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Autoras: Profa. Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira Profa. Sueli Aparecida Martins Barberio Colaboradores: Profa. Silmara Maria Machado Prof. Nonato Assis de Miranda Profa. Renata Viana de Barros Thomé Profa. Tânia Sandroni Política e Organização da Educação Básica Professoras conteudistas: Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira / Sueli Aparecida Martins Barberio © Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem permissão escrita da Universidade Paulista. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) N778p Nogueira, Maria Ephigênia de Andrade Cáceres. Política e organização da educação básica / Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira, Sueli Aparecida Martins Barberio. - São Paulo: Editora Sol, 2021. 180 p., il. Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e Pesquisas da UNIP, Série Didática, ISSN 1517-9230. 1. Política. 2. Educação básica. 3. Planejamento educacional. I. Barberio, Sueli Aparecida Martins. II. Título. CDU 37.014.5 U510.31 – 21 Maria Ephigênia de Andrade Cáceres Nogueira Formou-se em Pedagogia pela Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo – USP, instituição onde cursou também mestrado e doutorado. Além disso, realizou um curso de especialização em Gestão Educacional na Universidade de Campinas – Unicamp. Foi professora concursada de Educação Infantil da Secretaria Municipal de Educação de São Paulo, de 1979 a 1990. Em 1980 passou a ministrar aulas às turmas de 1ª a 4ª séries do Ensino Fundamental da Secretaria Estadual de Educação de São Paulo. Em 1995, assumiu o cargo de diretora de escola. Na direção da escola, desenvolveu trabalhos, em 1996 e 1997, com o Cenpec, na formação de professores das classes de aceleração, para a correção idade/série dos alunos do Ensino Fundamental da rede estadual de São Paulo. Em 2007, iniciou seu trabalho na Universidade Paulista como professora do curso de Pedagogia. Em seguida, assumiu a liderança da disciplina Estrutura e Funcionamento da Educação Básica e Políticas Públicas de Educação. No ano de 2012, foi convidada a participar do Grupo de Pesquisas de Políticas Públicas e Gestão de Práticas Educativas e a atuar nos cursos de pós-graduação de Formação em Educação a Distância e Formação de Professores da UNIP, como professora e conteudista, atividades que desenvolve até a presente data. Sueli Aparecida Martins Barberio Possui em sua formação o magistério e a graduação em comunicação social com especialização em relações públicas, jornalismo, publicidade e propaganda pela Universidade de Ribeirão Preto (Unaerp). É licenciada em pedagogia pela Faculdade de Filosofia Ciências e Letras Dr. Carlos Queirós de Santa Cruz do Rio Pardo (Fafil) e possui especialização em educação a distância e psicopedagogia institucional pela Universidade Paulista (UNIP). Tem experiência profissional como diretora de comunicação no jornal A Folha e na Rádio Difusora de Santa Cruz do Rio Pardo, professora, coordenadora pedagógica, diretora de escola, analista educacional e especialista em assuntos educacionais no Serviço Social da Indústria (Sesi). Também foi professora no magistério na rede estadual de ensino São Paulo e no Ensino Superior na instituição de ensino Moura Lacerda em Ribeirão Preto; atuou como supervisora de ensino na Secretaria Municipal de Educação e foi presidente do Conselho Municipal de Educação em Jardinópolis. Atualmente, desenvolve suas atividades profissionais como professora de Ensino Superior no curso presencial e na Educação a Distância (EaD). Atua como professora conteudista e também na Coordenadoria de Estágio em Educação (CEE), na UNIP. Prof. Dr. João Carlos Di Genio Reitor Prof. Fábio Romeu de Carvalho Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças Profa. Melânia Dalla Torre Vice-Reitora de Unidades Universitárias Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez Vice-Reitora de Pós-Graduação e Pesquisa Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez Vice-Reitora de Graduação Unip Interativa – EaD Profa. Elisabete Brihy Prof. Marcello Vannini Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar Prof. Ivan Daliberto Frugoli Material Didático – EaD Comissão editorial: Dra. Angélica L. Carlini (UNIP) Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR) Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT) Apoio: Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD Profa. Deise Alcantara Carreiro – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos Projeto gráfico: Prof. Alexandre Ponzetto Revisão: Giovanna Oliveira Juliana Mendes Bruno Barros Sumário Política e Organização da Educação Básica APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7 INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7 Unidade I 1 CONCEPÇÕES DE ESTADO E SOCIEDADE; POLÍTICAS PÚBLICAS; AS POLÍTICAS SOCIAIS E A POLÍTICA EDUCACIONAL ......................................................................................................... 11 1.1 Estado e seu conceito ......................................................................................................................... 11 1.2 Estado e seu papel .............................................................................................................................. 13 1.3 Governo e seu conceito ..................................................................................................................... 13 1.4 Governo e seu papel ........................................................................................................................... 13 1.5 Conceito de nação ............................................................................................................................... 14 1.6 Conceito de público ............................................................................................................................ 14 1.7 Conceito de política ............................................................................................................................ 15 1.8 Conceito de políticas públicas ........................................................................................................ 17 2 POLÍTICA EDUCACIONAL NO BRASIL ....................................................................................................... 22 2.1 Tendências contemporâneas ........................................................................................................... 22 2.1.1 Visão liberal ............................................................................................................................................... 22 2.1.2 Visão social-democrata ....................................................................................................................... 23 2.1.3 Visão neoliberal........................................................................................................................................ 23 2.2 Planos e políticas públicas de educação ................................................................................... 24 2.2.1 Políticas públicas neoliberais.............................................................................................................. 24 2.2.2 Políticas públicas pós-neoliberalismo............................................................................................. 26 2.3 Trajetória histórica e redefinições do papel do Estado ......................................................... 28 2.3.1 A reestruturação produtiva, a delimitação do campo educacional, a função social da escola e a lógica do mercado .....................................................................................................28 3 LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL: PRINCÍPIOS E FINS DA EDUCAÇÃO ............................................... 31 3.1 Atitudes perante a legislação .......................................................................................................... 31 3.2 Hierarquia das leis ............................................................................................................................... 32 3.3 Princípios e objetivos da educação escolar ............................................................................... 33 3.3.1 Constituição Federal de 1988 ............................................................................................................ 33 3.3.2 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional ......................................................................... 35 4 SINOPSES ESTATÍSTICAS DE MATRÍCULAS NA EDUCAÇÃO BÁSICA ............................................ 43 4.1 Número de matrículas na educação básica por dependência administrativa – 2007-2013 .................................................................................................................... 43 4.2 Número de matrículas na educação básica por dependência administrativa – 2014-2018 .................................................................................................................... 46 Unidade II 5 SISTEMA DE ENSINO ...................................................................................................................................... 52 5.1 Conceituação de sistema de ensino ............................................................................................. 52 5.1.1 O sistema escolar ................................................................................................................................... 52 5.2 Organização do sistema de ensino brasileiro nos âmbitos federal, estadual e municipal: composição, incumbências e organogramas (LDB, artigos 8º a 20) ................. 53 5.2.1 Estrutura .................................................................................................................................................... 53 5.2.2 Sistema ...................................................................................................................................................... 54 5.2.3 Funcionamento ...................................................................................................................................... 54 5.2.4 Níveis de administração dos sistemas de ensino e a LDB 9.394/96 ................................... 55 6 ORGANIZAÇÃO CURRICULAR (LDB, ARTIGOS 21 A 28) .................................................................. 65 6.1 A Base Nacional Comum Curricular (BNCC) ............................................................................. 72 6.2 Diferentes projetos e seus desdobramentos diante da realidade nacional .................. 76 6.3 Níveis e modalidades de ensino ..................................................................................................... 77 6.3.1 Primeira etapa da educação básica: Educação Infantil .......................................................... 77 6.3.2 Segunda etapa da educação básica: Ensino Fundamental .................................................... 78 6.3.3 Etapa final da educação básica: Ensino Médio .......................................................................... 81 6.3.4 Educação Profissional Técnica de Nível Médio ........................................................................... 88 6.4 Modalidades de ensino ..................................................................................................................... 90 6.4.1 Educação de Jovens e Adultos .......................................................................................................... 90 6.4.2 Educação Profissional e Tecnológica .............................................................................................. 91 6.4.3 Educação Especial ................................................................................................................................... 92 6.5 Profissionais da educação ............................................................................................................... 95 6.6 Diretrizes Curriculares Nacionais para o curso de Pedagogia ..........................................101 Unidade III 7 POLÍTICA PÚBLICA E FINANCIAMENTO DO ENSINO: FONTES DE RECURSOS E VINCULAÇÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS À EDUCAÇÃO ...........................................................106 7.1 O financiamento da educação escolar nas constituições brasileiras ............................107 7.2 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e financiamento da educação ................115 7.3 Fundef e Fundeb .................................................................................................................................122 7.3.1 O novo Fundeb ...................................................................................................................................... 124 8 PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA (PDE) E PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO ....................................................................................................................................................127 8.1 Plano de Desenvolvimento Escolar (PDE) .................................................................................127 8.1.1 Todos pela Educação .......................................................................................................................... 129 8.1.2 Plano de Ações Articuladas ............................................................................................................. 129 8.2 Plano Nacional de Educação .........................................................................................................136 8.2.1 Plano Nacional de Educação (PNE) 2001 – 2011 – Lei n. 10.172/01 .............................. 137 8.2.2 Plano Nacional de Educação – 2011 a 2020 ............................................................................. 139 8.2.3 Plano Nacional de Educação – 2014 a 2024 – Lei n. 13.005/14 ...................................... 139 8.2.4 Legislação e Políticas Públicas - 2019 e início de 2020 ....................................................... 154 7 APRESENTAÇÃO Esta disciplina abordará o estudo da política educacional no Brasil e suas tendências contemporâneas, como a trajetória histórica e as redefinições do papel do Estado, a organização e o funcionamento da educação básica escolar e sua implementação e as concepções e o papel do governo. Os conceitos de nação e de política pública também serão estudados. Refletiremos ainda sobre as relações entre as políticas sociais e a política educacional. Discutiremos sobre a explicitação dos determinantes de acesso e permanência na escola: inclusão e diversidade. O financiamento do ensino, com a autonomia das escolas, as fontes e os recursos e a vinculação dos recursos financeiros à educação são os temas relacionados a verbas públicas. A cultura das avaliações Saeb, Enade, Saresp, Enem e o Ideb introduzidas no Sistema Nacional de Educação. A descentralização dos recursos do Fundef e Fundeb. A legislação brasileira: princípios e fins da educação, os sistemas de ensino e a organização curricular. O ajuste do currículo da educação básica com a Base Nacional Comum Curricular (BNCC), as metas e estratégias presentes no Plano Nacional de Educação são os mecanismos apresentados para o desenvolvimento da educação escolar. São objetivos específicos da disciplina: relacionar as principais questões políticas com o contexto atual, possibilitando o exercício da ação consciente e responsável; refletir sobre a importância dos valores na práxis social; estabelecer relações entre a política pública, o planejamento educacional, a democracia e o exercício da cidadania; propiciar o exercício da reflexão sobre Estado, governo enação e os instrumentos para a compreensão das políticas públicas em educação; possibilitar o exercício da reflexão crítica, por meio da análise e da discussão de textos acadêmicos; compreender os fins e princípios da educação, os deveres, direitos e objetivos presentes na Lei de Diretrizes e Bases (LDB); conhecer a política educacional no contexto da atualidade, a organização curricular e o papel dos profissionais da educação. Dessa forma, você será convidado a elaborar diferentes compreensões acerca das políticas públicas educacionais no Brasil, partindo da compreensão histórica, da legislação educacional e das inúmeras questões apresentadas no contexto da educação formal na contemporaneidade. INTRODUÇÃO O tema de nosso livro-texto é de fundamental importância para você, futuro profissional da educação, pois além de estudar a estrutura e o funcionamento da educação básica, pano de fundo de toda a sua atuação profissional no futuro, o assunto será abordado a partir das políticas públicas educacionais atuais brasileiras. Há assuntos correlatos que permeiam o tema, e será necessário recorrermos a estes com o intuito de esclarecer essa questão de tamanha importância para a sua formação e atuação profissional. Como é do conhecimento de grande parte das pessoas, o usufruto da educação básica de qualidade para todos ainda é uma meta a ser alcançada, apesar de grandes esforços empreendidos nos últimos anos. Isso significa dizer que existem inúmeros problemas e desafios a serem superados, no entanto, há de se reconhecer a existência de avanços nessa direção, fruto de respostas governamentais às reivindicações e demandas advindas da sociedade e dos setores organizados do campo educacional. 8 De modo geral, esta disciplina visa propiciar as condições para que você compreenda o embasamento legal para sua atuação profissional e as políticas a este associadas, reconhecendo o sistema escolar como um elemento de reflexão sobre a realidade educacional brasileira e sentindo-se estimulado a acompanhar as atualizações constantes que vêm sendo realizadas por intermédio dos membros do Conselho Nacional de Educação, do Ministério da Educação, nos estados e municípios, das secretarias de educação estaduais e municipais e dos conselhos estaduais e municipais de educação. Em decorrência disso, o planejamento educacional está atrelado às decisões das políticas públicas da educação e revelam como as prioridades nacionais, expressas no Plano Nacional de Educação e nos planos estaduais e municipais de educação, estão sendo e serão desenvolvidas. O planejamento educacional e as políticas públicas de educação compõem o cenário, pano de fundo do contexto escolar. É preciso que tenhamos a consciência de que, atualmente, a escola é o local de atendimento ao aluno, do desenvolvimento da qualidade de ensino por meio do processo educativo, de modo que garanta a aprendizagem escolar, com sucesso e permanência dos educandos até o fim da educação básica. Mas o que entendemos por contexto escolar? Para entender o conceito, prestemos atenção ao modo como o definem Formosinho, Kishimoto e Pinazza (2007): É que uma escola articula atores que mantêm relações com outros atores, desenvolvendo atividade intencional, criando memória da presença no contexto. Um contexto físico, por si só, não faz escola; para que um edifício escolar seja uma escola, são necessárias diversas condições. Uma escola é um contexto social constituído por atores que partilham metas e memórias, por indivíduos em interdependência com o contexto que constroem intencionalidade educativa (OLIVEIRA-FORMOSINHO; KISHIMOTO; PINAZZA, 2007, p. 23). É no contexto escolar que a educação formal é desenvolvida e tem a finalidade de trabalhar com conteúdos sistematizados, social e historicamente desenvolvidos, por professores com intencionalidade, em espaços com ambientação própria, com regras, em escolas que são regulamentadas por leis, que emitem certificados e são organizadas de acordo com diretrizes nacionais. Os objetivos mais amplos estão voltados para a formação plena do cidadão, participativo e ativo, com o desenvolvimento de habilidades e competências para a vida social e para o trabalho. O contexto escolar significa também a comunidade em que a escola está localizada, sua história, o contexto geográfico, histórico, econômico, social e cultural, assim como a história das pessoas que nela estão trabalhando, de seus alunos e de suas famílias. Um dos itens importantes das políticas públicas de educação é o reconhecimento da diversidade como princípio agregador e incentivador das ações e relações humanas. A diversidade requer o olhar direcionado ao local específico, sua gente, sua identidade, valores, costumes e hábitos. É nesse sentido que a identidade da escola representa o elemento identificador da qualidade de ensino necessária para suas crianças e seus jovens. 9 Para isso, a educação formal está sistematizada de acordo com o currículo nacional mínimo e com uma parte diversificada que permite o desenvolvimento das identidades locais e acontece num tempo definido por níveis e modalidades de ensino que têm como objetivo garantir a aprendizagem efetiva dos alunos. Nesse sentido, o estudo da organização e do funcionamento da educação básica, bem como das políticas públicas de educação, tem como meta compreender que as políticas públicas educacionais devem garantir a efetiva aprendizagem das crianças e dos adolescentes brasileiros, por meio do desenvolvimento de programas, planos e ações que atendam às necessidades educacionais prioritárias brasileiras. Em sentido mais amplo, as políticas públicas educacionais revelam-se como a concretude da ação política do Estado para garantir a todos o mínimo nacional da educação escolar e do ensino. Nas unidades escolares públicas, o Projeto Político-Pedagógico, parte integrante do Plano de Gestão, é que vai orientar o desenvolvimento do processo educativo de acordo com as políticas públicas nacionais e locais, sob a responsabilidade do diretor/gestor escolar. Diante do exposto, este livro-texto está disposto em partes. Primeiramente, será aborda a Política Educacional no Brasil e as tendências contemporâneas, a trajetória histórica, as redefinições do papel do Estado e a legislação educacional. Serão apresentadas a organização da educação nacional, os sistemas de ensino, suas responsabilidades e competências, a organização curricular de acordo com a Base Nacional Comum Curricular (BNCC). Depois, será falado sobre os mecanismos da política educacional, da política pública e sobre o financiamento do ensino, da cultura da avaliação, do ajuste do currículo da educação básica no contexto da atualidade e das metas do plano nacional de educação vigente de 2014 a 2024. Nesse sentido, o estudo desta disciplina tem como finalidade que o aluno compreenda a organização e o funcionamento da educação básica e a relação com as políticas públicas de educação, de forma a adquirir a capacidade de agir com base em valores eleitos de forma consciente, sendo capaz de responder pelos próprios atos e adotar atitudes de respeito pelas diferenças individuais e pela pluralidade cultural no processo de humanização, da moral e da vida em sociedade. 11 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA Unidade I 1 CONCEPÇÕES DE ESTADO E SOCIEDADE; POLÍTICAS PÚBLICAS; AS POLÍTICAS SOCIAIS E A POLÍTICA EDUCACIONAL Todos nós, brasileiros, independentemente da idade, da classe social, cultural, étnica, ideológica, religiosa, temos direito à educação. Para compreendermos o que é e como estão organizadas as responsabilidades e competências dos setores público e privado da educação no Brasil, temos que, primeiramente, nos atentarmos a algumas concepções. Nessa perspectiva, serão apresentados o funcionamento e a organização da educação brasileira – principalmente da Educação Básica – e discute como as políticas públicas são planejadas para atender aos direitos previstos nas legislaçõeseducacionais. As Constituições brasileiras, ao reconhecerem a educação como direito do cidadão, definiram os responsáveis pelo seu provimento. Para atender ao direito à educação, o Estado deve estabelecer sua estrutura, seu funcionamento formal e suas fontes de financiamento. A política pública em educação traduz-se em ações que dão o alicerce para o atendimento aos ideais expressos nas leis. Para entender o conceito de políticas públicas, vamos tratar de alguns de seus elementos, com o objetivo de delimitar sua abrangência e seu conteúdo temático, partindo dos conceitos de Estado, governo, nação, público e política, com o objetivo de esclarecer seus significados. 1.1 Estado e seu conceito Para Vieira e Albuquerque (2001), muitas são as formas de entender o significado do conceito de Estado. Conforme Houaiss (2009, p. 341), Estado é entendido pela noção clássica de “povo social e política e juridicamente organizado, que, dispondo de uma estrutura administrativa, de um governo próprio, tem soberania sobre determinado território”. Para De Cicco e Gonzaga (2013), o conceito de Estado é: uma instituição organizada política, social e juridicamente, que ocupa um território definido e, na maioria das vezes, sua lei maior é a Constituição. É dirigido por um governo soberano, reconhecido interna e externamente, sendo responsável pela organização e pelo controle social, pois detém o monopólio legítimo do uso da força e da coerção (DE CICCO; GONZAGA, 2013, p. 25). Segundo Bobbio (2007), os elementos do Estado são de ordem material e formal. Do ponto de vista material, temos a população e o território; do ponto de vista formal, o governo. Já de acordo com 12 Unidade I Kelsen (2000), do ponto de vista material, podemos entender por população o conjunto de todos os habitantes do território do Estado. Por povo, o conjunto dos cidadãos que mantêm vínculos políticos e jurídicos com o Estado. Território é entendido como o espaço para o qual apenas uma ordem jurídica está autorizada a prescrever atos coercitivos e onde podem ser executados. Do ponto de vista formal, governo refere-se ao exercício do poder do Estado ou à condução política geral. Diz respeito ao povo e pode ser entendido como o órgão ao qual a Constituição atribui o poder executivo sobre uma sociedade e que geralmente é formado por um presidente ou um primeiro-ministro e alguns ministros, secretários e outros funcionários. As características do Estado são a soberania, a nacionalidade e a finalidade. Por soberania podemos entender a capacidade de proclamar seu próprio direito positivo de forma incontestável. Para Miranda (2004), nacionalidade é o vinculo jurídico-político de direito público interno, em que a pessoa se torna um dos elementos da dimensão pessoal do Estado. Atualmente, no Direito Constitucional, nacionalidade e cidadania têm sentidos distintos. Nacionalidade está mais ligada à origem, ao local de nascimento. Já cidadania está mais ligada às obrigações políticas e jurídicas. Finalidade, segundo Dallari (1990, p. 56), “é o bem comum, ou seja, o conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da pessoa humana”. O termo é escrito em letra maiúscula e representa um governo próprio que, em seu território, tem soberania. As teorias que tratam do Estado estudam as suas funções tradicionais, que estão englobadas em três grandes domínios de poder: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário. Podemos afirmar que as funções desempenhadas pelo Estado são as políticas, as sociais e as econômicas. Para Acquaviva (2000) e Maluf (1980), a Teoria Geral do Estado faz parte do Direito Constitucional e compreende um conjunto de ciências que são necessárias para a compreensão do fenômeno estatal, assim, desdobra-se em Teoria Social do Estado, Teoria Política do Estado e Teoria Jurídica do Estado. Portanto, o conceito de Estado é inconfundível e apresenta vários sentidos. Conforme Acquaviva (2000, p. 4), origina-se do latim status, que, em letra minúscula, significa “a condição pessoal do indivíduo perante seus direitos políticos e civis”, e, em letra maiúscula, denomina, modernamente, a mais complexa e perfeita das sociedades civis, qual seja, a sociedade política, que poderia ser conceituada como ‘a sociedade civil politicamente soberana e internacionalmente reconhecida, tendo por objetivo o bem comum aos indivíduos e comunidades sob seu império’” (ACQUAVIVA, 2000, p. 4). Para encontrar um denominador comum às várias definições e suas influências históricas, sociais e econômicas, Jellinek (apud ACQUAVIVA, 2000, p. 7) define-o como “corporação de um povo, assentada num determinado território e dotada de um poder originário de mando”. Assim, Estado pode ser entendido como a unidade administrativa de um território e constitui-se pelas instituições públicas que o representam, organizam e que devem atender aos desejos e anseios de 13 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA seus cidadãos, de suas instituições públicas e privadas. A educação escolar é uma das instituições que representam o Estado. 1.2 Estado e seu papel Encontramos duas grandes correntes de pensamento que discutem o papel do Estado para com a sociedade: uma de fundamentação liberal e outra de suporte marxista. Cada uma explicita os tipos de relação entre os cidadãos de um país, por exemplo, direitos individuais e sociais. Para organizar o funcionamento estatal, encontramos três poderes que fazem parte de sua estrutura formal para garantir que o Estado cumpra suas funções: Poder Executivo, que administra os órgãos governamentais e desenvolve as atividades relacionadas às políticas públicas; Poder Legislativo, que tem a responsabilidade de estabelecer as leis regulamentares e ordinárias que regem as atividades e relações entre os cidadãos e as instituições; e o Poder Judiciário, que tem a função de distribuir justiça, fazendo respeitar a constituição e aplicar as leis, segundo os códigos vigentes. Seu objetivo principal é garantir a efetividade dos direitos e das obrigações de todos os cidadãos, bem como de instituições públicas e privadas. Sintetizando, podemos afirmar que os fins do Estado são: garantir a segurança de seus cidadãos e de suas instituições públicas e privadas, assim como assegurar a justiça e o bem-estar econômico e social. 1.3 Governo e seu conceito No dicionário Novo Aurélio (FERREIRA, 1999, p. 1.000), governo refere-se a “ato ou efeito de governar; administração, gestão, direção; e ainda, administração superior, ministério, Poder Executivo e também sistema político pelo qual se rege um país”. Resumindo, o governo tem o papel de administrar o Estado, com a função executiva, e, nesse sentido, caracteriza-se como uma das instituições que compõem o Estado: o Poder Executivo. Essa administração é transitória e pode ser representada pelos diversos partidos políticos existentes. 1.4 Governo e seu papel Estamos nos referindo ao Poder Executivo de um país, estado ou município que durante um período de tempo administra, chefia. Por isso, quando falamos de governo, identificamos a pessoa que o representa, o governante de uma esfera de Poder Executivo (federal, estadual ou municipal) e expressamos nossa opinião sobre seu desempenho, por exemplo, dizendo que foi alguém que governou bem no seu tempo, que provocou mudanças favoráveis para o povo, e julgando sempre de acordo com o tipo de sociedade que o Estado decidiu ser. Atualmente estamos numa sociedade democrática. Em nossa sociedade democrática, o governante – presidente na esfera federal, governador na estadual, prefeito na municipal – é escolhido por meio de eleições realizadas segundo calendário do Tribunal Superior Eleitoral, órgão do Poder Judiciário, que tem, nos estados, como seu representante, o Tribunal Regional Eleitoral. 14 Unidade I Nesse sentido, não podemos entender como idênticos o papel do Estado e o do governo. O governo tem a responsabilidade dedesenvolver, por meio de planos, programas e projetos, ações com o objetivo de atender à sociedade brasileira em todas as suas necessidades, que são apontadas por meio de avaliações nos diferentes setores da vida pública e revelam as intervenções necessárias, das mais urgentes àquelas que são apenas reflexos de ideais nos diferentes setores da vida da nação brasileira. Podemos tratar dos planos do governo que já foram desenvolvidos e avaliá-los, a fim de concluir se foram planejados com eficiência, respeitando os interesses dos cidadãos brasileiros. Nessa avaliação, analisamos se o governante atuou com lisura, transparência e responsabilidade na administração e no uso dos recursos públicos para a implantação e a implementação dos programas, planos e projetos desenvolvidos para o atendimento à sociedade brasileira. Estes estão previstos no que podemos chamar de políticas públicas nacionais, estaduais ou municipais. Em se tratando da área educacional, chamamos de políticas públicas educacionais. Podemos identificar, nas políticas públicas, as áreas em que estas se subdividem e atuam: a área educacional faz parte da área social. Quando nos referimos às políticas públicas sociais, estamos nos referindo às áreas que estão sob essa denominação, apontada pela atual Constituição Federal de 1988. Assim, ao tratarmos das políticas públicas educacionais, estamos abordando as políticas públicas sociais. Na área educacional, é o Plano Nacional de Educação o documento que expressa a realidade brasileira na área da educação escolar. 1.5 Conceito de nação Por nação entendemos um povo, agrupamento ou organização de uma sociedade cujos membros compartilham uma tradição histórica e que, por isso, apresentam uma identidade, uma cultura própria que os distingue de outros e que também os une. Usamos cotidianamente as palavras Estado, governo e nação como se fossem sinônimas, porém elas representam aspectos bem diferentes da realidade social, política e econômica brasileira. Chegamos aos conceitos de política e público para entendermos a atuação das políticas públicas educacionais brasileiras. Mas o que significa o termo políticas públicas? No Dicionário Michaelis (2009), entre outras, encontramos as seguintes definições da palavra política: “Arte ou ciência de governar. [...] Arte ou ciência da organização, direção e administração de nações ou estados. [...] Aplicação desta arte nos negócios internos (política interna) da nação ou nos negócios externos (política externa)”. 1.6 Conceito de público De acordo com o Dicionário Michaelis, o vocábulo “público” é utilizado como substantivo masculino e como adjetivo. Como substantivo masculino: o homem comum; grupo de pessoas com interesses comuns ou que estão envolvidas na mesma atividade; audiência de qualquer evento; grupo de pessoas para as quais determinada campanha é dirigida, com fins de consumo. 15 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA Como adjetivo: relativo a população, povo ou coletividade; relativo ao governo de uma nação; que pertence a todas as pessoas; que pode ser feito diante de todos; do conhecimento de todos; em que não há segredo; mundialmente divulgado; diz-se de lugar onde qualquer um pode vê-lo ou ouvi-lo. 1.7 Conceito de política Quando pensamos no termo política, estamos nos referindo àquilo que é próprio do homem, auxilia-o a resolver problemas, conflitos e a organizar sua vida social. Para Padilha (2001), há várias definições para política, mas o sentido que está mais presente é o das ações e relações humanas. Identificamos, para nossos estudos nesta disciplina, as políticas sociais, dentre as quais estão as políticas educacionais. No caso da educação escolar, em sentido específico, o termo política “pode representar a administração do Estado pelas autoridades e [pelos] especialistas governamentais, ações da coletividade em relação a tal governo [...]” (PADILHA, 2001, p. 20) e em relação à educação escolar. Estamos tratando do ser humano como ser político, que realiza escolhas, participa da vida familiar, produtiva e social, colabora com a comunidade e é por ela envolvido. Ao fazer parte de uma comunidade, torna-se um ser político coletivo, pois assume, perante o seu grupo, responsabilidades, compromissos relativos à continuidade da vida social, realiza as tarefas que lhes são próprias, aceita as normas e costumes comuns, assim como compartilha dos valores morais e éticos do grupo. Quando nos referimos ao governo de uma nação, de um estado ou de um município, estamos nos referindo às diferentes esferas do Poder Executivo responsáveis pelo desenvolvimento das políticas públicas educacionais. A esfera de poder político a ser discutida nesta disciplina é a federal, pois a partir das orientações desta as esferas estaduais elaboram as suas, que coordenam as ações para sua região, e as esferas municipais especificam-nas para o seu território. O sistema escolar brasileiro, sua estrutura e seu funcionamento serão o objeto de análise no desenvolvimento, na implementação e na avaliação das políticas públicas. O Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP) publicou, em 2012, a cartilha Noções de política e cidadania no Brasil, com a finalidade de estimular a consciência política, resgatar valores éticos e de cidadania, contribuir para o aprofundamento da democracia, promover os interesses coletivos e públicos, além de defender a participação política dos cidadãos. Em relação ao conceito de política, temos que: Segundo São Tomás de Aquino, “a política é a arte de governar os homens e administrar as coisas, visando ao bem comum, e de acordo com as normas da reta razão”. A palavra política possui vários significados, que vão desde governar, administrar ou dirigir instituições públicas ou do Estado, passando pela arte de conciliar interesses para a conquista e manutenção do poder até a promoção do bem comum. 16 Unidade I Originariamente, o termo “política”, conforme Norberto Bobbio em seu Dicionário de Política (Ed. UnB, 12ª ed. BSB: UnB, 2002. p. 954-963), é derivado do grego (politikós), que significa tudo o que se refere à vida da cidade e, consequentemente, compreende toda a sorte de relações sociais, o que é urbano, civil, público, e até mesmo sociável e social, tanto que “político” vem a coincidir com o “social”. O termo se expandiu graças à influência da grande obra de Aristóteles, intitulada Política, que foi o primeiro tratado sobre a natureza, funções e divisão do Estado, e sobre as várias formas de Governo. A política – que consiste em tomar decisões e fixar regras destinadas a todos, independentemente da condição, status, cargo, formação ou origem – deve buscar a legitimação de seus atos. Nessa perspectiva, é o meio mais eficaz para organizar a vida em sociedade e garantir o respeito aos direitos humanos. O ser humano pratica a política em seu cotidiano, mesmo sem ter consciência. Isso porque a política não diz respeito apenas ao exercício do poder público, mas também à vida social. A administração do orçamento doméstico, a mediação de conflitos familiares ou a forma de se relacionar com os vizinhos são exemplos do exercício cotidiano da política. Nos regimes democráticos, portanto, a política consiste na escolha, na seleção ou na definição de prioridades que, mesmo não sendo as ideais, são aceitas por todos, seja na oferta de bens e serviços e na sua regulação, seja na solução de conflitos, com o objetivo do bem comum, atingido ou não. Sem a política não seria possível a convivência pacífica entre as pessoas e os povos. É também pela via política que o povo escolhe seus representantes, tanto aqueles que, em seu nome, vão administrar as coisas públicas e governar – ou executar as políticas ou prioridades, de cujas escolhas a sociedade pode participar com mais ou menos intensidade – quanto aqueles que vão fazer as leis, acompanhar e fiscalizar os governos. O objetivo final da política é, na definição, a dignidade da pessoahumana em todas as suas dimensões. O atingimento desse objetivo depende dos agentes, do envolvimento das pessoas e da qualidade que se dê à política. (QUEIROZ, 2012, p. 9). Entendemos que a política é essencial na busca de soluções para os problemas coletivos, e que o ser humano é um agente político por natureza, porque é o sujeito de sua própria história, portanto, é o centro do universo e a razão de existir das instituições políticas. Onde há gente, há política. 17 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA O exercício de cidadania, que é condição para que a pessoa seja sujeito, e não objeto na vida em sociedade, é a principal expressão da política. A prática da cidadania leva à exigência de várias políticas voltadas à sobrevivência da espécie humana. 1.8 Conceito de políticas públicas De acordo com o DIAP, políticas públicas são decisões dos Poderes Públicos de fazer ou não fazer alguma coisa para a sociedade e o mercado. São ações intencionais, com objetivos a serem alcançados, com impactos de curto, médio e longo prazo e que, embora não se limitem a leis e regras, dependem, muitas vezes, das leis para serem implementadas. Em geral, as políticas públicas traduzem a ideia de valor, de alocação de recursos ou benefícios, distribuição de bens e serviços públicos para localidades, indivíduos ou grupos, mas elas também regulam a relação entre pessoas e entre estas e as instituições, públicas ou privadas. É comum as pessoas confundirem políticas públicas com políticas sociais, quando estas são parte daquelas. Mas por que política pública? As políticas são públicas, e não privadas ou apenas coletivas, porque estão revestidas da autoridade soberana do Poder Público ou porque emanam do Estado, único ente que detém o monopólio legítimo do uso da força para fazer valer suas decisões e ações. Assim, toda política pública exige uma decisão governamental de fazer ou não fazer algo, mas nem toda decisão governamental significa uma política pública. Por exemplo: as leis de homenagens ou datas comemorativas. Eventuais gastos ou investimentos governamentais em políticas públicas precisam estar disciplinados no orçamento que se expressa através de leis que são discutidas e aprovadas ou não pelas casas legislativas. No conceito de políticas públicas, o conteúdo temático a ser apresentado é o da política educacional e sua relação com as demais políticas adotadas no decorrer da história brasileira. Temos de partir da compreensão de que a história brasileira, em todos os seus aspectos (sociais, econômicos, culturais), influenciou o desenvolvimento das ideias pedagógicas, assim como as práticas sociais realizadas na educação escolar. A elaboração das leis educacionais e as políticas públicas estiveram atreladas a essa demanda social brasileira. A partir do que estudaremos nas disciplinas do curso de Pedagogia, entenderemos que há muita complexidade e ambiguidade entre as discussões teóricas do ideal a ser buscado pelas políticas públicas e a realidade educacional revelada pelos dados resultantes das avaliações institucionais que passam a ser desenvolvidas, principalmente, após a Lei n. 9.394/96. 18 Unidade I Saiba mais Nos sites a seguir você pode encontrar definições de Estado, governo, política e política pública educacional: www.unip.br http://dicionario.cijun.sp.gov.br/houaiss/ www.primeiroconceito.com.br www.michaelis.uol.com.br Na atualidade, são as avaliações institucionais implementadas pelos governos federal, estaduais e municipais que revelam os índices de qualidade de ensino, apontados pela aprendizagem dos alunos e pelo exame dos contextos educativos. O desafio do curso será entender o processo das políticas públicas educacionais, observando sua formulação (que envolve a definição de prioridades, responsabilidades, uso e destinação das verbas públicas), a implantação e a implementação de ações, planos, programas e projetos, bem como o acompanhamento e a avaliação dos resultados. Há também a participação dos movimentos populares, no decorrer do processo histórico, apontando problemas, situações e alternativas que representam os anseios dos grupos sociais locais ou regionais, que, além de influenciar, pretendem decidir as políticas públicas. Esses movimentos constituem atitudes cidadãs, solidárias e participativas. A luta dos movimentos sociais pela educação nunca teve muita visibilidade, pois, no decorrer da história, foi assumida pelos sindicatos de professores, de profissionais da educação ou por organizações não governamentais (ONGs). A partir da década de 1990, segundo Gohn (2006), as lutas se dirigiram para falta de vagas nas escolas públicas, filas para matrículas, deslocamento de filhos de uma mesma família para escolas diferentes, atrasos nos repasses de verbas, entre outras causas. A discussão sobre os movimentos sociais pela educação escolar já aponta, desde as décadas de 1970 e 1980, indícios de que ainda não foi superada a fase de reivindicações mais básicas, como discute Azanha (1975, p. 17), quando afirma que “a capacidade reivindicatória das comunidades, em matéria da educação, não vai além da luta pela abertura de escolas” e acrescenta que “as classes de mais baixa renda não conseguem ainda discernir o bom do mau ensino e por isso, em face das sucessivas reprovações de seus filhos, apenas se limitam a retirá-los da escola”. 19 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA Devido às diferentes realidades regionais brasileiras, participar do processo demanda a identificação das possibilidades e dos espaços existentes, bem como das dificuldades, dos limites e das contradições dos projetos historicamente desenvolvidos de descentralização e municipalização, demanda ainda aceitar o desafio de construir propostas de políticas articuladas com um desenvolvimento educacional brasileiro integrado e sustentável. Observação Dentre os movimentos sociais por educação escolar, o movimento de mães por creches e pré-escolas, relatado pela educadora Maria Malta Campos, na década de 1980, resultou na Educação Infantil como primeira etapa da educação básica brasileira, apresentada em duas fases: creches de 0 a 3 anos e pré-escola dos 4 aos 5 anos. De acordo com Ferreira (1999), o sentido etimológico da palavra política é ciência que trata dos fenômenos referentes ao Estado; ciência política; sistema de regras respeitantes à direção dos negócios públicos; arte de bem governar e conjunto de objetivos que dão forma a determinado programa de ação governamental e condicionam sua execução (FERREIRA, 1999, p. 1599). Da mesma forma, de acordo com o sentido etimológico, a palavra público (FERREIRA, 1999, p. 1664) “é um adjetivo que diz respeito ao que é relativo ou pertencente ou destinado ao povo, à coletividade e também relativo ou pertencente ao governo de um país”. Para entendermos o que políticas públicas significam, usando as definições apontadas, podemos dizer que são diretrizes, princípios norteadores de ação do Poder Público, regras e procedimentos que estabelecem as relações entre este e a sociedade, as mediações entre a população e o Estado, ou seja, cidadãos que representam a sociedade e o Estado. Nesse sentido, as políticas públicas são explicitadas em documentos como leis e programas que definem quais as prioridades e as linhas de financiamento que determinam as aplicações de recursos públicos em educação. Podemos afirmar que as políticas públicas em educação traduzem e sistematizam, em seu processo de elaboração, a definição das necessidades educacionais brasileiras e a forma de intervenção a ser adotada; a implantação e a implementação de ações, projetos e programas e qual a população a ser atendida; e os resultados esperados em curto, médio e longo prazo. Nesse processo estão envolvidas as formas de exercício do poder político – uma vez que se trata de distribuição e redistribuição do poder – o papel do conflito social nos processos de decisão e a repartição de custos e benefícios sociais.20 Unidade I É importante esclarecer que as políticas públicas tratam de recursos públicos que serão destinados diretamente aos projetos, programas e ações junto à área educacional, ou por meio de isenções ou relações que são de interesse público. A crescente participação da sociedade civil nas diferentes esferas da vida social faz com que se entrecruzem interesses e visões de mundo, e torna difícil a delimitação clara entre o público e o privado. Daí surge a importância do debate público, articulado por grupos sociais, em espaços públicos, promovido com transparência e visibilidade. Ao tratarmos de poder, queremos esclarecer que o conceito deve ser entendido como a relação social entre os vários personagens que se interessam direta ou indiretamente pela área educacional, que atuam nela ou são seus beneficiários, com projetos ou interesses diferenciados. O interesse por essa área, em nosso caso, necessita de mediações sociais e institucionais para que as políticas públicas possam ser legitimadas e, assim, tornarem-se eficazes. Segundo Teixeira (2002), a natureza de regime político em que o país vive, o grau de organização da sociedade civil e a cultura vigente determinam a elaboração de políticas públicas. Dessa maneira, as políticas públicas são definidas e sistematizadas, podendo-se, por isso, determinar quem é responsável por decidir o que, quando, com que consequências e para quem. Os objetivos das políticas públicas sociais estão voltados, principalmente, aos setores marginalizados da sociedade, que são considerados vulneráveis. Nesse sentido, as políticas visam a efetivar os direitos da cidadania. As demandas da sociedade civil (por mobilização, luta ou pressão social) são apresentadas por meio de movimentos sociais. Reconhecidas institucionalmente, geram políticas de atendimento que promovem o desenvolvimento, seja para a geração de emprego ou renda, seja para outras políticas de cunho mais estratégico. Assim, as políticas públicas trazem em seu bojo valores e visões de mundo e os exprimem em suas ações. Dessa forma, expressam as visões de mundo dos que controlam o poder. Contudo, para que esse poder seja representativo dos interesses de todos os segmentos sociais, depende-se da capacidade de organização e negociação dos segmentos sociais dominados. Para atingir os objetivos de determinada política pública, é preciso considerar a natureza ou o grau de intervenção, a abrangência dos benefícios e os impactos aos beneficiários ou às relações sociais. Podemos analisar se a natureza ou o grau de intervenção é estrutural ou conjuntural. É estrutural quando se trata de intervir em relações socioestruturais, como renda, e é conjuntural ou emergencial quando procura atender a uma situação imediata. A abrangência pode ser universal, quando se estende a todos os cidadãos; segmentada, quando atende a um fator determinante, como idade, gênero; e fragmentada, quando atende a um determinado grupo social, de um segmento específico. Quanto aos impactos que podem causar nas relações sociais ou em seus beneficiários, as políticas públicas podem ser: distributivas, quando distribuem benefícios individuais; redistributivas, ao buscar 21 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA equidade redistribuindo os benefícios entre os grupos sociais; e regulatórias, ao definir regras e procedimentos para atender aos interesses gerais da sociedade. Está presente na Constituição Federal de 1988, no artigo 37, a importância da atitude da administração pública no desempenho de sua função com ética, sobriedade, impessoalidade e no trato com verba pública, que deve ser empregada com transparência, lisura e eficiência. A responsabilidade de atuação governamental voltada para as necessidades apontadas pela coletividade social envolve também a cobrança de atitudes de legalidade, de moralidade e da publicidade dos atos administrativos, conforme o artigo 37 da Constituição Federal: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]” (BRASIL, 1988). Observação Hoje a verba pública é distribuída na educação formal pelo que a lei chama de custo-aluno. Anualmente, deve-se elaborar o valor do custo-aluno da Educação Infantil, do Ensino Fundamental e do Ensino Médio. O valor da verba a ser recebida pelas escolas é calculado pelo número de alunos nela matriculados, em cada nível e modalidade de ensino que a escola oferece à comunidade. Exemplo de aplicaçãoExemplo de aplicação Pesquise em seu município ou em seu estado quais são as metas dos planos de educação, sua Pesquise em seu município ou em seu estado quais são as metas dos planos de educação, sua abrangência e as prioridades educacionais apontadas, os programas, planos e ações em desenvolvimento, abrangência e as prioridades educacionais apontadas, os programas, planos e ações em desenvolvimento, as parcerias com o sistema federal ou estadual e as formas de publicidade dos dados e das verbas as parcerias com o sistema federal ou estadual e as formas de publicidade dos dados e das verbas públicas utilizadas.públicas utilizadas. É importante atentar para programas criados pelo Ministério da Educação junto às unidades da federação e seus sistemas de ensino – federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal –, como o PDE (Plano de Desenvolvimento da Escola). Esse plano foi concebido em conformidade com a atual legislação educacional, que destaca a importância da escola como agente principal de desenvolvimento da educação escolar brasileira e também local em que a relação professor-aluno se realiza – e é na qualidade dessa relação que residem, em grande medida, a aprendizagem do aluno e o bom desenvolvimento do ensino. O PDE é planejado pelo MEC de acordo com as prioridades educacionais brasileiras, e o financiamento das ações nele previstas está presente no planejamento setorial do MEC. As unidades escolares públicas podem se tornar parceiras dessas ações, de acordo com seu Projeto Político-Pedagógico e suas necessidades locais. Para isso, a participação da comunidade nas decisões sobre o desenvolvimento educacional da instituição é importante para definir tanto as prioridades locais quanto os objetivos da escola, tendo como meta a aprendizagem escolar com qualidade. É também importante discutir a importância da autonomia da escola para decidir sobre quais projetos 22 Unidade I e ações devem ser desenvolvidos para atingir esse objetivo. Em contrapartida, a legislação educacional implantou a cultura das avaliações institucionais na educação escolar brasileira, que ocorrem sob a responsabilidade das diferentes esferas administrativas e de seus sistemas de ensino. Por meio das avaliações do MEC – como Saeb, Prova Brasil, Provinha Brasil, Enem –, das avaliações dos sistemas estaduais e dos municipais e da instituição do Ideb (Índice de Desenvolvimento da educação básica), podemos aferir como está o funcionamento da educação escolar nacional e seus pontos de avanços e de fragilidades. O Brasil participa também da avaliação internacional do Pisa, que aponta como o país está no desenvolvimento educacional da população comparado aos outros países participantes da prova. Como podemos observar, o sistema nacional de educação escolar está implantando e implementando ações com o objetivo de garantir a real qualidade de ensino ministrado pelas escolas brasileiras, para garantir um dos direitos da cidadania ao cidadão brasileiro. 2 POLÍTICA EDUCACIONAL NO BRASIL É importante considerarmos as orientações políticas presentes na história brasileira para podermos entender as atuais políticas públicas na área educacional, assim com a LDB n. 9.394/96. Para isso, apresentamos algumas tendências contemporâneas. 2.1 Tendências contemporâneas 2.1.1 Visão liberal A visão da política liberal tem no liberalismo seus fundamentos,que se traduzem no “conjunto de ideias e doutrinas que visam a assegurar a liberdade individual no campo da política, da moral, da religião dentro da sociedade” (FERREIRA, 1999, p. 1.209). O liberalismo político resultante da filosofia liberal defende a liberdade política do indivíduo em relação ao Estado e à existência de oportunidades iguais para todos. A ideia do Estado liberal está centrada na noção de Poder Público com autoridade política dentro de limites precisos, separado de governante e governado. Há três tradições na ciência política. A primeira analisa a política liberal como a que discute as questões da cultura política da nação e a constituição do cidadão. A segunda discute problemas de representação política e responsabilização, propondo que as ações dos indivíduos, das instituições e do Estado podem estar sujeitas a controles provenientes dos acordos centrais do pacto democrático. A terceira enfatiza o poder do Estado nos aspectos que se referem à obtenção do consenso e à implementação de medidas representativas de interesses, defendidos, inclusive, se necessário, com atos de coerção e relações sociais de dominação. Nesse sentido, a visão liberal defende uma concepção de política pública voltada para interesses individuais e que desconsidere as desigualdades sociais. A vida social e econômica é resultante das capacidades individuais e do esforço individual de superação para uma melhor qualidade de vida. Essa concepção opõe-se à universalidade dos benefícios de uma política social. Para ela, a política social não tem papel relevante, pois as desigualdades sociais são resultantes de esforços individuais. Como exemplo dessa visão, Azanha (1975, p. 17) afirma: “Geralmente, a escola não é responsabilizada pela reprovação, pois o malogro escolar é recebido como resultado de deficiências pessoais das crianças”. 23 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA Dessa maneira, a visão liberal está presente no cotidiano da vida escolar, inclusive de crianças e jovens, sem ter presente a importância do atendimento escolar como fator de sucesso no ensino. 2.1.2 Visão social-democrata A visão social-democrata concebe uma política de atuação com benefícios sociais que visem à proteção dos mais fracos, como uma maneira de dar igualdade de condições a todos, em decorrência das diferenças econômicas promovidas pela sociedade capitalista. O Estado de Bem-Estar Social é o sistema que representa a visão social-democrata, na qual as políticas públicas têm um papel regulador das relações econômico-sociais. Nesse sentido, representa um acordo social entre o trabalho e o capital em que os cidadãos podem aspirar a níveis mínimos de bem-estar social, incluindo educação, saúde, seguridade social, salário e moradia. Esse sistema cresce e leva a uma relativa distribuição de renda e ao reconhecimento de uma série de direitos sociais. Fundos públicos são constituídos e utilizados em investimentos em áreas estratégicas para o desenvolvimento e em programas sociais, o que acarreta um controle político e burocrático da vida dos cidadãos consumidores de bens públicos. Os sistemas liberal e social-democrata executavam políticas públicas com a intervenção do Estado em várias áreas de atuação dos indivíduos. A partir da década de 1970, esse modelo entrou em crise, devido aos novos padrões introduzidos pelas tecnologias nos processos de acumulação e nas relações de trabalho. Essa situação levou à falência do Estado protetor e ao agravamento da crise social, em virtude do esgotamento das possibilidades de atendimento às necessidades crescentes da população, gerando o burocratismo e a ineficiência do aparelho governamental. A crítica a essa situação foi de que a política de intervencionismo causou a estagnação econômica e o parasitismo social. Foi proposto, então, um ajuste estrutural, que levasse a um equilíbrio financeiro, à redução dos gastos sociais e a uma política social seletiva e emergencial. 2.1.3 Visão neoliberal O sistema que historicamente veio responder a essas necessidades sociais e econômicas foi o neoliberalismo, que defendia a ação mínima do Estado. O equilíbrio social é resultante do livre funcionamento do mercado. As noções de mercados abertos e tratados de livre-comércio, redução do setor público e diminuição da intervenção estatal na economia e na regulação do mercado resultaram em programas e políticas de ajuste estrutural. Nesse sistema modificam-se as formulações das políticas públicas, pois com a ação mínima do Estado é preciso que as regulamentações sejam mínimas e as políticas distributivas compensem desequilíbrios graves e passem, então, a ter um caráter seletivo de atendimento a todos – ou seja, um atendimento não universal. As políticas redistributivas, controladas por tecnocratas, sem a participação da sociedade – presentes nas visões anteriores – não são coerentes com a liberdade do mercado e incentivam o parasitismo social. 24 Unidade I O fenômeno da globalização do capitalismo influencia a elaboração das políticas públicas, e os interesses internacionais aparecem com grande poder de interferência nas decisões, às vezes, ditados por organismos multilaterais. Cada país tem seu processo de formulação de políticas públicas, e esses processos vêm se tornando cada vez mais complexos. O Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional aparecem como instituições com grande poder de influência, por meio de um conjunto de programas e políticas com vistas ao ajuste estrutural necessário ao novo modelo econômico e social do Estado. O modelo de ajuste e estabilização proposto é baseado numa série de recomendações de políticas públicas que tem como premissa a redução drástica do gasto governamental, por meio da privatização das empresas paraestatais, da liberalização dos salários e preços e da reorientação das produções industrial e agrícola para exportação. É proposta a diminuição da participação financeira do Estado no fornecimento de serviços sociais, como saúde, pensões, aposentadorias, transporte público, habitação popular e educação, mediante sua transferência para o setor privado. As atividades do setor público são concebidas como improdutivas e como desperdício social. Assim também é entendida a educação e sua função social, o que incide nas concepções do papel da educação nos dias de hoje e nas políticas públicas na área educacional. Educadores brasileiros como Paulo Freire e Moacir Gadotti criticam o pensamento e a prática neoliberal, pois consideram o neoliberalismo contrário à ética integral do ser humano, à utopia e à educação como ato democrático. O neoliberalismo naturaliza a desigualdade e sustenta a ética do mercado. O homem é considerado como força de trabalho. Para o neoliberalismo, a globalização é considerada uma realidade definitiva, e não uma categoria histórica. 2.2 Planos e políticas públicas de educação 2.2.1 Políticas públicas neoliberais A partir do neoliberalismo, temos a sociedade civil chamada a participar do processo de formulação de políticas públicas e podemos identificar alguns aspectos que dele fazem parte: • Identidade: o processo de formação de identidade coletiva se constrói na medida em que há iniciativas de proposições para resolver problemas coletivos. • Plataformas políticas: expressam as concepções do papel do Estado e da sociedade civil por meio de programas e ações voltados às demandas e carências. As políticas públicas representam o sentido do desenvolvimento histórico-social dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia. • Mediações institucionais: são as políticas públicas que representam as mediações entre os interesses e valores de diversos atores sociais que se defrontam em espaços públicos a fim de negociar soluções para o conjunto da sociedade ou para determinados grupos sociais. • Dimensão estratégica: é representada pelas políticas públicas que são diretamente ligadas ao modelo econômico e à constituição de fundos públicos e estabelecem referênciae base para a definição de outras políticas ou programas em determinadas áreas. As inovações tecnológicas 25 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA e a reestruturação produtiva, acompanhadas de seus efeitos sobre o emprego e o agravamento das desigualdades sociais, devem ser consideradas nas opções estratégicas. As opções estratégicas devem considerar alternativas que redirecionem o emprego – de maneira que tornem seus beneficiários cidadãos ativos, com inserção social – e que contribuam para o desenvolvimento da sociedade. Podemos definir políticas públicas como um processo dinâmico composto de negociações, pressões, mobilizações, alianças ou coalizões de interesses. Para participar desse processo é preciso o estabelecimento de uma agenda. Essa agenda reflete interesses que podem ser ou não dos setores majoritários da população. Essa participação vai depender do grau de mobilização da sociedade civil e da institucionalização de mecanismos que viabilizem sua participação. Estão envolvidos os conceitos de composição de classe, mecanismos internos de decisão dos diversos aparelhos e seus conflitos, e alianças internas da estrutura de poder. Esses conceitos estão imersos nas pressões sociais e nos conflitos da sociedade. Quando nos referimos à sociedade civil devemos reconhecer a diversidade de interesses e visões presentes. Chegar a um consenso exige a realização de uma tarefa complexa, pois é necessário o debate, o confronto e a negociação. Esse consenso depende do grau de organização da sociedade civil e de suas organizações, que atualmente estão fragmentadas, embora com algumas iniciativas de articulação de alguns setores. Teixeira (2002) aponta os passos a serem seguidos para uma participação efetiva e eficaz da sociedade civil: a) elaboração e formulação de um diagnóstico participativo e estratégico com os principais atores envolvidos, no qual se possa[m] identificar os obstáculos ao desenvolvimento, fatores restritivos, oportunidades e potencialidades; negociação entre os diferentes atores; b) identificação de experiências bem-sucedidas nos vários campos, sua sistematização e análise de custos e resultados, tendo em vista possibilidades de ampliação de escalas e criação de novas alternativas; c) debate público e mobilização da sociedade civil em torno das alternativas mais entre os atores; d) decisão e definição em torno de alternativas; competências das diversas esferas públicas envolvidas, dos recursos e estratégias de implementação, cronogramas, parâmetros de avaliação; e) detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e estratégias; identificação das fontes de recursos; orçamento dos meios disponíveis e a providenciar; mapeamento de possíveis parcerias, para a implementação; f) na execução, publicização, mobilização e definição de papéis dos atores, suas responsabilidades e atribuições, acionamento dos instrumentos e meios de articulação; 26 Unidade I g) na avaliação, acompanhamento do processo e resultados conforme indicadores; redefinição das ações e projetos (TEIXEIRA, 2002, p. 5). Atualmente, os conceitos que fazem parte do conteúdo e do processo da estruturação das políticas públicas são: sustentabilidade, democratização, eficácia, transparência, visibilidade, diversidade, participação e qualidade de vida para a construção de uma nova ética centrada na vida, na solidariedade, com vistas a uma cultura da paz. Mas não basta conhecer esses elementos, é preciso que sejam traduzidos em parâmetros objetivos para que orientem a elaboração, a implementação e a avaliação das políticas propostas. O Estado de Bem-Estar Social, como uma das formas de atuação da política, não deu conta de atender a todas as necessidades educacionais que se propôs a oferecer à coletividade social. O governo, como responsável pelo desenvolvimento das políticas públicas em educação, não cumpriu as metas de universalização da educação escolar obrigatória, da qualidade de ensino, da remuneração do professor e da proposta de valorização do magistério; também não resolveu satisfatoriamente os problemas relacionados a políticas públicas de formação continuada dos profissionais da educação e ao estado de precariedade das instalações dos estabelecimentos de ensino. Isso é visível nos índices de analfabetismo e no resultado insatisfatório das avaliações institucionais das diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal), que apontam problemas ainda básicos de leitura e interpretação de textos e na resolução de problemas de Matemática. O conhecimento dos mecanismos envolvidos no estabelecimento de políticas públicas propicia informações sobre como executar ações de intervenção a favor dos princípios da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional n. 9.394/96. Os textos legais apresentam conquistas sobre direitos individuais, coletivos e sociais; o direito à educação escolar é definido como um direito social, que se expressa por meio de medidas como o acesso do aluno à escola e sua permanência com sucesso escolar, o financiamento da educação, a definição do que são gastos em educação e a prestação de contas sobre os gastos realizados. A avaliação do desenvolvimento do processo educativo é o instrumento que pretende verificar se programas, planos e ações estão ocorrendo de acordo com os preceitos legais, como a permanência do aluno na escola até completar sua escolaridade básica e a responsabilização dos poderes públicos e dos órgãos administrativos pela elaboração de políticas educacionais que permitam a realização dos anseios sociais presentes na legislação educacional e de acordo com as necessidades sociais e educacionais da atualidade. 2.2.2 Políticas públicas pós-neoliberalismo Autores como Barroso (2005) discutem que a proposta neoliberal adotada como fundamentação para o desenvolvimento de políticas públicas afirmando que a sociedade civil deve se responsabilizar pelo desenvolvimento de ações demandadas por contextos locais é, de certo modo, uma desresponsabilização do Estado pelo setor social, especificamente pela educação escolar. Na proposta neoliberal, as políticas públicas educacionais que atendiam especificamente à unidade escolar deviam ser desenvolvidas por meio de ações, programas e planos envolvendo a parceria entre a sociedade civil e a escola pública, mas, mesmo assim, não resultaram na melhoria da qualidade do ensino oferecido à população. Em função disso, aponta que está havendo uma recomposição das relações entre “Estado e mercado, no que se refere ao fornecimento e financiamento dos serviços púbicos, incluindo, no caso vertente, a 27 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA educação” (BARROSO, 2005, p. 745). No Brasil, as organizações do terceiro setor têm atuado em parceria com as instituições de ensino no desenvolvimento de projetos que têm o objetivo de atender a cada estabelecimento de ensino em ações e programas específicos. Tais ações e programas estão relacionados diretamente ao Projeto Político-Pedagógico da escola e têm o objetivo de proporcionar, aos educandos da escola, atividades que venham a contribuir para a efetivação da qualidade de ensino que é necessária à população. Dessa forma, efetiva-se o objetivo da política neoliberal, que é manter a sociedade civil, representada pelo terceiro setor, ou seja, as ONGs, em parceria com as unidades escolares vinculadas às redes públicas de ensino municipal ou estadual. Essas organizações do terceiro setor podem buscar recursos públicos e privados para o atendimento a esses projetos sociais voltados para a educação escolar. Porém, tais projetos geralmente são desenvolvidos por tempo limitado e não conseguem abranger toda a coletividade escolar e seu cotidiano, tornando, assim, frágil a relação entre ONGs e escolas, e não atingindo o objetivo de melhorar a qualidade do ensino. Em contrapartida, é defendido que qualquer que seja a mudança nas questões políticas, é preciso proteger e promover aescola pública, como “garantia da aquisição e distribuição equitativa de um bem comum educativo” (BARROSO, 2005, p. 745). Canário (2003, p. 150), discutindo as políticas públicas educacionais, dá ênfase ao objetivo maior da escola, que está inserida numa comunidade para a qual deve voltar sua ação, contribuindo, assim, para a democratização da sociedade por meio da transformação do ensino: “pensar a escola a partir de um projeto de sociedade, não a partir dos meios disponíveis, e sim das finalidades a atingir”. Na mesma linha de pensamento, Barroso (2005, p. 745) propõe os princípios da escola: “a universalidade do acesso, a igualdade de oportunidades e a continuidade dos percursos escolares. Estes princípios obrigam que a escola seja sábia para educar, reta para integrar as crianças e os jovens na vida social e justa”. A discussão da educação como fator de desenvolvimento econômico já percorre algumas décadas e vem apresentando modificações em seu enfoque pelo desenvolvimento científico, econômico, social e de fenômenos como globalização e urbanização crescentes. Atualmente a escola ainda é considerada fator de transformação social – e, dependendo de como esse conceito é entendido, pode estar ou não a favor das classes populares e do desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a educação escolar de todos, com igualdade de condições e equidade, garantindo, assim, o desenvolvimento da plena cidadania, bem como da participação social e produtiva do cidadão. Alguns teóricos da educação escolar, como Paro, Oliveira, Ferreira e Dourado, defendem o conceito de educação escolar como fator de transformação social, como um direito à cidadania e à escola. Os responsáveis pelas políticas públicas estão atrelados ao Plano Nacional de Educação, assim como aos planos estaduais e aos municipais de educação, para o uso das verbas públicas previstas no financiamento da educação. Órgãos administrativos como o MEC e as secretarias estaduais e municipais de educação promovem ações que têm como princípio o desenvolvimento de competências e habilidades e a construção dos conhecimentos pelas crianças e jovens da educação escolar básica, garantindo a eles a plena participação nos processos sociais, produtivos e políticos. É direito do aluno da escola pública ter acesso aos conhecimentos necessários que o tornem capaz de participar plenamente da vida produtiva, social e política, assim como ter domínio desses conhecimentos. 28 Unidade I Muitos instrumentos legais foram implementados para a garantia desse direito. A decisão política tomada foi colocar a escola como o local onde se deve olhar para avaliar a qualidade de ensino desenvolvida, ou seja, a aprendizagem do aluno. Para isso, os conceitos de gestão escolar e Projeto Político-Pedagógico, bem como os princípios da gestão na escola pública, da participação e da autonomia são os que devem ser entendidos para que o processo ocorra a favor das classes populares. O entendimento desses conceitos passa pela visão política adotada pelo Estado, e, em função disso, exige a compreensão das prioridades nacionais elencadas e das políticas públicas educacionais em concordância com um projeto de Estado brasileiro. Destacamos a importância do planejamento em todas as áreas e setores da educação escolar. Temos de retomar o que Barroso apontou como o mais importante: que a escola pública nunca seja desvinculada de seu papel e de sua importância no seio da sociedade. 2.3 Trajetória histórica e redefinições do papel do Estado 2.3.1 A reestruturação produtiva, a delimitação do campo educacional, a função social da escola e a lógica do mercado Dourado (2001), Paro (2002) e Antunes (2000) apontam a influência da reestruturação produtiva na educação escolar, principalmente ao discutir a função social da escola nos dias de hoje, em relação à lógica do mercado. Antunes (2000) analisa a sociedade contemporânea e suas transformações, que são discussões presentes diariamente no nosso cotidiano. Sempre nos referimos à escola como instituição transformadora, em função de seu papel na formação do cidadão, para a cidadania e a vida social e produtiva. Nesse sentido, considerar o novo perfil de cidadão e profissional, o papel de mudanças e avanços tecnológicos, da sociedade do conhecimento, da globalização e da mundialização da cultura que essa nova sociedade requer significa compreender o neoliberalismo, a reestruturação produtiva, a globalização produtiva e a era da acumulação flexível. Soares (1997) cita Harvey [s.d.] para tratar das transformações da economia e aponta que: As rachaduras nos espelhos refletores da economia são abundantes; com grande rapidez bancos eliminam bilhões de dólares de dívidas incobráveis, governos ficam inadimplentes, mercados internacionais de divisas se mantêm numa perpétua confusão (HARVEY, [s.d.] apud SOARES, 1997). O texto citado discute que a reestruturação pós-fordista se define por novas tecnologias, novos métodos de gestão e, em função disso, novas maneiras de tratar da utilização da força de trabalho, o que levou a novos modos de regulação estatal nomeados, pelo autor, de elementos que definem o “modo de acumulação flexível de capitais” (HARVEY, [s.d.] apud SOARES, 1997). Podemos apontar como integrantes dessa reestruturação os seguintes aspectos: 29 POLÍTICA E ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA 1) a globalização: produção, troca e circulação de mercadorias estão globalizadas, caracterizando o escopo transnacional do capital; 2) a efemeridade: o turnover da produção e do consumo é extremamente veloz; aceleração do tempo de giro na produção (produção flexível: pequenos lotes, variedade de tipos de produto e sem estoques) e redução do tempo de giro no consumo; 3) a dispersão: geográfica da produção, feita através de uma mudança na estrutura ocupacional; do trabalho (com as novas modalidades de empregos: temporários, de tempo parcial e a terceirização); do monopólio, num amplo conjunto de produção desterritorializada (SOARES, 1997). O texto comenta que globalização, efemeridade e dispersão são aspectos que estão presentes na reorganização do sistema financeiro global. Esses elementos tornam essa reorganização uma esfera autônoma, responsável pelos fluxos de capital e capaz de desvincular-se das antigas noções de tempo e espaço. Suas características, naturalmente, fazem dessa reorganização, um sistema complexo e de difícil compreensão para muitas pessoas (HARVEY, [s.d.] apud SOARES, 1997). Soares (1997) define a economia pós-moderna como essas novas atividades materiais de produção e consumo, como o novo sistema financeiro global, que não é mais uma economia de escala, como a fordista. Em consequência, o Banco Mundial/FMI, chamado por ele de “Estado do capital mundial”, atua além da autonomia do Estado-Nação. A sociedade capitalista pós-moderna, em que o poder da competição é decisivo no sistema de mercado e a corporação transnacional é o tipo de organização produtiva mais atuante, tem na informação operacional, que se constitui como bem mais procurado, a possibilidade de exercer a hegemonia. Segundo Lévy (2010), mais de dois terços dos dados atualmente armazenados no mundo representam informações econômicas, comerciais ou financeiras com características estratégicas, e o conhecimento das mesmas, devido às novas tecnologias, se dá em tempo real, isto é, com a operação ainda em andamento. Isto explica por que o fuso horário representa ganho para uns e prejuízo para outros. (LÉVY, 2010, p. 59). Dessa maneira, o rápido acesso à informação atualizada para a tomada de decisão é a maneira de ser das novas corporações transnacionais e o que gera “os riscos e as crises globais (globalização) e a economia de transitoriedade, cujo lema é: ‘compre-use-e-descarte’ produtos, pessoas, ideias (efemeridade); e exige de todos uma flexibilidade fora do comum em termos de adaptação (dispersão)” (SOARES, 1997). Assim, Antunes (2000), tendo como pano de fundo essas transformações,
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