A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM FACE DOS AGENTES POLÍTICOS

•

UNIVIÇOSA

Carol Souza

02/12/2021

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Direito Administrativo IV

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CENTRO UNIVERSITÁRIO DE VIÇOSA
CURSO DE DIREITO

Caroline Silva de Souza

A APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM FACE
DOS AGENTES POLÍTICOS

Viçosa - MG
2021

Caroline Silva de Souza

A APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM FACE
DOS AGENTES POLÍTICOS

Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado ao Centro Universitário de
Viçosa, como requisito parcial para
obtenção do grau de bacharel em Direito.

Orientador(a): Professor Mauro Joaquim
Júnior Pacheco

Viçosa - MG
2021

CENTRO UNIVERSITÁRIO DE VIÇOSA

SOUZA, Caroline Silva de. A Aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa em face
dos agentes politicos. 2021. 34 p. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) –
Centro Universitário de Viçosa (Univiçosa). Orientador: Mauro Joaquim Junior Pacheco;
Examinadores:

Caroline Silva de Souza

A APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM FACE
DOS AGENTES POLÍTICOS

Orientador: Mauro Joaquim Júnior Pacheco

Aprovação:

A banca examinadora deste Trabalho de Conclusão de Curso, em sessão pública
realizada na UNIVIÇOSA, no dia ____/____/____, resolveu considerar o(a) aluno(a)
aprovado(a).

Banca Examinadora:

__________________________________________
Professor(a): Mauro Joaquim Júnior Pacheco
CENTRO UNIVERSITÁRIO DE VIÇOSA

__________________________________________
Professor(a):
CENTRO UNIVERSITÁRIO DE VIÇOSA

Dedico o presente trabalho a aqueles que,
assim como eu, caminham lado a lado
para uma administração transparente e
uma justiça honesta.

AGRADECIMENTOS

A Deus primeiramente, porque a Ele pertence toda a sabedoria e conhecimento.
Aos meus pais, Alceu e Léia, os maiores responsáveis pela realização desse sonho,
que não mediram esforços em momento algum para que essa vitória acontecesse e
que são o meu amparo em todos os momentos da vida.
Aos meus irmãos, Taianny e Renan, pelo companherismo, carinho e união. Aos meus
tios, primos e avós por toda torcida.
Aos amigos(as) conquistados ao longo da vida, dentro e fora da graduação, que
sempre estiveram ao meu lado, me apoiando nos momentos bons e ruins.
Aos mestres desta instituição, os quais devo esses proveitosos e longo anos de
aprendizado.
Ao meu orientador Mauro Joaquim, pela ajuda, encorajamento, apoio, incentivo e
força.
A todos aqueles que, de alguma forma, contribuiram para a realização deste trabalho
e que participaram dessa fase incrivel da minha vida, meu muito obrigada!

“De tanto ver triunfar as nulidades; de tanto
ver prosperar a desonra, de tanto ver
crescer a injustiça. De tanto ver
agigantarem-se os poderes nas mãos dos
maus, o homem chega a desanimar-se da
virtude, a rir-se da honra e a ter vergonha
de ser honesto”.
(Rui Barbosa)

Resumo

O presente trabalho teve como objetivo estudar a Lei de Improbidade Administrativa
– Lei nº 8.429/1992 – no que se refere à sua aplicabilidade aos agentes políticos.
Improbidade Administrativa é a conduta ilegal do agente público qualificado pela
imoralidadeno desempenho da função pública, sendo suas espécies: atos que
importam enriquecimento ílicito; dano ao erário; e conceder beneficíos fiscais ou
tributários irregulares e atos lesivos à moralidade administrativa. Foram realizadas
análises bibliográficas de recentes decisões, como também, a respectiva evolução
doutrinária, jurisprudencial e normativa, seguindo o metódo dedutivo, e de extrema
importância para buscar soluções para o problema a ser discutido, aprofundando o
estudo sobre a importante aplicação da Lei de Improbidade Administrativa em face
dos agentes políticos como garantia fundamental do bom funcionamento da
Administração Pública. O trabalho busca trazer as especificidades da referida lei, de
modo que fique claro quem são os sujeitos submetidos à ela, bem como o motivo
desta não ser aplicável em determinados casos.

Palavras-chave: Improbidade Administrativa. Crimes de Responsabilidade. Agentes
Políticos.

Abstract

This work aimed to study the Administrative Impropriety Law - Law nº 8.429/1992 -
with regard to its applicability to political agents. Administrative Impropriety is the illegal
conduct of a public agent qualified by immorality in the performance of the public
function, and its types are: acts that involve illegal enrichment; damage to the treasury;
and grant irregular fiscal or tax benefits and acts that are harmful to administrative
morality. Bibliographic analyzes of recent decisions were carried out, as well as the
respective doctrinal, jurisprudential and normative evolution, following the deductive
method, and extremely important to seek solutions to the problem to be discussed,
deepening the study on the important application of the Impropriety Law Administrative
in the face of political agents as a fundamental guarantee of the proper functioning of
Public Administration. The work seeks to bring the specifics of that law, so that it is
clear who are the subjects subject to it, as well as the reason why it is not applicable
in certain cases.

Keywords: Administrative Improbity. Liability Crimes. Political Agents.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................11
2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS ATOS DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA..............................................................................................12
3 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ..........................................15
4 CONCEITO DE AGENTES POLÍTICOS E AGENTES PÚBLICOS ....................17
5 ATOS DE IMPROBIDADE E A NATUREZA JURÍDICA DA LEI Nº
8429/1992............................................................................................................18
18
5.1 DAS SANÇÕES CABÍVEIS............................................................................21
6 CRIMES DE RESPONSABILIDADE (LEI Nº 1.079/1950) E LEI DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI Nº 8.429/1992) ...................................23
6.1 A APLICAÇÃO DO REGIME DA LEI Nº 8.429/1992 AOS AGENTES
POLÍTICOS ...........................................................................................................25
6.2 RESTRIÇÕES DA APLICABILIDADE DA LIA EM FACE DE
DETERMINADOS AGENTES POLÍTICOS .........................................................28
7 CONCLUSÃO ........................................................................................................30
REFERÊNCIAS ..........................................................................................................31

11
1 INTRODUÇÃO

A ideia deste trabalho monográfico é estudar a Lei de Improbidade
Administrativa (Lei nº 8.429/1992) e a sua aplicabilidade aos agentes políticos.
Enfatizam-se pesquisas realizadas, por meio de compilação bibliográfica, bem como
jurisprudências e normas do sistema jurídico brasileiro.
A Lei nº 8.429/92, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, possui
grande relevância, tipificando ilícitos que retratam um dos maiores obstáculos para o
desenvolvimento do Brasil, tendo como efeito a falta de confiança no setor da
administração pública, bem como um dos maiores responsáveis pela escassez na
eficácia dos controles sociais. Dentre essesproblemas, tem-se como consequência a
corrupção e o enriquecimento ilícito.
No entanto, a aplicação da referida Lei encontra obstáculos quando se dirige
aos agentes políticos, visto que há lei anterior, Lei nº 1.079/50, que prevê a punição
por atos que atentem contra a probidade na administração, conhecidos como Crimes
de Responsabilidade.
Os conhecimentos e debates em relação à aplicabilidade da Lei nº 8.429/92
em relação aos agentes políticos não são um conteúdo pacífico na jurisprudência e
na doutrina, pois existem duas correntes distintas: a primeira sustenta que aos
agentes políticos só se aplica a Lei nº 1.079/50, pois, ao utilizar as duas normas,
haveria bis in idem, se aplicadas cumulativamente. A outra corrente é a de que existe
uma dupla normativa em termos de responsabilização dos agentes políticos por
cometimento do ato de improbidade, que permite a punição desses por meio das duas
leis.
Por haver estas duas correntes sobre as normas em que os agentes políticos
estão sujeitos, surge então o questionamento: será que os agentes políticos estão
submetidos à Lei de Improbidade Administrativa, ou estão submetidos ao Crime de
Responsabilidade (Lei nº 1.079/50)? Os agentes políticos podem ser considerados
agentes públicos e serem punidos com base na Lei n° 8.429/92?
Será feito um estudo através da história e das atualidades que vem ocorrendo
na política brasileira, através do Direito Administrativo, que aponta como solução o
combate à impunidade aos crimes contra o patrimônio público, tão comum no
cotidiano da população brasileira, medida preventiva que, se tomada, será um ponto
favorável ao crescimento do país, associada a honestidade, principalmente dos
12
agentes políticos.
O presente trabalho pretende verificar as delimitações e propostas de ambas
as correntes, de maneira que possamos compreender qual das leis possui uma melhor
aplicabilidade aos agentes políticos; identificar o modo de aplicabilidade da lei
estabelecida por ambas as correntes; compreender a Lei de Improbidade
Administrativa, e compreender o Crime de Responsabilidade, podendo assim
identificar quem estará submetido a eles; e por fim, identificar os maiores problemas
da aplicabilidade das já referidas leis.
O segundo capítulo traz a evolução da improbidade administrativa no
ordenamento jurídico, bem como o seu conceito. O terceiro e quarto capítulo trata de
trazer o conceito de improbidade administrativa e de agente político, mostrando a
diferença deste para os demais agentes públicos quanto à aplicabilidade da Lei em
estudo nesta pesquisa, destacando inclusive a natureza jurídica e a prescrição das
sanções da mesma.
O quinto e sexto capítulo fazem a classificação dos atos considerados
ímprobos, destacando a responsabilização por esses atos e suas devidas sanções
nas três esferas. Por fim, o sétimo capitulo se encarrega de tratar da problemática da
pesquisa, a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos,
bem como suas restrições quanto a determinados agentes, trazendo a diferença da
Lei em questão para a Lei 1.079/50 (Lei dos Crimes de Responsabilidade), assim
como o entendimento jurisprudencial das Cortes Superiores acerca do tema desta
pesquisa.
Considerando a situação atual do país, onde este tema está cada vez mais
presente, é importante refletir sobre a aplicabilidade da Lei de Improbidade
Administrativa aos agentes políticos como forma de diminuir o nível de corrupção no
país e melhorar o sistema político.

2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Preliminarmente, é importante traçar breves considerações sobre a evolução
histórica da improbidade administrativa em nosso ordenamento jurídico.
Wallace Paiva Martins Júnior (2006, p. 177) ensina que:

A disciplina regressiva da improbidade administrativa no direito brasileiro foi
13
originalmente inserida no direito penal, espraiando-se paulatinamente para
uma configuração extrapenal, que atingiu o patamar de sanção constitucional,
decretada pelo devido processo legal jurisdicional (civil ou criminal, para
sequestro e perda de bens) e também pela instância administrativa exclusiva
da Presidência da República (confisco).

Antes da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, não existiam instrumentos de monitoramento e combate a corrupção como
atualmente, que abordassem diretamente sobre os atos de improbidade, não havia
também a separação entre aquilo que era propriedade da administração e o que
pertencia ao administrador. Para a doutrinadora Maria Sylvia Zanella de Pietro (2016),
o significado de improbidade e seus apontamentos mais específicos são descritos
apenas pela Lei nº 8.429/92, constituindo uma novidade no ordenamento jurídico
acerca do referido tema.
De acordo com o Decreto Federal nº 3.240 de 8 de maio de 1941, medidas
foram tomadas antes da Lei nº 8.429/92 no campo infraconstitucional, prevendo o
sequestro e a perda dos bens de autores de crimes que resultassem dano a
Fazenda Pública, podendo atingir bens em poder de terceiros, desde que adquiridos
intencionalmente ou por negligência grave.
No artigo 141 da Constituição de 1946 (BRASIL, 1946, online), estipula-se a
primeira etapa do combate a corrupção na administração pública, que estabelece que
nos casos de enriquecimento ilícito em cargo público é possível controlar o sequestro
e o confisco de bens, foi promulgada assim, a Lei nº 3.164/57 (Lei Pitombo-
Godói).
A Lei Pitombo-Godói veio como um instrumento preventivo e repressivo de
eventuais atos de enriquecimento ilícito de agentes públicos. Nesse intuito, descreve
Garcia (2006, p.180) que a Lei nº 3.164/57 sujeitava:

(...) a sequestro e à sua perda em favor da Fazenda Pública os bens
adquiridos pelo servidor público, por influência ou abuso de cargo ou função
pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da
responsabilidade criminal em que tenha aquele incorrido.

A citada Lei atribuiu legitimidade ao Ministério Público e a qualquer do povo,
para ajuizar ação judicial contra servidor público que tenha se enriquecido ilicitamente,
além de ter instituído o registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao
patrimônio privado dos servidores públicos que exercessem cargos ou funções
públicas da União e entidade autárquicas, eletivas ou não. O registro deveria ser feito
14
no serviço pessoal dos respectivos órgãos públicos.
Segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro (2016), trata-se de sanção de natureza
civil, que será aplicada independentemente da responsabilidade criminal, mesmo que
ocorresse a extinção da ação penal e a absolvição do réu.
Logo em seguida, a Lei nº 3.502 de 21 de janeiro de 1958, sem revogar a lei
anterior, dispôs sobre o sequestro e confisco de bens nos casos de enriquecimento
ilícito, por influência ou abuso de cargo e função. Por meio das Emendas
Constitucionais nº 1/69 e nº 11/78 alteraram o dispositivo da Constituição Federal de
1967 e determinou em sua parte final que “a lei disporá sobre o procedimento de
bem por danos causados ao erário ou no caso de enriquecimento ilícito nos exercícios
de função pública” (BRASIL, 1978, online).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 976-977) ressalta que as principais
inovações dessa lei foram:

(a) deixou claro que o sequestro e a perda de bens são aplicáveis ao servidor
público e ao dirigente ou empregado de autarquia; (b) considerou como
servidor público todas as pessoas que exercessem, na União, nos Estados,
nos Territórios, no Distrito Federal e nos Municípios, quaisquer cargos,
funções ou empregos, civis ou militares, nos órgãos dos três Poderes do
Estado; (c) equiparou a dirigente de autarquia, o dirigente ou empregado
de sociedade de economia mista, de fundação instituída pelo Poder Público,
de empresa incorporada ao patrimônio público,ou de entidade que receba e
aplique contribuições parafiscais; (d) definiu, nos artigos 2º, 3º e 4º, os casos
de enriquecimento ilícito para os fins da lei; (e) deu legitimidade ativa para
pleitear o sequestro e a perda de bens, a União, Estados, Municípios, Distrito
Federal, entidades que recebem e aplicam contribuições parafiscais,
sociedade de economia mista, fundações e autarquias; (f) em caso dessas
entidades não promoverem a ação, qualquer cidadão poderia fazê-lo,
hipótese em que a pessoa jurídica interessada devia ser citada para integrar
o contraditório na qualidade de litisconsorte da parte autora; (g) 13 deixou
claro que o sequestro é medida acautelatória que deveria ser seguida da ação
principal, cujo objeto era a perda de bens sequestrados em favor da pessoa
jurídica autora ou litisconsorte, além do ressarcimento integral de perdas e
danos sofridos pela entidade.

No decorrer desta Constituição, o ato institucional nº 5 de 13 de janeiro de 1968
(BRASIL, 1968) presumiu, em seu art. 8º, que o Presidente da República podia, após
investigação, decretar o confisco dos bens de todos que estivessem enriquecido
ilicitamente, no exercício de cargo ou função pública, inclusive de autarquias,
empresas públicas e sociedade de economia mista, sem prejuízo das sanções penais
cabíveis.
Até a Lei nº 8.429/92, nenhuma outra lei que tratava este assunto havia sido
promulgada, revogando assim as Leis anteriores nº 3.164/57 e nº 3.502/58.
15
Com a promulgação da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a penalização
de uma esfera maior de ilicitudes cometidas por agentes públicos e terceiros passou
a ser possivel, assim como a necessidade de sanções mais enérgicas e com potencial
intimidativo mais rigido.
A finalidade dos legisladores com a promulgação da Lei nº 8.429/92 foi
combater as ações dos atos públicos que de alguma forma prejudiquem o
funcionamento normal da administração pública, além de estipular a forma de punição
e enfatizar a independência penal, civil e administrativa pela prática do ato ilícito.
Em setembro de 2021, o Plenário do Senado aprovou o Projeto de Lei (PL) nº
2.505/2021 que altera a LIA, ao longo de 14 audiências públicas e dezenas de
reuniões, antes de ser votada em plenário, o projeto passou pela Comissão de
Constituição e Justiça do Senado (CCJ), onde foi aprovado grande parte do texto
enviado pela Câmara dos Deputados (BRASIL, 2021, online)
A proposta deste projeto é resultado de um processo longo de debates no
Legislativo. O foco geral foi corrigir algumas falhas e distorções da redação atual da
Lei nº 8.429/92. A nova proposta traz consigo uma garantia maior de efetividade na
fiscalização dos atos de corrupção, desonestidade e aos danos causados a
administração pública. Como o texto foi alterado no Senado, o PL retornou para à
Câmara dos Deputados que, por sua vez, concluiu a votação, restanto apenas o envio
do PL para sanção presidencial.
As principais mudanças contidas no PL nº 2.505/2021 são: os agentes públicos
só podem ser configurados por improbidade quando houver dolo, excluindo assim, a
sua modalidade culposa; foram incluido dois novos tipos de improbidade, o nepotismo
para cargos de confiança até terceiro grau e a promoção pessoal de agentes públicos
em atos, obras, serviços, programas e campanhas de órgãos públicos; deixa de
configurar improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos
detentores de mandados eletivos; o Ministério Público passa a ser exclusivo para
propor ação de improbidade; aos atos que atentam contra os principios da
administração pública será exigido para que sejam passivéis de de sanção, dano
relevante.

3 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Improbidade Administrativa é uma conduta praticada por agentes públicos
16
ou outros envolvidos que causa danos à administração pública, tratando-se de uma
conduta inadequada. A palavra improbidade vem do latim improbitate, que significa
desrespeito, desonestidade e má conduta, sendo considerada como sinônimo de
corrupção, ato ilícito ou ato de desconsideração prejudicando o patrimônio público. É
considerada por diversos doutrinadores como o ato ocorrido dentro da administração
pública que contraria os interesses institucionais do órgão público.
Os sujeitos a que se referem a Improbidade Administrativa são pessoas físicas
ou jurídicas, assim, os sujeitos se dividem em passivo que é a vítima do ato de
improbidade; e o ativo, que é aquele protagonista do ato de improbidade e, que,
consequentemente, será réu na ação judicial de improbidade administrativa.
Segundo a doutrinadora, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2008, p. 824), a
probidade administrativa ou moralidade, exige mais que apenas um simples
cumprimento da legalidade forma, “é preciso também a observância de princípios
eticos, de lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a
disciplina interna na Administração Pública”.
A Lei nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa – LIA) regulamentou as
condutas classificadas como improbidade administrativa, seus sujeitos, as punições
aplicáveis e o procedimento judicial a ser utilizado. A LIA optou também por não dar a
definição de improbidade administrativa, ao invés disso, caracterizou as condutas
arrolando três elencos delas, havendo sempre um tipo base genérico, seguido por três
mais específicos.
Gustavo Barchet (2016, p.563) conceitua a improbidade administrativa da
seguinte forma:

Podemos dizer que, legalmente, atos de improbidade administrativa podem
ser definidos como atos que implicam enriquecimento ilícito, prejuízo ao
erário ou atentado contra os princípios da Administração Pública, praticados
com dolo ou culpa por agente público ou por terceiro que induza aquele ou
que com ele concorra, contra os órgãos e entidades que integram a
Administração Pública ou as entidades de que o Estado participe ou que dele
recebam subvenções, benefícios e incentivos fiscais ou creditícios.

Dessa forma, a Lei de Improbidade Administrativa vem ressaltar a importância
quanto a sua aplicabilidade aos atos de improbidade praticados por agentes públicos
e também aos agentes políticos.

17
4 CONCEITO DE AGENTES POLÍTICOS E AGENTES PÚBLICOS

Os artigos 1º, 2º e 3º da Lei nº 8.429/92 permitem afirmar que o legislador
adotou um conceito de grande amplitude ao que se trata da qualificação de agentes
públicos submetidos a referida Lei. Dessa forma, os atos de improbidade
administrativa presentes nesta Lei são imputados aos agentes públicos latu sensu,
no qual, incluirá também os atos praticados pelos membros dos três Poderes
(Executivo, Legislativo e Judiciário).
É caracterizado como agente público todo aquele que exercer função pública.
No artigo da Lei, todas as entidades mencionadas referem-se àquelas ligadas direta
ou indiretamente à Administração Pública. Sendo assim, a forma de admissão do
agente pouco importa, se o mesmo estiver vinculado diretamente com a Administração
ou com aqueles que são autorizados por ela a executar serviços públicos, é
caracterizado como agente público.
O texto do PL nº 2.505/2021 aprovado pelo Senado Federal define como
agentes públicos:

O político, o servidor público e todos que exerçam, ainda que transitoriamente
ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas (BRASIL, 2021).

Também são aplicavéis as disposições previstas no projeto aos que não sendo
agentes públicos, induzam ou concorram dolosamente para a prática de ato de
improbidade administrativa.
O entendimento doutrinário e jurisprudencial no sentido da aplicabilidade da Lei
de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, os quais estariam submetidos à
regime próprio de responsabilidade, não é pacífico. Com isso, é necessário analisar
a divergência doutrinária no tocanteà extensão do conceito de agente político.
Dentro do gênero supracitado está o agente político. Para alguns docentes, os
agentes politicos se diferenciam dos agentes públicos por agirem de forma
independente no desenvolvimento de suas funções, tendo assim, responsabilidade
própria. Compõem o rol de agentes políticos: os chefes do Poder Executivo
(Presidente da República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares diretos,
membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados e Vereadores), membros do
Poder Judiciário (Magistrados em Geral), membros do Ministério Público
18
(Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos) e demais
autoridades que atuem independentemente, como os membros do Tribunal de Contas
(Ministros e Conselheiros).
Celso Antônio Bandeira de Mello (2005, p. 229) ensina que agentes políticos:

(...) são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou
seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o
esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores de
vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da
República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares
imediatos dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das
diversas Pastas, bem como Senadores, Deputados federais e estaduais e
Vereadores.

No entanto, Hely Lopes Meirelles (2005, p.76-78) adota um conceito mais
amplo de agentes políticos, ao afirmar:

Agentes Políticos: são os componentes do Governo nos seus primeiros
escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições
constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional,
desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades
próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Têm normas
especificas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes
funcionais e de responsabilidade, que lhes são privativos.
(...)
Nesta categoria encontra-se os ‘Chefes do Executivo’ (Presidente da
República, Governadores e Prefeitos) e seus ‘auxiliares imediatos’ (Ministros
e Secretários de Estado e de Município); os ‘ membros das Corporações
Legislativas’ (Senadores, Deputados e Vereadores); os ‘membros do Poder
Judiciário’ (Magistrados em geral); os ‘membros do Ministério Público’
(Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos);
os ‘membros dos Tribunais de Contas’ (Ministros e Conselheiros); os
‘representantes diplomáticos’ e demais autoridades que atuem com
independência funcional no desempenho de atribuições governamentais,
judiciais ou quase- judiciais, estranhas ao quadro do serviço público.

Outrossim, não há um conceito específico que limite os agentes políticos. Na
própria Constituição Federal de 1988 está claro que estes possuem um caráter mais
amplo, sendo incluídos os agentes públicos que não fazem parte do alto escalão de
cargos da União e dos Estados.

5 ATOS DE IMPROBIDADE E A NATUREZA JURÍDICA DA LEI Nº 8429/1992

As possibilidades dos atos ímprobos estão dispostas na Lei de Improbidade
Administrativa arroladas em seus artigos 9º, 10 e 11, para efeito da proteção à
19
probidade. Neles estão os atos que importam ao enriquecimento ilícito, os atos que
causam prejuízo ao erário e os atos que atentam contra os princípios da administração
pública.
A tipificação desses atos de improbidade, por serem de natureza civil, são mais
genéricos e conceituais do que exigidos pelo Direito Penal, mostrando, dessa forma,
possibilidades de interpretações mais construtivos pelos juristas e doutrinadores.
A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005), entende que o ato de
improbidade administrativa não é um crime, mas poderá coincidir com algum crime
definido legalmente. Dessa forma, não prejudica a ação penal cabivel ao caso
concreto (DI PIETRO, 2005, p.702).
Os atos de enriquecimento ilícito são conhecidos como os de conduta de maior
gravidade, apresentando as penas mais rigorosas a serem julgadas; tais condutas
causam prejuízo aos cofres públicos bem como para toda nação, de forma que filiado
a um crescimento indevido do patrimônio do sujeito ativo, não é necessário um
enriquecimento ilícito de grande porte, apenas a ocorrência de acréscimos indevidos.
O pressuposto exigível para a definição do ato de improbidade por
enriquecimento ilícito é a compreensão da vantagem patrimonial indevida obtida
através do exercício da função pública em geral. O prejuizo ao erário torna-se um
pressuposto prescindivel neste caso, dado que a conduta de improbidade pode surgir
sem que exista dano aos cofres públicos. Um exemplo dessa espécie é o que
acontece quando um agente público recebe propina de terceiro para conferir-lhe
vantagem.
O segundo tipo de ato de improbidade são os atos que causam prejuízo ao
erário, de gravidade intermediária, caracterizado como ato que causa prejuízo ao
erário qualquer ação ou omissão, que cause perda patrimonial, desvio, apropriação
indevida e demais grupos.
De forma mais clara, o desvio significa o direcionamento inadequado de bens
ou haveres; apropriação é a substituição indevida de propriedade; malbaratamento é
desperdiçar, dissipar ou vender com prejuízo; e dilapidação equivale à destruição ou
dano do patrimônio público.
O objeto da tutela está na prevenção do patrimônio público, e o pressuposto
exigível para a descrição da conduta é a ocorrência do dano ao patrimônio das
pessoas referidas no artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa. Já o
pressuposto prescindível é a ocorrência do enriquecimento ilícito, posto que a
20
conduta pode provocar dano ao erário sem que exista enriquecimento ilícito do
agente.
O terceiro ato abrange uma menor gravidade, estabelecendo como ato de
improbidade administrativa qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade e legalidade, sem provocar qualquer prejuízo financeiro
ao erário nem acréscimo patrimonial ao agente público, apesar disso são atos
dolosos que vão contra os princípios da administração pública.
O objeto da tutela é a observância dos princípios constitucionais. Com a
positivação dos princípios, criaram-se tipos legais conformadores de improbidade
administrativa. Assim, a violação de princípio configura-se como violação do princípio
da legalidade (CARVALHO FILHO, 2017).
Diferente das outras duas condutas explicadas anteriormente, o pressuposto
exigível da conduta neste caso é apenas a violação dos princípios administrativos,
sendo pressupostos prescindível o enriquecimento ilícito e o dano ao erário para a
definição da conduta. Nesse tipo de ato de improbidade o elemento subjetivo é
unicamente o dolo, de modo que não se enquadram aqueles praticados por
imprudência, imperícia ou negligência.
O PL nº 2.505/2021 já citado anteriormente, que agora será avaliado pelos
Deputados Federais, inclui na definição dos atos de improbidade atos que violam “a
probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções ’’ que atentam
contra a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no ambito da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
O agente político ou o agente público devem tratar a administração pública
com muita cautela, seguindo os preceitos éticos e legais que englobam o interesse
comum, visto que mesmo não gerando prejuízo financeiro ao patrimônio público, fere
o patrimônio moral da instituição.
Se praticados por servidores públicos, os atos de improbidade acarretam em
procedimento administrativo com o fim de se apurar a responsabilidade do agente,
tem natureza de ilícito civil e político, podendo implicar suspensão dos direitos
políticos na indisponibilidadedos bens e ressarcimento dos danos causados ao
erário.

21
5.1 Das sanções cabíveis

A intenção dos legisladores com a promulgação da Lei nº 8.429/92 foi combater
as ações dos atos públicos que de alguma forma prejudiquem o funcionamento normal
da administração pública, além de estipular a forma de punição e enfatizar a
independência penal, civil e administrativa pela prática do ato ilícito.
A Lei de Improbidade Administrativa pode ser considerada um microssistema
jurídico, uma vez que estabelece disposições gerais, os tipos de atos de improbidade
e suas respectivas sanções, bem como procedimento específico para as ações de
improbidade administrativa. Todavia não dispõe sobre a competência para processar
e julgar as referidas ações. A principal regra da competência para processar a ação
de improbidade administrativa, a princípio será do Juízo de primeiro grau de
jurisdição do local onde ocorrer o dano, podendo ser processada na Justiça Estadual
ou Federal, de acordo com a presença e/ou interesse dos entes públicos lesados.
No entanto, a questão que está relacionada ao foro competente para
processar e julgar ação de improbidade administrativa nos casos em que figure no
polo passivo detentor de prerrogativa de foro é contestável tanto no campo
jurisprudencial quanto no campo doutrinário. Apesar da ação de improbidade
administrativa possuir natureza civil, é evidente a presença de contornos de
conteúdo penal, principalmente em razão das sanções nela estabelecidas. Dessa
forma, é recorrente a discussão sobre a possibilidade de ampliação da competência
dos Tribunais Superiores, Tribunais Regionais e Estaduais para julgar as ações
fundadas na Lei nº 8.429/92 propostas contra agentes políticos.
Após demonstrar os atos de improbidade e o encaixe destes nas modalidades
expressas nos artigos 9º, 10, 10-A e 11, a LIA discute sobre as sanções aplicáveis
para cada tipo de ato ímprobo. O artigo 12 do mesmo diploma legal (BRASIL, 1992)
determina que:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas
previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de
improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas
isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato;

O texto do referido artigo foi alterado pela Lei nº 12.120 de 2009, incluindo a
parte final do dispositivo, de modo a explicar a possibilidade de as sanções da Lei nº
22
8429/92 serem aplicadas isolada ou cumulativamente, a depender da gravidade do
fato. Ele regula as sanções aplicadas a cada tipo de ato improbo em seus incisos,
sendo as penalidades de natureza civil e politíco-administrativa.
O inciso I trata das penalidades dos atos que importem o enriquecimento ilicito,
que são: a) a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; b)
ressarcimento integral do dano, se houver; c) perda da função pública; d) suspensão
dos direitos políticos de oito a dez anos; e) pagamento de multa civil até três vezes
do valor da vantagem; f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios por dez anos.
O inciso II elenca as sanções aplicaveis ao atos que causem dano ao erário:
a) ressarcimento integral do dano; b) perda dos bens ou valores ilícitos, se houver;
c) perda da função pública; d) suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos;
e) pagamento de multa até duas vezes o valor do dano; f) proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios por cinco anos.
Por fim, o inciso III trata dos atos ímprobos que ofendem os príncipios da
Administração Pública: a) ressarcimento do dano, se houver; b) perda da função
pública; c) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; d) pagamento de
multa até cem vezes a remuneração do agente; e) proibição de contratar ou receber
benefícios do Poder Público por três anos.
Quanto à natureza jurídica das sanções previstas na Lei de Improbidade
Administrativa, existem diversas discussões no meio jurídico de diferentes
posicionamentos doutrinários, discussões essas que são importantes para a decisão
de qual instância irá julgar os agentes ímprobos. O doutrinador Fazzio Júnior (2008,
p. 341) visualiza as sanções previstas no art. 12 da Lei como de natureza hibrida:

Como a responsabilidade do agente público, por atos praticados em razão do
exercício do cargo, função, mandato ou emprego, não é meramente civil, mas
civil e político-administrativa (ilícito civil de responsabilidade), as sanções
correspondentes também são híbridas, envolvendo, por exemplo, o dever civil
de reparar o dano causado pelo ato ilícito e, simultaneamente, a suspensão
dos direitos políticos por seu exercício subvertido. Ou, por outro lado, o dever
civil de devolver o produto do locupletamento e, ao mesmo tempo, a perda da
função pública desconsiderada pela sua conduta.

Existem inúmeras teses a respeito disso, não existindo unanimidade entre os
doutrinadores, alguns defendem tanto a natureza administrativa, político-
administrativa e híbrida, quanto a cível e penal.
23
O artigo 37, § 4º da CF/88 expressa uma determinação constitucional que os
atos de improbidade administrativa importarão a suspensão de direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Assim, as
sanções previstas no art. 12 da LIA referem-se ao próprio resultado da conduta do
agente, sendo também decorrências de diretriz da Constituição que impõe uma pena
grave de perda da função, suspensão de direitos políticos e proibição de contrato
com o Poder Público, qualquer que seja o ato de improbidade, com a finalidade de
demonstrar a intolerância da administração contra os atos que violem suas diretrizes
básicas.
A referida lei estabelece, indiscutivelmente, o sistema de repressão aos
agentes públicos contra atos cometidos contra a Administração Pública, em defesa
do patrimônio público e dos princípios constitucionais que regem a Administração
Pública.
O Poder Judiciário vem aplicando com maior rigor e com maior frequência as
sanções devidas para os agentes que agem fora da conformidade das leis, ou fora
da moralidade, ou dos princípios administrativos, tendo como intuito amenizar a
corrupção e/ou os atos ilícitos praticados pelos agentes políticos que estão em
exercício de suas funções.

6 CRIMES DE RESPONSABILIDADE (LEI Nº 1.079/1950) E LEI DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI Nº 8.429/1992)

A Lei nº 1.079/1950 define e regula os crimes de responsabilidade como
infrações político-administrativas que atentam contra os valores do sistema
democrático tidos como fundamentais para o bom funcionamento das instituições e
da sociedade, são crimes contra a própria Constituição, que colocam risco a existência
da União ou a segurança interna. A referida Lei é aplicada às condutas praticadas
pelo Presidente da República, pelos Ministros de Estado e do Supremo Tribunal
Federal, pelo Procurador Geral da República (art. 2º, Lei nº 1.079/50) e pelos
Governadores e Secretários do Estado (art. 74, Lei nº 1.079/50).
Encontra-se semelhança aos atos improbos no tipo da Lei nº 1.079/50, sendo
o suficiente para demonstrar que a infração politica envolveria também o ato de
improbidade. A Constituição Federal de 1988, dispõe em seu art. 85, V, o
24
entendimento de que o Presidente da República praticaria crime de responsabilidade
sempre que atentasse contra a probidade na administração, trazendo como
consequência o afastamento do agente político de um cargo público que demonstre
caráter ou aptidão para ocupar.
A ideia de improbidade está ligada à falta de honestidade e moralidade
funcional, incapacitando o agente público perante o seu meio social e profissional. O
aspecto do polo passivo da ação de improbidade administrativa traz consequênciasgraves e negativas para o agente público, por isso, a própria Lei nº 8.429/1992, criou
situações legais objetivando reprimir a sua utilização irresponsável e açodada.
O tempo tem mostrado que, se por um lado a LIA foi um mecanismo importante
para impedir a disseminação de uma cultura de impunidade impregnada nos anéis
burocráticos de uma administração patrimonialista e clientelista, por outro, serviu
muitas vezes a objetivos políticos menos dignos.
A Lei de Improbidade Administrativa abrange os crimes de responsabilidade de
agentes públicos, ou seja, a aplicação conjunta das leis ao mesmo agente político.
Considera-se assim, possibilidade de aplicação da Lei de Improbidade (Lei nº
8.429/92) e da Lei de Crimes de Responsabilidade (Lei nº 1.079/50), sem ocorrência
de bis in idem, mesmo diante de diversos entendimentos opostos do Supremo Tribunal
Federal.
Entende-se, neste aspecto, que improbidade administrativa é todo ato ilícito
que afronta os princípios que norteiam a administração, os quais podem também ser
chamados de atos de corrupção. Dessa forma, para caracterizar a prática do ato de
improbidade administrativa, entende-se a necessidade dos seguintes requisitos
legais: ato funcional comissivo ou omissivo ilícito (desonestidade), tipicidade,
imoralidade qualificada e dolo (MISTURINI, 2010).
É importante salientar a opinião da doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(2016) que diz que “a aplicação da lei de improbidade exige bom senso, pesquisa de
intenção do agente, sob pena de sobrecarregar inutilmente o judiciário com questões
irrelevantes que podem ser adequadamente resolvidas na esfera administrativa’’.
Diversos doutrinadores entendem que a improbidade administrativa não se
extingue com os crimes de responsabilidade, ao que se refere aos agentes políticos a
improbidade com base constitucional não é eliminada e nem se confunde.
As infrações cometidas por agentes políticos são classificadas como politico-
administrativas, estabelecidas como previsão na legislação que define os crimes de
25
responsabilidade. Os crimes de responsalidade e a Lei de Improbidade Administrativa
são disciplinados pela mesma matéria, sendo o último, aplicável aos agentes políticos.
Ambas as leis atuam em esferas distintas, embora incidam sobre infrações
político-administrativas, uma visa a reparação civil pelo agente que causou dano à
Administração Pública, ou seja, agente ímprobo que causou dano a administração
com aplicação eventual em sanções politicas, administrativas e cíveis, e a outra trata
da responsabilização dos agentes políticos por prática de crime de responsabilidade.
Concorda-se que seja realmente possivel que a improbidade administrativa
através da Lei nº 8.429/92 seja aplicada juntamente com os crimes de
responsabilidade através da Lei nº 1.079/50 ao se tratar de agentes políticos, visto
que as sanções da improbidade diferem-se do crime de responsabilidade, e seus atos
não estão totalmente dispostos na Lei nº 1.079/50, não podendo confundir as sanções
que cada uma delas preveem.

6.1 A aplicação do regime da Lei nº 8.429/1992 aos agentes políticos

É possível definir agentes políticos, de acordo com os ensinamentos de Celso
Antônio Bandeira de Mello (2006, p. 229), como sendo:

os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, isto é, são
os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do
Estado, e, portanto, o esquema fundamental do Poder. Sua função é a de
formadores da vontade superior do Estado.

Como já exposto anteriormente, a aplicação da Lei de Improbidade
Administrativa não é um tema pacífico nas doutrinas e jurisprudências, sendo
questionada frequentemente. Diversas correntes de pensamento defendem que os
agentes políticos não estão sujeitos a referida lei, mas sim ao Crime de
Responsabilidade.
Ainda que a Lei de Improbidade Administrativa e o Crime de Responsabilidade
sejam infrações político-administrativas, elas atuam em esferas distintas, uma visa a
reparação civil pelo agente que causou dano à administração pública com aplicação
eventual de sanções políticas, administrativas e cíveis, e a outra de responsabilização
do agente político pela prática de crimes de responsabilidade política. Ambos estariam
disciplinados a mesma matéria, sendo o Crime de Responsabilidade aplicável aos
políticos e ao que se refere essa linha de pensamento, o Ministro Gilmar Mendes na
26
ADI 2.797 proferiu o seguinte voto:

A análise das condutas tipificadas em ambas as leis, assim como sas
penalidades ali previstas, evidencia que tais diplomas estão a disciplinar o
mesmo setor do direito punitivo, os chamados crimes de responsabilidade.
Em síntese, cabe concluir que a disciplina punitiva da Lei nº 8.429 e 1.079
opera no mesmo espaço normativo definido pela Constituição, ou seja, no
âmbito dos chamados crimes de responsabilidade.

O pensamento do Ministro fica claro quando se trata da igualdade da aplicação
das leis aos agentes políticos, sendo de grande relevância o reconhecimento da
competência explicita, ou por força de compreensão do STF quando a ação movida
tiver como condição a mantenção da própria hierarquia judiciária e do sistema
democrático.
A Lei de Improbidade Administrativa pode ser considerada um microssistema
jurídico, uma vez que estabelece disposições gerais, os tipos de atos de improbidade
e suas respectivas sanções, bem como procedimento específico para as ações de
improbidade administrativa. Todavia não dispõe sobre a competência para processar
e julgar as referidas ações. A principal regra da competência para processar a ação
de improbidade administrativa, a princípio será do Juízo de primeiro grau de jurisdição
do local onde ocorrer o dano, podendo ser processada na Justiça Estadual ou Federal,
de acordo com a presença e/ou interesse dos entes públicos lesados.
Apesar da ação de improbidade administrativa possuir natureza civil, é evidente
a presença de contornos de conteúdo penal, principalmente em razão das sanções
nela estabelecidas. Dessa forma, é recorrente a discussão sobre a possibilidade de
ampliação da competência dos Tribunais Superiores, Tribunais Regionais e Estaduais
para julgar as ações fundadas na Lei nº 8.429/92 propostas contra agentes políticos.
A LIA seria aplicada a todos os agentes públicos dos quais os agentes políticos
são espécie, que praticarem atos contra a probidade. Logo, a prática de crime de
responsabilidade não resulta na exclusão dos atos de improbidade, visto que ambas
estariam tratando de questões em diferentes aspectos e importancia, uma sendo civil
e a outra política. Nesta linha, o jurista Martins Júnior (2006, p. 310) dispõe:

Por isso, o que há são instâncias diferentes e autonômas para diversas
qualificações jurídicas de um mesmo fato. Embora o efeito prático de algumas
sanções seja equivalente, não há reserva ou exclusividade de ‘’jurisdição’’ ao
Poder Legislativo para repressão da improbidade administrativa. O regime
republicano é o da responsabilidade sem comportar a abertura de nichos de
imunidade do poder, razão pela qual a Lei Federal nº. 8.429/92 aplica-se a
27
qualquer ato de improbidade administrativa de qualquer dos poderes,
abrangendo, pois, a improbidade em atos dos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, sejam atos administrativos, legislativos ou jurisdicionais (art. 2º,
Lei nº. 8.429/912).

Não há que se discutir sobre a relação de exclusão no que se refere a aplicação
da LIA e os Crimes de Responsabilidade, visto que tratam de fatos, atuação e
sistemas diferentes, de forma que não dá para negar o caráter político das sanções
previstas na LIA. Portanto, verifica-se que a ação civil por improbidade administrativa
seja de natureza civil, com a finalidade de reparação dos danos causados a
administração pública por atos ímprobos, enquanto os crimes de responsabilida sãoconsiderados de natureza jurídica.
É de suma importância observar o entendimento da aplicabilidade da Lei de
Improbidade Administrativa perante os Tribunais de Justiça de alguns estados
brasileiros. A jurisprudência analisada é uma Apelação Cível do Tribunal de Justiça
de Minas Gerais da cidade de Alto Rio Doce.

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA AOS AGENTES POLÍTICOS -
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI Nº. 8.429/92 –
IMPOSSIBILIDADE - CONDENAÇÃO PELA JUSTIÇA ELEITORAL -
INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS - ATO DE IMPROBIDADE –
CONFIGURADO - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. – É
entendimento do e. STJ, que se aplicam aos agentes políticos municipais,
tais como prefeitos e secretários, as sanções previstas na Lei 8.429/1992. –
A Lei de Improbidade Administrativa traz em seus dispositivos condutas
ilícitas sujeitas às sanções civis e de natureza penal, assim, tais matérias são
de competência privativa da União, conforme art. 22, in. I, da Constituição
Federal. – Há uma relação de independência entre as esferas e, uma
condenação na Justiça Eleitoral não impede que o agente político tenha
outras nas demais esferas, em caráter constitucional, administrativo ou
disciplinar. – O fato do apelante, ora réu, ter cedido bens e funcionários
públicos para uso particular, isto é, para fazer campanha eleitoral, importa em
ato de improbidade.

(MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça (2ª Câmara Cível). Apelação Cível nº
0037532-64.2007.8.13.0021. Relatora: Desa. Hilda Teixeira da Costa, 12 de
junho de 2012.)

Trata-se de uma ação civil pública interposta pelo Ministério Público, onde
objetiva a condenação do réu por praticar ato que atenta contra os principios da
administração pública (art. 11 da Lei nº 8.429/92).
A não aplicação do que está disposto na Lei de Improbidade Administrativa aos
agentes políticos é o mesmo que excluí-la da responsabilidade pela prática de ato
28
improbo, de certa forma, os faria continuar a prática de condutas ilegais à moralidade
da administração pública não existindo punição cabível. Dessa forma, o doutrinador
Anjos Neto (2004, p.85) aborda a responsabilidade dos agentes políticos como
fundamento da república:

A responsabilidade, por sua vez, é de maior abrangência, dada sua relação
necessária, com qualquer tipo de atos estatais, políticos ou não, aí incluídos
os administrativos, embora o seu mecanismo de atuação suporte variáveis
em função do horizonte de repercussão. A isso associe o fato da
responsabilidade ser a mais antiga dessas características da república,
valendo lembrar que na era aristotélica não se conhecia ainda o institutoda
representação, que justamente já o combustível à eletividade e periodicidade
dos mandatos. Destarte, pode-se dizer que a responsabilidade, tamanha a
sua força histórica, é a alma gêmea do republicanismo. Foi esse atributo que
transformou a república em joia da coroa da engenharia política produzida
desde Aristóteles, enquanto moeda de curso obrigatório do controle e da
fiscalização do poder a serem promovidos pelo povo, titular da res pública.

O que diz respeito aos agentes públicos estarem sujeitos a responder pelo
crime de responsabilidade não impedirá que eles sejam responsabilizadas pelos
termos dispostos na Lei nº 8.429/92, pois embora acordem sobre os mesmos fatos,
os diplomas legais de ambas atuam em esferas distintas.

6.2 Restrições da aplicabilidade da LIA em face de determinados agentes
políticos

Diante da possível utilização de forma indevida da Lei nº 8.429/92 e da falta de
objetividade de sua redação, surgiu a MP nº. 2.225-45 de 2001, que estabeleceu
condições para o uso responsável da ação civil pública, trazendo consigo a
obrigatoriedade de prova de justa causa para ingresso de ação de improbidade
administrativa, em outras palavras, o Ministério Público não pode investigar a vida do
agente público sob argumento sólido de tentar encontraar indícios de uma pseudo
infração à ordem juridica.
Em fase inicial, a redação do art. 2º da LIA traz o entendimento de que o agente
político encontra-se dentro do escopo da referida lei, e, apesar da referida lei abranger
os agentes de serviços públicos, incluindo, em hipótese, os agentes políticos em face
da amplitude do respectivo conceito, a LIA não só possui natureza civil, mas também
não afasta os aspectos penais incidentes, pois a mesma possui natureza política e
29
administrativa, tendo conteúdo penal já reconhecido pelas doutrinas e jurisprudências.
É válido ressaltar que, as Leis Orgânicas dos Municípios estabelecem a
violação de probidade na administração como crimes de responsabilidade,
constituindo tais crimes, a prática do ato de improbidade a que alude a LIA, colide com
outras normas legais e constitucionais, de superior grau hierárquico.
O entendimento do Supremo Tribunal Federal, em 2007, diz que quando a
conduta do agente político já estiver tipificada e punida pela Lei dos Crimes de
Responsabilidade, a Lei de Improbidade Administrativa não será aplicada ao agente.
Dessa forma, o STF preocupou-se em evitar a dupla punição, criando um sistema
capaz de realizar a integração na aplicação de ambas as leis.
O Supremo Tribunal Federal, através da Reclamação 2.138/DF (BRASIL, 2002,
online), em decisão singular relatada pelo Ministro Nelson Jobim, acolheu a tese no
sentido de que os regimes de responsabilidade político-administrativa previstos na
Constituição Federal são diferentes, exclusivamente o ato de improbidade
administrativa contido no art. 37, § 4º, que é regulado pela Lei nº 8.429/92, e o crime
de responsabilidade previsto no art. 102, I, c, regido pela Lei nº 1.079/50.

O Ministro Jobim, após indicar orientações doutrinárias e jurisprudenciais
sobre o tema, asseverou: “A questão é relevante. Não parece haver
alternativas: (a) ou os agentes submetidos ao regime de responsabilidade
especial da Constituição submetem-se igualmente ao regime da Lei da
improbidade; (b) ou os agentes políticos, por estarem regidos por normas
especiais de responsabilidade, não se submetem ao modelo de competência
previsto do regime comum da Lei de improbidade. O sistema constitucional
brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos
demais agentes públicos. O próprio texto constitucional refere-se
especialmente aos agentes políticos, conferindo-lhes tratamento distinto dos
demais agentes públicos. (...) Não parece haver dúvida de que esses agentes
políticos estão regidos por normas próprias, tendo em vista a peculiaridade
do seu afazer político. Não é por acaso que a Constituição define, claramente,
os agentes que estão submetidos a um regime especial de responsabilidade,
como é o caso dos Ministros de Estado.

Com isso, fica claro que o termo “agente público” alcança não só aos servidores
públicos, mas empregados ou dirigentes de pessoas jurídicas de direito privados,
chamados a colaborar com o funcionamento dos serviços públicos
O STF exigiu dois requisistos para que a LIA não fosse aplicada: de que o
agente político que praticar conduta deve estar expressamente incluído entre as
punições feitas pela Lei nº 1.079/50, sendo eles o Presidente da República, Ministro
de Estado, Procurador Geral da República, Ministro do Supremo Tribunal Federal,
30
Governador e Secretário de Estado; o segundo requisito, é de que a conduta esteja
tipificada em ambas as leis.
Por fim, é importante salientar que o PL 2505/2021, se sancionado pelo
Presidente da República, alterará o artigo 2º da Lei nº 8.429/92, que passará a ter a
seguinte redação (BRASIL, 2021, online):

Art. 2º - Sujeitam-se às disposições desta lei o agente político e o público,
assim considerados, para os efeitos desta lei, como todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contrataçãoou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo
anterior.

Com isso, a nova redação estabelecida pelo Projeto de Lei passa a fazer
menção expressa quanto à sua aplicação aos “agentes políticos”, fazendo com que
as correntes que a defendem, ganhem mais força, uma maior funcionalidade a
administração pública e mais garantias.

7 CONCLUSÃO

Diante o exposto durante todo o trabalho, não há dúvidas a respeito da
aplicação da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos – os quais, são
uma categoria de agentes públicos – visto que, todos os atos praticados por eles são
regidos por norma, seja ela administrativa, civil, penal ou de improbridade, podendo
até, em alguns casos, haver acúmulo de sanções.
É extremamente importante a relevância deste tema não só para o
ordenamento jurídico, mas também para a sociedade como um todo, para que seja
possível exercer um controle, pois dessa maneira o Poder Judiciário exerce com maior
rigor a aplicação das normas, punindo devidamente aqueles que não as cumpre.
Devendo sempre respeitar os princípios da administração pública, como por exemplo
a legalidade, a moralidade e a eficiência, e agir em conformidade com as normas
vigentes.
Os agentes políticos, quando estão em exercício de suas funções, estão
subordinados às normas gerais e específicas, dentro dos limites da Lei nº 8.429/92
(Lei de Improbidade Administrativa).
O Poder Judiciário vem aplicando com maior rigor e com maior frequência as
31
sanções devidas para os agentes que agem fora da conformidade das leis, ou fora da
moralidade, ou dos princípios administrativos, tendo como intuito amenizar a
corrupção e/ou os atos ilícitos praticados pelos agentes políticos que estão em
exercício de suas funções.
Durante toda a pesquisa, deparou-se com diversos conflitos presentes nas
doutrinas e até mesmo, nas jurisprudências, visto que há muitos questionamentos
sobre a impunidade que o universo político/público aparenta ter.
Procurou-se demonstrar com clareza que os agentes políticos podem e são
punidos, sendo possível, também, o acúmulo de sanções, no qual podem ter os seus
direitos políticos restritos e até mesmo perder seus cargos dentro da administração
pública, e, dependendo da situação, podem responder civilmente pelos seus atos
praticados, caso estes tenham causados prejuízos dentro da administração ou a
particulares, possuem a obrigação de restituir os valores referentes aos prejuízos,
podendo ter seus bens indisponíveis, e com acréscimo de multas. No caso dos atos
praticados de forma ilícita, estes respondem penalmente.
Com o novo projeto de Lei que altera a LIA, citado durante a elaboração do
trabalho, acredita-se em uma mudança no ordenamento jurídico em relação a
aplicabilidade da Lei nº 8.429/92 em face dos agentes políticos, pois ela dará uma
maior funcionalidade à administração pública e mais garantias.
Dos fatos expostos, pode-se concluir que é extremamente importante que haja
participação da sociedade, para que seja possível exercer um controle, pois, dessa
maneira o Poder Judiciário exerce com maior rigor a aplicação das normas, punindo
devidamente aqueles que não as cumprem.
O movimento populacional instiga os órgãos fiscalizadores como o Ministério
Público, Poder Executivo, tendo então, como resultado uma maior transparência, e
também, uma maior eficiência dentro da administração pública. Devendo sempre
respeitar os princípios da administração pública, como por exemplo, a legalidade, a
moralidade e a eficiência, e também agir em conformidade com as normas vigentes.

REFERÊNCIAS

ANJOS NETO, Fernando Chaves dos. Princípio da probidade administrativa:
regime igualitário no julgamento dos agentes políticos. Belo Horizonte: Del Rey,
2004.

32
BRASIL. Ato Institucional nº 5 de 13 de dezembro de 1968. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ait/ait-05-68.htm. Acesso em: 20 jun. 2021.

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Janeiro, RJ: Presidência da República, 1946. Disponível em:
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BRASIL. [Constituição (1967)]. Constituição da República Federativa do Brasil
de 1967. Brasília, DF: Presidência da República, 1967. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm. Acesso em: 20
jun. 2021.

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 20
jun. 2021.

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os bens de pessoas indiciadas por crimes de que resulta prejuizo para a fazenda
pública, e outros. Rio de Janeiro, RJ: Presidência da República, 1941. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1937-1946/Del3240.htm. Acesso em:
21 mai. 2021.

BRASIL. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Define os crimes de responsabilidade
e regula o respectivo processo de julgamento. Rio de Janeiro, RJ: Presidência da
República, 1950. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l1079.htm.
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BRASIL. Lei nº 3.164, de 1º de junho de 1957. Provê quanto ao disposto no parágrafo
73 31, 2ª parte, do artigo 141, da Constituição Federal, e dá outras providências. Rio
de Janeiro, RJ: Presidência da República, 1957. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Leis/1950-1969/L3164.htm. Acesso em: 18 de
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perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso do
cargo ou função. Rio de Janeiro, RJ: Presidência da República, 1958. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L3502.htm. Acesso em: 18 de
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cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e
dá outras providências. Rio de Janeiro, RJ: Presidência da República, 1992.
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1 INTRODUÇÃO
2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
3 CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
4 CONCEITO DE AGENTES POLÍTICOS E AGENTES PÚBLICOS
5 ATOS DE IMPROBIDADE E A NATUREZA JURÍDICA DA LEI Nº 8429/1992
5.1 Das sanções cabíveis
6 CRIMES DE RESPONSABILIDADE (LEI Nº 1.079/1950) E LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI Nº 8.429/1992)
6.1 A aplicação do regime da Lei nº 8.429/1992 aos agentes políticos
6.2 Restrições da aplicabilidade da LIA em face de determinados agentes políticos
7 CONCLUSÃO
REFERÊNCIAS