UNIDADE 3 - DIREITO AMBIENTAL

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DIREITO AMBIENTAL
DIREITO AMBIENTAL
Graduação
DIREITO AMBIENTAL
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DIRETRIZES, PRINCÍPIOS, OBJETIVOS
E FINALIDADES DA POLÍTICA NACIONAL
DO MEIO AMBIENTE
Conhecidos os fundamentos da Política Nacional do Meio Ambiente e
as condições sob as quais é estabelecida e se desenvolve, direta e
indiretamente, o modo de torná-la concreta, na sua execução, relaciona-se
às suas diretrizes, princípios, objetivos e fins, nesta terceira unidade de
estudo.
OBJETIVOS DA UNIDADE:
• Compreender os fundamentos da Política Nacional do Meio
Ambiente, diretrizes, princípios, objetivos e fins a ela relativos.
Conhecidos os seus fundamentos, as diretrizes, princípios,
objetivos e fins, apontam-lhe os rumos. É a direção corre-ta à
sua execução.
• Relacionar como destaque o espaço à criação, implantação e
gestão de unidades de Conservação e, por analogia, de espaços
territoriais especialmente protegidos.
• Reconhecer que as diretrizes, princípios, objetivos e fins da
Política Nacional do Meio Ambiente requerem órgãos
competentes para o exercício de funções e atribuições as mais
variadas, cujas competências, segundo Toshio Mukai, se
baseiam no federalismo cooperativo.
PLANO DA UNIDADE
• Diretrizes
• Princípios e objetivos
• Finalidades e aspectos conceituais
• Espaços territoriais especialmente protegidos
• Órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)
• Competências
• Indicações para reflexão preventiva ao desenvolvimento da
matéria
UNIDADE 3 - DIRETRIZES, PRINCÍPIOS, OBJETIVOS E FINALIDADES DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
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No contexto de sua implementação, a tutela jurídica ao meio ambiente
na proteção aos recursos ambientais é parte fundamental ao equilíbrio
ecológico. Neste quadro, estipulam-se regras para a ação governamental,
para o setor privado, para instituições de pesquisa e ensino e se consagra
o princípio internacionalmente reconhecido como o do poluidor-pagador. Um
de seus destaques se refere à proteção a espaços territoriais especialmente
protegidos.
Para executá-la, instituíram-se órgãos do Sistema Nacional do Meio
Ambiente e se estabeleceram as respectivas competências. O Direito
Ambiental, no contexto da Política Nacional do Meio Ambiente, dela decorre
porque é em função dessa política que se prevêem recursos ambientais
submetidos à tutela jurídica de proteção.
Mas toda a legislação que a estabelece, integra o Direito Ambiental e
todas as suas linhas, mesmo não sendo específicas de direito, são, por este,
disciplinadas. Um dos grandes avanços verificados é o referente à instituição
da Política Nacional de Educação Ambiental.
DIRETRIZES
A lei n. 6.938/81, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente,
foi atualizada em 07/02/2000; alterações: Lei n. 9.960, de 28/01/2000; Lei
n. 10.165, de 2000.
Diretrizes (artigo 5º e § único, Lei n. 6.938/81):
Art. 5º: As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão
formuladas em normas e planos destinados a orientar a ação
dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação
da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico,
observados os princípios estabelecidos no artigo 2º desta Lei.
§ Único: As atividades empresariais públicas ou privadas serão
exercidas em consonância com as diretrizes da Política Nacional
do Meio Ambiente.
A Lei n. 6.938/81 dispõe sobre “os fins e os mecanismos de sua
formulação e aplicação”. Funda-se nos incisos VI e VII do artigo 23 e no
artigo 225, e incisos da Constituição Federal brasileira de 1988.
PRINCÍPIOS E OBJETIVOS
No artigo 2º estatui que a Política Nacional do Meio Ambiente tem “por
objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida, visando a assegurar, ao País, condições ao desenvolvimento
sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da
dignidade humana”.
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Os princípios e objetivos dessa Política estão especificados nos incisos
I a X, do artigo 2º:
I – ação governamental na garantia e proteção do meio ambiente
como patrimônio público, tendo em vista o uso coletivo;
II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV – proteção dos ecossistemas com a preservação de áreas
representativas;
V – controle e zoneamento das atividades potencial ou
efetivamente poluidoras;
VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas
para o uso racional e à proteção dos recursos ambientais;
VII – acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII – recuperação de áreas degradadas;
IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X – e, educação ambiental em todos os níveis de ensino, inclusive
a educação da comunidade (...).
FINALIDADES E ASPECTOS CONCEITUAIS
As finalidades da Política Nacional do Meio Ambiente estão elencadas
no artigo 4º, da Lei n. 6.938/81: “I – compatibilização do desenvolvimento
econômico com a preservação ambiental e o equilíbrio ecológico; II – definição
de áreas prioritárias de ação governamental; IV – proteção dos ecossistemas
com a preservação de áreas representativas; V – controle e zoneamento
das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI – preservação e
restauração dos recursos ambientais”.
O termo preservar é mencionado reiteradamente; significa:
 “manter uma área ou um bem natural específico protegido
contra a degradação ou a destruição. Preservação – ato de
proteger contra a destruição ou qualquer forma de dano ou
degradação um ecossistema, uma área geográfica definida ou
espécies animais ou vegetais ameaçadas de extinção, adotando-
se as medidas preventivas legalmente necessárias e as medidas
de vigilância adequadas. Difere de conservação por preservar
a área de qualquer uso que possa modificar sua estrutura
natural original” (LIMA E SILVA et al, 1999)1. (grifo nosso)
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente define a base normativa
do Direito Ambiental em pontos fundamentais: a) ao estatuir sobre proteção
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ambiental, determinando tutela ao meio ambiente; b) ao se referir a áreas e
a recursos ambientais, permitindo, além da tutela geral, tutela ambiental
específica.
No artigo 3º, da lei n. 6.938/81, definem-se, em seu inciso V, recursos
ambientais: “a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas,
os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a
fauna e a flora” (redação dada pela Lei n. 7.804/89).
Mas, para fins do direito, quem é o poluidor? Dispõe o art. 3º, inc. IV da Lei
n. 6.938/81:
(...) a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora
de degradação ambiental.
ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS
A Lei n. 9.985 de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), estabelece critérios e
normas para a criação, implantação e gestão de unidades de conservação.
Para os fins dessa Lei, entende-se por:
“Art. 2º: (...)
I – Unidade de Conservação: espaço territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características
naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público,
com objetivos de conservação e limites definidos sob regime
especial de administração, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteção.”
Este dispositivo é importante porque define critérios gerais relacionados
à:
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Observam-se, com vistas à sua proteção:
Por serem essas Unidades conservacionistas, o significado de
conservação é da maior importância porque se refere, de modo especial, à
sua destinação:
• Unidades de Conservação (Lei n. 9.985, de 18.07.2000)
Conservação da Natureza”O manejo do uso humano da natureza,
compreendendo a preservação, amanutenção, a utilização sustentável, a
restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir
o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo
seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações
futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral.” (art. 2º, II).
Conservação in situ”Conservação dos ecossistemas e habitats naturais
e a manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies
domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvimento de
propriedades características” (art. 2º, VII).
Objeto de menção, no tópico relativo à conservação da natureza, o
termo preservação deve ter seu significado recordado: “Ato de proteger,
contra a destruição e qualquer forma de dano ou degradação um ecossistema,
uma área geográfica definida, ou espécies animais e vegetais ameaçadas
de extinção, adotando-se as medidas preventivas legalmente necessárias
e as medidas de vigilância adequadas. Diferente de conservação por
preservar a área de qualquer uso que possa modificar sua estrutura natural
original.”
Preservar: manter uma área ou um bem natural específico protegido
contra a degradação ou destruição.” (LIMA e SILVA et al, 1999)
Quando se refere a espaços territoriais especialmente protegidos, as
chamadas Unidades de Conservação, a abordagem segue a Lei 9985/2000,
especialmente ao agrupar as Unidades em dois grandes blocos: 1) UNIDADES
DE PROTEÇÃO INTEGRAL ( Parques nacionais, as reservas biológicas, estações
ecológicas, etc.), de uso indireto; 2) UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL ( APAs,
RPPN, estações ecológicas, entre outras), de uso direto.
• Proteção (Unidades de Conservação)- Lei n. 9.985/2000
- Proteção mediante vigilância adequada;
- Tutela ambiental via medidas preventivas, no plano jurídico, ante a
iminência de dano;
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- Proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de alterações
causadas por interferência humana, admitido, apenas, o uso indireto de
seus atributos naturais. (Inc. VI, art. 2º)
Nós classificamos as Unidades de Conservação como espaços
territoriais especialmente protegidos segundo o critério de destinação. São
espaços que se destinam à conservação do meio ambiente natural.
Há outros espaços territoriais especialmente protegidos, de que
destacamos os exemplos a seguir:
– Estações ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental (APAs): a Lei n. 6.902
de 27 de abril de 1981 dispõe sobre:
Estações ecológicas: trata-se de áreas representativas de
ecossistemas brasileiros, destinadas à realização de pesquisas
de ecologia, à proteção natural e ao desenvolvimento da
educação conservacionista (art. 1º) com 90% ou mais de cada
Estação Ecológica destinado, em caráter permanente, por ato
do Poder Executivo, à preservação da biota (§ 1º), podendo, na
área restante, serem autorizadas pesquisas ecológicas que
acarretem modificação ao meio ambiente natural (§ 2º), desde
que não coloquem em perigo a sobrevivência das populações
das espécies existentes ali (§ 3º).
– Áreas de Proteção Ambiental (APAs): o art. 8º autoriza o Poder Executivo
a declarar determinadas áreas para a preservação ambiental, desde que
haja relevante interesse público, a fim de assegurar o bem-estar das
populações humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais.
O art. 9º diz que, nessas áreas, dentro dos princípios constitucionais que
regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Público estabelecerá
normas limitando ou proibindo: a) a implantação e o funcionamento de
indústrias potencialmente poluidoras capazes de afetar mananciais de água;
b) a realização de obras de assoreamento e a abertura de canais quando
essas iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas
locais; c) o exercício de atividades capazes de provocar uma erosão de terras
e/ou acentuado assoreamento das coleções hídricas; d) o exercício de
atividades que ameacem atingir, na área protegida, as espécies raras da
biota regional. Nos termos do § 2º do art. 9º, o não-cumprimento das normas
disciplinares sujeita os infratores: ao embargo das iniciativas irregulares; à
medida cautelar de apreensão do material e das máquinas usadas nessas
atividades; à obrigação de reposição e restituição, tanto quanto possível,
da situação anterior, e à imposição de multas graduadas.
– Parques Nacionais, Estaduais e Municipais: “São áreas geográficas
extensas e delimitadas, dotadas de atributos naturais excepcionais, objeto
de preservação permanente, submetidas às condições de inalterabilidade e
indisponibilidade no seu todo” (Decreto 84.017/79, art. 1º, § 1º).
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– Jardins Zoológicos: “Considera-se Jardim Zoológico qualquer coleção de
animais silvestres mantidos vivos em cativeiro ou semi-liberdade, expostos
à visitação pública” (Lei n. 1.173 de 14 de dezembro de 1983, art. 1º).
– Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIES): “São áreas que possuem
características naturais extraordinárias ou abriguem exemplares da biota,
exigindo cuidados especiais de proteção por parte do Poder Público” (Decreto
Federal n. 89.336/84, art. 2º).
– Áreas e Locais de Interesse Turístico:
a) Áreas de Interesse Turístico – “São trechos do território nacional,
inclusive suas águas a serem preservadas e valorizadas no sentido cultural
e natural e destinadas à realização de planos e projetos de desenvolvimento
turístico” (Lei Federal n. 5.513, art. 3º).
b) Locais de Interesse Turístico – “São trechos do território nacional
compreendidos ou não em áreas especiais, destinados, por sua adequação,
ao desenvolvimento de atividades turísticas e à realização de projetos
específicos e que compreendem: I – bens não-sujeitos a regime específico
de proteção e ambientação” (Lei Federal n. 6.513/79, art. 4º).
– Reservas Biológicas: “Áreas delimitadas com a finalidade de conservação
e proteção integral da flora e fauna, sendo proibida qualquer forma de
exploração de seus recursos naturais.
Características: visitação, só com o objetivo educacional. Posse e domínios
públicos.
Exemplos: Rebio Poço das Antas, Atol das Rocas, Guaporé.
ÓRGÃOS DO SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
São órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA):
Art. 6º: Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações mantidas pelo Poder
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Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental,
constituirão o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
Como segue:
I – Órgão superior: Conselho de Governo. Com a função de
assessorar o Presidente da República na formulação da política
nacional e das diretrizes governamentais para o meio ambiente
e recursos ambientais (redação dada pela Lei n. 8.028/90).
II – Órgão consultivo e deliberativo. Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e
propor, ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A competência do CONAMA, estabelecida no artigo 6º da Lei n.
6.938/81, foi regulamentada pelo Decreto n. 99.274 de 09 de
junho de 1990, com nova redação dada pelo Decreto n. 3.942
de 27 de setembro de 2001, art. 7º.
III – Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente. O Ministério
do Meio Ambiente resultou da transformação da Secretaria do
Meio Ambiente em Ministério por força do artigo 21 da Lei n.
8.490 de 09 de dezembro de 1993, em Ministério do Meio
Ambiente e da Amazônia legal.
IV – Órgão executor: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Criado pela Lei
n. 7.735 de 22 de fevereiro de 1989, tem a finalidadede executar
e fazer executar a política e diretrizes do governo federal para o
meio ambiente.
V – Órgãos seccionais. Órgãos e entidades estaduais
responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo
controle e fiscalização dessas atividades capazes de provocar
a degradação ambiental (redação dada pela Lei n. 7.804 de
18.07.1989).”
VI – Órgãos locais: órgãos municipais do meio ambiente.
COMPETÊNCIAS
Mukai (1998, p. 16-17)2.refere-se a um federalismo cooperativo:
O federalismo clássico deu lugar, em sua evolução, a uma nova
forma de relacionamento entre os níveis de governo, influenciada
pela legislação do mundo civilizado que tem hoje essa tendência
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(...). Trata-se do denominado federalismo cooperativo, onde os
níveis de governo não se digladiam pelas suas atribuições, para
darem conta das necessidades dos administrados.
Há competências que são privativas da União (art. 21 e 22, da CF/88).
Existem competências comuns da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios (art. 23 da CF/88).
No que se refere à competência concorrente, observa Mukai(1998, p.
18-19): “Há que se registrar, aqui, que o constituinte, ao imaginar que haveria
diferenças substanciais entre as competências administrativas e legislativas;
portanto, entre o art. 23 e o art. 24, excluiu propositadamente o Município
do art. 24, dizendo competir à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre diversas matérias que elenca em 16 incisos (art.
24). Contudo, permitiu que o Município suplementasse a legislação federal e
a estadual no que coubesse (inc. II do art. 30); aqui, trata-se de o Município
dar continuidade à legislação federal existente, federal ou estadual... Assim
o Município pode legislar, por exemplo, sobre proteção do meio ambiente
(inc. VI), complementando a legislação federal e estadual, no âmbito
estritamente local... Sabe-se que no âmbito da legislação concorrente (ou
vertical) há uma hierarquia de normas, no sentido de que a lei federal tem
prevalência sobre a estadual e municipal, e a estadual sobre a municipal.”
Mukai(1998, p. 20-21) destaca que a “distinção básica entre a
competência comum e a concorrente está em que, na primeira, as normas
que não forem conflitantes convivem sob o manto do princípio da
territorialidade, posto que, aqui, segundo limites próprios dados pela
predominância dos interesses dos diversos entes políticos, eles podem atuar
e legislar indistintamente; havendo conflito entre as legislações deve
predominar aquela mais restritiva, desde que cada uma se atenha ao campo
próprio de seus interesses predominantes, já que, no caso, visa-se à
satisfação do interesse público. Na competência concorrente avulta a
hierarquia legislativa, em que o exercício primário do poder de legislar está
a ela vinculado, com a limitação dessa hierarquia ao campo estrito das normas
gerais (União) e, suplementares a estas, ainda em termos de normas gerais
(Estados), sendo que aquelas são impositivas a Estados e Municípios, e as
suplementares, aos Municípios. Isto, entretanto, não exclui possa a lei federal
dispor amplamente sobre suas atribuições, naquelas matérias previstas no
art. 24, pois a hierarquia e a imperatividade previstas no § 1º do mesmo
artigo há de ser referida à legislação estadual ou municipal.”
INDICAÇÕES PARA REFLEXÃO PREVENTIVA AO DESENVOLVIMENTO
POSTERIOR E DA MATÉRIA
Você deve atentar para dois aspectos extremamente impor-tantes que
repercutirão no desenvolvimento posterior desta matéria:
UNIDADE 3 - DIRETRIZES, PRINCÍPIOS, OBJETIVOS E FINALIDADES DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
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a) a determinação, pela Lei 6.938/81, do que são recursos ambientais, os
quais se constituem, em redação concisa da lei, dos bens ambientais que
estarão sob tutela específica do Direito Ambiental.
No artigo 3º da Lei n. 6.938/81, estabelecem-se, em seu inc. V, como
recursos ambientais:
“a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas,
os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos
da biosfera, a fauna e a flora.” (com a redação dada pela Lei n.
7.804/89).
O disposto neste inciso dará sustentação, como veremos a partir da
unidade 5, à especialização do Direito Ambiental.
b) Fala-se em poluição, mas quem é o poluidor? Dispõe o art. 3º, inc. IV, da
Lei 6.938/81:
“a pessoa física e jurídica, de direito público ou privado,
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora
de degradação ambiental.”
A figura jurídica do poluidor estará associada, na unidade 5, a um dos
princípios fundamentais do Direito Ambiental: o do poluidor-pagador.
Toda a base para a especialização do Direito Ambiental está inserida
no contexto da Política Nacional do Meio Ambiente.
CONCLUINDO
O conteúdo desta unidade, ao complementar o da unidade 2, delineia
o quadro geral referente à Política Nacional do Meio Ambiente e sua execução.
Na unidade 2, tiveram-se em vista, sobretudo, os seus fundamentos.
Nesta unidade, voltada mais para a execução dessa Política, confere-se
destaque às suas diretrizes, objetivos, princípios e fins.
Um subsistema se insere no sistema geral da Política Nacional do Meio
Ambiente: o relativo às Unidades de Conservação e aos demais espaços
especialmente protegidos, que são, sem dúvida, “formas” de organização e
controle de bens ambientais agrupados com o propósito de proteção.
Completa-se o quadro geral de instrumentos e mecanismos à
implementação da Política Nacional do Meio Ambiente, com a atribuição de
funções e atribuição aos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA), e ao se estabelecerem competências privativas da União, comuns
e concorrentes aos entes federativos sob a égide do que Toshio Mukai
reco-nhece como federalismo cooperativo.
DIREITO AMBIENTAL
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LEITURA COMPLEMENTAR
MUKAI, T. Direito Ambiental Sistematizado. 3ª edição. Rio
de Janeiro: Forense Uni-versitária, 1998. 186p.
NAZARETH, A. B. de. Direito Ambiental Básico. 1ª edição. Rio
de Janeiro: UNIVERSO, 2002. 95p.
É HORA DE SE AVALIAR!
Não esqueça de realizar as atividades desta unidade de
estudo, presentes no caderno de exercício! Elas irão ajudá-
lo a fixar o conteúdo, além de proporcionar sua autonomia
no processo de ensino-aprendizagem. Caso prefira, redija
as respostas no caderno e depois as envie através do nosso
ambiente virtual de aprendizagem (AVA). Interaja conosco!
Na próxima unidade, continuaremos a estudar a Política Nacional do Meio
Ambiente onde veremos as Leis especiais, que regulam as matérias de
relevante interesse ecológico.
NOTAS
1 LIMA E SILVA. Dicionário brasileiro de ciências ambientais. 1ª edição, R.J. Thex., 1994. 253p.
2 MUKAI, T. Direito ambiental sistematizado. 3ª. R.j. Forense Universitária, 1998. 186p.