GPDES - ACC 243 - Tema 2 - Evolução Conceitual (I)

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Programa de Graduação em Gestão Pública para o 
Desenvolvimento 
Econômico e Social – GPDES
GPDES – ACC 243 – Gestão Orçamentária 
Econômico e Social – GPDES
Disciplina: ACC 243 – Gestão Orçamentária
ProfªProfª. Cláudia Cruz. Cláudia Cruz
e-mail: claudiacruz@facc.ufrj.br
Blog: www.ideiascontabeis.blogspot.com
Programa
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
� Visão histórica
� Evolução conceitual
� Princípios orçamentários
II - CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS: 
� Conceitos e classificações da despesa pública
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� Conceitos e classificações da despesa pública
� Conceitos e classificações da receita pública
III - PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
� Sistema e processo orçamentário
� Elaboração da proposta orçamentária;
� Mecanismos de planejamento orçamentário (PPA, LDO e LOA) 
� Mecanismos retificadores do orçamento (créditos adicionais)
� Execução orçamentária e financeira
� Controle e avaliação da execução orçamentária
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I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual
Fonte: GIACOMONI, James. Orçamento Público. 15 ed. São Paulo: 
Atlas, 2010. Capítulo 4.
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I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
1) Orçamento tradicional vs. Orçamento moderno
2) Orçamento Base-zero e Orçamento por desempenho
3) Orçamento - programa
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4) Multiplicidade de aspectos do Orçamento Público:
� Aspecto político
� Aspecto jurídico
� Aspecto contábil
� Aspecto econômico
� Aspecto financeiro
� Aspecto administrativo
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento tradicional
Século XIX → Liberalismo econômico → Consciência contrária ao 
crescimento das despesas públicas
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Função principal: controle político
Instrumento disciplinador das finanças públicas
Possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os 
Executivos
Concepção do Estado liberal: manter o equilíbrio financeiro e evitar ao 
máximo a expansão dos gastos
Orçamento → fórmula eficaz de controle
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento tradicional
Função principal: controle político
� O aspecto econômico tinha posição secundária;
� As finanças públicas caracterizavam-se por sua NEUTRALIDADE 
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� As finanças públicas caracterizavam-se por sua NEUTRALIDADE 
(laissez-faire): o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o 
volume do gasto público não era significativo para a economia;
� A despesa pública era um “mal necessário”;
� Ênfase no aspecto jurídico do orçamento: “lei que fixa a despesa e 
estima a receita”
� O orçamento é uma lei ou um ato administrativo?
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento tradicional
Função principal: controle político
� Utilização de linguagem contábil
� Classificações para instrumentalizar o controle da despesa:
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� Classificações para instrumentalizar o controle da despesa:
- Por unidade administrativa
- Por objeto ou item de despesa
� Inventário de meios para realizar tarefas/atividades → Lei de Meios
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento moderno
Função principal: instrumento de administração
� Século XX : intervencionismo do Estado da economia, para corrigir 
distorções e incentivar o desenvolvimento
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distorções e incentivar o desenvolvimento
� O orçamento vigente era um mero demonstrativo de autorizações 
legislativas
� Com as novas demandas pela intervenção do Estado, o orçamento 
precisava de outra concepção.
� Origem: EUA → o orçamento como mecanismo de controle 
administrativo, eficiência e avaliação de desempenho – Presidente 
Taft
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento moderno
Função principal: instrumento de administração
� O orçamento é algo mais que uma simples previsão de receita ou 
estimativa de despesa;
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estimativa de despesa;
� É um relatório, uma estimativa e uma proposta de governo;
� Instrumento de trabalho do Poder Executivo, que direciona os 
negócios do governo;
� Expõe a situação do tesouro público em um dado período;
� Auxiliar nas etapas do processo administrativo: programação, 
execução e controle;
� “Documento de antecipação”
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento moderno
Função principal: instrumento de administração
� “O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para 
um período de tempo definido, o programa de operações do governo 
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um período de tempo definido, o programa de operações do governo 
e os meios de financiamento desse programa” (Manvel, 1944)
� Os EUA e a ONU contribuíram para a difusão da concepção de 
orçamento moderno, por meio de manuais e seminários;
� Utilização de práticas militares na definição de programas no 
orçamento
� Orçamento por desempenho: objetivos, custos dos programas, dados 
quantitativos, acompanhamento de metas...
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento moderno
Função principal: instrumento de administração
� Importância do aspecto econômico:
� Doutrina Keynesiana (a partir dos anos 30): orçamento público como 
instrumento da política fiscal do governo
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� O orçamento começa a definir ações com vistas às estabilização ou à 
ampliação dos níveis de atividade econômica;
� PPBS (Planning, Programming na Budgeting System) → tentativa de 
integrar orçamento e planejamento
� PLANEJAMENTO está relacionado, mas não é a mesma coisa que 
ORÇAMENTO;
� Problemas relativos à crise econômica prejudicaram a implantação 
exitosa do PPBS
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento moderno
Baleeiro (2002):
O orçamento público é considerado o ato pelo qual o Poder
Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e
em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou
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serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou
geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em
lei.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução a ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2002.
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento Base-zero
� Tentativa de aperfeiçoar práticas de gestão orçamentária
� Origem: EUA (Texas Instruments) – Jimmy Carter (Geórgia)
� Não é um método de organizar ou apresentar o orçamento público, 
mas uma forma de pensar diferente as despesas públicas
� Ênfase do OBZ: avaliação e tomada de decisões sobre despesas
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� Segundo o modelo do OBZ: as ações de um prog. Governamental 
seriam unidades de decisão, cujas necessidades de recursos seriam 
avaliadas em pacotes de decisão
� Elementos significativos das ações: finalidades, custos e benefícios, 
carga de trabalho e medidas de desempenho
� Os pacotes de decisão forneceriam as bases para a alocação de 
recursos nos orçamentos operacionais
� Entraves: Despesas fixas, não discutíveis e resistência da burocracia
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
Orçamento por Desempenho
� Tentativa de aperfeiçoar práticas de gestão orçamentária
� Origem: EUA, final do século XX
� Nova categoria de objetivos de desempenho: os resultados (outcomes)
� Ênfasena responsabilização dos agentes, identificando boas e más 
gestões
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� Componentes básicos: 
- Concepção de programa e o desenho da estrutura programática; e
- Sistemas de determinação de custos.
� Ênfase no longo prazo e nos produtos, enquanto o orçamento 
tradicional tinha ênfase no curto prazo e nos insumos;
� Estrutura dos programas: (i) objetivos estratégicos; (ii) custos totais; (iii) 
análise de políticas; (iv) necessidades da elaboração orçamentária 
plurianual.
Multiplicidade de aspectos do Orçamento Público:
I. JURÍDICO, isto é, a natureza do ato orçamentário à luz do Direito e,
especialmente, das instituições constitucionais do país, inclusive as
consequências daí decorrentes para os direitos e obrigações dos agentes
públicos e dos governados;
II. POLÍTICO, pelo qual o orçamento revela com transparência em proveito
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
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II. POLÍTICO, pelo qual o orçamento revela com transparência em proveito
de que grupos sociais e regiões ou para solução de que problemas e
necessidades funcionará precipuamente a aparelhagem de serviços
públicos. Por exemplo, se o custeio respectivo será suportado com mais
sacrifícios por esses mesmos grupos sociais ou por outros; enfim, a
maior ou menor liberdade de ação do Poder Executivo na determinação
de todos esses fatos do ponto de vista de regiões, classes, partidos,
interesse, aspirações etc.;
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução a ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2002.
Multiplicidade de aspectos do Orçamento Público:
III. ECONÔMICO, através do qual se apreciarão, sobretudo os efeitos
recíprocos da política fiscal e da conjuntura econômica, assim como as
possibilidades de utilizá-los o governo no intuito deliberado de modificar as
tendências da conjuntura ou estrutura;
I - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 
Evolução conceitual do Orçamento Público
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tendências da conjuntura ou estrutura;
IV. TÉCNICO, finalmente, que envolve o estabelecimento das regras práticas
para realização dos fins indicados nos itens anteriores e para classificação
clara, metódica e racional de receitas e despesas, processos estatísticos
para cálculo tão aproximado quanto possível de uma e de outras,
apresentação gráfica e contábil do documento orçamentário etc.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução a ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2002.
Questões para discussão
1. Quais as principais diferenças e semelhanças entre o orçamento 
tradicional e o orçamento moderno?
2. Qual dos aspectos do orçamento você considera mais relevante? Por 
que?
3. Em que áreas de atuação governamental o orçamento base-zero 
poderia ser adotado?
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poderia ser adotado?
4. Quais as principais diferenças e semelhanças entre orçamento base-
zero e orçamento por desempenho?
5. Cite três programas/ações governamentais que demonstram a 
intervenção do governo na economia.
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Próxima aula...
Capítulo 5 – Princípios Orçamentários
Elaborar resumo sobre o capítulo
Outros textos que serão usados na aula:
� Constituição Federal
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� Constituição Federal
� Lei nº 4.320/1964
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