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Direito administrativo: Intervenção do Estado na propriedade
Breves apontamentos sobre Supremacia do interesse público sobre o privado, Desapropriações especiais, Desapropriação confisco, Desapropriação de bens públicos, Licença para construir, Ação de desapropriação, Direito de extensão, Desapropriação indireta, Desapropriação por zona e Intervenções restritivas
Supremacia do interesse público sobre o privado
O Estado tem o poder de intervir no Direito Constitucional de propriedade, de forma restritiva ou supressiva.
Na intervenção supressiva o poder público retira o bem das mãos do particular, conhecida como desapropriação.
A desapropriação tem base na Constituição Federal - CF, no art. 5º, XXIV. Todavia, deve ser por necessidade pública ou interesse social, com pagamento de prévia e justa indenização. Esta é conhecida como desapropriação comum.
Desapropriações especiais
Porém, a própria CF traz exceções à regra da desapropriação comum. São elas:
Urbana (art. 182, CF): Se o imóvel não estiver cumprindo a função social do plano diretor da cidade, o proprietário será notificado para fazer o parcelamento ou edificação no terreno.
Após a notificação, o proprietário terá um ano para apresentar o projeto e dois anos para começar as obras.
Caso não responda à notificação, incidirá a alíquota do IPTU progressivo por cinco anos, não podendo ultrapassar 15%.
Por fim, caso o proprietário do imóvel não se manifeste, ocorrerá a desapropriação. O pagamento será feito integralmente em títulos de dívida pública resgatáveis em até 10 anos, não em dinheiro.
Rural (art. 184 a 186, CF): Caso não atenda a função social, o imóvel rural é desapropriado para fins de reforma agrária. A indenização pela desapropriação será paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos, a partir do segundo ano. Porém, as benfeitorias úteis e necessárias serão pagas em dinheiro.
A função social da propriedade rural está na CF e vai além da produtividade. Não deve haver exploração do trabalho, o meio ambiente deve ser respeitado, entre outros critérios.
Todavia, existem exceções. A desapropriação especial rural não pode incidir sobre pequena ou média propriedade, única do sujeito e nem pode recair sobre propriedade produtiva (estes requisitos não são cumulativos).
A desapropriação rural, além de limitada, é de competência da União Federal. Isso é, nem município nem estado podem efetivas desapropriação por área rural não produtiva.
Desapropriação confisco (art. 243, CF)
Também conhecida como expropriação, ela não é indenizada por nada, simplesmente o bem é perdido, sem direito a indenização.
Ela acontece em três hipóteses:
Imóveis: Serão expropriados aqueles utilizados para plantação de drogas ou exploração de trabalho escravo. Neste caso, o imóvel será expropriado integralmente para reforma agrária ou programas de habitação popular e não apenas as glebas utilizadas.
Móveis: Serão expropriados os bens utilizados para o tráfico de drogas e destinados ao fundo especial de recuperação de viciados.
Desapropriação de bens públicos
É possível, mas deve estar prevista em lei específica. Além disso, a desapropriação só pode ser feita “de cima para baixo”, isso é, por um ente federativo de maior abrangência. O contrário não é permitido.
A expropriação se divide em duas fases:
Declaratória: Quando o Estado declara a necessidade e utilidade pública do bem. Esta competência se limita aos entes da federação (União, estados, municípios e DF). Sendo assim, entes da administração indireta não podem desapropriar.
Após a declaração, o Estado terá o poder de ingressar no bem de uma forma menos gravosa ao proprietário. Por exemplo, para tirar medidas e fazer avaliações.
O Estado então passará a fase de fixação do estado do bem. Isso é, comunicará ao proprietário o seu interesse no bem no estado em que se encontra, não devendo pagar por nenhuma melhoria que for feita deste momento em diante.
Executória: Momento em que os Estado paga o valor pelo bem. O bem só poderá ficar na posse do Estado após pagamento de indenização prévia.
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Licença para construir
Após a declaração de utilidade pública do bem o dono ainda pode continuar construindo no terreno. Todavia, a construção não será indenizada pelo poder público, conforme sum. 23/STF.
Caducidade
Depois que o Estado coloca o bem sujeito a sua força expropriatória, ele deverá executar o bem, visto que se não o fizer a declaração poderá decair.
Se for de utilidade pública, a declaração decai após 5 anos, já se for de interesse social, decairá após 2 anos.
Todavia, após a queda da declaração, será possível fazer uma nova para o mesmo bem, após um ano (prazo de carência).
Desapropriação
Ocorre na fase executória, quando o Estado paga o que é devido ao proprietário e ingressa no bem.
A competência para executar a desapropriação pode ser transferida pelo ente federativo para as entidades de administração indireta, consórcios públicos e concessionárias de serviço público, se houver previsão em lei ou contrato de concessão.
Acordo de execução
A execução só poderá acontecer se houver acordo pela via administrativa. Mas, se mesmo depois de aceitar o acordo, o proprietário mudar de ideia quanto ao valor do bem, ele poderá propor uma ação indenizatória.
Se o proprietário não se manifestar em 15 dias, subentende-se que não houve acordo por conta de uma recusa tácita.
Se não houver acordo, a execução também pode se dar pela via arbitral (mediação).
Por fim, se nenhuma das formas de acordo surtirem resultado, a execução se dará pela via judicial, pela ação de desapropriação.
Ação de desapropriação
Esta ação será proposta pelo ente expropriante, no caso, o poder público. O particular será chamado para contestar e somente poderá questionar o valor da indenização e matéria processual limitada como litispendência (quando duas ações que possuem as mesmas partes, as mesmas causas e os mesmos pedidos são ajuizadas, fazendo com que existam dois processos simultâneos sobre um mesmo tema), coisa julgada, entre outros vícios processuais.
Se o particular quiser discutir outras ilegalidades da desapropriação, deverá fazer por meio de ação direta, a ação anulatória. O particular não poderá discutir nenhum outro assunto senão o valor da indenização.
Visto que a discussão será somente em torno do valor pago, o juiz pode conceder ao Estado a posse do bem por meio de liminar. O estado conseguirá tal posse com uma declaração de urgência, feita em até 120 dias.
O proprietário do bem tem direito a levantar 80% do valor depositado pelo Estado até que termine a ação, devendo deixar 20% como garantia do juízo.
O Estado, ao fim do processo, receberá o bem totalmente livre de qualquer ônus (forma originária) e todas as dívidas que porventura estavam sobre o bem antes da ação, serão pagas com a indenização entregue ao proprietário.
Direito de extensão
A desapropriação não precisa necessariamente incidir sobre uma propriedade por completo. Todavia, se o Estado desapropriar grande parte de um bem, deixando apenas uma parcela inaproveitável para o proprietário, este poderá exigir que o poder público estenda a desapropriação para todo o terreno, pagando inclusive pelo pedaço estendido. Inclusive, a extensão pode ser pedida no momento da contestação.
Desapropriação indireta (apossamento administrativo)
Uma forma de invasão do poder público, impondo a supremacia do poder público contra o interesse do particular. Nesse caso, o máximo que o proprietário poderá fazer é solicitar uma indenização.
Uma servidão, quando o Estado apenas utiliza parte do terreno para passagem de postes, por exemplo, pode tornar-se uma desapropriação, dependendo do tamanho da obra.
Conforme art. 1238/CC, a usucapião ocorre após 15 anos se a propriedade não tiver função social. Do contrário, se tiver, será de 10 anos. A prescrição da desapropriação indireta coincide com o prazo de usucapião para o Estado tomar o bem, sendo assim, se o proprietário não entrar com ação de desapropriação indireta em 10 anos, o Estado vai usucapir o bem e a ação será prescrita.
Desapropriaçãopor zona
É a desapropriação da zona vizinha a uma obra. Isso é, uma obra é feita no meio de um terreno, mas o Estado acaba desapropriando todo o campo em volta.
No ato expropriatório, conforme a lei, é preciso deixar claro que parte é para obra e a outra parte é por zona.
A desapropriação por zona é feita quando o Estado enxerga uma posterior e iminente extensão da obra ou quando a obra central gerar uma supervalorização de terrenos vizinhos, visto que isso vai ajudar a compensar eventuais prejuízos da obra.
A contribuição de melhoria é um tributo criado pela CF que incide quando ocorre supervalorização de terrenos vizinhos.
Existem dois tipos de supervalorização:
Ordinária: Ocorre quando os terrenos valorizam-se no mesmo padrão, facilitando a criação de uma alíquota única.
Extraordinária: Quando a supervalorização não segue um padrão no terreno, favorecendo a desapropriação por zona.
Retrocessão
A tredestinação é o desvio de finalidade. Quando o governo desapropria um terreno para construir uma escola, mas constroi um hospital.
Tredestinação lícita: Se o Estado mantém o interesse público mas altera a finalidade específica do ato.
Tredestinação ilícita: Quando o Estado desapropria o bem mas não constrói nada. Também conhecida como adestinação. Nesse caso, o ex-proprietário pode pedir a retrocessão.
Intervenções restritivas
Não retira os bens da mão do particular, mas restringe a propriedade. Todavia, se o Estado impede o particular de utilizar o bem, é o caso de desapropriação indireta.
Limitação administrativa: Intervenção em caráter geral e abstrato, que atinge uma quantidade indeterminada de bens, como limitar a quantidade de andares de um prédio ou dos predios de determinada região.