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Direito Constitucional e Administrativo Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi Diretor Geral Gilmar de Oliveira Diretor de Ensino e Pós-graduação Daniel de Lima Diretor Administrativo Eduardo Santini Coordenador NEAD - Núcleo de Educação a Distância Jorge Van Dal Coordenador do Núcleo de Pesquisa Victor Biazon Secretário Acadêmico Tiago Pereira da Silva Projeto Gráfico e Editoração André Oliveira Vaz Revisão Textual Kauê Berto Web Designer Thiago Azenha UNIFATECIE Unidade 1 Rua Getúlio Vargas, 333, Centro, Paranavaí-PR (44) 3045 9898 UNIFATECIE Unidade 2 Rua Candido Berthier Fortes, 2177, Centro Paranavaí-PR (44) 3045 9898 UNIFATECIE Unidade 3 Rua Pernambuco, 1.169, Centro, Paranavaí-PR (44) 3045 9898 UNIFATECIE Unidade 4 BR-376 , km 102, Saída para Nova Londrina Paranavaí-PR (44) 3045 9898 www.fatecie.edu.br As imagens utilizadas neste livro foram obtidas a partir do site ShutterStock FICHA CATALOGRÁFICA FACULDADE DE TECNOLOGIA E CIÊNCIAS DO NORTE DO PARANÁ. Núcleo de Educação a Distância; PAULICHI, Jaqueline da Silva. Direito Constitucional e Administrativo. Jaqueline. da Silva Paulichi. Paranavaí - PR.: Fatecie, 2020. 90 p. Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária Zineide Pereira dos Santos. AUTORA Olá, meu nome é Jaqueline da Silva Paulichi e vamos estudar sobre Direito Administrativo e Constitucional. A seguir encontra-se meu currículo resumido. Doutoranda em Ciências Jurídicas Pela UniCesumar (Bolsista). Possui Mestrado em Ciências Jurídicas - Direitos da Personalidade - UniCesumar (2015) e graduação em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (2009); possui especialização em Direito Civil e Processual Civil pela UniCesumar (2010); possui especialização em Direito Aplicado pela Escola da Magistratura do Paraná (2012); possui especialização em Direito Tributário e Direito Público pela Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Região do Pantanal, UNIDERP (2012). Pós-Graduanda em Docência do Ensino Superior e Metodologias Ativas pela Unicesumar. Pós-Graduanda em Direito Digital. Foi professora de Direito Civil na Faculdade de Tecnologia e Ciências do Norte do Paraná (FATECIE); Foi membra do Conselho de Pesquisa e Extensão da UNIFATECIE (Faculdade de Tecnologia e Ciências do Norte do Paraná) de Paranavaí; Assessora Jurídica da EduFatecie de Paranavaí. Foi Professora-colaboradora da Universidade Estadual de Maringá (UEM) (2018 a 2019). Foi Professora de Direito Civil e Empresarial da UniCesumar (2014 a 2018), Foi Professora da Faculdade SMG/Alvorada de Maringá (2014 a 2016). Advogada - Advocacia Jaqueline S. Paulichi. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Civil e Processual Civil, Direitos da personalidade, direito digital e direito do consumidor. Link do currículo lattes: http://lattes.cnpq.br/8829469320241839 https://wwws.cnpq.br/cvlattesweb/PKG_MENU.menu?f_cod=CB2E828DCB7DB7E59B0A5007A08B6769 APRESENTAÇÃO DO MATERIAL Olá, estudante, tudo bem? Meu nome é Jaqueline e serei sua professora nesta disciplina de Direito Adminis- trativo e Direito Constitucional. Inicialmente, é necessário informá-lo(a) que a disciplina é de extrema relevância para os seus estudos, para fins de concursos públicos e para atuação perante o poder público. Dessa forma, na Unidade I vamos estudar acerca dos conceitos de direito adminis- trativo, a delimitação da matéria, a origem da disciplina e a análise do direito administrativo como ramo autônomo. Na Unidade II iremos analisar acerca do direito administrativo e da administração pública, o regime jurídico da administração pública, bem como seus princípios expressos do art. 37 da Constituição Federal de 1988. Logo após, iremos abordar a responsabilidade civil do Estado. Na Unidade III falaremos sobre o regime jurídico administrativo, a evolução do instituto no Brasil, bem como os poderes da administração, os princípios implícitos do direito administrativo, as funções da atividade estatal e, por fim, iremos analisar os atos administrativos. Na Unidade IV finalizaremos o conteúdo com o estudo do processo e procedimento administrativo, os princípios constitucionais fundamentais, a análise dos direitos e garantias fundamentais e a constitucionalização do direito administrativo no Brasil. SUMÁRIO UNIDADE I ...................................................................................................... 6 Direito Administrativo: Conceito e Objeto UNIDADE II ................................................................................................... 21 Organização da Administração Pública UNIDADE III .................................................................................................. 37 Regime Jurídico Administrativo UNIDADE IV .................................................................................................. 60 Processo e Procedimento Administrativo 6 Plano de Estudo: • Direito Administrativo: Conceito e Objeto. • Delimitação da Matéria. • Origem do Direito Administrativo. • Formação do Direito Administrativo como Ramo Autônomo. • Objetivos da Aprendizagem • Conceituar e contextualizar a disciplina de direito administrativo. • Discutir sobre os diferentes conceitos da disciplina. • Analisar o objeto de estudo da disciplina, bem como refletir sobre a sua autonomia. • Compreender as teorias que tratam sobre a autonomia do direito administrativo. UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi 7UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto INTRODUÇÃO Olá, estudante, tudo bem? Nesta unidade iremos estudar sobre os conceitos iniciais do direito administrativo, bem como a sua importância como disciplina autônoma para o direito. Iremos abordar também os diferentes conceitos da disciplina e entender o porquê dessa matéria ser consi- derada tão complexa pelos estudantes de Direito. 8UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 1. INTRODUÇÃO E CONCEITOS 1.1. O Estado Não se tem um único sentido do termo estado ante a diversidade dos ângulos que podem ser estudados. No entanto, pelo viés de sociedade política permanente, a deno- minação Estado surgiu no século XVI, na obra O Príncipe, de Maquiavel, lembrando as comunidades formadas pelas cidades-estado. Existe uma certa discussão sobre o momento em que surge o Estado e se este surgiu antes da sociedade. Sobre esse tema, importante se faz a leitura dos trechos a seguir, retirados do livro de José Santos Carvalho Filho (2018, p. 1): Informa-nos DALMO DALLARI que para certa doutrina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda que mínima pudesse ser, teria havido uma organização social nos grupos humanos. Outra doutrina dá à sociedade em si precedência sobre a formação do Estado: este teria decorrido de necessidade ou conveniências de grupos sociais. Uma terceira corrente de pensamento ainda retarda o nascimento do Estado, instituição que só passaria a existir com características bem definidas. [...] A matéria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, aí, por- tanto, devendo ser desenvolvida. O que é importante para o presente estudo é o fato, atualmente indiscutível, de que o Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, como internamente, neste caso como pessoa jurídica de direito público, capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. 9UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto No regime federativo atual, os componentes da federação materializam o Estado, em que cada um atua nos limites de competência traçados pela Constituição. Assim, com a evolução do tema de estudo, surge o Estado de Direito, em que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito, ele também deve se sujeitar ao direito criado (CARVALHO FILHO, 2018). 1.2. Conceito de Direito Administrativo Existe certa divergência quantoao conceito do que vem a ser o direito administrativo e seu objeto de estudo. Vamos analisar cada um dos conceitos. Escola do Serviço Público: formada na França, inspirou-se na jurisprudência do conselho de Estado francês, que, depois do caso Blanco, passou a fixar a competência dos tribunais administrativo em função da execução de serviços públicos. No entanto a doutrina diz que essa escola do serviço público não é melhor para definir o conceito pelo fato do direito administrativo não se restringir apenas ao serviço público. SAIBA MAIS O caso Blanco trata-se do atropelamento da menina Agnès Blanco, em 1873, em Bor- deaux, na França. Agnès foi atropelada por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Tabaco, de exploração do Estado. O pai da menina acionou a justiça, com um pedido de indenização, alegando a responsabilidade civil do Estado por pre- juízos causados a terceiros, em face das atividades de seus agentes. O pedido chegou ao Conselho de Estado Francês, que decidiu pela responsabilização do Estado pela reparação dos danos causados à menina atropelada. Fonte: Barbosa (2007). Critério do Poder Executivo: Carlos de Barros Junior adotou o seguinte critério “direito administrativo é o conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e atividade do poder executivo, inclusive órgãos descentralizados, bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas por outros poderes” (DI PIETRO, 2003, p. 49). Mas esse conceito não pode ser aceito, pois a disciplina não se restringe apenas ao poder executivo. 10UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto Critério Das Relações Jurídicas: há doutrinadores que definem o direito administrativo como “conjunto de normas que regem as relações entre a administração e os administrandos” (DI PIETRO, 2003, p. 44). Esse conceito também não pode ser aceito, visto que que a disciplina lida com outras questões além de seus administrandos, sendo também uma matéria interdisciplinar. Critério Teleológico: Vittorio Emanuele Orlando “considera que o direito administrativo é o sistema dos princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins” (CRETELLA JUNIOR, 2000, p. 28). Critério Negativo ou Residual: o direito administrativo tem por objeto as atividades desenvolvidas para a consecução dos fins estatais, excluídas a legislação e a jurisdição ou somente esta. Critério da Distinção Entre Atividade Jurídica e Social do Estado: o doutrinador José Cretella Júnior (2000, p. 30) ensina que é o “ramo do direito público interno que regula a atividade jurisdicional não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral”. Critério da Administração Pública: é o conjunto de princípios que regem a administração pública. Hely Lopes Meirelles (2008, p. 38) fala que o elemento finalístico “é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. Critério do Sentido Objetivo e Subjetivo: Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2003) põe em evidência, ao estudar o conceito, os órgãos, os agentes e as pessoas integrantes da administração pública no campo jurídico não contencioso. Conceito Geral: é o ramo do direito público que busca o estudo, a interpretação e a aplicação das normas e princípios reguladores da função administrativa. 11UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 2. DELIMITAÇÃO DA MATÉRIA O direito administrativo estuda as normas e princípios relativos à administração pública, bem como o tratamento de seus agentes, a relação destes com o Estado e a relação dos cidadãos com os órgãos da administração pública, sejam eles diretos ou indiretos. O direito administrativo também aborda as relações entre as empresas privadas e o poder público, além de positivar algumas regras acerca da limitação da atuação de seus agentes. A disciplina aborda diferentes âmbitos do poder administrativo e busca, sempre que possível, conciliar seus princípios expressos na Constituição Federal com a atuação Estatal. 12UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 3. ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO. Nasceu no fim do século XVIII e início do século XIX. Era o JUS CIVILE que regulamentava as questões relativas ao Estado. Na Idade Média não houve ambiente propício para o desenvolvimento do direito administrativo, pois tudo girava em torno do rei (“O Rei Fala!”). Nesse período, do chamado Estado de Polícia, assinala Merkl (1980:93) que o direito público se esgota num único preceito jurídico, que estabelece um di- reito ilimitado para administrar, estruturado sobre princípios segundo os quais quod regi placuit lex est, the king can do no wrong, le roi ne peut malfaire . O rei não podia ser submetido aos Tribunais, pois os seus atos se colocavam acima de qualquer ordenamento jurídico. Com base nessa ideia é que se formulou a teoria da irresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, continuou a ter aplicação mesmo após as conquistas do Estado Moderno em benefício dos direitos individuais (DI PIETRO, 2018, p. 1). Era a época das monarquias absolutas, em que todo poder pertencia ao soberano, a sua vontade era a lei. É o período chamado ESTADO DE POLÍCIA, no qual o direito público se esgota num único preceito jurídico, que estabelece um direito limitado para administrar, estruturado sobre princípios. No entanto apontam-se algumas obras de glosadores da Idade Média, principal- mente dos séculos XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitu- cional, administrativo e fiscal. 13UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto Mas a formação do direito administrativo se estruturou, mesmo com o direito constitucional e outros ramos do direito público, no momento em que se começou a desenvolver-se o conceito de estado de direito, sobre o princípio da legalidade e sobre o princípio da separação dos poderes. Sobre o Estado de Polícia, o professor Luiz Flávio Gomes (on-line) faz uma importante reflexão: Não existe Estado de direito sem seu lado obscuro (sem sua sombra), que é o estado de polícia. Formam uma díade (um par) inseparável. O poder de punir, de castigar (potestas puniendi) faz parte do estado de polícia. É um dos seus braços. Outro braço do estado de polícia consiste no poder de decretar guerras ou invadir países (é o que a Rússia fez em março de 2014: invadiu a Ucrânia e a Crimeia, sem nenhuma autorização internacional). Tanto o poder de punir como o de declarar guerras constitui um ato político (veja Zaffaroni: 2001, p. 49). O poder de punir é um fenômeno antes de tudo político, ou seja, extrajurídico (ele existe fora do mundo jurídico, que o delimita ou o controla, mas não o fundamenta). O conceito de pena (de castigo) não é um conceito jurídico, sim, político. Tobias Barreto dizia: “Quem busca o fundamento jurídico da pena deve buscar, também, se é que já não o achou, o fundamento jurídico da guerra”. Com isso se concebe que o conjunto normativo que forma o Estado de direito não foi criado para fundamentar o castigo (que não depende de fundamento jurídico, por se tratar de um fato da realidade), sim, para delimitá-lo, regrá- lo, contê-lo, segurá-lo. Com Estado de direito ou sem ele, é indiscutível a existência do estado de polícia (que gera o poder de punir, de controlar, de vigiar, de conformar a realidade etc.). O Brasil foi descoberto em 1500. Aqui não vigorava nenhum Estado de direito, como o concebemos hoje. Mas já havia penas e castigos impostos pelos índios (sobre eles mesmos) ou pelos primeiros habitantes portugueses do Novo Mundo. O castigo (que é um mal, uma distribuição de dor e sofrimento) existe por si só (porque decorrente do estado de polícia). Mesmo antes da construção dos Estados de direito modernos (Inglaterra no século XVII, por exemplo; Constituiçãoda Virgínia – 1776 -, Revolução Francesa e sua Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão - 1779), já existia castigo (pena). É um fato histórico ou pré-histórico, derivado do estado de polícia. Sempre que o estado de polícia atua sem seguir os padrões e os limites fixados pelo Estado de direito (nacional e internacional), ele se revela monstruoso. Esse monstro (do estado de polícia violador das regras do Estado de direito) é uma hidra de 50 cabeças, com cem mãos (hecatônquiro ou centimano) e cem pés (centopéico). Em síntese: é uma hidra hecatônquira e centopeica. Cuja existência é incontestável. Uma realidade insuperável. Todo Estado de direito traz dentro de si (em seu ventre) algo estranho a ele mesmo, ou seja, ao direito (é o estado de polícia quando em posição de antagonismo com o ordenamento jurídico válido). Nota-se que o Estado de Polícia a ser estudado nas próximas unidades possui nova roupagem para adequação à realidade econômico-social do país, pois o Estado de Polícia mencionado no início da unidade, para fins de evolução da matéria, era centrado na figura do Rei, que mandava e desmandava conforme sua própria vontade. Atualmente, o Estado de Polícia confere poder à administração pública para fiscalizar e punir os entes privados quando violarem a lei. Um exemplo muito comum é a 14UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto multa que a prefeitura pode emitir contra uma empresa que viola as leis municipais. Ou ainda, a multa que o PROCON pode impor a um estabelecimento comercial. Nos países de capitalismo evoluído, distributivo e civilizado (Noruega, Dinamarca, Coreia do Sul, Holanda, Bélgica, Áustria, Finlândia, Islândia etc.) o monstro hectônquito e centopeico já foi razoavelmente domesticado (o que não significa que ele não possa mostrar suas garras em qualquer momento). Nos países mais atrasados ou mais desiguais (comunistas, como a Coreia do Norte e Cuba; de capitalismo selvagem, como o Brasil, ou de capitalismo exageradamente desigual, como os EUA) o monstro do poder punitivo atua com controles frouxos (veja a situação deplorável dos nossos presídios descontrolados), tendo pouca ou nenhuma aderência ao Estado de direito (GOMES, 2014, on-line). 15UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 4. FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO AUTÔNOMO 4.1. Conteúdo É disciplina própria do Estado moderno, do chamado Estado de direito, pois somente nesse Estado de Direito se teve as normas delimitadoras da organização do Estado poder e da sua ação, estabelecendo balizas às prerrogativas dos governantes, nas suas relações recíprocas e nas relações com os governados. Mafra Filho (2004, p. 169) explica acerca do surgimento do direito administrativo, a disciplina nasceu com a instauração de governos constitucionais. As condições para o surgimento do direito administrativo se deram com a instauração dos governos constitucionais. Contrariamente aos governos que se submetiam às leis editadas nos estados a que pertenciam, os estados absolutistas só se vinculavam às leis para a manutenção de assuntos financeiros e patrimoniais privados. A partir do Século XIX, tal vinculação legal passou a ser reconhecida para algumas leis de direito público [...] Somente após a Revolução Francesa, porém, é que foi possível constatar a eficácia vinculante das leis que tratavam da organização e atividade dos órgãos da administração pública e o surgimento de relações jurídicas entre o Estado e os cidadãos. 4.2. Evolução Pode-se afirmar que a autonomia do direito administrativo, ou seja, a sua posição como ciência dotada de objeto, método, institutos, princípios e regime jurídico próprios, começou a conquistar-se a partir do famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu uma menina (Agnès Blanco) que, ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foi 16UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto colhida por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, que transportava matéria-prima de um para outro edifício [...] Naquela oportunidade, o Conselheiro Davi, do Tribunal de Conflitos, proferiu o seu voto, colocando de lado o Código Napoleão e afirmando, pela primeira vez, o equacionamento e a solução da responsabilidade civil do Estado em termos publicísticos. Relembre-se que, nessa ocasião, ocorreu choque de competência entre o Conselho de Estado e a Corte de Cassação. 0 conflito era de atribuição negativo; suscitado perante o Tribunal de Conflitos - a quem cabia dirimir os conflitos dessa natureza entre a jurisdição comum e a administrativa - o Conselheiro Davi, entusiasmado com o caso, não só concluiu que o Conselho de Estado era competente para decidir a controvérsia, como também devia fazê-lo em termos publicísticos, já que o Estado era parte na relação jurídica. Acentua-se aqui a saída do instituto da responsabilidade do campo do direito civil, como então era tratado, para mergulhar no campo do direito administrativo, onde a relação entre preposto e preponente é diversa dessa mesma relação no campo do direito civil (CRETELLA JUNIOR, 1970, p. 22-23). O Direito Administrativo surgiu com o Estado de Direito (grandes marcos da Revolução Francesa) e, a partir desse momento, o Estado passa a elaborar as leis para ele mesmo cumprir. Com efeito, verificou-se que as leis que tratavam de interesses privados não poderiam mais ser aplicadas nas relações com o Estado. Meirelles (2008, p. 28) faz importante reflexão acerca do tema: O impulso decisivo para a formação do Direito Administrativo foi dado pela teoria da separação dos poderes desenvolvida por Montesquieu, L’Espirit des Lois, 1748, e acolhida universalmente pelos Estados de Direito. Até então, o absolutismo reinante e o enfeixamento de todos os poderes governamentais nas mãos do Soberano não permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias que visassem a reconhecer direitos aos súditos, em oposição às ordens do Príncipe. Dominava a vontade onipotente do Monarca, cristalizada na máxima romana “quod principi placuit legis habet vigorem”, e subsequentemente na expressão egocentrista de Luís XIV: “L’État c’est moi”. Nota-se que no Brasil ainda não existe um contencioso administrativo próprio ou uma vara especializada apenas em casos que envolvem Direito Administrativo. Têm-se, atualmente, varas que tratam de direito público, que tratam de questões que envolvem o interesse público do município, do Estado, da União, Distrito Federal ou dos membros da administração pública indireta. No entanto é importante salientar que muitos casos de direito administrativo são resolvidos na via administrativa, como exemplo tem-se os processos administrativos que tratam de demissões de agentes públicos, aplicação de sanções aos agentes públicos, dentre outros que podem ser resolvidos na via administrativa. Para isso tem-se a lei do processo administrativo, que é de extrema relevância para o estudo da matéria. https://jus.com.br/tudo/direito-administrativo 17UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto 4.3. Objeto Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2003) ensina que o direito administrativo tem por objetivo o estudo da administração pública em sentido subjetivo, abrangendo pessoas jurídicas e pessoas físicas, públicas e privadas, que realizam funções públicas do Estado. Neste rol abrange também os entes da administração pública direta e indireta. Além desses agentes, a disciplina tem por objetivo estudar as funções administrativas do Estado, as entidades paraestatais e as entidades de terceiro setor. Estuda-se também o regime jurídico administrativo, abrangendo os princípios, prerrogativas, privilégios e poderes da administração pública. O direito administrativo também abrange o estudo do poder de polícia e seus desdobramentos para o ordenamento jurídico, bem como a discricionariedade administrativa, e os meios de atuação da administração pública, seus bens públicos, o processoadministrativo, a responsabilidade civil do Estado, a improbidade administrativa, os contratos administrativos e a licitação, além da licitação própria para empresas públicas e sociedades de economia mista. SAIBA MAIS • Sobre os conceitos de direito administrativo, leia o artigo no link a seguir: https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/definicoes-de-direito-administrativo/#_ftn39 • Para um estudo aprofundado da evolução do direito administrativo, leia o artigo de Mafra Filho, publicado na revista de Direito Administrativo no link a seguir: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/44077 • José Cretella Junior elaborou um importante artigo científico abordando o contencioso administrativo e a lei de processo administrativo, que pode ser encontrado no link a seguir: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/35508 • Leia sobre as inovações do direito administrativo no link a seguir: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/sergio-guerra/inovacoes-tecnologicas-regulacao-e-o- direito-administrativo • O direito administrativo está cada vez mais próximo do direito privado e, assim, Maria Sylva Zanella Di Pietro escreve brilhante artigo analisando o tema: https://www.conjur.com.br/2015-dez-31/retrospectiva-2015-ano-trouxe-inovacao-direito-administrativo 18UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto REFLITA O apego ao princípio da separação de poderes e a desconfiança em relação aos juízes do velho regime serviram de fundamento para a criação, na França, da jurisdição administrativa (o contencioso administrativo), ao lado da jurisdição comum, instituindo- se, dessa forma, o sistema da dualidade de jurisdição. Com efeito, os constituintes franceses pós-revolucionários deram alcance mais amplo à teoria da separação de poderes, entendendo que a solução dos litígios nos quais a Administração Pública é parte não pode ser atribuída ao Poder Judiciário, sob pena de criar-se subordinação de um Poder ao outro. Essa concepção do princípio da separação de poderes traduzia urna visão política herdada da experiência do Velho Regime: a desconfiança em relação ao Poder Judiciário, pois a sua resistência ao poder real e às reformas que ele pretendia promover foi urna das principais causas do imobilismo que acabou por provocar a Revolução (cf. Georges Vedel, 1964:60). Tal o fundamento pelo qual se instituiu na França o contencioso administrativo, com apoio no texto do artigo 13 da Lei de 1 6-24 de agosto de 1 790, em cujos termos “as funções judiciárias são distintas e permanecerão sempre separadas das funções administrativas. Não poderão os juízes, sob pena de prevaricação, perturbar de qualquer modo as operações dos corpos administrativos, nem citar diante de si os administradores por motivo das funções que estes exercem” (DI PIETRO, 2017, p. 04). 19UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto CONSIDERAÇÕES FINAIS Caro(a) estudante, nesta unidade nós analisamos o conceito de direito administra- tivo e as escolas que tratam da conceituação do tema, até chegar no conceito final admitido pela doutrina majoritária do Direito Administrativo. Relembrando que o direito administrativo é o ramo do direito público que busca o estudo, interpretação e aplicação das normas e princípios reguladores da função administrativa. Após a análise do conceito de direito administrativo, vimos o surgimento e a evo- lução histórica dessa disciplina. Lembre-se que anteriormente ao caso Blanco não existia a disciplina autônoma de direito administrativo, como temos hoje, e a discussão sobre o direito administrativo só teve início quando se passou a discutir a responsabilidade civil do Estado, daí a importância do Caso de Agnes Blanco para a disciplina. Procuramos delimitar o objeto de estudo da disciplina elencando os principais te- mas que a doutrina busca difundir, como o regime jurídico administrativo, seus princípios expressos e implícitos e a sua aplicação; bem como a administração direta e indireta, as paraestatais, as entidades de terceiro setor e as demais entidades equiparadas. O direito administrativo também estuda os poderes administrativos, atos administrativos, processo administrativo, contratos e licitações, improbidade do agente público e sua penalização, regime jurídico dos servidores públicos, formas de provimento, estado de polícia, dentre outros. 20UNIDADE I Direito Administrativo: Conceito e Objeto LEITURA COMPLEMENTAR Leia sobre as origens históricas do Direito Administrativo no link a seguir: https://www.editorajuspodivm.com.br/cdn/arquivos/f2581a8db58e590e83913b2b23eb239b.pdf MATERIAL COMPLEMENTAR LIVRO Título: Manual de Direito Administrativo Autor: José dos Santos Carvalho Filho Editora: Gen/Atlas Sinopse. Manual de direito administrativo para estudantes de direito e profissionais. LIVRO 2 Título: Direito Administrativo Autor: Maria Sylvia Zanela Di Pietro Editora: Gen/Forense Sinopse: Curso de direito administrativo para estudantes de direito e profissionais. FILME/VÍDEO Título: Histórico do Direito Administrativo Ano: 2019 Sinopse: Histórico do Direito Administrativo Link do vídeo: https://www.youtube.com/watch?v=_zgZKG_PhNk WEB Responsabilidade do Estado e o Caso Blanco. https://www.conjur.com.br/2007-mar-09/supremo_discute_alcan- ces_responsabilidade_objetiva 21 Plano de Estudo: • Conceituação: Direito Administrativo e Administração Pública. • Regime Jurídico da Administração Pública. • Regime Jurídico Administrativo. • Responsabilidade Civil do Estado. Objetivos da Aprendizagem • Conceituar e contextualizar a o regime jurídico da administração pública. • Discutir sobre os diferentes princípios que regem a administração pública. • Analisar a responsabilidade civil do Estado. UNIDADE II Organização da Administração Pública Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi 22UNIDADE II Organização da Administração Pública INTRODUÇÃO Olá, estudante, tudo bem? Nesta unidade iremos estudar sobre o regime jurídico da administração pública e o regime jurídico administrativo, bem como os princípios que norteiam o agente público, como o princípio da legalidade, princípio da impessoalidade, princípio da moralidade, princípio da publicidade e o princípio da eficiência. Além desses princípios, iremos analisar o regime jurídico da administração pública, compreendendo os dois princípios basilares que regulamentam o tema, como o princípio da indisponibilidade do interesse público e o princípio da supremacia do interesse público sobre o direito privado. Posteriormente iremos analisar a responsabilidade civil do Estado e quais são os requisitos para que o Estado seja responsabilizado por algum ato, bem como a responsabilidade de seus agentes públicos. 23UNIDADE II Organização da Administração Pública 1. CONCEITUAÇÃO: DIREITO ADMINISTRATIVO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A administração pública pode se submeter a regras de direito privado em alguns casos. Já o direito administrativo se preocupa em estudar as normas gerais que regulamentam a administração pública. Dessa forma, o direito administrativo não se confunde com a administração pública. O direito administrativo é o ramo do direito público que busca o estudo, interpretação e aplicação das normas e princípios reguladores da função administrativa. A administração pública é custeada com recursos do contribuinte, responsável pela máquina Estatal. Assim, a administração pública pode ser Federal, Estadual ou Municipal e seus respectivos órgãos, que possuem a finalidade de prestar serviços em nome do Estado. 24UNIDADE II Organização da Administração Pública 2. REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. São prerrogativas ou privilégios da administração pública, que irão nortear o agente público e a administração direta e indireta em relação aos seus atos, decisões etc. Nesta unidade iremos estudar os princípios expressos na ConstituiçãoFederal da administração pública. Note o que o art. 37 da Constituição Federal prevê em seu caput: “Art. 37. A ad- ministração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]” (BRASIL, 1998). Os princípios expressos são: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a pu- blicidade e a eficiência. Todos esses são princípios da administração pública, no entanto existem outros princípios implícitos que também devem ser estudados. 2.1. Princípio da Legalidade O princípio da legalidade para fins de direito administrativo deve seguir a regra de que o agente público só pode realizar atos que estejam previstos em lei. Carvalho Filho (2019, p. 20) conceitua o referido princípio nos seguintes termos: “O princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos agentes da Admi- nistração. Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita”, diferentemente do direito privado, em que a o sujeito pode fazer tudo aquilo que a lei não veda expressamente. 25UNIDADE II Organização da Administração Pública De acordo com o princípio da legalidade, o agente administrativo deve pautar suas condutas na lei, só podendo utilizar da discricionariedade quando a lei expressamente o prevê. É extremamente importante o efeito do princípio da legalidade no que diz respeito aos direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na consequência de que a própria garantia desses direitos depende de sua existência, autorizando-se então os indivíduos à verificação do confronto entre a atividade administrativa e a lei. Uma conclusão é inarredável: havendo dissonância entre a conduta e a lei, deverá aquela ser corrigida para elimi- nar-se a ilicitude. Não custa lembrar, por último, que, na teoria do Estado moderno, há duas funções estatais básicas: a de criar a lei (legislação) e a de executar a lei (administração e jurisdição). Esta última pressupõe o exercício da primeira, de modo que só se pode conceber a atividade administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade legisferante. Por isso é que administrar é função subjacente à de legislar. O princípio da legalidade denota exatamente essa relação: só é legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto na lei (CARVALHO FILHO, 2018, p. 135). Note que a discricionariedade confere uma prerrogativa ou faculdade ao agente público em realizar os atos administrativos, dependendo da circunstância. O que não significa que o agente administrativo irá realizar o ato de qualquer jeito, pois até mesmo na discricionariedade existe um limite legal. 2.2. Princípio da Impessoalidade Esse princípio tem vários desdobramentos no que tange ao direito administrativo. Inicialmente pode-se destacar que a administração deve prestar seus serviços de maneira indistinta em relação às pessoas. O intuito desse princípio é de que a administração deve tratar seus administrados com igualdade, sendo um dos desdobramentos do princípio da isonomia. Carvalho Filho (2019, p.20) faz menção ao princípio da isonomia: “O princípio ob- jetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia”. No estudo do princípio da impessoalidade também podemos citar o princípio da intranscendência, que excepcionaliza a ideia de impessoalidade. O princípio da intranscen- dência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções à entidades federativas por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Pode-se ver a aplicação do referido princípio na lei 9.784/99 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, mora- lidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. 26UNIDADE II Organização da Administração Pública Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades (BRASIL, 1999). Vê-se aplicação do referido princípio nos arts. 18 a 21 da lei 9.784/99: CAPÍTULO VII DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou auto- ridade que: I - tenha interesse direto ou indireto na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou repre- sentante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro. Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comuni- car o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares. Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo (BRASIL, 1999). 2.3. Princípio da Moralidade A moralidade administrativa advém de um conjunto de normas que buscam disciplinar a boa conduta, a ética, a probidade, honestidade e boa fé na administração pública. Ou seja, o agente público deve agir conforme os princípios morais. Um exemplo de aplicabilidade do princípio da moralidade administrativa é a possibilidade de qualquer cidadão brasileiro ingressar com ação popular para controlar a moralidade dos agentes públicos, como visto no Art. 5°, LXXIII da Constituição Federal de 88 (BRASIL, 1988). O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto. Acrescentamos que tal forma de conduta deve existir não somente nas relações entre a Administração e os administrados em geral, como também internamente, ou seja, na relação entre a Administração e os agentes públicos que a integram (CARVALHO FILHO, 2019, p. 24). 27UNIDADE II Organização da Administração Pública 2.4. Princípio da Publicidade O princípio da publicidade indica que os atos devem ser públicos, ou seja, a administração pública deve realizar seus atos com clareza. Exceção a esse princípio são os casos que devem ser tratados como segredo de justiça, investigações em que as informações passadas ao público possam prejudicar o andamento da diligência, dentre outros. Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulga- ção possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem. É para observar esse princípio que os atos administrativos são publicados em órgãos de imprensa ou afixados em determinado local das repartições administrativas, ou, ainda, mais modernamente, divulgados por outros mecanismos integrantes da tecnologia da informação, como é o caso da Internet. O princípio da publicidade pode ser concretizado por alguns instrumentos jurídicos específicos, citando-se entre eles: 1.o direito de petição, pelo qual os indivíduos podem dirigir-se aos órgãos administrativospara formular qualquer tipo de postulação (art. 5º, XXXIV, “a”, CF); 2.as certidões, que, expedidas por tais órgãos, registram a verdade de fatos administrativos, cuja publicidade permite aos administrados a defesa de seus direitos ou o esclarecimento de certas situações (art. 5º, XXXIV, “b”, CF); e 3.a ação administrativa ex officio de divulgação de informações de interesse público (CARVALHO FILHO, 2019, p. 26). 2.5. Princípio da Eficiência O princípio da eficiência foi inserido na Constituição Federal com a Emenda n. 19. Assim, foi acrescentado ao texto constitucional a necessidade da administração pública realizar os serviços de maneira efetiva e eficaz. Diz-se que o princípio da eficiência busca “fazer mais com o menos”, ou seja, realizar o melhor serviço possível, economizando dinheiro e/ou pessoas para os cofres públicos. É o fazer mais com o menos. O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional. Há vários aspectos a serem considerados dentro do princípio, como a produtividade e economicidade, qualidade, celeridade e presteza e desburocratização e flexibilização, como acentua estudioso sobre o assunto (CARVALHO FILHO, 2019, p. 28) 28UNIDADE II Organização da Administração Pública 3. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO O regime jurídico administrativo confere prerrogativas e restrições à administração pública em geral. Essas prerrogativas ou privilégios são conhecidas como o Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o particular e a Indisponibilidade do interesse públi- co (CARVALHO FILHO, 2019, p.18). Marçal Justen Filho explica que: o regime jurídico de direito público consiste no conjunto de normas jurídicas que disciplinam o desempenho de atividades e de organizações de interesse coletivo, vinculadas direta ou indiretamente à realização dos direitos funda- mentais, caracterizado pela ausência de disponibilidade e pela vinculação à satisfação de determinados fins. (2014, p.33) Vamos analisar cada uma dessas prerrogativas e seus desdobramentos para o direito. 3.1. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular Carvalho Filho (2019, p.34) explica que o Estado realiza todas as suas atividades com interesse estatal, sendo esta a finalidade de sua atuação: As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim último de sua atuação deve ser voltado para o interesse pú- blico. E se, como visto, não estiver presente esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade. 29UNIDADE II Organização da Administração Pública Assim, pode-se entender que, para fins de direito administrativo e da administração pública, o indivíduo não é o único destinatário das ações da atividade administrativa, e sim a coletividade. O Estado atende ao interesse público, sempre visando o bem estar da coletividade. Podem-se perceber facetas do utilitarismo, em que se busca atender o maior número de pessoas possíveis. Em caso de conflito de interesses entre a administração pública e o Estado, o interesse da Administração pública deve prevalecer. Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administra- tiva, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exa- cerbado, o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/ bem-estar), dedicado a atender ao interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público (CARVALHO FILHO, 2019, p. 35). Como exemplo pode ser citado o caso de desapropriação de bem particular para atender o interesse público. No caso da desapropriação, mesmo que particular, e proprie- tário do imóvel seja contra o ato ele é obrigado a ceder seu imóvel. No entanto o particular tem a prerrogativa de discutir acerca do valor a ser pago pelo imóvel desapropriado. 3.2. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público Carvalho Filho (2019, p. 38) explica tal princípio da seguinte maneira: A Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, porque atua em nome de terceiros. Por essa razão é que os bens públicos só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma forma, os contratos administrativos reclamam, como regra, que se realize licitação para encontrar quem possa executar obras e serviços de modo mais vantajoso para a Administração. Nota-se que os bens e os interesses públicos não pertencem à Administração Pública ou aos seus agentes. Assim, cabe a estes a função de administrar e conservar esses bens em prol da coletividade. Esse princípio tem relação também com o princípio da impessoalidade, eis que os agentes públicos, quando atuam em nome da administração, o fazem por vontade do órgão a que pertencem e não pela vontade própria. Isso ocorre, pois os interesses públicos são indisponíveis e a vontade do particular não deve interferir em tais atos. 30UNIDADE II Organização da Administração Pública 4. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO A responsabilidade civil do Estado é extracontratual. Assim, pode-se conceituar a responsabilidade civil do Estado como a obrigação que este tem em reparar os danos causados a terceiros, em decorrência de comportamentos lícitos ou ilícitos. A responsabilidade civil do Estado se fundamenta no princípio da legalidade e no princípio da igualdade. Utiliza-se o princípio da legalidade quando o ato cometido se configurar como ato ilícito. O princípio da igualdade ou isonomia será utilizado em relação ao dever de indenizar, já que se considera que foi realizado um ato ilícito. A previsão Constitucional está no art. 37, parágrafo 6, que trouxe a responsabilidade civil, objetivando entes privados que prestam serviços públicos. § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (BRASIL, 1988). Dessa forma, pode-se afirmar que a responsabilidade civil do Estado é objetiva, enquanto a responsabilidade civil do agente causador do dano é subjetiva. Isso significa que, para que se configure a responsabilidade civil do Estado, não é necessário comprovar que houve culpa, como a negligência, a imprudência ou a imperícia. No caso da responsabilidade civil do agente causador do ato, é necessário comprovar que houve culpa do agente, sendo este o pressuposto da responsabilidade subjetiva. 31UNIDADE II Organização da Administração Pública As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público respondem de maneira objetiva quando prestam efetivamente serviços que essencialmente são considerados como públicos, como as empresas públicas, as sociedades de economia mista, as concessionárias de serviços públicos e as permissionárias de serviços públicos. Importante salientar que, no caso da responsabilidade civil do Estado em decorrência de ato de seu agente público, o Estado responde objetivamente, independente de provas de sua culpa, enquanto o agente responde de forma subjetiva. Eventualmente, se o agente público não fizer parte do polo passivo da ação, o Estado tem direito a uma ação de regresso contra o agente causador do ato. 4.1. Teorias da Responsabilidade do Estado Temos nessa disciplina algumas teorias que se fazem relevantes para o estudo. A primeira é a teoria da Culpa Administrativa, Culpa do Serviço ou Culpa Anônima, Pregava uma Responsabilidade Subjetiva distinta da Responsabilidade subjetiva do Direito Privado, na medida em que exigiaque se provasse uma Culpa Especial do Estado, não mais uma culpa individualizada do seu agente; a culpa não era mais atribuída ao agente público, mas sim uma culpa relacionada ao serviço, que seria a Culpa Administrativa, Anônima. Nesse caso, haveria culpa administrativa no caso em que o serviço não funcionou, ou o serviço funcionou mal, ou ainda o serviço funcionou de forma retardada, não célere. Na teoria do Risco Administrativo, a atividade do Estado pode, potencialmente, produzir riscos aos cidadãos. Então, tem-se a responsabilidade objetiva, havendo nexo de causalidade entre a atuação do Estado e o dano ocorrido. 4.2. Requisitos para Configuração da Responsabilidade Na responsabilidade objetiva resta desnecessário a comprovação da culpa, como a negligência, a imprudência ou a imperícia. Neste caso, quando estiver caracterizada a responsabilidade civil do Estado, o interessado deve apenas demonstrar que houve o dano e o nexo causal entre o dano ocorrido e a administração pública. A marca característica da responsabilidade objetiva é a desnecessidade de o lesado pela conduta estatal provar a existência da culpa do agente ou do serviço. O fator culpa, então, fica desconsiderado como pressuposto da responsabilidade objetiva. (Carvalho Filho, 2019, p. 589) Para que se comprova a responsabilidade administrativa, precisam ser comprovados três requisitos: o primeiro é o fato administrativo, sendo este qualquer conduta, comissiva 32UNIDADE II Organização da Administração Pública ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, que possa ser atribuída ao Poder Público. Estas são as palavras de Carvalho Filho (2019, p. 589): Para configurar-se esse tipo de responsabilidade, bastam três pressupostos. O primeiro deles é a ocorrência do fato administrativo, assim considerado como qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegí- tima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público. Ainda que o agente estatal atue fora de suas funções, mas a pretexto de exercê-las, o fato é tido como administrativo, no mínimo pela má escolha do agente (culpa in eligendo) ou pela má fiscalização de sua conduta (culpa in vigilando). O dano também deve ser comprovado, podendo ser dano moral ou patrimonial. Note que não podemos falar em responsabilidade sem dano no direito administrativo. Por último, o agente necessita comprovar o nexo causal entre o fato administrativo ocorrido e o dano sofrido. Um exemplo prático que podemos citar é o seguinte: o sujeito que cai em um gran- de buraco aberto no meio da rua em sua cidade, devido a uma reforma sendo feita, e que não havia qualquer tipo de sinalização para que o sujeito pegasse outra via. Nesse caso, a pessoa lesada terá que comprovar que, pelo fato da administração municipal realizar o ato de reforma da via e não sinalizar, causando o acidente e, consequentemente, o dano ao cidadão, ela terá o dever de se responsabilizar. O último pressuposto é o nexo causal (ou relação de causalidade) entre o fato administrativo e o dano. Significa dizer que ao lesado cabe apenas demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta estatal, sem qualquer consideração sobre o dolo ou a culpa. Se o dano decorre de fato que, de modo algum, pode ser imputado à Administração, não se poderá imputar responsabilidade civil a esta; inexistindo o fato administrativo, não haverá, por consequência, o nexo causal. Essa é a razão por que não se pode responsabilizar o Estado por todos os danos sofridos pelos indivíduos, principalmente quando decorrem de fato de terceiro ou de ação da própria vítima (CARVALHO FILHO, 2019, p. 591). 33UNIDADE II Organização da Administração Pública SAIBA MAIS Princípios Gerais da Administração Pública Caro estudante, a seguir encontram-se algumas páginas para estudo e reflexão acerca dos princípios gerais da administração pública e suas consequências para o dia-a-dia do administrador. Note que os princípios aqui estudados irradiam efeitos a todos os setores em que a administração pública está presente. Acesse: https://www.conjur.com.br/2016-abr-14/interesse-publico-regime-juridico-aplicavel-administracoes- publicas-hibrido https://www.migalhas.com.br/depeso/230028/o-principio-da-supremacia-do-interesse-publico-sobre-o- interesse-privado-no-direito-administrativo-brasileiro http://www.arcos.org.br/artigos/principios-constitucionais-explicitos-e-implicitos/ Sobre a Responsabilidade Civil do Estado: Veja a seguir alguns textos complementares acerca da responsabilidade civil do Estado e suas consequências para a jurisprudência. https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/a-responsabilidade-civil-do-estado/ https://www.conjur.com.br/2013-abr-17/toda-prova-responsabilidade-estado-stf-stj 34UNIDADE II Organização da Administração Pública REFLITA Sobre o princípio da primazia do direito público sobre o interesse privado Trata-se, de fato, do primado do interesse público. O indivíduo tem que ser visto como integrante da sociedade, não podendo os seus direitos, em regra, ser equiparados aos direitos sociais. Vemos a aplicação do princípio da supremacia do interesse público, por exemplo, na desapropriação, em que o interesse público suplanta o do proprietário; ou no poder de polícia do Estado, por força do qual se estabelecem algumas restrições às atividades individuais. A despeito de não ser um conceito exato, aspecto que leva a doutrina em geral a configurá-lo como conceito jurídico indeterminado, a verdade é que, dentro da análise específica das situações administrativas, é possível ao intérprete, à luz de todos os elementos do fato, identificar o que é e o que não é interesse público. Ou seja: é possível encontrar as balizas do que seja interesse público dentro de suas zonas de certeza negativa e de certeza positiva. Portanto, cuida-se de conceito determinável. Algumas vozes se têm levantado atualmente contra a existência do princípio em foco, argumentando-se no sentido da primazia de interesses privados com suporte em direitos fundamentais quando ocorrem determinadas situações específicas. Não lhes assiste razão, no entanto, nessa visão pretensamente modernista. Se é evidente que o sistema jurídico assegura aos particulares garantias contra o Estado em certos tipos de relação jurídica, é mais evidente ainda que, como regra, deva respeitar-se o interesse coletivo quando em confronto com o interesse particular. A existência de direitos fundamentais não exclui a densidade do princípio. Este é, na verdade, o corolário natural do regime democrático, calcado, como por todos sabido, na preponderância das maiorias. A “desconstrução” do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco a própria democracia; o princípio, isto sim, suscita “reconstrução”, vale dizer, adaptação à dinâmica social, como já se afirmou com absoluto acerto. Com a vênia aos que perfilham visão oposta, reafirmamos nossa convicção de que, malgrado todo o esforço em contrário, a prevalência do interesse público é indissociá- vel do direito público, este, como ensina SAYAGUÉS LASO, o regulador da harmonia entre o Estado e o indivíduo. Sobre o tema, já firmamos a seguinte consideração: “Elidir o princípio se revela inviável, eis que se cuida de axioma inarredável em todo tipo de relação entre corporação e indivíduo. A solução, destarte, está em ajustá-lo para que os interesses se harmonizem e os confrontos sejam evitados ou superados” (CARVALHO FILHO, 2019, p.34-35 ). 35UNIDADE II Organização da Administração Pública CONSIDERAÇÕES FINAIS Caro(a) estudante, nesta unidade concluímos alguns conceitos básicos acerca do regime jurídico administrativos e os limitadores da atuação estatal. Vimos também que os princípios norteadores da disciplina se encontram no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988 e são de extrema relevância para o aprendizado. Os princípios expressos da Administração pública são a legalidade, a impessoali-dade, a moralidade, a publicidade e a eficiência. Assim, os agentes públicos, ao atuarem em sua função administrativa, devem sempre se pautar nesses princípios limitadores. Acerca da responsabilidade civil do Estado, analisamos, conjuntamente ao princípio da impessoalidade, que o Estado possui responsabilidade objetiva pelos atos cometidos dos seus agentes e órgãos e, assim, o Estado possui o dever de indenizar. No entanto caberá ao Estado a ação de regresso contra o agente que cometeu o ato. 36UNIDADE II Organização da Administração Pública LEITURA COMPLEMENTAR Leia sobre as origens históricas do Direito Administrativo no link a seguir: https://www.editorajuspodivm.com.br/cdn/arquivos/f2581a- 8db58e590e83913b2b23eb239b.pdf LIVRO Título: Manual de Direito Administrativo Autor: José dos Santos Carvalho Filho Editora: Gen/Atlas Sinopse: Manual de direito administrativo para estudantes de direito e profissionais. LIVRO Título: Direito Administrativo Autor: Maria Sylvia Zanela Di Pietro Editora: Gen/Forense Sinopse: Curso de direito administrativo para estudantes de direito e profissionais. FILME/VÍDEO Título: Responsabilidade Civil do Estado - AGU Ano: 2018 Sinopse: Responsabilidade Civil do Estado Link do vídeo: https://www.youtube.com/watch?v=9ndP2FLVuQ4 37 Plano de Estudo: • Evolução do Instituto no Brasil. Poderes da Administração. • Princípios do Direito Administrativo. • Funções Administrativas/Atividade Estatal. • Atos Administrativos. Objetivos da Aprendizagem • Conceituar e contextualizar o regime jurídico da administração pública. • Discutir sobre os diferentes princípios implícitos da administração pública. • Analisar os atos administrativos e os poderes administrativos. UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo Professora Mestra Jaqueline da Silva Paulichi 38UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo INTRODUÇÃO Olá, estudante, tudo bem? Nesta unidade iremos estudar sobre o regime jurídico da administração pública, analisando os princípios implícitos do direito administrativo, bem como a sua aplicação na disciplina. Também iremos analisar a evolução dos poderes no direito brasileiro, como o poder vinculado, poder discricionário, poder de polícia, poder hierárquico, dentre outros. Por fim, iremos analisar os atos administrativos e suas atribuições. Bom estudo! 39UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 1. EVOLUÇÃO DO INSTITUTO NO BRASIL. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO O poder da administração se constitui em um conjunto de medidas, meios ou instrumentos que se valem dos sujeitos da administração pública necessários ao desempenho das atividades administrativas. São poderes ditos instrumentais, utilizados para a satisfação do interesse público enquanto um dever da administração. Sem esses poderes a administração pública não atuaria, e são poderes jurídicos criados pelo direito. É importante ressaltar que o direito administrativo não surgiu para criar poderes no estado e sim para regulamentar. Dessa forma, com o surgimento do direito administrativo foi necessária a criação de instrumentos para que o poder público alcançasse o interesse público e, assim, o estado pudesse atingir seus objetivos. Os poderes administrativos não podem ser extrapolados, quando isso ocorre caracteriza-se o abuso de poder. A expressão “abuso de poder” é bem ampla, podendo se dividir em duas espécies, como o excesso de poder e o desvio de poder. O excesso de poder é um desvio de competência definida em lei, enquanto o desvio de poder ocorre toda vez que o agente pratica um ato com finalidade diversa da prevista na legislação. Assim, o direito administrativo disciplina as espécies de poderes existentes para que os agentes públicos atuem dentro de sua legitimidade. Agora estudaremos os poderes. 40UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 1.1. Poder Vinculado Poder vinculado é a competência vinculada ou a competência para expedir atos vinculados. É um poder que a ordem jurídica confere à administração pública para expedir atos de sua competência, no qual os seus elementos e requisitos já estão estabelecidos previamente na lei. Esses poderes conferem à administração pública a competência para expedir atos vinculados ou regrados, em que a administração pública não possui nenhuma Liberdade administrativa. A liberdade de Administração é mínima, pois tem que se ater à enumeração minuciosa do direito positivo para que seja realizado de modo eficaz. Um exemplo que pode ser citado é o da lei de licitações. A lei 8.666 diz que se a administração pública quiser alienar um imóvel adquirido por dação em pagamento, ela pode fazer por concorrência ou leilão. A concorrência é a modalidade mais garantidora e célere. A própria lei permite que o administrador escolha a forma de atuar. Isso é mérito, é discricionariedade. Quando a lei diz isso, ela permite ao administrador estabelecer a melhor forma de atuação dentro dos limites da lei, e a margem de escolha dentro dos limites estabelecidos na lei. Se o administrador público fizer pregão, ou qualquer outra modalidade, ele estará cometendo um ato ilícito. 1.2. Poder Discricionário A lei ou a ordem jurídica confere aos agentes da administração pública, na realização ou na expedição de atos administrativos, a possibilidade desta se valer de um juízo de conveniência e oportunidade na escolha do objeto do ato, e da avaliação dos motivos para praticá-lo. O poder discricionário concede à administração pública certo juízo de conveniência e oportunidade. Isso pode ser visto na lei, em todo momento em que o legislador deixar ao administrador a escolha de como realizar o ato, ou ainda quando deixar ao agente público uma certa liberalidade ao fazê-lo. Ademais, o poder judiciário não tem legitimidade para intervir na discricionariedade imposta pela lei. O judiciário pode apenas se intrometer em critério de legalidade, ou seja, da lei. Insta destacar que o poder discricionário é puramente administrativo, e não jurisdicional. Note que existe posicionamento jurisprudencial diferente do exposto anteriormente, que se aplica SOMENTE AO CONTROLE JUDICIAL SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, que está transcrito a seguir (BRASIL, 2002): 41UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo RECURSO ESPECIAL Nº 493.811 - SP (2002/0169619-5) RELATORA: MINISTRA ELIANA CALMON RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO RECORRIDO : MUNICÍPIO DE SANTOS PROCURADOR : RENATA HELCIAS DE SOUZA ALEXANDRE FERNANDES E OUTROS EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO: NOVA VISÃO. 1. Na atualidade, o império da lei e o seu controle, a cargo do Judiciário, autoriza que se examinem, inclusive, as razões de conveniência e oportunidade do administrador. 2. Legitimidade do Ministério Público para exigir do Município a execução de política específica, a qual se tornou obrigatória por meio de resolução do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. 3. Tutela específica para que seja incluída verba no próximo orçamento, a fim de atender a propostas políticas certas e determinadas. 4. Recurso especial provido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por maioria, vencido o Sr. Ministro Francisco Peçanha Martins, conhecer do recurso e lhe dar parcial provimento, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora. Os Srs. Ministros João Otávio de Noronha e Castro Meira votaram com a Sra. Ministra Relatora. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Franciulli Netto. Brasília-DF, 11 de novembro de 2003(Data do Julgamento) A discricionariedade possui as suas justificativas doutrinárias, que são importantes para a fixação do conteúdo estudado. Celso Antônio Bandeira de Mello (2019) explica que a é uma intenção deliberada do legislador, sendo esta uma técnica utilizada paratransferir ao administrador público a escolha da solução mais apropriada para atender a finalidade da norma. Como segunda justificativa, Celso Antônio Bandeira de Mello (2019) explica acerca da impossibilidade material de regrar todas as situações. Nota-se que o legislador não tem a capacidade de previsão de todos os atos administrativos que podem vir a ser feitos futuramente. A terceira justificativa é a inviabilidade jurídica de supressão da discricionariedade, pois existem conceitos imprecisos e indeterminados na lei. Por exemplo, quando o legislador fala em “boa fé”, usos e costumes, interesse público, solução adequada, decisão razoável etc., depende de análise por parte do administrador público. 42UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 1.3. Poder Normativo Também conhecido como poder regulamentar, é o poder que a administração pública tem de editar as normas dentro da lei. Essas normas são inferiores à lei no que tange ao sistema normativo legal. Alguns autores nomeiam o referido poder como “poder regulamentar”, que por sua vez consiste em: editar as leis, o Poder Legislativo nem sempre possibilita que sejam elas executadas. Cumpre, então, à Administração criar os mecanismos de complementação das leis indispensáveis a sua efetiva aplicabilidade. Essa é a base do poder regulamentar. Poder regulamentar, portanto, é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação.44 A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a competência do Legislativo. Por essa razão, o art. 49, V, da CF, autoriza o Congresso Nacional a sustar atos normativos que extrapolem os limites do poder de regulamentação. Registre-se, por oportuno, que, ao desempenhar o poder regulamentar, a Administração exerce inegavelmente função normativa, porquanto expede normas de caráter geral e com grau de abstração e impessoalidade, malgrado tenham elas fundamento de validade na lei. Como assinala autorizada doutrina, a função normativa é gênero no qual se situa a função legislativa, o que significa que o Estado pode exercer aquela sem que tenha necessariamente que executar esta última. É na função normativa geral que se insere o poder regulamentar (CARVALHO FILHO, 2018, p. 59). Assim, pode-se afirmar que o poder normativo é o poder que a administração possui para editar leis gerais e abstratas dentro dos limites constitucionais. 1.4. Poder Hierárquico É o poder de estruturação interna da administração. É um poder que se manifesta internamente (não existe hierarquia externa). A delegação de poderes da administração ou da expedição de atos da administra- ção é a extensão de competência e pode ser na mesma hierarquia. Quem responde pelo ato é o agente DELEGADO. Sobre esse tema, importante se faz a análise da súmula 510 do STF (BRASIL, 2017c): “Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial”. Vejamos a aplicação da referida súmula no poder judiciário: O presidente de República não pode figurar como autoridade coatora em processo de demissão de servidor da União. Por essa razão, o ministro Luiz Fux, do Supremo Tribunal Federal, julgou inviável o Mandado de Segurança impetrado por servidor público contra ato do ministro de Estado do Trabalho 43UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo que lhe aplicou a penalidade de demissão do cargo de auditor fiscal do Trabalho. “Os atos que resultaram na demissão, com o registro da nota de culpa, foram praticados pelo ministro de Estado do Trabalho e Emprego, ante a competência a ele delegada pelo Decreto 3.035/1999, inúmeras vezes declarado constitucional pela Suprema Corte”, afirmou o relator. De acordo com ele, no caso, incide a Súmula 510 do STF, segundo a qual “praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial”. O autor da ação justificava a inclusão da presidente da República como parte no fato de haver protocolizado recursos hierárquicos à Presidência contra os atos do ministro de Estado. No entanto, ao prestar informações nos autos, a presidente da República afirmou ser parte ilegítima para figurar na relação processual por não ser responsável pelo ato supostamente ilegal, e defendeu a higidez dos atos, ante a autonomia entre as esferas administrativa, cível e penal. O ministro salientou que, diferentemente do que defendia o autor do Mandado de Segurança, a mera interposição do recurso hierárquico não é capaz de caracterizar a responsabilidade da presidente da República sobre os atos. “Não se atribui a Sua Excelência qualquer ação ou omissão, sendo exatamente a pendência da irresignação o fato a revelar a suposta violação a direito líquido e certo”, destacou, ressaltando que não há como reconhecer ao Supremo a competência para analisar a impetração. Assim, negou seguimento ao mandado de segurança, ficando prejudicado o exame do pedido liminar (CONJUR, 2014, on-line). Cabe à Administração a capacidade para ordenar, coordenar, controlar, corrigir, delegar e avocar suas funções. 1.5. Poder Disciplinar O poder disciplinar é o poder punitivo, sancionatório, para aplicação de penalidades. É o poder de aplicar sanções para aqueles que possuem vínculos com a administração pública. Matheus de Carvalho (2018, p. 130) conceitua o referido poder da seguinte maneira: O Poder Disciplinar trata da atribuição pública de aplicação de sanções àqueles que estejam sujeitos à disciplina do ente estatal. Com efeito, é o poder de aplicar sanções e penalidades, apurando infrações dos servidores ou outros que são submetidos à disciplina da Administração, ou seja, a todos aqueles que tenham vínculos de natureza especial com o Estado. Por exemplo, podemos citar o contrato administrativo decorrente de uma venda de produtos ou serviços à administração pública. 44UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 1.6. Poder de Polícia Conforme os ensinamentos de Marcelo Caetano (2008 p. 339), o poder de polícia: É o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das atividades individuais suscetíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir. O poder de polícia a ser estudado em direito administrativo é a polícia administrativa e não a polícia penal que apura crimes. Dessa forma, pode-se conceituar o poder de polícia como toda e qualquer atividade desempenhada pelo Estado e que restringe as liberdades individuais, ante o princípio da supremacia do interesse público. Assim, acaso uma lei restringir a liberdade de um indivíduo por questões administrativas, essa restrição seria decorrente do poder de polícia. Em um conceito estrito de poder de polícia, pode-se afirmar que é a atividade administrativa exercida pelas entidades, órgãos e agentes da administração pública para limitar e condicionar o exercício das liberdades individuais, bem como os atributos do exercício do direito de propriedade, como o uso, o gozo e a disposição da propriedade, para que sejam adequados conforme o interesse público e bem estar da coletividade (CARVALHO, 2018). A polícia administrativa possui conceito no Código Tributário Nacional, em seu art. 78: Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade públicaou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos (BRASIL, 1966). 45UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 2. PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO Além dos princípios expressos do caput do art. 37 da Constituição Federal (Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), faz-se necessário estudar os princípios implícitos do direito administrativo. 2.1. Princípio da Finalidade Pública O princípio da finalidade pública pressupõe que a atuação da administração pública deve ser voltada para a coletividade, ao interesse público, atendendo também o pressuposto geral da supremacia do interesse público sobre o direito privado. Já de forma restrita, o referido princípio tem por finalidade atingir atos específicos. Se este ato é praticado para atingir outro fim, que não seja o seu fim específico, estará ferindo o Princípio da Finalidade Pública (desvio específico de finalidade). 2.2. Princípio da Presunção de Legitimidade ou Veracidade dos Atos Administrativos Até que se prove o contrário, os atos da Administração são legais e legítimos (é presunção relativa, juris tantum, logo, deve ser comprovada por quem alega). Esse princípio aborda a presunção de verdade e a presunção de legalidade. Assim, subentende-se que os atos administrativos estão de acordo com a lei, observando as normas legais pertinentes. Fernanda Marinela (2017, p. 112) explica que: 46UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo As decisões administrativas são de execução imediata e tem a possibilidade de criar obrigações para o particular, independentemente de sua concordância, e podem ser executadas pela própria administração, mediante meios diretos ou indiretos de coação. 2.3. Princípio do Contraditório O princípio do contraditório está presente em diversas disciplinas que permeiam o campo jurídico e no direito administrativo não poderia ser diferente. O princípio do contraditório decorre de previsão Constitucional, conforme art. 5, inc. LV: “em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes” (BRASIL, 1988). O princípio do contraditório diz respeito ao direito da pessoa se defender de qualquer alegação que seja realizada contra ela. Juntamente com esse princípio pode-se analisar o princípio da ampla defesa, também previsto no art. 5 da Constituição Federal, que prevê o acesso aos mais diversos meios de defesa, como o direito de contratar um advogado para realizar sua defesa técnica em processo administrativo. 2.4. Princípio da Continuidade A lei 8.987/95 prevê que toda a prestação de serviço público deve ser contínua. Assim, a atividade pública deve ser contínua. Fernanda Marinela (2017, p. 110) ensina o seguinte: Continuidade significa ausência de interrupção, sequência, ação incessante. O princípio da continuidade aplicado ao Direito Administrativo exige que a atividade administrativa seja prestada de forma contínua, não comportando intervalos, não apresentando lapsos ou falhas, sendo constante e homogênea. 2.5. Princípio da Razoabilidade/Proporcionalidade O princípio da proporcionalidade integra o princípio da razoabilidade. Dessa forma, pode-se afirmar que a razoabilidade é a atuação do agente público dentro do padrão médio da sociedade, sendo um dos critérios de limitação da razoabilidade administrativa. Já a proporcionalidade é a adequação entre meios e fins ao motivo do ato. Assim, o princípio da proporcionalidade se subdivide em: • Meios adequados: que buscam o sucesso na realização de determinada finalidade; • Necessários: no qual a administração deve optar pelo meio que menos limite o direito do administrado; • Proporcionais em sentido estrito: em que a administração deve ser ponderada entre as vantagens e desvantagens. 47UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 2.6. Princípio da Autotutela É princípio administrativo pelo qual a administração tem o poder-dever de rever seus atos, e assim anulá-los, ou revogá-los, quando for o caso. Veja a previsão da súmula 473 do STJ: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (BRASIL, 2017b). Assim, pode-se afirmar que, de acordo com a súmula citada, o princípio da autotutela irá obrigar a administração pública a anular os atos defeituosos ou ilegais, enquanto aqueles atos inconvenientes ou inoportunos devem ser revogados. A súmula 346 do STF prevê acerca da nulidade dos atos administrativos: “A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos” (BRASIL, 2017a). Do mesmo modo prevê a lei 9.784/99, lei do processo administrativo, em seu art. 53: “A Administração DEVE ANULAR seus próprios atos, quando eivados de vícios de legalidade e PODE REVOGÁ-LOS por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos” (BRASIL, 1999). Dessa forma, conclui-se que o princípio da autotutela existe para que o administrado tenha segurança jurídica dos atos que são realizados pela administração pública. 2.7. Princípio da Motivação Trata-se de importante princípio a ser estudado em direito administrativo. O agente público, ao realizar o ato administrativo, se vincula a sua motivação. Isso pode ocorrer tanto no ato vinculado quanto no ato discricionário. A motivação é a justificativa para a realização do ato administrativo. 48UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 3. FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS/ATIVIDADE ESTATAL O poder estatal é uno, indivisível e indelegável, porém ele se desdobra em três funções essenciais, que são: a legislativa, a executiva e a jurisdicional. A função legislativa estabelece regras gerais e abstratas que podem ser aplicadas a todos os cidadãos. A função executiva tem por finalidade executar as leis que são elaboradas pelo legislativo e primar sempre pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A jurisdicional tem por finalidade julgar e aplicar suas penas. Hely Lopes Meirelles (2010, p. 66) faz uma comparação entre Governo e Administração: Comparativamente, podemos dizer que Governo é atividade política e discricionária; a Administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; Administração é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opção política sobre a matéria. 49UNIDADE III Regime Jurídico Administrativo 4. ATOS ADMINISTRATIVOS Os atos administrativos são declarações do Estado ou de órgãos da administração pública direta ou indireta. Di Pietro (2018, p. 145) traz importante definição acerca do tema: “declaração do Estado ou de quem o represente; que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”. Celso Antonio Bandeira de Mello (2019) explica que os atos administrativos são declarações do Estado ou de quem lhe faça as vezes no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providencias jurídicas complementares da lei, a título de lhe
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