RELAÇÕES CIVIS MILITARES | ELEMENTOS CONCEITUAIS

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ESTUDOS ESTRATÉGICOS 
AULA 4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Érico Duarte 
 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Esta aula apresenta a linha de estudos de relações civis-militares e sua 
interseção com os Estudos Estratégicos. Ela apresenta requisitos e modelos 
analíticos para se compreender como as democracias podem ter vantagens 
comparativas na conduta de guerras, bem como os elementos que podem 
neutralizá-las. Esses conceitos são aplicados em uma apresentação histórica e 
geral do caso brasileiro. 
TEMA 1 – RELAÇÕES CIVIS-MILITARES: ELEMENTOS CONCEITUAIS 
A questão central na origem dos estudos de relações civis-militares é 
como fazer do militar um defensor efetivo do Estado sem ser uma ameaça para 
o ordenamento político interno. Este estudo trata de dois tipos mais comuns de 
relações civis-militares: a transição que parte de regimes militares e a que parte 
de regimes comunistas de partido único durante a Guerra Fria. No primeiro caso, 
existente em boa parte da América do Sul (Brasil, Chile e Argentina) e Europa 
Ocidental (Portugal, Espanha e Grécia), ao longo do século XX, os militares 
abandonam o poder e a principal preocupação é tirar os militares da política, da 
economia e dos negócios. Nesse caso, instituições e especialistas civis são 
fatores mais importantes. Nos regimes comunistas, sendo os casos mais 
estudados os da Europa Oriental (como, por exemplo, Polônia, Hungria e 
República Tcheca), os partidos únicos geralmente possuíam mecanismos de 
controle dos militares e o principal foco da transição é tirar a política dos militares. 
Qual seja o caso, a consolidação democrática depende do 
comprometimento das elites militares com a democracia, bem como o 
comprometimento das elites políticas com o aparato de defesa nacional. Isso 
implica em desenvolver a legitimidade desse aparato, sua capacidade de 
inovação e de resposta a ameaças, e em enfrentar o dilema de alocar recursos 
escassos no longo prazo. O equilíbrio ou desequilíbrio das relações civis-
militares afetam a efetividade militar e devem ser estudadas tendo isso em vista. 
TEMA 2 – RELAÇÕES CIVIS-MILITARES E EFETIVIDADE MILITAR 
Diferentes tipos de arranjos das relações civis-militares produzem 
qualidades distintas de avaliação estratégica e efetividade combatente. Quando 
existe descompasso e desconfiança entre estamento militar e liderança civil, a 
 
 
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capacidade de avaliar ameaças externas e a formulação da política de defesa 
são disfuncionais. Em geral, o excesso de autonomia do Executivo ou das Forças 
Armadas para tomar decisões sobre preparo e emprego são as principais 
causas. 
Quando o estamento militar é muito forte, o líder do Executivo tende a 
fundamentar sua autoridade em personalismo, selecionando comandantes mais 
por critérios de lealdade do que por mérito. Ele passa a restringir o treinamento 
e a centralizar o comando militar e o compartilhamento de informações, 
sabotando a capacidade de contrainteligência. Quando o líder do Executivo se 
mostra muito forte, ele tende a escapar do controle do Legislativo e do 
consentimento público. As Forças Armadas recebem aportes necessários, mas 
os cenários em que são utilizadas aumentam consideravelmente, bem como 
seus casos de fracasso, sejam por decisões equivocadas, sejam por más 
condições de uso. 
TEMA 3 – GUERRA E DEMOCRACIA 
As condições que levam as democracias a vencer guerras são de duas 
naturezas. A primeira relaciona-se aos propósitos da guerra, enquanto a 
segunda, aos meios militares e a seu emprego. 
Líderes políticos de sistemas representativos tendem a fazer melhores 
cálculos políticos e estimativas estratégicas sobre quais guerras enfrentar e 
quais evitar. Democracias têm melhores estimativas de sucesso estratégico 
porque são mais suscetíveis a críticas de grupos de oposição e da opinião 
pública, e possuem burocracias menos politizadas, produzindo informação 
menos enviesada e de melhor qualidade. 
Em democracias consolidadas, as Forças Armadas são regularmente 
inspecionadas pelo Poder Legislativo, por departamentos de auditorias de 
contas públicas, pela imprensa, por centros públicos e privados de pesquisa (os 
think-tanks) e, idealmente, por pesquisadores acadêmicos. Isso tudo tem dois 
efeitos. Esse arranjo desvincula as Forças Armadas do mandato do líder do 
Poder Executivo e otimiza a participação civil na condução de uma política de 
defesa de melhor qualidade. 
 
 
 
 
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3.1 A erosão do consentimento público para a guerra 
A continuidade e a qualidade do consentimento público é o elemento de 
distinção das democracias no que tange o uso da força. A erosão desse 
consentimento é a principal razão de seus fracassos contra ações militares 
externas e da disfuncionalidade das atribuições e componentes constituintes das 
instituições de defesa. 
O primeiro efeito é a redução da capacidade da liderança política de 
selecionar as instâncias de uso da força e ponderar seus custos. O segundo 
efeito é que um líder que consegue autorizar e dar encaminhamento ao emprego 
das Forças Armadas sem consenso e legitimidade para tal, dificilmente 
conseguirá acumular os recursos necessários – militares e financeiros, 
principalmente – para a empreitada. Consequentemente, haverá um problema 
de incompatibilidade entre fins e meios, e a impossibilidade de se desenhar 
planos consistentes e uma estratégia com uma visão viável de futuro, ou seja, 
de como a guerra deverá terminar. 
3.2 Financiamento da guerra em democracias e conscientização e 
consentimento públicos 
Em termos de custos econômicos, guerras são inflacionárias, pois 
reduzem a oferta de bens e serviços na sociedade, que passam a ser 
consumidos para o esforço de guerra. Da mesma maneira, a guerra leva a 
bloqueios de trocas comerciais e redução da disponibilidade de insumos 
importados necessários para a produção interna, além de aumentar a 
quantidade de dinheiro na economia ao passo que compra insumos para a 
guerra. 
Líderes tendem a utilizar formas diretas de extração de recursos quando 
suas guerras têm apoio popular e quando há risco inflacionário caso se aplique 
outras formas de financiamento. Além de envolver maior conscientização do 
público sobre a guerra, essa forma tira dinheiro da economia e reduz o poder de 
compra dos cidadãos. Por isso, apesar dos efeitos de austeridade, é a melhor 
forma de financiamento dos pontos de vista democrático e econômico. 
As outras duas formas de financiamento de guerra – por taxação indireta 
e empréstimo externo – são mais prováveis quando o apoio popular não é alto, 
quando não existe medo de inflação (ou ela é escondida ou ignorada) e quando 
 
 
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o Estado não possui capacidade de extração direta. Portanto, as formas de 
financiamento indireto são mais prováveis nos casos em que os líderes não têm 
lastro político, recorrem a guerras constantemente e se arriscam em empreitadas 
sem consentimento público. 
TEMA 4 – BREVE HISTÓRIA MILITAR DO BRASIL 
Este tema traça as bases históricas para características institucionais do 
Brasil relacionadas a questões de defesa e segurança. 
4.1 A influência de fatores geográficos 
O enorme território brasileiro não ofereceu características geográficas 
vantajosas iniciais nem mesmo em comparação aos nossos vizinhos. O Brasil 
possui áreas planas e férteis – no Sudeste e no Nordeste, por exemplo – mas 
elas são isoladas e de acesso limitado. Isso foi sempre um desafio para uma 
produção agrícola com economia de escala e possibilidade de trocas comerciais 
e de conhecimento. 
A principal consequência disso foi que o Brasil sempre dependeu de 
grande investimento em infraestrutura para conectar suas regiões e possibilitar 
seu desenvolvimento econômico. Do ponto de vista político, essas 
características geográficas favoreceram a formação regional de grupos sociais 
e políticos com grande autonomia de um poder central e com característicasculturais e identitárias locais mais fortes que as nacionais. Consequentemente, 
o Brasil, desde sua origem colonial, esteve sob o risco da fragmentação política. 
4.2 Colônia e império 
A história militar colonial brasileira seguiu as linhas gerais da colonização 
latino-americana, com algumas considerações adicionais. O imperialismo 
português foi ainda mais insipiente, pois não tinha potencial logístico e 
estratégico para fazer frente a populações nativas mais desenvolvidas e às 
demais potências europeias. Como consequência, a colonização portuguesa foi 
limitada a áreas costeiras da África, do Brasil e de ilhas e penínsulas no Atlântico 
e no Índico. Ademais, até o século XVIII, os portugueses trabalhavam com a 
extração predatória de jazidas de ouro e prata que tinham acesso mais fácil e 
exploravam ilegalmente as rotas comerciais dos demais impérios europeus. 
 
 
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Os conflitos gerados na Independência do Brasil foram pela integridade 
da América Portuguesa sob a dinastia dos Braganças, e não pela secessão de 
Portugal. Por isso, não foi uma revolução, muito menos uma guerra com 
objetivos de mudança constitucional, mas sim uma série de disputas limitadas 
sobre quem mandaria nas províncias brasileiras. Consequentemente, não 
provocou grandes mudanças institucionais. 
O período mais conturbado da história militar do Brasil foram as duas 
décadas que se seguiram à Independência, quando houve a derrota pela força 
de todas as alternativas à unidade política centrada no Rio de Janeiro 
Após esse período, o Império do Brasil se lançou em intervenções para o 
controle do Cone Sul. Mas essas eram empreitadas de resultado limitado e de 
pequeno avanço institucional. 
A grande guerra com envolvimento brasileiro e da América do Sul foi a 
Guerra da Tríplice Aliança (ou Guerra do Paraguai). Ela levou a um 
fortalecimento relativo da Argentina e à ruína do Império do Brasil, provocando 
uma mudança da base social do Exército e gerando a necessidade de reformas 
que levassem à profissionalização dos oficiais. 
 4.3 O século militar: 1889-1988 
Durante todo o século XX, o Exército foi um ator político no Brasil com um 
projeto de modernização do país que rivalizava com alternativas criadas à luz 
dos movimentos fascistas, comunistas e anarquistas que contaminaram as 
Forças Armadas e o restante da sociedade, levando a rupturas institucionais. 
Nesse cenário, o envolvimento militar foi constante e crescente. 
Esse envolvimento ficaria mais forte após a Segunda Mundial, com a 
modernização das Forças Armadas brasileiras e o contato mais direto com os 
potenciais militares e econômicos dos Estados Unidos e de outros países mais 
desenvolvidos da época. Na década de 1960, a polarização política ganhou a 
coloração da Guerra Fria e o inimigo passou a ser a influência e a possibilidade 
da revolução comunista. 
O estabelecimento do regime militar em 1964 foi uma reunião até então 
irrealizável. De um lado, estavam as forças políticas que queriam a 
modernização do Estado e da economia a qualquer custo. Do outro, os que 
temiam a recorrência da história militar brasileira do século de guerras civis, 
agora com o apoio de superpotências estrangeiras. 
 
 
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As consequências institucionais do regime militar para o aparato de 
defesa foram substantivas e com efeitos visíveis até os dias atuais: militarização 
da polícia e sua desestruturação como organização para provimento de ordem 
pública; deformação dos serviços de inteligência; o predomínio da doutrina de 
segurança nacional como "pensamento estratégico"; e a degradação das Forças 
Armadas, principalmente para fazer frente a ameaças externas. 
4.4 O período da redemocratização 
A transição democrática no Brasil foi por iniciativa militar e segundo um 
cronograma próprio. Por isso, os militares tinham uma posição de força e 
preservaram prerrogativas institucionais 
As reformas institucionais tiveram início principalmente com a presidência 
de Fernando Collor de Mello (1990-1992). Na administração de Fernando 
Henrique Cardoso (1995-2003), a reforma dos serviços de inteligência foi 
retomada, mas a criação do Ministério da Defesa foi uma dura queda de braço. 
Os principais incrementos institucionais da defesa ocorreram no segundo 
mandato do governo Lula da Silva (2003-2011). Porém, na administração de 
Dilma Rousseff (2011-2016), as reformas institucionais em defesa e inteligência 
estancaram, quando não retrocederam. 
TEMA 5 – RELAÇÕES CIVIS-MILITARES NO BRASIL CONTEMPORÂNEO 
O Brasil tem três elementos – um externo e dois domésticos – que 
condicionam a formulação de sua política de defesa e as relações civis-militares 
nos dias de hoje. 
Primeiro, existe um problema de foco pela inexistência de reais ameaças 
regionais. Segundo, o Brasil não possui uma indústria de defesa complexa e ela 
está concentrada na região Sudeste. Terceiro, no Brasil, existe um problema 
constitucional na alocação de recursos de defesa. O Congresso apenas 
redistribui recursos assinalados em defesa pelo Executivo, por isso existe uma 
barreira na promoção dos gastos militares, ou em seu controle, pelos 
parlamentares. Além disso, o sistema político brasileiro colabora para que os 
congressistas defendam interesses próprios de curto prazo em vez de cuidar dos 
interesses públicos de longo prazo. Assim eles apoiam o emprego dos militares 
 
 
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em funções não políticas e de impacto popular imediato, como infraestrutura, 
segurança pública e desenvolvimento. 
Como resultado, o Brasil possui um desenvolvimento limitado das 
relações civis-militares mesmo em comparação com os demais países da região. 
NA PRÁTICA 
Hoje em dia, ter passado por um regime militar não é um fator 
determinante dos problemas das relações civis-militares de um país. Para citar 
três exemplos: Espanha, Portugal e Grécia são casos de sucesso de transição 
democrática. 
Portanto, é sempre interessante o exercício de comparar o caso brasileiro 
com outros países democráticos em matéria de segurança e defesa. Nesse 
contexto, quais são os papéis desempenhados pelas Forças Armadas, em 
funções domésticas e externas? Qual é a frequência do envolvimento das Forças 
Armadas em questões domésticas? Como é a relação dos militares com os 
poderes Executivo e Legislativo, e com a sociedade? 
FINALIZANDO 
A questão das relações civis-militares não é simplesmente acadêmica, 
mas cívica. Portanto, é importante conhecer o desenvolvimento e o foco desse 
tipo de estudo, de maneira a compreender as virtudes e as dificuldades na 
preparação e na condução de guerras por democracias. Da mesma maneira, é 
importante conhecer a história militar brasileira e refletir sobre as contradições 
das relações civis-militares no Brasil. 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
CARVALHO, J. M. de. A construção da ordem e teatro de sombras. Rio de 
Janeiro: Civilização Brasileira, 2013. 
DUARTE, E. Estudos estratégicos. Curitiba: InterSaberes, 2019. 
SKIDMORE, T. E. Brasil: de Getúlio a Castello. São Paulo: Companhia das 
Letras, 2010.