AULA 21 - 14 05 - SLIDE 9

Prévia do material em texto

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR GÉRSON
AULA 21 – 14/05/2017 – SEGUNDA-FEIRA
EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA
Como todo ato jurídico, o ato administrativo está sujeito a três planos lógicos distintos: a) existência; b) validade; c) eficácia. 
A aceitação da divisão ternária dos planos lógicos do ato jurídico foi difundida no Brasil por Pontes de Miranda, razão pela qual tem sido denominada de teoria tripartite ou pontesiana. O plano da existência ou da perfeição consiste no cumprimento do ciclo de formação do ato.
“Ato perfeito é aquele que teve seu ciclo de formação encerrado, por ter esgotado todas as fases necessárias à sua produção”.
O plano da validade envolve a conformidade com os requisitos estabelecidos pelo ordenamento jurídico para a correta prática do ato administrativo.
O plano da eficácia está relacionado com a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos. 
A interação do ato administrativo com cada um dos três planos lógicos não repercute nos demais. Constituem searas sistêmicas distintas e relativamente independentes. A única exceção a tal independência reside na hipótese dos atos juridicamente inexistentes, caso em que não se cogita de sua validade ou eficácia. Ato inexistente é necessariamente inválido e não produz qualquer efeito.
Assim, o ato administrativo pode ser: 
1) existente, inválido e eficaz;
“Caso o Presidente da República nomeie ministro do STF sem a aprovação do Senado Federal, o ato administrativo pertinente será considerado existente, mas inválido”.
2) existente, inválido e ineficaz; 
3) existente, válido e eficaz; 
4) existente, válido e ineficaz;
“Conforme a doutrina, o ato administrativo, quando concluído seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação, a serem manifestados por uma autoridade controladora, classifica-se como perfeito, válido e ineficaz”.
ou 5) inexistente.
EXISTÊNCIA OU PERFEIÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
O primeiro plano lógico ao qual o ato administrativo se submete é o da existência ou perfeição. Nele, importa verificar se o ato cumpriu integralmente o seu ciclo jurídico de formação, revestindo-se dos elementos e pressupostos necessários para que possa ser considerado um ato administrativo. 
Importante reforçar que a existência jurídica do ato é diferente da sua existência fática. Se um particular finge ser juiz de direito e, ludibriando a todos, preside uma audiência, os atos realizados são juridicamente inexistentes devido à usurpação de função pública, mas materialmente ocorreram (existiram). 
Outra consideração relevante é que a existência jurídica deve ser investigada à luz de um determinado ramo do Direito. Isso porque o ato pode ser inexistente para certo ramo, mas preencher os elementos necessários para a existência como ato de outra categoria, gerando reflexos em seara jurídica diversa. Exemplo: um contrato assinado por servidor transferindo a terceiros a responsabilidade por ato lesivo praticado no exercício de suas funções não possui qualquer significado para o Direito Administrativo, mas pode ter força vinculante entre o servidor e o terceiro. É juridicamente inexistente para o Direito Administrativo e existente para o Direito Privado. 
Na esteira dos ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, devemos considerar que o ato administrativo tem dois elementos e dois pressupostos de existência. Elementos são aspectos intrínsecos ao ato; pressupostos são os extrínsecos. 
Os elementos de existência são conteúdo e forma. Os pressupostos são objeto e referibilidade à função administrativa. 
O primeiro elemento de existência do ato administrativo é o conteúdo, entendido como a necessidade de constatação de conduta decorrente do ato. 
Exemplos: 1) folha não preenchida do talão de multas é ato inexistente por falta de conteúdo; 2) “ordem” expedida por escrito pelo chefe da repartição proibindo e ao mesmo tempo permitindo dado comportamento é inexistente por ausência de conteúdo, já que proibido e permitido são comandos contraditórios que se excluem mutuamente. 
Igualmente inexistentes são os atos que proíbem o inevitável ou exigem o que é impossível. Exemplos: 1) decreto proibindo a morte; 2) cláusula de edital de concurso público que exige dos candidatos domínio de um idioma extinto; 3) portaria municipal proibindo a chuva de cair. 
O outro elemento referido por Celso Antônio Bandeira de Mello é a forma do ato que preferimos denominar exteriorização do conteúdo. Não haverá ato administrativo se o conteúdo não for divulgado pelo agente competente. Exemplo: texto de ato administrativo esquecido na gaveta. 
Objeto do ato administrativo é o bem ou a pessoa a que o ato faz referência. Desaparecendo ou inexistindo o objeto, o ato administrativo que a ele faz menção é tido como juridicamente inexistente. Exemplos: 1) promoção de servidor falecido; 2) alvará autorizando a “reforma do prédio” em terreno baldio. 
E, por fim, para existir como ato administrativo, é necessário que o ato tenha sido praticado no exercício da função administrativa. Se praticado por particular usurpador de função pública, não se considera existente o ato administrativo. Exemplo: multa de trânsito lavrada por particular. Na mesma situação, está o ato praticado por servidor público vinculado a outro poder estatal ou visivelmente incompetente para a conduta. Exemplo: medida provisória assinada por varredor de ruas. Nesses casos, o ato não é imputável à Administração Pública. 
É hipótese também de inexistência a situação dos atos didáticos e dos não sérios mesmo quando praticados pelo servidor competente. Exemplo: 1) auto de infração preenchido e assinado pelo agente em curso de formação para novos fiscais; 2) “demissão” de subordinado anunciada pelo chefe da repartição, por pilhéria, em festa de confraternização dos funcionários.
TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO INEXISTENTE
Um dos temas mais complexos do moderno Direito Administrativo é a teoria do ato administrativo inexistente. A falta de bibliografia e a crescente incidência nos concursos de perguntas sobre o assunto justificam um tratamento detalhado capaz de oferecer informações seguras, especialmente para candidatos em provas discursivas e exames orais. 
A utilidade prática em diferenciar inexistência e nulidade reside no fato de haver regimes jurídicos diferentes para o ato administrativo inexistente e o ato administrativo nulo. Essa diversidade de tratamentos normativos é a premissa fundamental para compreen​der a teoria do ato inexistente.
“É de pouco interesse prático a distinção entre nulidade e inexistência dentro do Direito Administrativo, pois os atos inexistentes conduzem ao mesmo resultado dos atos nulos: a invalidação”.
As primeiras considerações doutrinárias e jurisprudenciais sobre o fenômeno da inexistência dos atos jurídicos surgiram no Direito Privado. 
Em termos de sistematização, foi Karl Salomo Zachariae o primeiro autor a tratar dos atos inexistentes, em estudo publicado em 1827, na Alemanha. O autor identificou clara distinção entre questões de validade, questões de existência e questões de direito. Ou seja, já na primeira metade do século XIX, houve o primeiro esforço de diferenciação entre os planos lógicos da existência e da validade. 
A identificação da existência jurídica como algo distinto de validade irradiou-se na doutrina francesa por meio das obras de Aubry e Rau e Demolombe. 
No início do século XX, a teoria da inexistência estava plenamente difundida entre os civilistas franceses. 
Sempre, porém, houve divergência entre os autores quanto aos elementos​ fundamentais de existência do ato. Em parte, como noticia Jean Marie Auby, tal divergência se devia ao fato de os privatistas franceses do início do século XX terem bus​cado no Código Civil francês as bases jurídicas para a caracterização dos elementos​ do ato. Quando, em verdade, o Código não distinguia atos nulos de atos inexistentes131.No Direito Público, a primeira teorização sobre o ato administrativo inexistente foi realizada por Laferrière. Em sua obra Traitè de la jurisdiction administrative e des recours contentieux, publicada em 1888 na França, Laferrière lançou as bases para a concepção moderna da teoria dos atos administrativos inexistentes. 
Para Laferrière, caracteriza-se como inexistente o ato administrativo praticado com usurpação de poder por pessoa visivelmente incompetente, seja por não pertencer aos quadros da Administração, seja em razão de exercer funções que não lhe conferem qualquer direito de decisão diante daquele caso concreto. 
Segundo Michel Stassinopoulos, são inexistentes os atos administrativos: (a) de usurpação; (b) praticados fora da órbita de competência administrativa, como aqueles em que um órgão administrativo pretende julgar um processo no lugar do tribunal competente; (c) praticados no âmbito da Administração, mas fora da competência do agente, de sorte que o ato não possa ser visto como uma declaração normal de vontade do Estado. 
Entre os autores brasileiros, sempre houve controvérsia sobre a utilidade prática da teoria da inexistência. Discute-se até que ponto convém diferenciar o ato nulo do inexistente. 
Contrário à diferenciação, Caio Tácito afirma: “Não transita, livremente, em nosso Direito Administrativo, a noção de ato inexistente, familiar ao direito francês. A doutrina, como as jurisprudências nacionais, quando não ignoram essa categoria de nulidade absoluta, acentuam a sua inocuidade”.
Em sentido contrário, manifestou-se Pontes de Miranda: “Revela pouco estudo de lógica e, mais ainda, da estrutura dos sistemas lógicos, pensar-se que, se há conceito de inexistência, esse há de estar no mundo jurídico: e seria cometer o erro inverso – em vez de se forçar a inserção do nulo no inexistente, forçar-se-ia a inserção do inexistente no nulo, trazendo-se aquele para o mundo jurídico”. 
Prova maior da diferença entre valer e existir é a admissão unânime da categoria dos atos inválidos. Ora, se um ato pode ser inválido, é porque existe juridicamente para ser comparado às regras do sistema.
Ninguém sustentaria que na aferição da validade o nada é avaliado perante as exigências do ordenamento jurídico. O próprio ato de analisar a validade pressupõe, como inafastável exigência lógica, o objeto analisado, que no caso não pode ser outra coisa senão um ato juridicamente relevante, um ato existente. 
Há, portanto, um abismo a separar a inexistência da simples nulidade. 
O que faz do ato juridicamente inexistente algo de repercussão prática é a circunstância de existir fenomenicamente, ser perceptível, estar presente na vida física, constituir um ente do mundo do ser, detectável historicamente no tempo e no espaço, possuindo às vezes toda a roupagem de um ato legitimamente jurídico, em que pese nunca ter sido outra coisa senão um mero fato material dissimulado. 
Em síntese, podemos afirmar que são três as razões essenciais para se estudar a inexistência como um vício autônomo: a) pela lógica, os planos da existência e da invalidade não se confundem, sendo, portanto, juridicamente diferentes as patologias que podem apanhar o ato em um ou outro patamar; b) pelo regime jurídico di​ferenciado, pois a resposta dada pelo sistema aos atos inexistentes é distinta daque​la dada aos atos inválidos; c) pela repercussão prática, que nos atos inexistentes, como decorrência do tratamento jurídico diferenciado, opera-se de modo peculiar. 
Nesse passo, cumpre apontar as diferenças entre os conceitos de inexistência administrativa, inexistência jurídica, inexistência de fato, quase inexistência, via de fato e falta de aparência de ato. 
Inexistência administrativa é a situação dos atos não imputáveis a alguém que aja no exercício da função administrativa, ou sendo imputáveis, nos quais se observa a ausência de um dos elementos ou pressupostos fixados pelo regime jurídico-administrativo para a incidência de seus princípios e normas. 
Note-se que o fenômeno da inexistência administrativa reporta-se apenas à não incidência do regime jurídico-administrativo, não excluindo a possibilidade de esse mesmo ato existir para outros ramos do Direito. 
Inexistência jurídica é a condição dos atos meramente materiais que nunca ingressaram no mundo do Direito, pertencendo ainda ao universo do juridicamente irrelevante. 
Já inexistência de fato é o nada, aquilo que nunca ocorreu no mundo fenomênico e, por isso, não pode ser apreendido pela mente senão como categoria relacional oposta à dos atos acontecidos. A relevância dessa classe reside em delimitar negativamente o conjunto de eventos existentes. Tudo isso para dizer que, se existência fática e existência jurídica não se confundem, seus opostos, inexistência fática e inexistência jurídica, também são conceitos inconfundíveis. 
Existir para o Direito independe de existir materialmente; assim como inexistir juridicamente independe de inexistir faticamente. O Direito cria suas próprias realidades e por isso pode reputar como juridicamente existente algo que fenomenicamente nunca ocorreu. Esse fato alerta para uma importante constatação já mencionada: o ato administrativamente inexistente pode existir como ato no mundo físico. Portanto, está longe de ser o nada.
Para alguns autores, o ato administrativo inexistente difere do quase inexistente. Ato administrativo quase inexistente é aquele praticado com irregularidade grosseira ou declarado pelo legislador como nulo e sem nenhum efeito. Conforme esclarece Diez134, tal distinção só ganha relevo na França, onde os atos inexistentes não são suscetíveis de recurso por excesso de poder, ao contrário dos atos quase inexistentes, que podem ser impugnados por tal via. 
Outro conceito que a doutrina tem comparado com a inexistência é o de via de fato. Segundo Marienhoff, via de fato administrativa é a “flagrante, manifesta, grosseira e grave violação da legalidade”. 
Cumpre mencionar também a diferença entre inexistência administrativa e falta de aparência. Isso porque há quem reduza a inexistência administrativa à mera falta de aparência de ato. 
O que faz do ato administrativo inexistente algo com repercussão prática é o fato de não ser o nada. O ato inexiste para o Direito, mas no mundo fenomênico é um evento histórico perceptível, localizado no tempo e no espaço, que confunde o administrado e parece ser jurídico. Alguns desses atos aparentam legalidade para certa pessoa mais desatenta, e para outras, não passam de mera dissimulação. Em outros casos, ninguém notaria a inexistência jurídica, pois o ato se reveste externamente de toda roupagem característica de um ato administrativo regular, apesar de não ter sido imputado à Administração Pública.
 Em síntese, a mera aparência não fornece elementos suficientes para induzir à inexistência jurídica. A falta de aparência de ato é indício de inexistência, mas que por si só não constitui critério juridicamente decisivo para o diagnóstico do referido defeito.
“Ato imperfeito é o que apresenta aparência de manifestação de vontade da Administração​ Pública, mas que não chegou a aperfeiçoar-se como ato administrativo”.
Como se pode depreender de tudo o que foi dito, há uma autonomia do vício de inexistência perante os demais tipos de defeitos do ato administrativo como consequência de um peculiar regime jurídico atribuído a tal categoria. 
Convém destacar algumas características do regime jurídico dos atos administrativos inexistentes que os diferenciam dos atos administrativos nulos ou inválidos: 
1) para o Direito, não há nenhuma possibilidade de os atos administrativos inexistentes produzirem efeitos jurídicos na esfera de interesses do administrado. O ato inexistente é juridicamente ineficaz porque a existência é condição necessária para produzir efeitos136; 
2) constituindo um nada jurídico, o ato administrativo inexistente não gera obrigatoriedade, podendo ser ignorado livremente sem qualquer consequência;
3) particulares e agentes públicos podem opor-se contra a tentativa de execução dos atosadministrativos inexistentes usando a força física. É a chamada reação manu militari; 
4) devido à sua extrema gravidade, o vício de inexistência não admite convalidação ou conversão em atos regulares; 
5) ato inexistente não possui presunção de legitimidade; 
6) o defeito de inexistência é imprescritível e incaducável, podendo ser suscitado a qualquer tempo perante a Administração e o Judiciário. 
Por fim, convém listar todos os exemplos de atos administrativos inexistentes já citados e as correspondentes justificativas para caracterização do defeito: 
a) folha do talão de multas não preenchida (ausência de conteúdo); 
b) ato administrativo proibindo e ao mesmo tempo permitindo determinado comportamento (ausência de conteúdo); 
c) decreto proibindo a morte (conteúdo materialmente impossível); 
d) edital de concurso exigindo domínio de idioma extinto (conteúdo materialmente impossível); 
e) portaria municipal proibindo a chuva (conteúdo materialmente impossível); 
f) texto de ato administrativo esquecido na gaveta (ausência de forma);
“Pode ser considerado como imperfeito (inexistente) o ato de nomeação de Secretário de Estado ainda não publicado no respectivo Diário Oficial”.
g) promoção de servidor falecido (ausência de objeto);
“Deve ser considerado ato administrativo inexistente o decreto que exonera servidor já falecido”.
h) alvará autorizando a reforma de prédio em terreno baldio (ausência de objeto); 
i) ato praticado em usurpação de função pública (ato não imputável à Administração Pública); 
j) medida provisória assinada por varredor de ruas (ato não imputável à Administração Pública); 
k) auto de infração lavrado pelo agente em curso de formação para novos fiscais (ato não imputável à Administração Pública); 
l) “demissão” de subordinado anunciada pelo chefe da repartição, por pilhéria, em festa de confraternização dos funcionários (ato não imputável à Administração Pública);
 m) ordem administrativa cujo cumprimento implica a prática de crime (conteú​do juridicamente impossível).
VALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO
No plano da validade, investiga-se a conformidade do ato administrativo com os requisitos fixados no ordenamento para sua correta produção. O juízo de validade pressupõe a existência do ato, razão pela qual só se pode falar em ato válido ou inválido após o integral cumprimento do seu ciclo de formação. 
A doutrina fala em requisitos, pressupostos ou elementos para se referir às condições de validade do ato administrativo. Os autores divergem quanto à denominação e à quantidade dos requisitos, havendo basicamente dois posicionamentos mais relevantes: 
a) visão tradicional: sustentada por Hely Lopes Meirelles e fundamentada no art. 2º da Lei n. 4.717/65, a Lei da Ação Popular divide o ato administrativo em cinco requisitos: competência, objeto, forma, motivo e finalidade. É a visão majoritária nos concursos públicos;
“Os vícios do ato administrativo estão previstos na lei que regula a ação popular”.
“Segundo a lei e a doutrina majoritária, motivo, forma, finalidade, competência e objeto integram o ato administrativo”.
b) visão moderna: foi desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello, que identi​fi​ca seis pressupostos de validade do ato ad​mi​nistrativo: sujeito, motivo, requisitos pro​cedimentais, finalidade, causa e formaliza​ção.
EFICÁCIA DO ATO ADMINISTRATIVO
O plano da eficácia analisa a aptidão do ato para produzir efeitos jurídicos. O destino natural do ato administrativo é ser praticado com a finalidade de criar, declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações.
Algumas circunstâncias podem interferir na irradiação de efeitos do ato administrativo: 
a) existência de vício: alguns defeitos específicos no ato bloqueiam a produção de seus efeitos regulares. É o caso da inexistência jurídica, vício que impede a eficácia do ato administrativo; 
b) condição suspensiva: suspende a produção de efeitos até a implementação de evento futuro e incerto. Exemplo: alvará concedido a taxista com a condição de que apresente o veículo para regularização dentro de quinze dias; 
c) condição resolutiva: acontecimento futuro e incerto cuja ocorrência interrompe a produção de efeitos do ato administrativo. Exemplo: permissão para instalação de banca de jornal em parque público outorgada até que seja construída loja de revistas no local; 
d) termo inicial: sujeita o início da irradiação de efeitos do ato a evento futuro e certo. Exemplo: licença autorizando construção de prédio residencial só a partir de trinta dias de sua outorga; 
e) termo final: autoriza a produção de efeitos do ato por determinado período de tempo. Exemplo: habilitação para conduzir veículo concedida pelo prazo de cinco anos. 
A doutrina divide os efeitos do ato administrativo em três categorias: 
a) efeitos típicos: são aqueles próprios do ato. Exemplo: a homologação da autoridade superior tem o efeito típico de aprovar o ato administrativo desencadean​do sua exequibilidade; 
b) efeitos atípicos prodrômicos: são efeitos preliminares ou iniciais distintos da eficácia principal do ato. Exemplos: a expedição do decreto expropriatório autoriza o Poder Público a ingressar no bem para fazer medições; dever da autoridade competente expedir ato de controle. 
No âmbito do processo penal, tem-se utilizado a expressão “efeito prodrômico” para fazer referência a um dos efeitos da sentença penal, qual seja, a vedação da reformatio in pejus direta ou indireta na hipótese de somente o réu apelar. O mesmo raciocínio estende-se à ação de improbidade administrativa;
“Na improbidade administrativa, o julgador poderá reconhecer o efeito prodrômico da prestação jurisdicional monocrática quando só o réu recorre, transitando em julgado a sentença para o autor da ação”.
c) efeitos atípicos reflexos: são aqueles que atingem terceiros estranhos à relação jurídica principal. Exemplo: com a desapropriação do imóvel, extingue-se a hipoteca que garantia crédito de instituição financeira.
MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
Mérito ou merecimento é a margem de liberdade que os atos discricionários recebem da lei para permitir aos agentes públicos escolher, diante da situação concreta, qual a melhor maneira de atender ao interesse público. Trata-se de um juízo de conveniência e oportunidade que constitui o núcleo da função típica do Poder Executivo, razão pela qual é vedado ao Poder Judiciá​rio controlar o mérito do ato administrativo.
“O mérito é aspecto do ato administrativo que, particularmente, diz respeito à conveniência de sua prática”.
“O juízo de conveniência e opor​tunidade, presente no ato discricionário, compreende o mérito administrativo, mas não afasta a necessidade de submissão do agente público ao princípio da legalidade e ao atendimento do interesse público”.
Segundo Hely Lopes Meirelles, essa margem de liberdade pode residir no motivo ou no objeto do ato discricionário. Pode ser adotada a seguinte regra mnemônica para fixação do assunto:
Controle judicial tríplice sobre o mérito do ato administrativo]
Embora a concepção tradicional não admita revisão judicial sobre o mérito dos atos administrativos discricionários, observa-se uma tendência à aceitação do controle exercido pelo Poder Judiciário sobre a discricionariedade especialmente quanto a três aspectos fundamentais137: 
a) razoabilidade/proporcionalidade da decisão; 
b) teoria dos motivos determinantes: se o ato atendeu aos pressupostos fáticos ensejadores da sua prática; 
c) ausência de desvio de finalidade: se o ato foi praticado visando atender ao interesse público geral. 
Importante frisar que ao Poder Judiciário não cabe substituir o administrador público. Assim, quando da anulação do ato discricionário, o juiz não deve resolver como o interesse público será atendido no caso concreto, mas devolver a questão ao administrador competente para que este adote nova decisão
GRAVE INOPORTUNIDADE E GRAVE INCONVENIÊNCIA
Em brilhante aprofundamento no tema da discricionariedade, o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que os juízos de conveniência e oportunidadetêm conteúdos específicos bastante distintos139. 
Segundo o autor, o juízo de oportunidade diz respeito ao momento e ao motivo ensejadores da prática do ato. Nesse sentido, a grave inoportunidade, quando da expedição de ato administrativo discricionário sem observância do momento e do motivo apropriados, violaria o princípio da razoabilidade. 
Quanto ao juízo de conveniência, relaciona-se diretamente com a escolha do conteúdo e a intensidade dos efeitos do ato jurídico praticado pela Administração. Assim, a desatenção a esses dois aspectos do ato acarretaria grave inconveniência, ferindo o princípio da proporcionalidade.
REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
A doutrina diverge quanto à quantidade de requisitos de validade do ato administrativo. Como o tema não foi objeto de tratamento legislativo direto, cada autor tem liberdade para apontar a divisão que entender mais conveniente. 
O importante é enfatizar que a divisão didática do ato administrativo em requisitos serve para facilitar o controle de legalidade sobre eventuais defeitos nele existentes. 
Conforme mencionado nos itens anteriores, existem basicamente duas classificações mais relevantes dos requisitos do ato administrativo: a corrente clássica e a corrente mais moderna.
CORRENTE CLÁSSICA (HELY LOPES MEIRELLES)
A corrente clássica defendida por Hely Lopes Meirelles e majoritária para concursos públicos está baseada no art. 2º da Lei n. 4.717/65, segundo o qual “são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade”.
“O motivo, um dos requisitos do ato administrativo, pode ser conceituado como o pressuposto de fato e de direito em virtude do qual a Administração age”.
De acordo com essa visão, os requisitos do ato administrativo são: a) competência; b) objeto; c) forma; d) motivo; e) finalidade. Motivo e objeto são discricionários requisitos porque podem comportar margem de liberdade. Competência, forma e finalidade são requisitos vinculados.
“O exa​me do ato administrativo revela a existência de requisitos necessários à sua formação, que podem ser assim discriminados: com​petência, finalidade, forma, motivo e objeto”.
1) Competência ou sujeito: o primeiro requisito de validade do ato administrativo é denominado competência ou sujeito. A competência é requisito vinculado. Para que o ato seja válido, inicialmente é preciso verificar se foi praticado pelo agente competente segundo a legislação para a prática da conduta. No Direito Administrativo, é sempre a lei que define as competências conferidas a cada agente, limitando sua atuação àquela seara específica de atribuições. Assim, competência administrativa é o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho de suas funções. 
“O ato administrativo não surge es​pon​taneamente e por conta própria. Ele pre​ci​sa de um executor, o agente público com​pe​tente, que recebe da lei o devido de​ver-poder para o desempenho de suas fun​ções”.
A competência administrativa possui as seguintes características: 
a) natureza de ordem pública: pois sua definição é estabelecida pela lei, estando sua alteração fora do alcance das partes; 
b) não se presume: porque o agente somente terá as competências expressamente outorgadas pela legislação; 
c) improrrogabilidade: diante da falta de uso, a competência não se transfere a outro agente; 
d) inderrogabilidade ou irrenunciabilidade: a Administração não pode abrir mão de suas competências porque são conferidas em benefício do interesse público; 
e) obrigatoriedade: o exercício da competência administrativa é um dever para o agente público;
“Sendo um dos requisitos do ato administrativo, a competência é irrenunciável”.
f) incaducabilidade ou imprescritibilidade: a competência administrativa não se extingue, exceto por vontade legal; 
g) delegabilidade: em regra, a competência administrativa pode ser transferida temporariamente mediante delegação ou avocação. Porém, são indelegáveis: competências exclusivas, a edição de atos normativos e a decisão de recursos (art. 13 da Lei n. 9.784/99). 
2) Objeto: é o conteúdo do ato, a ordem por ele determinada, ou o resultado prático pretendido ao se expedi-lo. Todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situa​ções jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação da Administração​ Pública. O objeto é requisito discricionário.
“Sendo um dos requisitos do ato administrativo, o objeto consiste na criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas e atividades sujeitas à ação do Poder Público”.
3) Forma: é requisito vinculado, envolvendo o modo de exteriorização e os procedimentos prévios exigidos na expedição do ato administrativo. Diante da necessidade de controle de legalidade, o cumprimento da forma legal é sempre substancial para a validade da conduta. Em regra, os atos administrativos deverão observar a forma escrita, admitindo-se excepcionalmente atos gestuais, verbais ou expedidos visualmente por máquinas, como é o caso dos semáforos, especialmente em casos de urgência e transitoriedade da manifestação.
“Procedimen​to administrativo consiste no iter legal a ser percorrido pelos agentes públicos para a obtenção dos efeitos regulares de um ato ad​mi​nistrativo principal”.
“A forma é o revestimento subs​tancial do ato administrativo, que pre​do​minantemente se revela por escrito”.
4) Motivo: é a situação de fato e o fundamento jurídico que autorizam a prática do ato. Constitui requisito discricionário porque pode abrigar margem de liberdade outorgada por lei ao agente público. Exemplo: a ocorrência da infração é o motivo da multa de trânsito. Não se confunde com motivação, que é a explicação por escrito das razões que levaram à prática do ato.
“Alegando falta de verbas pú​blicas, o Prefeito de uma cidade litorânea​ exonerou, ad nutum, determinado servidor. No dia seguinte, sem qualquer modificação na situação financeira do Município, nomeou outro funcionário para a mesma vaga. Em virtude desse fato, o ato de exoneração será nulo por causa da inobservância do requisito do ato administrativo denominado motivo”.
5) Finalidade: requisito vinculado, a fi​nalidade é o objetivo de interesse público pre​tendido com a prática do ato. Sempre que o ato for praticado visando a defesa de interesse alheio ao interesse público, será nulo por desvio de finalidade ou détournement du pouvoir.
“O juízo de conveniência e oportunidade, presente no ato dis​cricionário, compreende o mérito administrativo, ficando ao talante do agente pú​blico a conduta quanto à finalidade da nor​ma”.
CORRENTE MODERNA (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO)
A concepção mais moderna a respeito dos requisitos do ato administrativo é a de Celso Antônio Bandeira de Mello, ainda pouco adotada em concursos públicos. O autor defende a existência de seis pressupostos de validade: a) sujeito; b) motivo; c) requisitos procedimentais; d) finalidade; e) causa; f) formalização. Sujeito, requisitos procedimentais e causa são requisitos vinculados. Motivo, finalidade e formalização constituem requisitos discricionários
“Alegando a ocorrência de determinado fato, o agente público competente praticou ato administrativo. Entretanto, o agente foi induzido a erro e o fato alegado, na verdade, não ocorreu. Na ausência desse fato, a lei não autorizaria a prática do ato. Esse ato é nulo por inexistência de motivos”.
1) Sujeito: é o pressuposto subjetivo centrado na análise sobre quem praticou o ato. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, no tema referente ao sujeito deve ser estudada a capacidade do agente, a quantidade de atribuições do órgão que o produziu, a competência do agente emanador e a existência de óbices à atuação no caso concreto. Trata-se de requisito vinculado. 
2) Motivo: constitui pressuposto objetivo atinente à situação fática que autoriza a prática do ato. É requisito discricionário. 
3) Requisitos procedimentais:são atos jurídicos prévios e indispensáveis para a prática do ato administrativo, caracterizando-se como pressuposto objetivo e vinculado. Exemplo: a homologação da licitação, na modalidade concorrência pública, pressupõe os atos de habilitação e classificação (requisitos procedimentais). 
4) Finalidade: é o pressuposto teleológico do ato administrativo. Trata-se do bem jurídico pertinente ao interesse público pretendido com a prática do ato. Contrariando a maioria da doutrina, Celso Antônio Bandeira de Mello admite margem de liberdade na finalidade legal do ato. Assim, a finalidade adquire a condição de requisito discricionário para o referido autor.
“A finalidade é elemento sempre vinculado do ato administrativo”.
5) Causa: é o pressuposto lógico consistente no nexo de adequação entre o motivo e o conteúdo do ato administrativo. Se o agente pratica um ato incoerente ou desproporcional com a situação concreta que ensejou sua expedição, há um problema na causa do ato tornando-o nulo. Exemplo: ordem de demolição de casa por conta de pintura descascada. A causa constitui requisito vinculado.
“A discricionariedade, autoriza​da em lei quanto aos motivos, somente con​duz a uma decisão válida se o juízo de con​formação do abstrato ao concreto ob​servar a necessária vinculação do processo decisório com a finalidade de interesse público, demonstrada tal conexão pelo próprio conteúdo do ato administrativo”.
6) Formalização: é o pressuposto formal relacionado com o modo como o ato deve ser praticado. Coincide com a noção de forma adotada pela corrente tradicional. Admite-se margem de liberdade quanto à forma do ato, constituindo requisito discricionário.