nem sempre o ato administrativo praticado quando verificada uma infração
administrativa terá caráter repressivo. Em determinadas ocasiões, o poder público poderá optar
por praticar um ato preventivo, buscando evitar um dano ou a majoração do dano ao interesse
público.
2.6.3 – Ciclos do poder de polícia
O poder de polícia em sentido amplo envolve não apenas a função administrativa, mas também a
função legislativa que impõe restrições e condicionamentos ao exercício de atividades
particulares, uso de bens e o exercício de direitos em geral.
Desta forma, identifica-se quatro fases distintas que se inserem no ciclo de polícia: a) ordem de
polícia; b) consentimento de polícia; c) fiscalização de polícia; e d) sanção de polícia.
a) Ordem de polícia
A ordem de polícia consiste na legislação que estabelece os limites e condições para o exercício
da autonomia privada, bem como, os condicionamentos para que o poder público emita o
consentimento à atividade privada pretendida pelo particular. Em decorrência do princípio da
legalidade, a ordem de polícia invariavelmente estará vinculada à lei, podendo existir ou não um
ato normativo infralegal a regulamentando.
A ordem de polícia sempre está presente e é a fase inicial do ciclo de polícia.
b) Consentimento de polícia
O consentimento de polícia é a fase em que a Administração Pública, fundamentada nas normas
editadas na fase da ordem de polícia, concede ou não sua anuência para a prática de determinadas

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atividades privadas ou para a utilização de bens. Conforme vimos nesta aula, o consentimento é
dado por meio de alvarás, que podem ter a forma de licença ou autorização.
O consentimento de polícia não está presente em todo o ciclo de polícia. Pode ocorrer que
determinada atividade, embora regulada ou limitada pela ordem de polícia, não exija anuência
prévia do poder público para ser exercida.
c) Fiscalização de polícia
A fiscalização de polícia consiste na atividade por meio da qual se verifica se os particulares estão
cumprindo as ordens de polícia no exercício das atividades privadas ou utilização de bens limitadas
ou condicionadas (ex.: fiscalização de trânsito, fiscalização sanitária etc.).
A fiscalização está presente em todos os ciclos de polícia, sendo um verdadeiro dever da
Administração Pública, não apenas uma prerrogativa. Além disso, pode ocorrer por iniciativa do
próprio órgão ou ente público ou por provocação de qualquer interessado.
d) Sanção de polícia
Sanção de polícia é o dever-poder que a Administração Pública possui de aplicar penalidades aos
particulares que descumprirem as ordens de polícia, sempre nos limites e parâmetros
estabelecidos pela lei e respeitado o contraditório, a ampla defesa, a razoabilidade e a
proporcionalidade.
A sanção de polícia não está presente em todos os ciclos de polícia. Somente se manifesta quando
há uma violação das ordens de polícia pelo particular.

Vale destacar, de tudo quanto vimos, que apenas a ordem e a fiscalização de polícia estarão
presentes em todos os ciclos de polícia. A fase do consentimento só ocorre se a lei assim o exigir
e a sanção somente se verifica quando constatada a violação da ordem de polícia pelo particular.
2.6.4 – “Delegação” do poder de polícia
Controvérsia relevante quanto ao poder de polícia (e bastante explorada em provas de concursos
públicos) é a possibilidade de delegação desta prerrogativa pública e, se possível, os limites da
delegação.
Em primeiro lugar, é importante destacar a distinção feita entre o poder de polícia originário e
poder de polícia delegado:
a) Poder de polícia originário: exercido pela Administração Pública direta por meio de seus
órgãos;
b) Poder de polícia delegado: exercido pelas entidades da Administração Pública indireta.
O uso do termo poder de polícia “delegado” é amplamente criticado, tendo em vista que aqui se
trata de outorga por meio de lei. Delegação deveria ser utilizada apenas em relação aos
particulares que recebem delegação de atividade por meio de contrato.
Entretanto, a polêmica começa quando se faz o questionamento acerca de quais entidades da
administração pública indireta podem exercer o poder de polícia, se apenas as entidades de
direito público ou se as entidades de direito privado, integrantes da Administração Pública formal
indireta, também podem receber esta “delegação”.
Ordem
Consentimento
Fiscalização
Sanção

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Quanto às pessoas jurídicas de direito público da Administração indireta (autarquias e fundações
de direito público), não há qualquer dúvida. A lei pode lhes conferir o exercício do poder de
polícia, inclusive para aplicar sanções e editar atos normativos integrantes da fase da ordem de
polícia.
Quanto à delegação de polícia a pessoas jurídicas da iniciativa privada, não integrantes da
Administração Pública formal, a grande maioria da doutrina se posiciona no sentido da
impossibilidade de delegação, tendo em vista que o poder de polícia é decorrente do poder de
império, que, por sua vez, é próprio e exclusivo do Estado. Essa é a orientação do STF.

Quanto à possiblidade de delegação do Poder de Polícia para pessoas jurídicas de Direito Privado
integrantes da Administração Pública indireta, o STJ2 considerava válida apenas a delegação das
fases de consentimento e de fiscalização de polícia, sendo inválida a delegação da ordem e sanção
de polícia por implicarem coerção.

Recentemente o STF proferiu decisão, alterando o seu posicionamento inicial,
definindo que é constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei,
a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração pública
indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente
serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial (RE
633.782).
De acordo com a Corte, a indelegabilidade do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito
privado não possui caráter absoluto e pode ser ultrapassada quando se tratar de entidades da
administração pública indireta que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do
Estado de capital social majoritariamente público, sem o objetivo de lucro, em regime não
concorrencial. No entanto, essa delegação não pode abranger a fase da ordem de polícia (edição
de normas abstratas), abrange apenas o consentimento, fiscalização e sanção de polícia.

2 (REsp 817.534/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
10/11/2009,