Teoria Geral do diteito constitucional 02

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17/04/2019
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Teoria Geral do 
Direito Constitucional
Aula 2
Eficácia, aplicação e 
organização do Estado
Resumo
Unidade de Ensino: 2
Competência da 
Unidade de Ensino:
Compreender os conceitos relativos à forma federativa 
de Estado e assimilar a classificação das normas 
constitucionais, a partir da eficácia, entendendo 
as especificidades da intervenção federal.
Resumo:
Á partir da classificação das normas constitucionais, 
analisaremos a forma federativa de Estado e da 
federação brasileira pela ótica da CF/88. Ao final, 
estudaremos a intervenção federal.
Palavras-chave:
Federação; Eficácia; Aplicabilidade; 
Intervenção federal.
Título da teleaula:
Eficácia, aplicação 
e organização 
do Estado
Teleaula nº: 2
Qual a classificação das normas constitucionais?
O que é forma federativa de Estado?
Como dá-se o contexto da federação brasileira, 
de acordo com o sistema constitucional vigente 
a partir da CF/88?
O que é intervenção federal?
Convite ao estudo
O que é uma constituição?
Há relação de hierarquia entre o texto 
constitucional e as normas infraconstitucionais?
O que é o Estado?
Como dá-se a organização 
do Estado a partir da CF?
Conhecimentos prévios
Sabemos que o Poder Constituinte Originário, 
quando da elaboração do texto constitucional, 
optou pela forma federativa de Estado, 
em detrimento da forma unitária. 
Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem
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Esta opção está expressa na redação do art. 1º da 
CF/88, se estendendo e se revelando ao longo de 
todo o texto subsequente, permeando as diretrizes 
de organização do Estado brasileiro. O conceito 
de Federação é, portanto, fundamental à 
compreensão do sistema constitucional vigente.
Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem
Diante deste contexto, é válido o estudo acerca do 
dispositivo constitucional essencial que serve de 
registro e de apoio a esta opção jurídico-política.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, 
formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito 
Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito.
Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem
Trata-se de norma de eficácia plena, contida ou 
limitada? A sua eficácia e a sua aplicabilidade 
podem ser modificadas por meio de EC?
Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem
Classificação das 
normas constitucionais
Poder Constituinte Originário expressou sua opção 
pela forma federativa de Estado, no art. 1º.
A SGA desta aula questiona qual a classificação 
deste enunciado normativo.
Podemos iniciar o diálogo acerca desta questão, por 
meio de uma pergunta inicial um pouco mais simples:
 A aplicabilidade desta norma 
é mediata ou imediata? Ela 
demanda regulamentação 
infraconstitucional para que 
possa produzir efeitos?
Situação-Problema 1
A norma jurídica é composta por diferentes 
elementos, que se prendem a aspectos 
distintos de sua realidade.
Destaca-se, 3 dimensões: a VALIDADE, 
a VIGÊNCIA e a EFICÁCIA.
Validade, vigência e eficácia
VALIDADE
VIGÊNCIA
EFICÁCIA
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Para alguns autores... VALIDADE = EXISTÊNCIA
 ...mas também: VALIDADE = observância das 
regras de procedimento pré-estabelecidas 
para a sua criação.
Importância do respeito ao PROCESSO 
LEGISLATIVO (iniciativa, competência, tramitação, 
quórum, sanção, promulgação, publicação, etc.).
Validade
A validade CESSA:
 REVOGAÇÃO – Outra norma jurídica;
 INCONSTITUCIONALIDADE– na forma/
procedimento, ou no conteúdo – pelo 
Judiciário, com sua consequente EXCLUSÃO 
do ordenamento jurídico pelo Legislativo;
 IMPORTANTE: a exclusão 
da norma inconstitucional 
é de competência 
do Senado Federal
• Art. 52, X, CF/88.
Validade
VIGÊNCIA = propriedade da norma de incidir 
sobre a realidade, exigindo a conformação 
dos fatos ao seu enunciado.
 IMPORTANTE: a norma considerada válida nem 
sempre será vigente; p. ex.: PERÍODO 
DA VACATIO LEGIS
 IMPORTANTE: a revogação 
NÃO cancela a 
vigência passada.
FATOS JÁ OCORRIDOS...
Vigência
EFICÁCIA = capacidade que a tem de produzir os 
efeitos pretendidos por seu enunciado textual.
A doutrina convencionou tratar da eficácia das 
normas, sob 3 diferentes enfoques:
 EFICÁCIA TÉCNICA;
 EFICÁCIA JURÍDICA;
 EFICÁCIA SOCIAL.
Eficácia
Presença FORMAL das condições necessárias para 
que a norma produza os efeitos que pretende 
produzir; AUSÊNCIA DE OBSTÁCULOS FORMAIS.
 NÃO possuem eficácia técnica, por ex., 
as normas que dependam de 
REGULAMENTAÇÃO POSTERIOR.
• Ex.: direito de greve do 
servidor público, 
nos termos da lei 
(art. 37, VII, CF/88).
Eficácia técnica
Produção dos efeitos relativos ao ordenamento 
jurídico em que a norma se insere, em relação 
aos demais textos normativos com os quais ela 
se relacione.
 Ex.: art. 5º, XLVII, CF/88 (proibição de penas) 
que IMPEDE a criação de leis nesse sentido.
Eficácia jurídica
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Observância da norma pela sociedade, em análise 
histórica de sua vigência. EFEITOS CONCRETOS.
 Ex.: art. 6º, IV, CF/88: SALÁRIO MÍNIMO > 
moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, 
vestuário, higiene, transporte e previdência 
social, para o trabalhador e toda a sua família.
• INOBSERVÂNCIA = INEFICÁCIA
Eficácia social
Teoria da APLICABILIDADE (José Afonso da Silva).
As normas constitucionais podem ser classificadas, 
de acordo com sua eficácia, em:
 EFICÁCIA PLENA;
 EFICÁCIA CONTIDA (reduzível);
 EFICÁCIA LIMITADA.
Classificação das normas const.
EFICÁCIA PLENA: aplicabilidade DIRETA, IMEDIATA
e INTEGRAL. Ex.: art. 18, § 1º, CF/88 (capital é Brasília).
EFICÁCIA CONTIDA: aplicabilidade DIRETA, IMEDIATA
mas REDUZÍVEL. Ex.: art. 5º, XIII, CF/88 (livre exercício 
da profissão nos termos da lei).
EFICÁCIA LIMITADA: aplicabilidade 
INDIRETA e MEDIATA.
 Programáticas
(art. 6º, dir. sociais);
 Organizacionais (art. 134, 
§ 1º, criação das 
defensorias públicas).
Classificação das normas const.
E quando o Legislativo NÃO cria a lei necessária à 
norma constitucional de eficácia LIMITADA?
 CONTROLE DE 
CONSTITUCIONALIDADE
 CONCENTRADO >>> ADO
 DIFUSO >>> Mandado 
de Injunção
Síndrome da inefetividade
ADO Mandado 
Injunção
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada 
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios 
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito.
 Trata-se de norma VÁLIDA, VIGENTE e EFICAZ;
 Sua aplicabilidade é DIRETA, 
IMEDIATA e INTEGRAL
• Logo... EFICÁCIA PLENA.
Resolvendo a Situação-Problema 1
Estado e Federação
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Art. 1º A República FEDERATIVA do Brasil, formada 
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios 
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito.
FORMA FEDERATIVA DE ESTADO
 Seria possível alterar a forma de Estado, 
migrando para a forma 
de ESTADO UNITÁRIO, 
por meio de EC?
Situação-Problema 2
POVO: elemento pessoal (distinção entre 
os conceitos de POPULAÇÃO e NAÇÃO).
TERRITÓRIO: elemento espacial (compreende 
os limites das FRONTEIRAS, do SUBSOLO
e do ESPAÇO AÉREO).
PODER/SOBERANIA: elemento político
(exercido pelo GOVERNO, 
que varia a depender 
do regime adotado).
Elementos do Estado moderno
Formação dos Estados
ORIGINÁRIO SECUNDÁRIO
FUSÃO
(EUA, URSS)
CISÃO
(Império Austro-
Húngaro pós 1ª GM)
DERIVADO
Ocupação de 
territórios ainda 
não ocupados.
(povos bárbaros 
nômades, etc.)
Influências ext.
(colonizações)
ESTADO UNITÁRIO: CENTRO DE PODER que se 
estende sobre todo o povo e território. Eventual 
descentralização ocorre por DELEGAÇÃO do 
poder central, que detém o controle e a 
capacidade de REVOGAÇÃO (França, Chile, 
Uruguai, Paraguai, etc.).
Possibilidade de DESCENTRALIZAÇÃO 
CONSTITUCIONAL criação 
de REGIÕES FIXAS (Itália).
Formas de Estado
FEDERAÇÃO: descentralização espacial do poder 
com a criação de ENTES AUTÔNOMOS, com 
REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS 
(Brasil, EUA, Canadá, Índia, Alemanha).
FEDERAÇÃO CENTRÍPETA: EUA 
(confederação e posterior federação).
FEDERAÇÃO CENTRÍFUGA: 
Brasil (estadounitário 
e posterior federação).
Formas de Estado
1. AUTONOMIA DOS ENTES FEDERADOS.
2. CONSTITUIÇÃO FEDERAL ÚNICA.
3. REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS.
4. PARTICIP. DOS ENTES NA VONTADE FEDERAL 
(SENADO).
5. NÃO HÁ SECESSÃO.
6. INTERVENÇÃO FEDERAL.
Características da federação
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Seria possível alterar a FORMA FEDERATIVA 
DE ESTADO, por meio de EMENDA 
CONSTITUCIONAL, para a implementação 
da FORMA UNITÁRIA DE ESTADO?
 NÃO! Art. 60, § 4º, I CF/88
• § 4º Não será objeto de deliberação a 
proposta de emenda tendente a abolir:
I. A forma federativa 
de Estado.
Resolvendo a Situação-Problema 2
A federação brasileira na CF/1988
Art. 1º A República federativa do Brasil, formada 
pela união indissolúvel dos Estados e MUNICÍPIOS
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito.
Inclusão dos MUNICÍPIOS no pacto federativo.
Há necessidade de regulamentação 
infraconstitucional acerca 
do papel dos Municípios 
na federação brasileira?
Situação-Problema 3
FEDERALISMO DE INTEGRAÇÃO: superioridade 
hierárquica da União sobre os demais entes federados 
(período militar/CF de 1967).
FEDERALISMO DUALISTA: repartição drástica de 
competências entre a União e os Estados, sem que 
haja espaço para colaboração (início dos EUA).
FEDERALISMO COOPERATIVO: colaboração 
de todos os entes federados, 
na concretização dos objetivos 
e metas constitucionais 
(realidade atual/CF/88).
Modalidades de federalismo
Entes da federação brasileira
UNIÃO
ESTADOS-MEMBROS
MUNICÍPIOS
DISTRITO FEDERAL
J2
UNIÃO territorial, jurídica e política, 
de todos os demais entes da federação.
 BENS próprios (art. 20) – mar territorial, recursos 
minerais, lagos e rios interestaduais, etc.;
 COMPETÊNCIAS privativas administrativas 
e legislativas (arts. 21 e 22) – relações 
internacionais, direito civil, penal, processual, 
eleitoral, trabalhista, etc.;
 PODERES Legislativo, 
Executivo e 
Judiciário próprios.
União federal
Slide 35
J2 Imagem sem fonte.
Julia; 30/03/2019
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COMPETÊNCIAS RESIDUAIS (art. 25, § 1º) – o que não 
houver sido atribuído à UNIÃO ou aos MUNICÍPIOS.
 BENS próprios (art. 26);
 COMPETÊNCIAS comuns administrativas e 
legislativas (arts. 23 e 24) – zelar pela Constituição; 
promoção e implementação de direitos sociais; etc.;
 PODERES Legislativo, Executivo e Judiciário;
 CRIAÇÃO ou EXTINÇÃO por 
CISÃO, FUSÃO, INCORP. OU 
DESMEMBR. (art. 18, § 3º) –
aprovação da população 
e do Congresso (plebiscito 
e Lei Complem.).
Estados-membros
Elevados a ENTES FEDERADOS pela CF/88; 
organização autônoma por LEI ORGÂNICA (art. 29)
 COMPETÊNCIAS comuns administrativas e 
privativas legislativas (arts. 23 e 30) – zelar pela 
Constituição; promoção e implementação de 
direitos sociais; assuntos de interesse local; 
suplementação legislativa; etc.;
Municípios
 PODERES Legislativo e Executivo próprios –
(NÃO há Poder Judiciário municipal);
 CRIAÇÃO ou EXTINÇÃO por CISÃO, FUSÃO, 
INCORP. OU DESMEMBR. (art. 18, § 4º) –
aprovação da população e da ALEst. 
(plebiscito e Lei Estadual).
Municípios
Criado para ABRIGAR A CAPITAL FEDERAL e 
evitar a CONFUSÃO TERRITORIAL com outros 
entes federados.
 COMPETÊNCIAS comuns administrativas 
e legislativas (arts. 23 e 24) – zelar pela 
Constituição; promoção e implementação 
de direitos sociais; direito tributário, 
orçamento; etc.;
Distrito Federal
 PODERES Legislativo e Executivo próprios –
(NÃO há Poder Judiciário distrital);
 CARACTERÍSTICAS PRÓPRIAS – MP, Judiciário 
e polícias mantidas pela União; representantes 
no Senado; inexistência de municípios; etc.
Distrito Federal
NÃO são entes da federação.
Art. 18, § 2º Os Territórios Federais INTEGRAM 
A UNIÃO, e sua criação, transformação em Estado 
ou reintegração ao Estado de origem serão 
reguladas em lei complementar.
NÃO existem atualmente – extinção pela CF/88 
(Fernando de Noronha, Roraima e Amapá).
E quanto aos territórios?
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Os municípios SÃO entes federados, por força 
do art. 1º da CF/88, independentemente de 
regulamentação infraconstitucional, sendo 
dotados de autonomia.
 ATENÇÃO: trata-se de cláusula pétrea 
(art. 60, § 4º, I);
 Seu papel federativo se encontra 
delimitado pelo próprio 
texto constitucional.
Resolvendo a Situação-Problema 2
Intervenção federal
Uma das características da forma federativa 
é a possibilidade de INTERVENÇÃO FEDERAL 
da União nos Estados.
Esta possibilidade de caráter excepcional 
se encontra prevista expressamente pela 
Constituição Federal de 1988.
Os dispositivos constitucionais 
que tratam da intervenção, 
possuem eficácia plena, 
contida ou limitada?
Situação-Problema 4
Federalismo norte-americano 
(Constituição de 1787)
 A guerra civil dos Estados Unidos (1861-1865) é 
um dos primeiros registros de intervenção federal.
Origem da intervenção federal
Fonte: https://bit.ly/2TWogUD.
Art. 34. A União NÃO intervirá nos Estados nem 
do Distrito Federal, exceto para:
I. Manter a integridade nacional;
II. Repelir invasão estrangeira ou de uma 
unidade da fed. Em outra;
III. Pôr termo a grave comprometimento 
da ordem pública;
IV. Garantir o livre exercício 
dos Poderes nas unidades 
da Fed.;
Intervenção federal na CF/88
V. Reorganizar as finança da unidade da 
Federação [...] (inadimpl. de 2 anos/
repasse aos municípios);
VI. Prover execução de lei federal, 
ordem ou decisão judicial;
VII. Assegurar a observância de 
princípios constitucionais:
Intervenção federal na CF/88
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a) Forma republicana, sistema representativo 
e regime democrático;
b) Direitos da pessoa humana 
(dignidade + direitos fundamentais);
c) Autonomia municipal;
d) Prestação de contas da administração 
pública direta e indireta;
e) Aplicação do mínimo 
exigido da receita em 
educação e saúde.
Princípios sensíveis
Art. 35. O Estado NÃO intervirá em seus 
municípios [...], exceto quando:
I. Deixar de se paga, sem motivo, dívida 
por mais de 2 anos;
II. Não forem prestadas contas devidas, 
na forma da lei;
III. Não tiver sido aplicado 
o mínimo em educação 
e saúde;
Intervenção nos municípios
IV. O TJ der provimento a representação 
(princípios da Const. Est., execução de lei, 
ordem ou decisão judicial.
ATENÇÃO: a União JAMAIS pode intervir nos 
municípios dos Estados; apenas nos municípios 
dos territórios federais (não se aplica atualmente).
Intervenção nos municípios
ESPONTÂNEA: decretada de ofício pelo Presidente 
da República. Possível nas hipóteses dos incisos I, II, 
III e V do art. 34.
 É obrigatória a consulta dos Conselhos da 
República (art. 89) e da Defesa Nacional (art. 91);
 O decreto especificará a amplitude, o prazo
e as condições da intervenção 
e nomeará interventor.
IMPORTANTE: submissão do 
texto ao Congresso Nacional, 
no prazo máximo de 24 horas 
(art. 36, § 1º).
Classificação das intervenções
PROVOCADA (SOLICITAÇÃO OU REQUISIÇÃO): na 
hipótese do inciso IV do art. 34 – livre exercício dos 
poderes – ou inciso VI – deixar de cumprir ordem ou 
decisão judicial – o Executivo e o Legislativo 
solicitarão, e o Judiciário requisitará (art. 36, I e II) a 
intervenção ao Presidente da República.
IMPORTANTE: a solicitação
pode ou não ser acatada pelo 
Presidente da República 
(discricionariedade); já 
a requisição é vinculante.
Classificação das intervenções
PROVOCADA (POR REPRESENTAÇÃO): na 
hipótese do inciso VII do art. 34 – violação aos 
princípios sensíveis – o PGR – Procurador Geral 
da República moverá RI – Representação 
Interventiva, junto ao STF, em controle 
concentrado de constitucionalidade.
IMPORTANTE: também aqui, caso 
o STF reconheça a violação 
e a consequente necessidade 
de intervenção, o Presidente 
da República fica vinculado.
Classificação das intervenções
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FEVEREIRO/2018 INÉDITO: pela 1ª vez desde a 
CF/88, é decretada intervenção federal da União 
sobre um dos Estados da federação.
Intervenção no Rio de Janeiro
Fonte: https://bit.ly/2tuGn8A.
Decreto n.º 9.288 de 16 de fevereirode 2018
 Art. 1º Fica decretada intervenção federal no 
Estado do Rio de Janeiro até 31 de dezembro de 
2018 (prazo)
• § 1º A intervenção de que trata o caput se limita 
à área de segurança pública [...] (amplitude);
• 2º O objetivo da intervenção é pôr termo 
a grave comprometim. 
da ordem pública no Estado 
do Rio de Janeiro (art. 34, III).
Intervenção no Rio de Janeiro
Decreto n.º 9.288 de 16 de fevereiro de 2018
 Art. 2º Fica nomeado para o cargo de 
Interventor o General de Exército Walter 
Souza Braga Netto. 
[...]
Intervenção no Rio de Janeiro
Retomando a classificação das normas 
constitucionais, vemos que os dispositivos que 
tratam da intervenção federal (arts. 34 a 36 da 
CF/88) podem ser classificados, em sua maioria, 
como normas de eficácia PLENA, pois possuem 
aplicabilidade direta, imediata e integral.
Resolvendo a Situação-Problema 4
No entanto, alguns dispositivos constituem 
normas de eficácia LIMITADA, pois dependem 
de legislação infraconstitucional que os 
regulamente (art. 34, V, “b”; art. 35, II). Ainda 
há norma de eficácia CONTIDA, que admite 
limitação pela lei: art. 36, § 4º.
Resolvendo a Situação-Problema 4
Provocando novas situações
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O pacto federativo vigente 
no texto constitucional atual 
impõe um sistema de REPARTIÇÃO 
DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS entre a 
União (principal arrecadadora), 
Estados e Municípios.
Ocorre que, mesmo com este 
sistema em funcionamento, 
a União fica com bem mais 
da metade das verbas, 
enquanto os Municípios 
acessam menos de 20%.
Provocando novas situações
Fonte: https://bit.ly/2BHdx9u.
Diante deste cenário, muitos Municípios têm 
reivindicado a REFORMULAÇÃO DO PACTO 
FEDERATIVO, com uma nova regra de distribuição 
de receitas, que lhes amplie o acesso aos recursos 
provenientes da arrecadação tributária.
Existe uma Proposta de Emenda (PEC 149/2015)
sobre o assunto, na Câmara dos Deputados Federais.
 Qual a sua opinião 
sobre este tema?
 Precisamos repensar nosso 
pacto federativo, a favor 
dos Municípios?
Provocando novas situações