Conselhos Gestores - artigo - Adson_Valdeci

Prévia do material em texto

CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS: 
COMPONENTE ESSENCIAL PARA FORTALECIMENTO DA 
DEMOCRACIA 
 
 
Adson Benedito Batista da Silva Filho
1 
Valdeci Pereira de Lima2 
 
 
 
Resumo 
Este estudo tem por objetivo expor e analisar os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, 
exemplificando como estes iniciaram no Brasil e como vem se desenvolvendo. Expõe-se ainda 
como estes Conselhos são formados e como vem contribuir paraa melhora da democracia 
nacional. Este artigo seguiu a metodologia de pesquisa bibliográfica, buscando informações em 
livros e sites. Conclui-se que os Conselhos Gestores de Políticas Públicas são de fundamental 
importancia para o desenvolvimento e fortalecimento da democracia nacional, além de 
proporcionar a participação da sociedade na interação política. 
 
Palavras-chave: Paridade. Democracia. Deliberativa. 
 
 
Introdução 
A forma como a democracia contemporânea atua requer que a sociedade selecione um 
representante dentro de determinados órgãos públicos, para que estes possam atuar em defesa 
dos interesses da sociedade. Contudo quando esta representação que deveria ser para o povo 
começa a falhar, a credibilidade do órgão representativo em questão acaba sendo abalada e 
gerando grande insatisfação na sociedade. 
Dessa maneira a partipação popular torna-se de grande importância para o exercício de 
um controle social das atividades dos Estado, pois dessa forma seria possível contribuir para 
uma divisão eficiente dos investimentos em políticas públicas. 
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas passam surgiram da demanda de uma 
maior participação social nas decisões tomadas pelo Poder Público, com isso através da 
Constituição de 1988 foram instituidos os Conselhos Nacionais. 
 
 
1 Acadêmico do curso de Serviço Social no Centro Universitário Luterano do Brasil (CEULS/ULBRA) 
2 Acadêmico do curso de Serviço Social no Centro Universitário Luterano do Brasil (CEULS/ULBRA) 
Os Conselhos são instituições que se fazem presentes na maioria dos municípios 
brasileiros, logo o funcionamento eficaz destas instituições podem trazer benefícios tanto para 
a esfera da Administração quanto para a Social. 
Baseado nessa necessidade de participação popular é que se faz necessário a 
participação dos Conselhos de Políticas Públicas, visto que estes contribuem significativamente 
para com a inclusão da sociedade na tomada de decisões através da democracia deliberativa. 
O artigo tem por objetivo abordar brevemente a origem dos Conselhos de Políticas 
Públicas além de expor suas formas de atuação e como estas contribuem para reforçar a 
demoracia. 
Foi utilizado para o desenvolvimento deste texto o método de pesquisa bibliográfica em 
sites e livros. 
 
 
1 Histórico dos Conselhos de Políticas Públicas 
No que tange a tragetória dos conselhos, podemos dizer que estes são tão antigos quanto 
a democracia (GOHN, 2003, p.65). Segundo Costa (2010, p.212), os conselhos se faziam 
presentes em Atenas, como por exemplo o “Conselho dos Quinhentos” que era composto por 
membros eleitos e tinham atribuições executivas. 
No Brasil, a inserção do modelo de conselhos foi importada de Portugal como explicita 
a autora Maria da Glória Gohn, em sua obra Conselhos Gestores e participação sociopolítica, 
 
Em Portugal, entre séculos Xll e XV , foram criados ‘Concelhos’ 
municipais (escrito na época com c) como forma político-
administrativa de Portugal, em relação às suas colônias. As 
câmaras municipais e as prefeituras do Brasil colônia foram 
organizados segundo esse sistema de gestão (GOHN, 2013, p.65) 
 
Os conselhos tem o caráter público e deliberativo, devendo funcionar como instâncias 
com competência legal para elaborar políticas e fiscalizar a sua aplicação, garantindo assim a 
democratização da gestão. Luciana Tatagiba (2010, p.29-31) em seu artigo Os Conselhos e a 
Construção da Democracia no Brasil, aponta que há registro de conselhos atuantes no período 
da ditadura militar que atuavam na área do transporte, saúde e educação. Tatagiba ressalta que 
é possível observar três fases distintas na história dos conselhos gestores no Brasil. Segundo a 
autora a primeira fase se passa durante o regime ditatorial e tem como finalidade apenas 
aconselhar o poder executivo possuindo uma função meramente figurativa na tomada de 
decisões. 
Já na segunda fase, esta que é caracterizada pela abertura a algumas formas de 
participação como por exemplo a criação dos Conselhos Comunitários que tinham a finalidade 
de proporcionar a comunicação entre Estado e o Povo. Segundo a autora estes conselhos eram 
usados como uma forma de controlar as demandas, visto que estes ainda eram ligados ao Poder 
Executivo. 
A terceira fase por sua vez, tem como maior característica a Constituição de 1988, pois 
esta ditou novas definições e funções acerca da participação e soberania popular. Neste período 
os Conselhos ganharam grande importância na reestruturação de políticas e a grande 
mobilização dos movimentos sociais neste período foi crucial para a grande disseminação 
destes. 
Com a constituição de 1988, alguns Conselhos de Políticas Públicas tornaram-se 
obrigatórios, sendo necessários para aprovação e repasse de recursos federais para Estado e 
Municípios. Quanto a composição dos conselhos, estes possuem uma formação paritária, ou 
seja, tanto o Estado quanto representantes da sociedade civil devem estar representados em seu 
interior, estes que quase sempre possuem interesses distintos. 
A partir do momento em que a lei passou a exigir a participação dos Conselhos 
deliberativos de composição paritária dentro da esfera pública, estes foram cada vez mais se 
organizando e ganhando credibilidade, pois a partir de então as leis passaram a solicitar cada 
vez mais a participação destas instituições para o repasse de verbas federais. Para a autora Maria 
da Graça Gohn, 
 
Os Conselhos gestores são importantes porque são frutos de lutas e demandas 
populares e de pressões da sociedade civil pela redemocratização do país. Por 
terem sido promulgados no contexto de uma avalanche de reformas do Estado, 
de caráter neoliberal, vários analistas e militantes de movimentos sociais 
desacreditaram os conselhos enquanto possibilidade de participação real, 
ativa, esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos pelos 
movimentos em passado recente. As novas estruturas inserem-se na esfera 
pública e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao 
poder Executivo, voltados para políticas públicas específicas, responsáveis 
pela assessoria e suporte ao funcionamento das áreas onde atuam. Eles são 
compostos, portanto, por representantes do poder público e da sociedade civil 
(GOHN, 2003, p. 84). 
 
 Neste sentido os conselhos se mostram como algo muito maior que apenas um 
instrumento de ligação entre Estado e sociedade, são ferramentas capazes de garantir que os 
desejos da população sejam ouvidos, discutidos e efetivados. 
 Segundo Berclaz (2013), os Conselhos Gestores de Políticas Públicas possuem cinco 
funções, que são: função administrativa, função consultiva, função normativa/regulamentar, 
função fiscalizadora/controladora e função decisória/deliberativa. 
 Dentro das atividades da função administrativa/burocrática, compete a gestão dos 
Conselhos, gerência de documentos e fundos quando houver além de promoção de eventos, ou 
seja, a função administrativa/burocrática tem a finalidade de manter a parte organizacional do 
Conselho. 
 Na função consultiva, os conselhos tem como finalidade emitir pareceres, opniões e 
posicionamentos dentro de negociações com o Poder Público. 
 Na seara das atividades normativas/regulamentadoras compete aos conselhos terem suas 
deliberações ou pareceres aprovados pelo poder Executivo, dessa forma contribuindo a decisão. 
 A função de caráter fiscalizatório/controlador exigedos conselhos um posicionamento 
firme quanto a fiscalização da aplicação das políticas públicas. 
 O caráter decisório/deliberativo é a característica mais importante a um Conselho Gestor 
de Política Pública, visto que é através desta função que os conselhos devem deliberar, cobrar 
providências e estabelecer normas em relação a aplicação de Políticas Públicas. 
 
2 A atuação dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas 
 Quando formados, os Conselhos de Políticas Públicas devem obedecer a regra de 
paridade, objetivando respeitar o princípio de igualdade. Assim durante a formação do 
conselho um número igual de indivíduos será definido para representar a Administração 
Pública e a Sociedade Civil Organizada, com o Chefe do Executivo nomeando os 
representantes da Administração Pública e Entidades representativas ou pessoas jurídicas 
nomeando os representantes não governamentais. 
 Um aspecto acerca da paridade requer atenção especial, visto que esta não deve ser 
apenas no que diz respeito a quantidade de representantes, dessa forma os indivíduos 
nomeados devem saber a sua função dentro desta instância deliberativa bem como reconhecer 
os instrumentais para alcançar seus objetivos. A autora Maria da Graça Gohn ressalta que a 
paridade deve se dar de forma efetiva quando discorre que, 
Em relação à paridade, ela não é uma questão apenas numérica, mas de 
condições de uma certa igualdade no acesso à informação, disponibilidade de 
tempo, etc. A disparidade de condições para a participação em um conselho 
de membros advindos do governo daqueles advindos da sociedade civil é 
grande. Os primeiros trabalham em atividades dos Conselhos durante seu 
período de expediente em trabalho normal remunerado, têm acesso aos dados 
e informações, têm infraestrutura de suporte administrativo, estão habituados 
com a linguagem tecnocrática, etc. Ou seja, eles têm o que os representantes 
da sociedade civil não têm (pela lei, os conselheiros municipais não são 
remunerados nem contam com estrutura administrativa própria). Faltam 
cursos ou capacitação aos conselheiros de forma que a participação seja 
qualificada em termos, por exemplo, da elaboração e gestão das políticas 
públicas; não há parâmetros que fortaleçam a interlocução entre os 
representantes da sociedade civil com os representantes do governo. É preciso 
entender o espaço da política para que se possa fiscalizar e também propor 
políticas; é preciso capacitação ampla que possibilite a todos os membros do 
conselho uma visão geral da política e da administração. Usualmente eles 
atuam em porções fragmentadas, que não se articulam(em suas estruturas) 
sequer com outras áreas ou Conselhos da administração pública (GOHN, 
2003, p. 96). 
 Dessa forma a paridade no âmbito do conhecimento também deve ser respeitada para 
que a democracia deliberativa não seja lesada dentro dos conselhos, sendo assim necessário 
constante capacitação para se manter o nível de conhecimento técnico. 
Os Conselhos de Políticas Públicas tem como função jurídica a fiscalização e 
monitoramento das polícas, logo deve zelar pelo equilíbrio da paridade para que o espaço de 
democracia deliberativa permaneça íntegro. Tais Conselhos não devem ser resignados a 
Administração Pública, pois, como uma uma entidade de defesa de direitos deve assumir tal 
postura. Segundo Berclaz (2013) os Conselhos passam a atuar como um novo ator sociopolítico 
capaz de influenciar mudanças significativas, 
 Os Conselhos sociais, afinal, na organização da sociedade civil brasileira, são 
novíssimos sujeitos sociopolíticos de dimensão coletiva capazes de 
estabelecer lutas e demandas de caráter emancipatório e transformador no 
campo das políticas públicas, o que se dá, evidentemente, em torno do 
necessário reconhecimento do poder que emana desses espaços, um poder de 
fiscalização (e de pressão) que a própria sociedade há de exercer sobre o 
Estado. É por isso que nenhum governo – a despeito da sua coloração 
partidária e inclinação democrática – pode hoje ignorar os Conselhos nos 
processos de implementação da política. [...]Como uma das expressões de 
associativismo, é fundamental reconhecer que os Conselhos, assim como os 
movimentos sociais, tematizam e redefinem a esfera pública, ostentando 
grande poder de controle social e tornandose matriz geradora de saberes 
(BERCLAZ, 2013, p. 270). 
 De fato os Conselhos possuem uma grande relevância para a nossa contemporaneidade, 
visto que estes podem deliberar junto a Administração Pública de modo a conseguir melhorias 
que realmente são necessária a pupulação, pois os Conselhos Gestores de Política Pública estão 
de fato em sintonia com as demandas da sociedade. Para Gohn (2003) tal afinidade permite a 
possibilidade de uma gestão compartilhada, elaborando assim projetos de políticas coerentes 
com a realidade social, além de atuar em uma relação de povo-poder. Para a autora, a 
participação popular através dos conselhos é necessária para que o Poder Público cumpra com 
seus deveres: 
A gestão compartilhada não pode transferir as responsabilidades dos 
gestores públicos estatais para os representantes da população; não é 
competência do conselho a gestão propriamente do serviço público, ele 
deve fazer a apreciação prévia dos atos do gestor público nos planos, 
orçamento, normas básicas, avaliação de resultados para a população, 
deve analisar os critérios para a organização da rede de serviços e 
habilitação nas condições de gestão, acompanhar e controlar a execução 
de serviços, mas não substituir o gestor. O compartilhamento da gestão 
não significa e nem implica substituição do gestor e suas 
responsabilidades. A participação da população não deve ser para 
substituir o Estado, mas para fiscalizá-lo e fazer com que ele cumpra 
seus compromissos constitucionais. Quando os Conselhos assumem 
uma função jurídica, estes passam a ter mais autonomia perante a 
Administração Pública, devido sobretudo a ciência de que será cobrada 
acerca de suas atitudes, outro benefício alcançado seria com relação a 
sociedade que ao ver a efetividade dos Conselhos passaria a participar 
mais do cotidianos destas entidades. (GOHN, 2003) 
 
3 Conselhos como forma de fortalecer a democracia 
Conselhos Gestores de Políticas Públicas são ambientes que possibilitam mudanças 
importantes na forma como são geridas as políticas públicas, devido principalmente a sua 
função fiscalizadora. Para Berclaz (2013): 
Ao reduzir a margem da liberdade excessiva do gestor, submetendo-o a 
controle social-popular do poder cidadão no que tange às políticas públicas 
elaboradas, tem-se mais uma demonstração do quanto os Conselhos sociais 
contribuem para qualificação e fortalecimento da democracia como sistema 
de governo, outro traço notável se sua expressão política na atualidade ( 
BERCLAZ, 2013, p.193). 
 Nesse sentido os conselhos são importantes ferramentas na tentativa de reinventar a 
democracia, de modo a deixar cada vez mais participativa e social, assim tendo papel importante 
no direcionamento do poder, pois com a participação popular dentro dos Conselhos o poder 
público de fato irá compreender os reais anseios da população. No que tange a participação 
popular dentro dos conselhos. Segundo Berclaz (2013), tal participação acrescenta um caráter 
cultural a estes conselhos, visto que tais instâncias promovem a socialização da política e a 
promoção político-pedagógica para o fortalecimento da cidadania e democracia, beneficiando 
assim direta ou indiretamente a sociedade. 
 Com base no art 1° da Constituição Brasileira, onde afirma que a República Federativa 
do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito, e como consequência disso que o 
poder está com o povo, é pertinente mencionar que, os direitos a serem garantidos devem 
expressar a vontade da sociedade e não de um grupo específico: 
Ao permitirem decisões consensuais produzidas em espaços inseridosnormatizados por uma filosofia da razão comunicativa que permite ao povo 
(comunidade real de comunicação) apresentar o discurso de modo simétrico, 
paritário e sem risco de violência, os Conselhos sociais revigoram a 
democracia para além da ordem vigente, no caminho de um projeto 
transformador pautado por um princípio de legitimação crítico, libertador e 
popular (BERCLAZ, 2013, p.202). 
 Apesar de toda inovação e benefícios que os Conselhos trazem para democracia e 
população, estes ainda sofrem com diversos percalços, como por exemplo o fato de serem pouco 
conhecidos fora do âmbito institucional. Além deste contratempo há também a possibilidade de 
que os Conselhos se tornem submissos ao governo, tendendo assim a burocratização. A autora 
Luciana Tatagiba, expressa preocupação quando afirma que para garantir a legitimidade das 
audiências no interior dos conselhos, estes deveriam ser realizadas de forma mais ampliada, 
extrapolando assim os atores diretamente ligados a produção da política (TATAGIBA, 2012). 
A afirmação da autora se faz pertinente, visto que muitas das vezes há uma justaposição de 
copetências dentro dos Conselhos: 
Afinal, nos Conselhos, os atores sociais que carreiam as demandas para dentro 
do Estado o fazem também em nome dos interesses das organizações que eles 
representam. (...) estamos chamando a atenção para o fato de que as 
responsabilidades institucionais conferidas aos Conselhos gestores no âmbito 
das políticas implicam uma justaposição de competências para seus atores: 
eles encaminham e ao mesmo tempo deliberam sobre demandas sociais; 
exercem o controle social e ao mesmo tempo são objetos desse mesmo 
controle (TATAGIBA, 2012, P.76) 
 Mesmo com a existência dos aspectos em que os Conselhos Gestores de Políticas 
Públicas possuem alguma dificuldade ou necessidade, ressaltando a falta de alcance à maioria 
da sociedade como um dos principais percalços enfrentados, estes ainda sim são efetivos nas 
suas funções de fortalecimento da democracia bem como para o desenvolvimento de uma 
sociedade mais consciente dos seus direitos e deveres políticos. 
 
 
Considerações Finais 
Com a promulgação da Constituição de 1988 no Brasil, tornou-se possível deliberar as 
demandas da população junto ao Estado de forma mais coesa e paritária, visto que a 
implementação dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas funcionam como uma ponte para 
esta comunicação. Tais Conselhos vem minimizar as decisões unilaterais tomadas pelo 
governo, logo é necessário que haja uma paridade tanto em representantes quanto em 
conhecimento técnico, visando garantir o equilibrio dentro das instituições. 
Portanto, os Conselhos são importantes instituições de controle social das atividades 
públicas, mas não somente isso, também possuem caracteristicas capazes de reforçar a 
cidadania e a democracia, esta que talves seja uma das características mais importantes dos 
Conselhos, pois dessa forma, estimulando a sociedade a participar dos interesses políticos é que 
podemos ter de fato uma democracia mais social. 
A sociedade através dos Conselhos de Políticas Públicas, pode exercer fiscalização e 
pressão na Administração para que esta honre com seus deveres constitucionais. Os Conselhos 
através de sua função normativa/regulamentar pode ainda fornecer grande ajuda ao Poder 
Executivo a partir de seus pareceres e deliberações. Portanto estas instituições são necessárias 
tanto para a Sociedade Civil quanto para o Poder Público. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Referências 
 
BERCLAZ, Marcio Soares. A NATUREZA POLÍTICO-JURÍDICA DOS 
CONSELHOSSOCIAIS NO BRASIL: UMA LEITURA A PARTIRDA POLÍTICA DA 
LIBERTAÇÃOE DO PLURALISMO JURÍDICO. Acervodigital.ufpr.br/bitstream/handle, 
Curitiba, p. 13-270, 8 mar. 2013. Disponível em: 
https://acervodigital.ufpr.br/bitstream/handle/1884/29933/R%20-%20D%20-
%20MARCIO%20SOARES%20BERCLAZ.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 30 
jun. 2020 
 
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 
Brasília, DF: Presidência da República, [2016]. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Constituiçao.htm. Acesso em: 02 jun. 
2020. 
 
GOHN, Maria da Glória. Conselhos gestores e participação sociopolítica.2. ed. São Paulo: 
Cortez, 2003. 
 
GOHN, Maria da Glória. História dos Movimentos e lutas sociais: a construção da 
cidadania dos brasileiros. 6a ed. São Paulo: Edições Loyola, 2011. 
 
TATAGIBA, L. 2002. Os conselhos gestores e a democratização das políticas públicas no 
Brasil. In : DAGNINO, E. (org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo : 
Paz e Terra.