173-Texto do Artigo-531-1-10-20101004

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DIQUE VILA GILDA: CAMINHOS PARA A REGULARIZAÇÃO
Caio Fabiano*
Suely Muniz**
Neste artigo analisa-se a complexidade do processo de regularização fundiária daquela que é considerada 
a maior favela sobre palafitas do Brasil, conhecida como Dique Vila Gilda, localizada ao longo da margem 
do rio dos Bugres, sobre “Área de Preservação Permanente (APP)”, em Santos. Esse processo suscita 
vários desafios. É necessário encontrar solução habitacional para grande parte das famílias que vivem ali. 
Segundo estimativa da Companhia de Habitação da Baixada Santista (COHAB-ST), em 2007, eram 6 mil 
famílias com renda mensal de, no máximo, 1 salário mínimo (SM). Além disso, esta solução não deve levar 
a novas agressões ambientais. A partir de conceitos e leis urbanísticas e ambientais analisam-se possíveis 
desdobramentos sobre o caso específico do Dique Vila Gilda e apontam-se alternativas à proposta feita 
pela COHAB-ST, em 2007, de modo a poder oferecer moradia digna à comunidade atingida e, ao mesmo 
tempo, preservar o meio ambiente.
Palavras-chave: desenvolvimento urbano sustentável; regularização e meio ambiente; habitação de 
interesse social; Dique Vila Gilda; favela em Santos.
DIQUE VILA GILDA: ALTERNATIVES FOR REGULARIZATION
This article testify the complexity for the regularization of what is considered the largest slum on stilts 
in Brazil, known as Dique Vila Gilda, located along the banks of the Rio dos Bugres on a “Permanent 
Preservation Area”, in Santos. In addition to housing solution for the large number of families living there 
(estimated in 2007 in 6 thousand families with monthly income of no more than a minimum wage), this 
process shows the need to find a solution that does not fall under further environmental damage.
The analysis points out urban concepts and made use of urban and environmental laws and their possible 
deployment on the specific case of the Dique Vila Gilda. The search for references to the improvement 
of the proposal from COHAB Santos, in 2007, pretend to show alternative adequate housing for the 
community affected as well as the preservation of the environment.
Key words: sustainable urban development; regularization and environment; social housing; Dique Vila 
Gilda; slums in Santos.
DIQUE VILA GILDA: ALTERNATIVAS DE REGULARIZACIÓN
En este artículo analiza-se la complejidad presente en el proceso de regularización de lo que es considerado 
el mayor barrio tipo villa miseria, construido sobre estacas, en Brasil, conocido como Dique Vila Gilda, 
situado en las orillas del Rio dos Bugres, en “Zona de Preservación Permanente”, en Santos. Ese proceso 
suscita diversos desafíos. Es necesario encontrar una solución en lo que se refiere a la vivienda para el 
* Arquiteto e Urbanista.
** Professora do Mestrado em Habitação do Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT).
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gran número de familias que viven allí. En 2007, la estimativa de la COHAB-ST era de 6 mil familias con 
un ingreso mensual que no superaba un salario mínimo. Además, esa solución debe evitar incidir en un 
mayor daño ambiental. Tomando como referencia conceptos y leyes urbanísticas y ambientales, analiza-
se la evolución posible en el caso específico de Dique Vila Gilda y si ofrecen alternativas a la propuesta 
de la COHAB-ST, de 2007, de modo a lograr solución de vivienda adecuada para la comunidad afectada 
que, al mismo tiempo, preserve el medio ambiente.
Palabras-clave: desarrollo urbano sustentable; regularización y medio ambiente; viviendas sociales; Dique 
Vila Gilda; villa miseria en Santos.
DIQUE VILA GILDA: ALTERNATIVES POUR LA REGULARISATION
Cet article examine la complexité existante pour la régularisation de ce qui est considéré comme le plus 
grand bidonville sur pilotis au Brésil, connue sous le nom Dique Vila Gilda, situé au long des berges de 
la rivière Rio dos Bugres, sur une «aire de préservation permanente», à la ville de Santos. En plus de une 
solution de logement pour le grand nombre de familles qui y vivent (estimé en 2007 a 6 mille familles 
dont le revenu mensuel ne dépassent pas un salaire minimum), il faut trouver une solution qui ne relèvent 
pas des dégâts environnementaux supplémentaires.
L’annalyse prend en compte les concepts et des lois urbaines et environnementales et leur possible 
déploiement sur le cas spécifique du Dique Vila Gilda. On cherche donc des références pour l’amélioration 
de la proposition de la COHAB de la ville de Santos, pour presenter une alternative convenable de logement 
à la communauté affectée ainsi que la preservation de l’environnement.
Mots-clés: Development urbain sutenable ; régularisation et l’environnement ; logement social ; logement 
en zone protégée ; Dique Vila Gilda.
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1 INTRODUÇÃO
Considerada a maior favela sobre palafitas do Brasil, a ocupação espontânea sub-
normal1 conhecida como Dique Vila Gilda situa-se no Estado de São Paulo, no 
município de Santos, na região Noroeste de sua porção insular, sobre uma Área 
de Preservação Permanente (APP). Desenvolve-se ao longo da margem do rio dos 
Bugres, que faz divisa com o município de São Vicente, em aproximadamente 
quatro quilômetros lineares (figura 1). O solo dessa região caracteriza-se pela 
elevada compressibilidade e baixa resistência. A população residente no Dique é 
estimada pela Companhia de Habitação da Baixada Santista (COHAB-ST), em 
2007, em aproximadamente 6 mil famílias, com renda mensal de no máximo 1 
salário mínimo (SM).
2 O IMPACTO AMBIENTAL – LIXO E OCUPAÇÕES IRREGULARES
Manguezais são ecossistemas costeiros de transição entre os ambientes marinho, 
terrestre e de água doce. Situam-se em regiões costeiras abrigadas como baías, estando 
sujeitos às marés. Na Baixada Santista, os manguezais ocuparam, inicialmente, 
10% da área total da região, funcionando como filtro dos sedimentos carregados 
pelos rios e garantindo a estabilização dos processos de sedimentação do estuário 
e da baía de Santos. Os manguezais têm extrema importância na manutenção da 
produtividade pesqueira, pois funcionam como criadouro e berçário de diversas 
espécies marinhas (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SANTOS, 1994).
1. Conforme o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) trata-se de “aglomeração densa e desordenada em propriedade 
alheia”.
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O primeiro impacto ambiental em Vila Gilda ocorreu na década de 1950, 
com a construção de um dique e de canais de drenagem pelo antigo Departamento 
Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), resultando num grande aterro 
hidráulico2 em toda a extensão das margens do rio dos Bugres, com aproxima-
damente 3 metros de altura. Destruiu-se boa parte de sua vegetação à beira-rio e 
toda a região do antigo manguezal, que cobria praticamente toda a zona noroeste 
de Santos, foi transformada em áreas públicas passíveis de ocupação por moradias 
(COHAB-ST, 2007).
A parte alta, denominada crista do dique, era plana, para possibilitar a entrada 
das máquinas na construção do dique e do canal interno de drenagem. Essa parte 
seca e plana do dique possibilitou as primeiras invasões, que se deram inicialmente, 
a partir de 1960, em toda a crista e, posteriormente, em direção ao meio do rio, 
em casas sobre palafitas, causando o segundo fator de impacto do meio ambiente. 
Essas moradias clandestinas contribuíram para a destruição do que restou de 
vegetação nativa e, por não disporem de rede de coleta do esgoto, acabaram por 
despejar os efluentes domiciliares diretamente nas águas desse rio.
O terceiro fator de agressão ambiental foi causado pela instalação do lixão 
municipal do Sambaiatuba, em 1965, que ocupa boa parte da margem do rio, 
no lado de São Vicente. Por mais de 30 anos este foi o únicodepósito de lixo 
do município de São Vicente, recebendo cerca de 4 mil toneladas diárias. Essa 
verdadeira montanha de lixo não possuía qualquer sistema de tratamento do cho-
rume (resíduo líquido que escorre da decomposição da matéria orgânica presente 
no lixo), cobertura e barreira para impedir que, com o movimento das marés, as 
águas levassem parte desse lixo para dentro do rio (COHAB-ST, 2007).
3 PROJETO DE URBANIZAÇÃO DO DIQUE VILA GILDA – A POLÊMICA PROPOSTA
A atual administração da COHAB-ST apresentou, em 2007, proposta para a 
urbanização e regularização do Dique Vila Gilda. Segundo essa proposta, 1.654 
famílias seriam mantidas na área, com a remoção de 2.402 unidades habitacionais, 
atendendo a um total de 4.056 moradores (ver figura 2). O projeto urbanístico 
da área propõe a criação de uma rua beira-rio, a ser executada por meio de uma 
grande área de aterro hidráulico em toda a extensão da ocupação, para permitir a 
passagem de pedestres e automóveis, buscando funcionar como um limitador da 
área e inibir novas ocupações irregulares (ver tabela 1).
2. Aterro hidráulico: Método construtivo em que o a aterro é construído com material transportado por um fluxo de água. Quando 
a fonte do material (área de empréstimo) está topograficamente mais elevada do que o local onde será implantado o aterro, o fluxo 
ocorre devido à gravidade, caso contrário, são usadas bombas (dragas) que sugam e impulsionam a mistura de material sólido e água 
até a área onde será depositada.
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TABELA 1
Levantamento de áreas disponíveis para a implantação do projeto
m²
Área resultante de aterro hidráulico até a cota de projeto (3,00m) 86.614,17
Área resultante das casas preservadas (área construída + recuos) 32.992,83
Caminhos existentes 10.077,00
Faixa non aedificandi (Eletropaulo) 1.328,00
Total 131.012,00
Fonte: Prefeitura do Município de Santos (2007).
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Entretanto, devido aos impactos ao ecossistema estuarino há dificuldades 
frente ao órgão de licenciamento ambiental do Estado de São Paulo, para se obter 
o licenciamento dessas obras propostas pela COHAB-ST, podendo-se retardar 
ainda mais o processo de regularização fundiária do Dique Vila Gilda e, em 
decorrência, impossibilitar a comercialização das novas unidades habitacionais a 
serem implantadas na localidade.
4 REGULARIZAÇÃO FUNDIáRIA – A BUSCA DE UMA SOLUÇÃO EFETIVA
A área do Dique Vila Gilda situa-se numa área de manguezal, pertencente à 
União, cedida sob regime de aforamento, em 1954, a um único donatário, o Sr. 
José Alberto de Luca, conforme Transcrição no 2.271/53 (MENDES, 2002).
O aforamento representa um título de direito sobre a área, que, dado o seu 
caráter precário, deve seguir um rito específico para a transmissão entre os foreiros3 
que se sucedem. No caso do Dique Vila Gilda, entretanto, em decorrência do de-
clínio da atividade agrícola e, consequentemente, da não valorização imobiliária, 
os foreiros desinteressaram-se de sua posse. Assim, estas se tornaram, na prática, 
áreas disponíveis para habitação das classes mais pobres, ainda que sem qualquer 
infraestrutura e de difícil acesso.
Estas áreas, com inscrição de aforamento e ocupação, apresentam-se, em sua 
maioria, apenas parcialmente ocupadas, todas com débitos em aberto por mais de 
três anos, exceto a área da Vila Telma, aforada à prefeitura de Santos e, portanto, 
isenta do pagamento do foro.
A Secretaria do Patrimônio da União (SPU) verificou que, com a correção 
cadastral da posse, há a possibilidade do cancelamento de inscrições existentes 
na área do assentamento do Dique Vila Gilda. As razões alvitradas para o cance-
lamento dos direitos enfitêuticos são: a caducidade (Artigo 101, parágrafo único, 
Decreto-Lei no 9.760/46) e o abandono (Artigo 103, IV, Decreto-Lei no 9.636/98). 
Os requisitos que caracterizam o abandono (quais sejam: ocupações da área por 
assentamento informal de baixa renda há mais de cinco anos e sem contestação) 
estão definitivamente caracterizados nos autos do processo de regularização na 
SPU, sendo que o mesmo foi autuado em 1993.
Ao final do processo, a SPU pretende declarar somente a área ocupada pelo 
assentamento subnormal do Dique Vila Gilda como área de interesse público, 
com 336.491,29m2, localizada nos bairros Jardim Rádio Clube e Jardim Castelo, 
3. Foreiro ou enfiteuta é o titular de um desdobramento bastante amplo da propriedade. O enfiteuta detém praticamente todos os direitos 
inerentes à propriedade, ficando o antigo proprietário como “nu-proprietário”. O foreiro possui algumas reservas em seu domínio, 
como: i) pagar ao nu-proprietário uma “taxa” anual, denominada foro; ii) na venda do imóvel, dar preferência ao nu-proprietário; e iii) 
na venda do imóvel pagar ao nu-proprietário uma “taxa” denominada laudêmio. As enfiteuses mais famosas do Brasil são as terras da 
região de Petrópolis (RJ), em que o nu-proprietário ainda é a família real. 
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no município de Santos. A prefeitura propõe, a partir da decisão da SPU, fazer 
concessão de uso especial para fins de moradia para todas as famílias que vivem 
há mais de cinco anos na área da favela do dique, contados anteriormente ao ano 
de 2001, conforme estabelece a Medida Provisória (MP) no 2.220/01, respeitados 
os procedimentos estabelecidos pela Lei Federal no 11.481 (BRASIL, 2007).
5 CONCLUSÕES – POR UMA VISÃO SUSTENTáVEL
O Conselho Nacional de Meio Ambiente regulamenta, por meio da Resolução 
no 369/06, os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo 
impacto ambiental, em que são possíveis intervenções ou supressões de vegetação 
em APPs. Entretanto, esta mesma resolução veda a regularização de ocupações 
em áreas de manguezal, salvo em caso de utilidade pública (CONAMA, 2006, 
parágrafo 1º, Artigo 1o). Além disso, prevê que as intervenções propostas deverão 
comprovar a inexistência de alternativa técnica e locacional (CONAMA, 2006, 
inciso I, Artigo 3o). No caso do Dique Vila Gilda, dada a proximidade da intervenção 
com o terreno do Estradão, o maior vazio urbano do município, verifica-se a im-
possibilidade de utilização das excepcionalidades tratadas por esta resolução.
Por outro lado, o governo federal sanciona a Lei Federal no 11.977, de 7 de 
julho de 2009, que, em seu Artigo 54, parágrafo primeiro, admite, em decisão 
motivada, a regularização fundiária de interesse social, em áreas de preservação 
permanente ocupadas até 31 de dezembro de 2007, com a urbanização consolidada, 
desde que estudo técnico comprove que esta intervenção implique a melhoria 
das condições ambientais, em relação à situação de ocupação irregular anterior 
(BRASIL, 2009).
Frente ao exposto, é provável que o projeto formulado pela COHAB-ST, 
em 2007, encontre dificuldades para viabilizar tanto o licenciamento ambiental 
quanto a sustentabilidade socioeconômica do projeto em face, de um lado, dos 
altos custos do aterro hidráulico e demais obras de infraestrutura e de construção 
das moradias e, de outro, da baixa capacidade de amortização desse investimento 
devido às fortes restrições de renda dos beneficiários. Sugere-se a seguir uma pro-
posta muito preliminar para a reflexão sobre possíveis alternativas:
1) Prever a adequação de uso na área do Dique Vila Gilda, podendo-se propor 
a criação de um Parque Ecológico respeitando-se assim o uso estabelecido 
pela Constituição Federal de 1988, além de possibilitar a utilização da 
Resolução Conama no 369/06 (parágrafo 1o, Artigo 1o), garantindo-se a 
intervenção por utilidade pública.
2) A proposta de remoção de 2.402 famílias do Dique Vila Gilda deverá ser 
ampliada para mais de 4 mil famílias, consolidando-se urbanisticamente no 
local, aproximadamente, 1.200 famílias (600 unidadesnovas construídas 
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pela COHAB-ST sobre o antigo canal de drenagem na avenida Brigadeiro 
Faria Lima, entre os anos de 1993 e 2007, e mais as 600 antigas moradias au-
toconstruídas pelos ocupantes da área sobre a crista do aterro hidráulico).
3) A regularização fundiária poderá ser concedida a todos os moradores que 
permanecerem em Dique Vila Gilda. Observe-se que estas concessões podem 
ocorrer de forma gratuita, garantindo ainda o direito de moradia em 
outro local, onde haja condições de moradia adequadas. Estas concessões 
podem ser acordadas com o Ministério Público, definindo o local para as 
remoções e os prazos de entrega das obras.
4) Uma alternativa para moradia da população que deverá sair do Dique Vila 
Gilda pode ser viabilizada a partir de levantamento e análise do cadastro 
dos vazios urbanos. É possível que as novas unidades habitacionais, a 
serem concedidas em áreas urbanas consolidadas e com infraestrutura 
urbana já implantada, atinjam valores que a população egressa do Dique 
Vila Gilda não tenha condições de pagar. Neste caso, a prefeitura de 
Santos deve considerar a hipótese de implantar um Programa de Loca-
ção Social, seguindo a experiência de outros países e da prefeitura de São 
Paulo. Neste programa, a regra é o comprometimento de apenas 10% da 
renda familiar com suas moradias. É desejável, tal como se buscou fazer 
em São Paulo, na gestão 2001-2004, promover junto a esta população 
programas de educação, emprego e renda, inclusive buscando parceria 
com entidades privadas.
5) Ainda uma outra alternativa possível, considerando-se os vazios urbanos 
nas proximidades, é a construção de unidades habitacionais no âmbito 
do programa Minha Casa Minha Vida, na modalidade para famílias com 
renda de até 3 SM. Também neste caso é desejável o desenvolvimento, em 
paralelo, de programas de educação, emprego e renda, em parceria com 
entidades privadas. Caso a oferta de tais unidades habitacionais forme 
grande(s) aglomeração(ões), é desejável, ainda, que ocorra uma subdivisão 
do grande conjunto em vários condomínios, subdividindo-se a área, de 
modo a facilitar e favorecer melhores práticas de gestão por parte da co-
munidade, devidamente amparada por apoio técnico e social.
Estas pré-propostas parecem mostrar-se mais viáveis, modernas e sustentáveis, 
se comparadas à proposta de aterro hidráulico, onerosa aos cofres públicos e não 
desejável do ponto de vista ambiental. A proposta de regularização fundiária do 
Dique Vila Gilda deve se pautar em cuidados para corrigir/evitar situações que 
futuramente possam conduzir a evoluções economicamente ineficazes e ecologi-
camente perigosas.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009. Institui o Programa Minha Casa Minha Vida. Diário 
Oficial da União, Brasília, 7 de julho de 2009.
______. Lei no 11.481, de 31 de maio de 2007. Prevê medidas voltadas à regularização fundiária 
de interesse social em imóveis da União; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 
31 de maio de 2007.
COHAB-ST. Projeto Integrado de Urbanização do Dique Vila Gilda. Santos: COHAB-ST, 2007.
CONAMA. Resolução no 369, de 28 de março de 2006. Dispõe sobre os casos excepcionais, de 
utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou 
supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente (APP). Diário Oficial da União, Brasília, 
29 de março de 2006.
INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais. Consulta geral à homepage oficial. Disponível em: 
http://www.inpe.br acesso em: 18 fev. 2006.
MENDES, A. O processo de ocupação da zona noroeste – o território popular de Santos: legislação 
urbanística, provisão pública de habitação social e atuação do mercado imobiliário. 2002. Disser-
tação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Pontifícia Universidade Católica de Campinas, 
Campinas, 2002.
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SANTOS. Secretaria do Meio Ambiente. Educação ambiental: 
Dique do Rio dos Bugres – módulo 5: infraestrutura urbana, saneamento ambiental e saúde. Santos: 
Prefeitura do Município de Santos/COHAB, 1994.
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