Estado, Governo e Administração Pública

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Estado, Governo e 
Administração Pública: 
Conceitos, elementos, poderes e 
organização; Natureza, fins e 
princípios. 
@Emilyf.Drew 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Estado, Governo e Administração Pública 
“O conceito de Estado varia segundo o 
ângulo em que é considerado”. 
Estado: Do ponto de vista sociológico, é 
corporação territorial dotada de um poder 
de mando originário; 
Sob o aspecto político, é comunidade de 
homens, fixada sobre um território, com 
potestade superior de ação, de mando e de 
coerção; 
Sob o prisma constitucional, é pessoa 
jurídica territorial soberana; 
Na conceituação do nosso Código Civil, é 
pessoa jurídica de Direito Público Interno 
(art. 14, I). 
Como ente personalizado, o Estado tanto 
pode atuar no campo do Direito Público 
como no do Direito Privado, mantendo 
sempre sua única personalidade de Direito 
Público, pois a teoria da dupla personalidade 
Público, pois a teoria da dupla personalidade 
do Estado acha-se definitivamente 
superada. 
O Estado é constituído de três elementos 
originários e indissociáveis: 
 Povo: É o componente humano do 
Estado; 
 
 Território: A sua base física; 
 
 Governo soberano: O elemento 
condutor do Estado, que detém e 
exerce o poder absoluto de 
autodeterminação e auto-organização 
emanado do Povo. 
 
A vontade estatal apresenta-se e se 
manifesta através dos denominados 
Poderes de Estado: 
 Legislativo 
 Executivo 
 Judiciário, 
Independentes e harmônicos entre si e 
com suas funções reciprocamente 
indelegáveis (CF, art. 2º). 
A organização do Estado é matéria 
constitucional no que concerne à divisão 
política do território nacional, a 
estruturação dos Poderes, à forma de 
Governo, ao modo de investidura dos 
governantes, aos direitos e garantias 
dos governados. 
Com efeito, o Estado é uma organização 
dotada de personalidade jurídica que é 
composta por povo, território e 
soberania. Logo, possui homens situados 
em determinada localização e sobre eles 
e em nome deles exerce poder. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Nestes moldes, o Estado tem natureza de 
pessoa jurídica de direito público. 
Trata-se de pessoa jurídica, e não física, 
porque o Estado não é uma pessoa natural 
determinada, mas uma estrutura 
organizada e administrada por pessoas que 
ocupam cargos, empregos e funções em 
seu quadro. 
É de direito público porque administra 
interesses que pertencem a toda 
sociedade e a ela respondem por desvios 
na conduta administrativa, de modo que se 
sujeita a um regime jurídico próprio, que é 
objeto de estudo do direito administrativo. 
A execução de funções exclusivamente 
administrativas constitui, assim, o objeto do 
Direito Administrativo, ramo do Direito 
Público. 
A função administrativa é toda atividade 
desenvolvida pela Administração (Estado) 
representando os interesses de terceiros, 
ou seja, os interesses da coletividade. 
Devido à natureza desses interesses, são 
conferidos à Administração direitos e 
obrigações que não se estendem aos 
particulares. 
Se, por um lado, o Estado é uno, até 
mesmo por se legitimar na soberania 
popular; por outro lado, é necessária a 
divisão de funções das atividades estatais 
de maneira equilibrada, o que se faz pela 
divisão de Poderes, a qual resta 
assegurada no artigo 2º da Constituição 
Federal. 
 Poder Executivo: A função típica de 
administrar, gerir a coisa pública e 
aplicar a lei; 
 
 Poder Legislativo: A função típica de 
legislar; 
 
 Poder Judiciário: A função típica de 
julgar. 
Em situações específicas, será possível 
que no exercício de funções atípicas o 
Legislativo e o Judiciário exerçam 
administração. 
 
Destaca-se o artigo 41 do Código Civil: 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito 
público interno: 
I - a União; 
II - os Estados, o Distrito Federal e os 
Territórios; 
III - os Municípios; 
IV - as autarquias; 
V - as demais entidades de caráter 
público criadas por lei. 
Parágrafo único. Salvo disposição em 
contrário, as pessoas jurídicas de direito 
público, a que se tenha dado estrutura 
de direito privado, regem-se, no que 
couber, quanto ao seu funcionamento, 
pelas normas deste Código. 
Estado é verdadeira pessoa 
administrativa, eis que concentra para si 
o exercício das atividades de 
administração pública. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A expressão pessoa administrativa 
também pode ser colocada em sentido 
estrito, segundo o qual seriam pessoas 
administrativas aquelas pessoas jurídicas 
que integram a administração pública sem 
dispor de autonomia política (capacidade de 
auto-organização). 
Em contraponto, pessoas políticas seriam 
as pessoas jurídicas de direito público 
interno: 
 União, 
 Estados, 
 Distrito Federal 
 Municípios. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Princípios Constitucionais Expressos 
São princípios da administração pública, 
nesta ordem: 
 
 
 
Princípio da legalidade: Para o 
particular, legalidade significa a permissão 
de fazer tudo o que a lei não proíbe. 
Como a administração pública representa 
os interesses da coletividade, ela se sujeita 
a uma relação de subordinação, pela qual só 
poderá fazer o que a lei expressamente 
determina (assim, na esfera estatal, é 
preciso lei anterior editando a matéria para 
que seja preservado o princípio da 
legalidade). A origem deste princípio está na 
criação do Estado de Direito, no sentido de 
que o próprio Estado deve respeitar as leis 
que dita. 
Princípio da impessoalidade: Por 
força dos interesses que representa, a 
administração pública está proibida de 
promover discriminações gratuitas. 
Discriminar é tratar alguém de forma 
diferente dos demais, privilegiando ou 
prejudicando. 
Segundo este princípio, a administração 
pública deve tratar igualmente todos 
àqueles que se encontrem na mesma 
situação jurídica (princípio da isonomia ou 
igualdade). Por exemplo, a licitação reflete a 
impessoalidade no que tange à contratação 
de serviços. O princípio da impessoalidade 
correlaciona-se ao princípio da finalidade, 
pelo qual o alvo a ser alcançado pela 
administração pública é somente o 
interesse público. Com efeito, o interesse 
particular não pode influenciar no 
tratamento das pessoas, já que se deve 
buscar somente a preservação do 
buscar somente a preservação do 
interesse coletivo. 
Princípio da moralidade: A posição 
deste princípio no artigo 37 da CF 
representa o reconhecimento de uma 
espécie de moralidade administrativa, 
intimamente relacionada ao poder público. 
A administração pública não atua como 
um particular, de modo que enquanto o 
descumprimento dos preceitos morais 
por parte deste particular não é punido 
pelo Direito (a priori), o ordenamento 
jurídico adota tratamento rigoroso do 
comportamento imoral por parte dos 
representantes do Estado. 
TODO ATO IMORAL SERÁ DIRETAMENTE 
ILEGAL OU AO MENOS IMPESSOAL. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Princípio da publicidade: A 
administração pública é obrigada a manter 
transparência em relação a todos seus 
atos e a todas as informações 
armazenadas nos seus bancos de dados. 
Daí a publicação em órgãos da imprensa e 
a afixação de portarias. 
Artigo 37, §1º, CF. A publicidade dos atos, 
programas, obras, serviços e campanhas 
dos órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo ou de orientação 
social, dela não podendo constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem 
promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
Somente pela publicidade os indivíduos 
controlarão a legalidade e a eficiência dos 
atos administrativos. Os instrumentos para 
proteção são o direito de petição e as 
certidões. (art. 5°, XXXIV, CF), além do 
habeas data e - residualmente - do 
mandado de segurança. 
Artigo 37, §3º, CF. A lei disciplinará as 
formas de participação do usuário na 
administração pública direta e indireta,regulando especialmente: 
I - as reclamações relativas à prestação 
dos serviços públicos em geral, 
asseguradas a manutenção de serviços de 
atendimento ao usuário e a avaliação 
periódica, externa e interna, da qualidade 
dos serviços; 
II - o acesso dos usuários a registros 
administrativos e a informações sobre atos 
de governo, observado o disposto no art. 
5º, X e XXXIII; 
III - a disciplina da representação contra o 
exercício negligente ou abusivo de cargo, 
emprego ou função na administração 
pública. 
Princípio da eficiência: A 
administração pública deve manter o 
ampliar a qualidade de seus serviços com 
controle de gastos. 
Isso envolve eficiência ao contratar 
pessoas (o concurso público seleciona os 
mais qualificados ao exercício do cargo), 
ao manter tais pessoas em seus cargos 
(pois é possível exonerar um servidor 
público por ineficiência) e ao controlar 
gastos (limitando o teto de 
remuneração), por exemplo. O núcleo 
deste princípio é a procura por 
produtividade e economicidade. Alcança 
os serviços públicos e os serviços 
administrativos internos, se referindo 
diretamente à conduta dos agentes. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Outros Princípios Administrativos 
Podem ser apontadas como princípios de 
natureza ética relacionada à função 
pública a probidade e a motivação: 
Princípio da probidade: Um princípio 
constitucional incluído dentro dos princípios 
específicos da licitação é o dever de todo 
o administrador público, o dever de 
honestidade e fidelidade com o Estado, 
com a população, no desempenho de suas 
funções. Possui contornos mais definidos 
do que a moralidade. 
Princípio da motivação: É a obrigação 
conferida ao administrador de motivar 
todos os atos que edita, gerais ou de 
efeitos concretos. É considerado, entre os 
demais princípios, um dos mais 
importantes, uma vez que sem a 
motivação não há o devido processo legal. 
Motivar significa mencionar o dispositivo 
lega 
legal aplicável ao caso concreto e relacionar 
os fatos que concretamente levaram à 
aplicação daquele dispositivo legal. 
Todos os atos administrativos devem ser 
motivados para que o Judiciário possa 
controlar o mérito do ato administrativo 
quanto à sua legalidade. Para efetuar esse 
controle, devem ser observados os motivos 
dos atos administrativos. 
 Atos administrativos vinculados: aqueles 
em que a lei aponta um único 
comportamento possível. 
 
 Atos discricionários: aqueles que a lei, 
dentro dos limites nela previstos, 
aponta um ou mais comportamentos 
possíveis, de acordo com um juízo de 
conveniência e oportunidade. 
Meirelles4 entende que o ato 
discricionário, editado sob 
discricionário, editado sob os limites da 
Lei, confere ao administrador uma 
margem de liberdade para fazer um 
juízo de conveniência e oportunidade, não 
sendo necessária a motivação. No 
entanto, se houver tal fundamentação, o 
ato deverá condicionar-se a esta, em 
razão da necessidade de observância da 
Teoria dos Motivos Determinantes. O 
entendimento majoritário da doutrina, 
porém, é de que, mesmo no ato 
discricionário, é necessária a motivação 
para que se saiba qual o caminho 
adotado pelo administrador. Gasparini5, 
com respaldo no art. 50 da Lei n. 
9.784/98, aponta inclusive a superação 
de tais discussões doutrinárias, pois o 
referido artigo exige a motivação para 
todos os atos nele elencados, 
compreendendo entre estes, tanto os 
atos discricionários quanto os vinculados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Princípio da continuidade dos 
serviços públicos: O Estado assumiu a 
prestação de determinados serviços, por 
considerar que estes são fundamentais à 
coletividade. 
Apesar de prestá-los de forma 
descentralizada ou mesmo delegada, deve a 
Administração, até por uma questão de 
coerência, oferecê-los de forma contínua 
e ininterrupta. 
Pelo princípio da continuidade dos serviços 
públicos, o Estado é obrigado a não 
interromper a prestação dos serviços que 
disponibiliza. A respeito tem-se o artigo 22 
do Código de Defesa do Consumidor: 
Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas 
empresas, concessionárias, permissionárias 
ou sob qualquer outra forma de 
empreendimento, são obrigados a fornecer 
serviços adequados, eficientes, seguros e, 
quanto aos essenciais, contínuos. 
: 
Parágrafo único. Nos casos de 
descumprimento, total ou parcial, das 
obrigações referidas neste artigo, serão 
as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-
las e a reparar os danos causados, na 
forma prevista neste código. 
Princípio da tutela e da autotutela 
da administração pública: A 
Administração possui a faculdade de rever 
os seus atos, de forma a possibilitar a 
adequação destes à realidade fática em 
que atua, e declarar nulos os efeitos dos 
atos eivados de vícios quanto à legalidade. 
O sistema de controle dos atos da 
Administração adotado no Brasil é o 
jurisdicional. 
Esse sistema possibilita, de forma 
inexorável, ao Judiciário, a revisão das 
decisões tomadas no âmbito da 
Administração, no tocante à sua legalidade. 
É, portanto, denominado controle finalístico, 
ou de legalidade. 
À Administração, por conseguinte, cabe 
tanto a anulação dos atos ilegais como a 
revogação de atos válidos e eficazes. 
revogação de atos válidos e eficazes, 
quando considerados inconvenientes ou 
inoportunos aos fins buscados pela 
Administração. 
Essa forma de controle endógeno da 
Administração denomina-se princípio da 
autotutela. Ao Poder Judiciário cabe 
somente a anulação de atos reputados 
ilegais. O embasamento de tais condutas 
é pautado nas Súmulas 346 e 473 do 
Supremo Tribunal Federal. 
Súmula 346. A administração pública 
pode declarar a nulidade dos seus 
próprios atos. 
Súmula 473. A administração pode 
anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou 
revogá-los, por motivo de conveniência 
ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os 
casos, a apreciação judicial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Os atos administrativos podem ser 
extintos por revogação ou anulação. 
 
 A Administração tem o poder de rever 
seus próprios atos, não apenas pela via 
da anulação, mas também pela da 
revogação. 
 
 Aliás, não é possível revogar atos 
vinculados, mas apenas discricionários. 
 
 A revogação se aplica nas situações de 
conveniência e oportunidade, quanto 
que a anulação serve para as situações 
de vício de legalidade. 
Princípio da razoabilidade e 
proporcionalidade: Razoabilidade e 
proporcionalidade são fundamentos de 
caráter instrumental na solução de 
conflitos que se estabeleçam entre 
direitos, notadamente quando não há 
legislação infraconstitucional específica 
abordando a temática objeto de conflito: 
Neste sentido, quando o poder público toma 
determinada decisão administrativa deve se 
utilizar destes vetores para determinar se 
o ato é correto ou não, se está atingindo 
indevidamente uma esfera de direitos ou 
se é regular. 
Tanto a razoabilidade quanto a 
proporcionalidade servem para evitar 
interpretações esdrúxulas manifestamente 
contrárias às finalidades do texto 
declaratório. 
Razoabilidade e proporcionalidade guardam, 
assim, a mesma finalidade, mas se 
distinguem em alguns pontos. 
 Proporcionalidade: se origina do direito 
germânico (muito mais metódico 
objetivo e organizado). Por conta de sua 
origem, a proporcionalidade tem 
parâmetros mais claros nos quais pode 
ser trabalhada. 
 
 Razoabilidade: Historicamente se 
desenvolveu no direito anglo-saxônico, 
enquanto a razoabilidade permite um 
processo interpretativo mais livre. 
Evidencia-se o maior sentido jurídico e o 
evidente caráter delimitado da 
proporcionalidade pela adoção em 
doutrina de sua divisão clássica em 3 
sentidos: 
 Adequação, pertinência ou idoneidade: 
significa que o meio escolhido é de 
fato capazde atingir o objetivo 
pretendido; 
 
 Necessidade ou exigibilidade: a adoção 
da medida restritiva de um direito 
humano ou fundamental somente é 
legítima se indispensável na situação 
em concreto e se não for possível 
outra solução menos gravosa; 
 
 Proporcionalidade em sentido estrito: 
tem o sentido de máxima efetividade 
e mínima restrição a ser guardado 
com relação a cada ato jurídico que 
recaia sobre um direito humano ou 
fundamental, notadamente 
verificando se há uma proporção 
adequada entre os meios utilizados e 
os fins desejados. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Princípio do interesse público sobre 
o privado: Na maioria das vezes, a 
Administração, para buscar de maneira 
eficaz tais interesses, necessita ainda de 
se colocar em um patamar de 
superioridade em relação aos particulares, 
numa relação de verticalidade, e para isto 
se utiliza do princípio da supremacia, 
conjugado ao princípio da indisponibilidade, 
pois, tecnicamente, tal prerrogativa é 
irrenunciável, por não haver faculdade de 
atuação ou não do Poder Público, mas sim 
“dever” de atuação. 
Sempre que houver conflito entre um 
interesse individual e um interesse público 
coletivo, deve prevalecer o interesse 
público. 
São as prerrogativas conferidas à 
Administração Pública, porque esta atua 
por conta de tal interesse. Com efeito, o 
exame do princípio é predominantemente 
feito no caso concreto, analisando a 
situação de conflito entre o particular e o 
ointeresse público e mensurando 
o interesse público e mensurando qual deve 
prevalecer.