Processos estruturais que organizam a Administração Pública brasileira

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Processos estruturais que organizam a Administração Pública brasileira 
Há dois processos estruturais diferentes responsáveis por organizar a Administração Pública 
brasileira; um deles cuida da administração pública direta e o outro é encarregado de organizar 
a administração pública indireta. Trata-se dos seguintes processos estruturais: 
a) Desconcentração: cuida de organizar a Administração Pública Direta. Desconcentrar 
significa criar órgãos públicos. Os órgãos públicos são as unidades administrativas 
criadas pela União, Estados, DF e Municípios com o objetivo de viabilizar a prestação de 
serviços públicos e a exploração de atividade econômica por parte dos próprios entes 
federados (ex: ministérios, secretarias, embaixadas, etc). Os órgãos públicos são 
desprovidos de personalidade jurídica própria, logo, a título ilustrativo, se um 
determinado ato é praticado pelo MRE, caberá a União responder pela prática desse ato 
administrativo. Em outras palavras, em razão desses órgãos serem desprovidos de 
personalidade jurídica própria, o ente federado que criou o órgão público responde pela 
atuação do referido órgão público. 
Importante: a criação e extinção de órgão público exigem edição de lei. Admite-se, 
entretanto, o emprego de medida provisória (que tem forca de lei) para criar ou 
extinguir órgão publico. Em nenhuma hipótese órgão público poderá ser criado ou 
extinto por meio de decreto. O art.84,VI,”a”,CF/88 prevê o emprego de decreto apenas 
para organizar a Administração Pública, desde que não ocorra aumento de despesa 
pública nem ocorra a criação ou extinção de órgão público. Ex: pôde-se empregar 
decreto para transferir competência de um Ministério para outro Ministério do governo 
federal. 
A Administração Pública direta é totalmente hierarquizada, de modo que existem 
órgãos superiores (ex: Presidência da República) e órgãos subalternos (ex: MRE, 
Embaixadas, etc). Essa característica da Administração Pública Direta permite identificar 
a possibilidade de controle hierárquico realizado pelo órgão superior em relação aos 
órgãos subalternos ou inferiores. Tal controle ocorre, via de regra, mediante a 
interposição de recurso hierárquico, o que permite ao órgão hierarquicamente superior 
rever as decisões tomadas pelos órgãos subalternos. 
OBS: a hierarquia existente entre os órgãos que formam a Administração Pública Direta 
explica o motivo pelo qual os agentes públicos são obrigados a cumprir as ordens 
emanadas de autoridades hierarquicamente superiores, exceto se tais ordens forem 
manifestamente ilegais. 
 
b) Descentralização: cuida de organizar a Administração Pública Indireta. Descentralizar é 
criar entidades administrativas. As entidades administrativas são dotadas de 
personalidade jurídica própria, o que significa que essas entidades que compõem a 
Administração Pública Indireta não se confundem com os entes federados que as 
criaram. Na prática, a União, Estados, DF e Municípios poderão criar entidades 
administrativas e delegar a essas pessoas jurídicas a responsabilidade para prestar 
serviços públicos ou para explorar atividade econômica. Em outras palavras, as 
entidades da Administração Pública Indireta, em virtude de terem personalidade 
jurídica própria, atuam na prestação de serviços ou na exploração econômica de 
atividade econômica por sua conta e risco. Esse dado confere maior autonomia para 
que a entidade administrativa exerça suas finalidades institucionais. 
Existem dois tipos diferentes de entidades da Administração Indireta, a saber: 
1. Entidades administrativas dotadas de personalidade jurídica de direito público: 
são as autarquias e as fundações públicas. Essas entidades que têm personalidade 
jurídica de direito público atuam na prestação de serviços públicos e não tem como 
escopo obter lucro. A finalidade institucional dessas entidades é atender a 
população. Ex: IBAMA, Banco Central, INSS, FUNAG. 
A criação de entidades administrativas dotadas de personalidade jurídica de direito 
público ocorre por meio da edição de lei. As autarquias e fundações de direito 
público adquirem personalidade jurídica a partir da publicação da lei que as 
instituiu. Não se exige nenhum regime constitutivo em órgãos públicos (ex: 
cartoriais, junta comercial etc). A extinção dessas entidades exige lei. 
2. Entidades administrativas dotadas de personalidade jurídica de direito privado: 
correspondem às empresas públicas e às sociedades de economia mista. A 
finalidade institucional das entidades administrativas que tem personalidade 
jurídica de direito privado é atuar na exploração de atividade econômica com o 
intuito de obter lucros. As entidades administrativas de direito privado, em regra, 
atuam em regime concorrencial com empresas privadas. Ex: Caixa Econômica 
Federal, Banco do Brasil, Petrobras. 
As entidades da administração indireta que tem personalidade jurídica de direito 
privado são criadas por meio de um processo que tem duas fases distintas: 
(I) Autorização em lei 
(II) Registro no órgão competente (ex: junta comercial, comissão de valores 
mobiliários) 
OBS: as empresas públicas e as sociedades de economia mista – entidades 
administrativas de direito privado – NÃO SÃO CRIADAS POR LEI. A lei apenas 
autoriza a criação dessas entidades, mas a criação efetiva exige registro no órgão 
competente. A dissolução ou extinção das entidades administrativas da 
Administração Indireta que tem personalidade jurídica de direito privado requer 
autorização em lei e a liquidação junto aos órgãos competentes. 
 
Uma vez que as entidades que integram a administração pública indireta possuem 
personalidade jurídica própria, não há hierarquia entre o ente federado que instituiu a entidade 
administrativa e a entidade criada. Logo, não é possível realizar o controle hierárquico das 
entidades da Administração Pública Indireta, o que impede, por exemplo, a apresentação de 
recurso hierárquico ao Presidente da República para questionar um ato praticado por uma 
autarquia federal. Embora não exista controle hierárquico do ente federado instituidor em 
relação as entidades da Administração Pública Indireta que foram criadas, é possível identificar 
uma outra especie de controle entre essas duas categorias de pessoas jurídicas. A doutrina 
denomina esse controle que os entes federados podem realizar em relação as entidades da 
Administração Pública Indireta de supervisão ministerial, tutela administrativa ou controle 
finalístico. 
O controle de supervisão ministerial, tutela administrativa ou controle finalístico é realizado por 
meio da substituição das autoridades que possuem os cargos de presidência, diretoria ou 
chefia das entidades que compõem a Administração Indireta. 
Ex: a Petrobras é uma sociedade de economia mista da União. Sua finalidade institucional é 
cuidar da prospecção de petróleo e do beneficiamento desse produto, transformando-o em 
combustíveis. A política de preços dos combustíveis comercializa dos pela Petrobras é fixada 
pela própria Petrobras, e não pelo Presidente da República e nem pelo Ministro das Minas e 
Energia. A única possibilidade de controlar a atuação da Petrobras é na hipótese de o Presidente 
da República decidir substituir o presidente dessa sociedade de economia mista.