ECONOMIA POLITICA

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ECONOMIA
POLÍTICA
Filipe Prado 
Macedo da Silva
Revisão técnica:
Gustavo da Silva Santanna
Bacharel em Direito
Especialista em Direito Ambiental Nacional 
e Internacional e em Direito Público
Mestre em Direito
Professor em cursos de graduação 
e pós-graduação em Direito
Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin CRB -10/2147
S586e Silva, Filipe Prado Macedo da.
Economia política [ recurso eletrônico ] / Filipe Prado 
Macedo da Silva, Ariel Dutra Birnkott, Jaíza Gomes Duarte 
Lopes; [revisão técnica: Gustavo da Silva Santanna]. – Porto
Alegre: SAGAH, 2018.
ISBN 978-85-9502-408-3
1. Política econômica. I. Birnkott, Ariel Dutra. II. Lopes, Jaíza 
Gomes Duarte. III.Título.
CDU 338.2
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Intervenção do Estado 
na economia
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Descrever o processo histórico da intervenção do Estado na economia.
  Determinar as relações entre a ordem econômica e o Direito 
econômico.
  Relacionar as formas de intervenção do Estado na economia.
Introdução
Desde quando se formaram os primeiros Estados nacionais, a intervenção 
na economia sempre foi uma questão muito polêmica. Ao longo da 
história, a intervenção do Estado na economia adquiriu diferentes prismas 
ideológicos e variados ordenamentos jurídicos — revelando as relações 
entre a ordem econômica e o Direito econômico. Nesse sentido, surgiram 
várias formas de intervenção do Estado na economia.
Neste texto, você vai entender o processo histórico da intervenção do 
Estado na economia. Também vai observar como funcionam as relações 
entre a ordem econômica e o Direito econômico, bem como as variadas 
formas de intervenção do Estado na economia.
Processo histórico da intervenção 
do Estado na economia
Desde quando se formaram os primeiros Estados nacionais pela aglutinação 
regional das soberanias feudais pulverizadas, o Estado era visto como o 
“príncipe” — a quem se investia de poderes de teor quase divino (COTRIM 
NETO, 1987). Essa é a fonte do Estado absolutista.
Nesse período, tal percepção do Estado havia se cristalizado na ideia de que 
a fonte do poder quase divino advinha dos poderes monárquicos que, no mundo 
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ocidental, vigoravam na pessoa do rei e, assim, na figura do Estado. Mas, na 
prática, o Estado absolutista foi excessivamente controlador e corrompedor.
Com a Revolução Inglesa de 1688 e a Revolução Francesa de 1789, abriu-
-se a era do capitalismo e o caminho para o liberalismo. Nessa conjuntura, 
a percepção do Estado absolutista entrou em declínio. Assim, o liberalismo 
passou a ser a palavra de ordem — em especial no plano econômico e político. 
Em poucas palavras, o liberalismo era o contraditório do absolutismo.
Enquanto o absolutismo se caracterizava por um governo de monarcas 
absolutos e déspotas, em que tudo tinha a cabeça e a mão do Estado, o li-
beralismo queria um governo pequeno ou um governo que não governasse 
demasiadamente. Ou seja, o liberalismo não defendia o fim do Estado, mas 
a redução da sua “mão” — noção que ficou popular com a ideia de Adam 
Smith da “mão invisível”. Quem defendia (e ainda defende) o fim do Estado 
nacional eram os anarquistas.
Assim, a ideia da intervenção do Estado (liberal) na economia nasce em 
torno da importância do Estado, mas de um Estado mínimo. Nesse contexto, 
o Estado passou a ser visto como uma entidade que se impõe para organizar a 
vida social, exercendo as mais variadas maneiras de intervenção no processo 
social (PINTARELLI, 2012). Logo, não importa qual seja a sua estrutura ou o 
regime que destaque o funcionamento dos seus poderes: o Estado será sujeito 
e conformador da ordem social (PINTARELLI, 2012).
Dessa maneira, com a perspectiva liberal do Estado, percebeu-se que ele 
pode ficar mais ou menos indiferente em relação à ordem social, a depender de 
como se conformam as suas relações de poderes. Por exemplo, até onde vão as 
necessidades do Estado de intervir nos Direitos individuais? Nascia, portanto, 
um Estado com uma identidade de administrador, não mais o súdito de um 
soberano; o Estado, então, estava posto no papel de intérprete ou expressão 
do interesse geral (COTRIM NETO, 1987).
A partir do século XVIII, e com o surgimento da teoria do Estado de 
Direito, a noção de intervenção assumiria uma nova característica que daria 
lugar às manifestações de intervenção conformadora, ou seja, aquela que 
marcou a ordem medieval absolutista. Logo, a intervenção conformadora só 
ficaria limitada ao que se convencionou chamar de moderno instituto do 
poder de polícia. Daí a ideia de ser lícito ao Estado intervir, exclusivamente, 
para condicionar o exercício dos Direitos, em especial o de propriedade, a 
determinados fins sociais.
Tal percepção sobre a legitimidade das intervenções estatais ocorreu na 
Europa e nos Estados Unidos, ainda no século XIX. Por conseguinte, isso 
permitiu que o liberalismo econômico se desenvolvesse e consolidasse o 
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capitalismo contemporâneo. Nesse período, a teoria da administração pública 
já sustentava a necessidade de se estabelecer no Estado uma administração 
social que fosse capaz de corresponder — a partir de regramentos legais/
jurídicos — aos reclamos da sociedade em geral.
Uma análise histórica do Brasil
A intervenção do Estado na economia brasileira data da primeira Constituição 
Brasileira, escrita em 1824, quando o Brasil ainda era uma monarquia parla-
mentarista. Nessa época, o controle da economia era exercido por câmaras 
locais, que tinham como propósito, além da manutenção da economia, a 
aplicação das rendas e o desenvolvimento em cada cidade ou vila colonial. 
É importante você se lembrar de que a economia, nesse momento, era de 
exportação, latifundiária e escravista.
Já na nova Constituição de 1891 ocorreu o fim do Estado monárquico. Essa 
nova Constituição serviu de base para a formação política atual, já que decretou 
o fim dos privilégios aristocráticos e do clero, dando poder apenas ao povo, 
que, por meio do voto direto, escolhia seus representantes (MARTINS; SILVA, 
2011). Nesse momento, o Brasil iniciava o seu desenvolvimento capitalista, 
que, com o fim do escravismo, dava os primeiros sinais de industrialização 
e de urbanização. Contudo, do lado político, o coronelismo ou a “política do 
cabresto” era o que controlava as forças econômicas da época.
Com o golpe de Estado em 1930 e a posse de Getúlio Vargas, aconteceu a 
Revolução Constitucionalista de 1932. Isso produziu uma mudança sociológica 
que colocou o Brasil oficialmente dentro do modelo do liberalismo econômico 
industrial que os Estados Unidos e a Europa conheceram no século XIX. Em 
poucas palavras, o Brasil passou a ter um Estado com um modelo baseado 
no Direito e na orientação ideológica dos países até então industrializados 
(PINTARELLI, 2012).
Na prática, o que isso significava? Que o Brasil, no que tange à intervenção 
do Estado na economia, passou a ter, na nova Constituição aprovada em 1934, 
uma ideologia econômica legitimada ou juridicamente legal. De acordo com 
Martins e Silva (2011), essa Constituição de 1934 foi a primeira no Brasil que 
continha princípios liberais, como a ordem econômica deve ser organizada 
conforme os princípios da Justiça e as necessidades da vida nacional de modo 
que possibilite a todos a existência digna. Dentro desses limites, é garantida 
a liberdade econômica.
Assim, o Estado passa a ter em seu Direito constitucional uma série de 
elementos de caráter econômico. Por exemplo, passou a incluir diversos assun-
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tos econômicos, como a gestão da produção, os Direitos dos trabalhadores, a 
gestão de funcionários brasileiros em serviços públicos, a instituição da Justiça 
doTrabalho, a função social da propriedade, o salário mínimo, entre outros.
Na conjuntura histórica da época, alguns historiadores e economistas 
apontaram um excessivo controle do Estado na economia brasileira. Essa 
visão, apesar de ser parcialmente aceita pela doutrina liberal, foi na época 
considerada “comunista” pela Constituição seguinte. Assim, a Constituição 
do Estado Novo de Getúlio Vargas tinha como característica marcante o 
caráter de extrema direita.
Portanto, na Constituição de 1937, foi fortalecido o valor da livre iniciativa. 
Essa constituição destacou que o trabalho era um dever social do cidadão 
e somente este poderia levar ao desenvolvimento nacional. Esse princípio 
norteou todo o período do Estado Novo — com foco ultranacionalista —, em 
que o cidadão foi colocado como uma espécie de agente pelo desenvolvimento 
nacional (MARTINS; SILVA, 2011).
Mesmo com um caráter liberal, a Constituição de 1937 previa a possibilidade 
de intervenção do Estado na economia para cobrir os aspectos impossíveis 
de serem executados pelo setor privado — em um país ainda em processo de 
desenvolvimento (BASTOS, 2000).
Além disso, essa Carta Magna de 1937 passou a incluir os chamados 
crimes contra a economia popular”, que abrangem todos os tipos de práticas 
comerciais nocivas à sociedade brasileira, como o dumping (dos preços), o 
oligopólio, o monopólio, entre outros. Nesses casos, a estrutura constitucional 
incluía o poder do Estado de realizar intervenções diretas a fim de coibir tais 
práticas criminosas contra a economia.
Na sequência, a Constituição de 1946 acena para um período de liberdade 
— econômica, social e política. No plano econômico, novamente se observa a 
função social da propriedade e até um esboço do que viria a ser uma reforma 
agrária, a valorização da livre iniciativa, a condição de obrigação do trabalho 
como meio de dignidade e a intervenção estatal na economia (em setores 
específicos). Novamente, o Estado brasileiro passa a ter uma característica 
mais intervencionista do ponto de vista econômico (BASTOS, 2000).
Já em 1947 acontece outra atualização da Constituição Brasileira. Incorpo-
ram-se mais uma vez as questões dos Direitos dos trabalhadores, inclusive os 
previdenciários, das condições de imigração, do retorno ao Direito à greve, do 
solo como riqueza nacional e das ocasiões em que o Estado intervirá na economia. 
Com a ditadura militar, uma nova constituição foi redigida em 1967. Já no 
primeiro artigo dessa Constituição de 1967, intitulado “Da Ordem Econômica e 
Social”, eram apresentados os princípios sociais e econômicos que norteariam 
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a nação. Esse texto constitucional tinha claramente um caráter liberal — ou 
o que já se chamava, naquele momento, de neoliberal —, com elevada im-
portância dada à livre iniciativa e ao Direito do trabalho. Daí, brotou a clara 
ideia de que o Estado estava a serviço do capitalismo, ou seja, era um Estado 
capitalista (MARTINS; SILVA, 2011).
Finalmente, na atual Constituição de 1988, o título da Constituição de 1967 
foi alterado. Passou de “Da Ordem Econômica e Social” para “Da Ordem 
Econômica e Financeira” e assumiu como fulcro o real controle da economia. 
No novo texto, o caráter neoliberal fica mais claro de identificar, até porque 
é um texto que surge ao longo da consolidação internacional da globalização 
e da financeirização.
Apesar de a Constituição de 1988 incluir um conjunto de questões sociais 
e de Direitos para a igualdade, é um texto que está fundado na valorização 
do trabalho humano e na livre iniciativa. Em suma, define a sociedade bra-
sileira como um sistema capitalista neoliberal. Aqui, há um fortalecimento 
dos Direitos ligados à propriedade privada, à livre concorrência e à defesa 
do consumidor.
Historicamente, uma das práticas que o Estado sempre buscou evitar na economia é o 
dumping. O dumping é uma prática econômica que consiste em comercializar produtos 
e serviços a preços inferiores aos custos, com a finalidade de eliminar concorrentes e/
ou ganhar mercado. Seja numa economia nacional ou no mercado internacional, o 
dumping é considerado um crime econômico. Logo, o Estado (ou os Estados nacionais 
e os organismos internacionais) buscam medidas legais para evitar tal prática, que são 
denominadas medidas antidumping.
Relações entre a ordem econômica 
e o Direito econômico
Como você sabe, a economia é regida por uma ordem. Em outras palavras, 
a economia não é constituída por um conjunto desordenado de elementos e 
processos, mas, contrariamente, se articula e se organiza numa ordem: a ordem 
econômica (LIMA NETO, 2003).
Em termos práticos, essa ordem econômica se traduz em relações econômi-
cas de produção, distribuição e consumo de bens entre os agentes econômicos 
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— relações que são organizadas a partir da divisão social do trabalho. Para 
que essa ordem econômica exista, é fundamental uma ordem jurídica.
Logo, a economia concreta deve estar naturalmente normatizada, or-
denada e com dimensão jurídica. De acordo com Lima Neto (2003), no 
capitalismo, há o aumento da extensão jurídica da economia, desde a inicial 
forma concorrencial e privada até o contemporâneo capitalismo monopo-
lista de Estado. Consequentemente, você pode considerar que existe um 
conjunto de princípios jurídicos de conformação do processo econômico e 
que esses princípios podem servir a determinados fins políticos do Estado. 
Daí, observa-se que na ordem jurídica existe uma parcela que corresponde à 
ordem jurídica econômica. Essa ordem jurídica econômica passou significar, 
em geral, Direito econômico.
Desde logo, o Direito econômico é um ramo autônomo do Direito, que dispõe de 
sujeito, objeto, normas e campo próprio de atuação, harmonizando-se naturalmente 
com os demais ramos jurídicos. Novamente, é fundamental destacar: essa ordem é a 
ordem econômica de uma economia concreta.
Em outras palavras, na medida em que a economia se efetiva em relações 
entre agentes econômicos, tais relações podem ser objeto da ordem jurídica. 
Assim, a ordem econômica pode traduzir-se em ordem jurídica da economia. 
É por isso que o objeto primordial do Direito econômico são as atividades 
econômicas correntes no mercado, sejam do setor privado ou do setor público.
Nesse contexto, é do Direito econômico a prioridade na regulamentação 
das atividades econômicas do mercado capitalista e o estabelecimento dos 
parâmetros e limites de atuação para as empresas públicas e privadas, ainda 
que, muitas vezes, outros ramos do Direito também possam atuar.
Isso significa que o conteúdo econômico das normas jurídicas está compro-
metido com a regulamentação jurídica da política econômica — que está con-
dicionada, em última instância, aos princípios ideológicos constitucionalmente 
adotados. Logo, o Direito econômico corresponde ao fim da separação entre 
o estado e a economia, ou entre o estado e a sociedade (LIMA NETO, 2003).
Assim, o foco das normas do Direito econômico, ainda que seja sempre 
econômico enquanto seu gênero, é a política econômica traçada e execu-
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tada de forma a atender a determinada ideologia vigente, que constitui a 
verdadeira particularidade desse ramo do Direito. Por exemplo, atualmente, 
o Direito econômico segue uma linha ideológica neoliberal, seja para o 
funcionamento da economia e/ou do Estado.
No Direito econômico, os sujeitos econômicos (ou agentes) são os in-
divíduos, o Estado, as empresas, as instituições nacionais, internacionais e 
comunitárias, e aqueles caracterizados com relação aos chamados interesses 
difusos, coletivos ou individuais homogêneos e que, na prática econômica, 
atuam conforme os próprios interesses, nem sempre harmonizados com os 
da política econômica (LIMA NETO, 2003).Diante disso, alguns autores e juristas revelam que o Direito econômico 
tem a função de buscar a harmonia da política econômica com as ações dos 
sujeitos econômicos (ou agentes), condicionando-as aos princípios ideológicos 
constitucionalmente adotados. Isso envolve também harmonizar as ações 
públicas e privadas, minimizando os efeitos contraditórios das relações 
econômicas concretas.
O Direito econômico, então, busca utilizar os princípios da economicidade. 
Nesse sentido, objetiva a regulamentação de uma política econômica que 
assegure a defesa e a harmonia dos interesses individuais e coletivos, segundo 
a ideologia adotada pelo ordenamento jurídico (PINTARELLI, 2012).
Dessa perspectiva é que você pode compreender como funcionam as so-
ciedades capitalistas contemporâneas. Ou seja, as relações entre a ordem 
econômica e o Direito econômico conformam-se em uma nova realidade dentro 
da estrutura do Estado, que manifesta, dessa forma, uma nova configuração da 
economia, da sociedade e do Estado. Esse é o novo modo de ser das relações 
entre a ordem econômica e a ordem jurídico-política da sociedade em geral 
no século XXI.
O resultado é o surgimento das chamadas constituições econômicas. 
De acordo com Lima Neto (2003), é de se compreender a ordem jurídica 
econômica como a expressão clara das normas e instituições jurídicas cujos 
objetos são as relações e os agentes econômicos — incluindo um conjunto 
de planos e ramos jurídicos distintos, como o Direito Público, o Direito Pri-
vado, o Direito Comercial, o Direito do Trabalho, o Direito Administrativo, 
o Direito Civil, entre outros.
É nesse sentido que a Constituição de um país passa a atribuir o caráter 
de ordem à ordem econômica, ao legitimar normas e instituições jurídicas 
que dão estabilidade e economicidade às relações econômicas. Em poucas 
palavras, a constituição econômica pode ser definida como o conjunto de 
normas fundamentais que estabelecem juridicamente os elementos estru-
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turais concretos de determinado sistema econômico, seja nacional (com 
as constituições nacionais), seja internacional (com os acordos jurídicos 
internacionais) (BASTOS, 2000; MARTINS; SILVA, 2011).
O sistema econômico e o Estado brasileiro
No Brasil, assim como em muitos países capitalistas, o Estado mantém seu 
controle sobre a economia com as normas e as instituições legitimadas pela 
constituição (de caráter econômico e de ideologia dominante neoliberal).
Para isso, o Estado brasileiro mantém seu controle sobre o sistema eco-
nômico com o objetivo de garantir a estabilidade do sistema capitalista. Por-
tanto, ele monitora as condições que venham a ameaçar esse modelo social e 
econômico predominante e constitucionalmente adotado.
Assim, está prevista a intervenção do Estado brasileiro na economia como 
agente normativo e regulador da atividade econômica. O princípio funda-
mental, que serve de pano de fundo, é a liberdade econômica, como ponto 
máximo do Estado Democrático de Direito no Brasil. Nesse sentido, a defesa 
da concorrência e a repressão aos crimes econômicos tornam-se determinantes 
para promover a eficiência econômica e o bem-estar da sociedade capitalista 
brasileira.
Isso significa dizer que o Estado exerce, na forma da lei, um conjunto de 
formas de intervenção, a saber: fiscalização, incentivo e planejamento. Essas 
atividades de intervenção do Estado são determinantes para o setor público 
e indicativas para o setor privado.
Paralelamente, pensar em um Estado Democrático de Direito é considerar 
o resultado da própria evolução da doutrina liberal social e econômica, que 
aconteceu ao longo dos séculos XVIII e XIX na Europa e nos Estados Unidos 
(MARTINS; SILVA, 2011). Logo, ainda que o Estado Democrático de Direito 
reconheça a obrigação de intervir, há o respeito à lei, no sentido de garantir 
igualmente a liberdade e o cumprimento dos princípios constitucionais que 
guiam cotidianamente a vida social e a ordem econômica.
Assim, o propósito do Estado brasileiro é de que a coletividade seja pre-
servada, a partir dos fundamentais princípios da livre iniciativa, da livre 
concorrência, da preservação da propriedade privada e da defesa dos con-
sumidores. Tudo isso está constitucionalizado a partir de Direitos que são 
tutelados e preservados pelo Estado (BASTOS, 2000).
Resumindo, a constituição econômica formal brasileira pode ser en-
tendida como a parte consubstanciada na atual Constituição Federal (de 
1988). Essa constituição contém os Direitos que legitimam a atuação dos 
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sujeitos/agentes econômicos, o conteúdo e os limites desses Direitos e a 
responsabilidade que comporta o exercício concreto da atividade econômica 
(LIMA NETO, 2003).
Um dos elementos da ordem econômica em que o Estado sempre buscou interferir é 
a estrutura da concorrência. Por exemplo, os cartéis e os monopólios são considerados 
muito nocivos para a eficiência dos mercados livres e uma ameaça ao bem-estar 
econômico em geral. Assim, a maioria dos governos tenta evitar esse tipo de prática 
com legislação antitruste ou com leis sobre as práticas de concorrência. 
A primeira intervenção nesse sentido ocorreu nos Estados Unidos, em 1890, quando 
a Lei Sherman tornou ilegal todo contrato ou trama que restringisse o comércio 
entre os estados e o exterior. O problema é que as leis antitruste, em geral, são muito 
difíceis de aplicar. Na própria economia, são leis consideradas complexas, já que é 
difícil assinalar o que é conluio e o que é cooperação. Nem toda cooperação implica 
práticas de conluio, como fixação de preços e concorrência combinada. Diante dessa 
situação ambígua, o político americano Henry A. Wallace afirmou que o ideal era de 
que não se deve tolerar um governo opressivo ou excessivamente interventor, nem 
uma oligarquia setorial na forma de monopólios e cartéis.
Formas de intervenção do Estado na economia
Do ponto de vista ideológico, qualquer das formas de intervenção do Estado na 
economia capitalista tem por fundamento a propriedade privada dos meios de 
produção e a primazia da iniciativa privada da atividade econômica. Assim, o 
Estado — e não o mercado — passa a atuar como agente econômico, normativo 
e regulador da atividade, cabendo-lhe o exercício de três funções: fi scalização, 
incentivo e planejamento (LIMA NETO, 2003; PINTARELLI, 2012).
A intervenção do Estado na economia tem a finalidade de estabelecer 
disciplinas e/ou condicionamentos para as atividades econômicas, de forma 
a permitir a consecução de objetivos sociais constitucionalmente adotados. 
Em poucas palavras, essa é a visão de todos os Estados que adotaram o sis-
tema capitalista de produção como sistema básico orientador da vida social 
e econômica.
Essa é a linha de atuação do Estado brasileiro — que aplica a atual Cons-
tituição de 1988. Nesse sentido, ocorrem duas formas de atuação estatal no 
domínio econômico:
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  a participação e a intervenção, com o Estado como administrador de 
atividades econômicas, mediante a utilização de empresas públicas e 
sociedades mistas;
  o Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, 
que compreende as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. 
Juntas, essas duas formas de atuação mostram que o Estado é um 
agente econômico regulador, operador, promotor e planejador da atividade 
econômica.
Nesse contexto, a intervenção do Estado na economia pode assumir três 
modalidades: 
1. a intervenção por absorção ou participação; 
2. a intervenção por direção; 
3. a intervenção por indução. 
Essa é outra maneira de notar a intervenção do Estado brasileiro na econo-
mia (LIMA NETO, 2003). A seguir, você vai ver as duas formas de intervenção 
do Estado na economia brasileira a partirda adoção da Constituição de 1988 
(BASTOS, 2000; PINTARELLI, 2012).
Intervenção do Estado na atividade econômica
A Constituição de 1988 prevê que o Estado brasileiro pode explorar diretamente 
qualquer atividade econômica que seja imperativa para a segurança nacional 
ou relevante para o interesse coletivo, conforme defi nido em lei.
A atuação do Estado na qualidade de agente econômico pode incluir não 
apenas a produção e a venda de bens, como também a prestação de serviços. 
Em ambos os casos, a intervenção do Estado ocorre em áreas cuja titularidade 
não lhe é própria, e sim do setor privado — o que inclui atividade econômica 
caracterizada como pública ou privada.
Isso quer dizer que a intervenção do Estado pode ocorrer nas atividades 
econômicas que lhe são próprias (ou públicas) e nas que não lhe são próprias 
(ou privadas). Tudo dependerá do projeto político do governo que ocupa o 
Estado, nesse caso o Estado brasileiro, em especial na sua esfera federal.
No caso das atividades que são próprias ao Estado, estão inclusos notavel-
mente os bens e serviços públicos, que são concernentes à atividade econômica 
estatal. Como você sabe, o serviço público se caracteriza pelo seu conteúdo 
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e finalidade, voltando-se à satisfação de necessidades básicas essenciais, e 
de interesse coletivo, como, por exemplo, segurança, política, saneamento, 
transporte, entre outros (LIMA NETO, 2003).
É importante você notar ainda que as atividades econômicas citadas ante-
riormente são de competência constitucional do Estado. Elas podem vir a ser 
cumpridas em regime de concessão ou permissão pelo setor privado — con-
forme vem ocorrendo nas reformas neoliberais dos Estados contemporâneos, 
inclusive dentro do Estado brasileiro (BASTOS, 2000).
Já as atividades econômicas em sentido estrito, de titularidade privada, 
podem ser exploradas pelo Estado, condicionadas a dois pressupostos:
1. imperativa para a segurança nacional;
2. relevante para o interesse coletivo.
Essas duas opções estão constitucionalmente explícitas, não sendo elas 
suplementares ou subsidiárias da iniciativa privada, mas sempre necessárias.
Aqui, existem duas formas de exploração direta da atividade econômica 
pelo Estado. Para Lima Neto (2003), uma por meio do monopólio e, a outra, 
necessária, ou seja, quando o exigir a segurança nacional ou interesse público 
relevante, não se tratando de participação suplementar ou subsidiária da 
iniciativa privada, legitimando-se a participação estatal direta na atividade 
econômica sempre que ocorrerem essas exigências, independentemente de 
cogitar-se de preferência ou de suficiência da iniciativa privada.
A Constituição de 1988 define que a exploração direta pelo Estado em 
atividades econômicas seria realizada por meio de empresas públicas e so-
ciedades de economia mista (caso da Petrobrás), criadas por lei específica. 
Essas sociedades necessitam também da autorização do poder legislativo para 
serem criadas. Isso pode ser realizado por União, estados, Distrito Federal 
e municípios. Essas esferas podem, sempre por lei específica, criar e manter 
tais instrumentos de participação do Estado na economia, notando sempre os 
limites das suas competências legislativas.
Outro instrumento que o Estado pode utilizar para intervir no domínio 
econômico constitucionalmente explicitado é o controle exclusivo estatal, ou 
seja, o monopólio sobre determinadas atividades econômicas em sentido estrito. 
Como nota Lima Neto (2003), nesse ponto a questão interessante refere-se 
à possibilidade de o Estado monopolizar determinada atividade econômica 
diante de imperativos da segurança nacional ou relevante interesse público. 
Esse é o caso da exploração do petróleo. 
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Intervenção do Estado como agente 
normativo e regulador
No contexto do desenvolvimento do sistema capitalista, cabe ao Estado, e 
não ao mercado, o papel de agente normativo e regulador. Fica a cargo dele o 
exercício de três funções: fi scalização, incentivo e planejamento. A percepção 
aqui é de que o Estado tem o papel de “regular” as relações econômicas, 
mantendo-se a certa distância das atividades econômicas, que devem ser de 
livre iniciativa e de livre concorrência.
No primeiro aspecto, o Estado, como agente normativo, tem a função de 
fixar as linhas que regulam os trajetos a serem percorridos pela economia para 
a obtenção dos objetivos almejados pela Constituição. Logo, cabe ao Estado 
orientar os agentes econômicos públicos e privados por meio de um conjunto 
de instruções e de indicações jurídicas (LIMA NETO, 2003).
Não são leis do mercado, mas normas de procedimento o que o Estado prescreve a 
fim de dar as diretrizes da atividade econômica. Em termos práticos, cabe ao Estado, 
como agente normativo, editar leis direcionadas à disciplina da atividade econô-
mica, aclarando Direitos e impondo restrições ou limitações às condutas das relações 
econômicas.
No segundo aspecto, o Estado, como agente regulador, tem a função 
de aplicar as normas jurídicas que ele mesmo editou, sendo o principal 
condicionante da atividade econômica. Consequentemente, é pela ação de 
agente normativo e regulador da atividade econômica que o Estado opera as 
suas funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo determinante 
para o setor público e indicativo para o setor privado.
Na fiscalização, cabe ao Estado fiscalizar, fazendo atuar a observância das 
normas da economia de mercado, por parte dos agentes econômicos, evitando 
distorções que a comprometam, prevenindo e/ou reprimindo, por exemplo, os 
abusos do poder econômico ou a eliminação da concorrência (LIMA NETO, 
2003). Essa função se integra às atribuições do poder de polícia estatal e pode 
ser preventiva ou repressiva.
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No incentivo, cabe ao Estado a “intervenção por indução”, em que a 
atuação estatal ocorre no campo da atividade econômica em sentido estrito. 
Na prática, os incentivos podem ser diversos, como a concessão gratuita de 
espaços para a instalação de novas indústrias/fábricas, ou a isenção para 
pagamento de impostos.
Por fim, no planejamento, o Estado — determinante para o setor público 
e indicativo para o setor privado — forja leis que estabelecem diretrizes 
e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado. Esse 
desenvolvimento, por sua vez, incorporará e compatibilizará os planos na-
cionais e regionais de desenvolvimento — constitucionalmente adotados. Em 
suma, é um processo de intervenção estatal indireta no domínio econômico 
com a finalidade de organizar a atividade econômica para obter resultados 
coletivamente desejados.
BASTOS, C. R. Curso de Direito Constitucional. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
COTRIM NETO, A. B. A intervenção do Estado na economia: seu processo e ocorrência 
históricos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, DF, v. 24, n. 96, p. 139-154, out./
dez. 1987.
LIMA NETO, A. Formas da presença do Estado na economia. Revista Tribunal Regional 
do Trabalho 9ª Região, Curitiba, ano 28, n. 51, p. 181-236, jul./dez. 2003.
MARTINS, J. C.; SILVA, R. C. Da intervenção do Estado na economia. Revista do Curso 
de Direito, São Paulo, v. 8, n. 8, p. 9-30, 2011.
PINTARELLI, C. K. A intervenção do Estado na atividade econômica: uma análise do 
caso Moema. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 60, p. 43-70, 
jan./jun. 2012.
Leituras recomendadas
CORREIA, E. P. A intervenção do Estado na economia. 2010. Monografia (Pós-Graduação 
em Direito Constitucional) — Instituto Brasiliense de Direito Público, Brasília, DF, 2010.
PINHEIRO, A. C.; SADDI, J. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.
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