06 - Controle e Responsabilidade da Administração Pública

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DESCRIÇÃO
Apresentação da base teórica, normativa e jurisprudencial sobre o controle administrativo,
legislativo e judicial e as regras sobre responsabilidade civil da Administração Pública.
PROPÓSITO
Compreender os conceitos básicos, apresentar os elementos do ordenamento jurídico e discutir a
compreensão dos tribunais brasileiros acerca da temática do controle da Administração Pública e
a responsabilidade civil estatal.
PREPARAÇÃO
Antes de iniciar o conteúdo, tenha à mão um vade-mécum ou compilado de legislações sobre
Direito Administrativo.
OBJETIVOS
 MÓDULO 1
Descrever as diferentes formas de controle da Administração Pública
 MÓDULO 2
Identificar os instrumentos processuais de controle judicial da Administração Pública
 MÓDULO 3
Identificar o regime da responsabilidade civil do Estado
INTRODUÇÃO
O controle da Administração Pública revela um conjunto de mecanismos jurídicos pelos quais se
exerce a fiscalização e a revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder
(isto é, os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário), além do controle exercido por entidades
constitucionalmente independentes, a exemplo do Ministério Público e dos tribunais de contas.
Em um primeiro momento, analisaremos as diferentes formas de controle da Administração
Pública, sejam elas administrativas, legislativas ou judiciais, explorando também o controle
exercido pelos tribunais de contas.
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No segundo módulo, exploraremos os instrumentos processuais mais utilizados para o controle
judicial na Administração Pública, identificando os atos, natureza e prescrição, além de abordar
seus principais instrumentos, como o mandado de segurança, a ação popular e a ação civil
pública.
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Por fim, vamos tratar da responsabilidade civil, dos atos legislativos e judiciais do Estado à luz da
legislação brasileira.
MÓDULO 1
 Descrever as diferentes formas de controle da Administração Pública
INTRODUÇÃO AO CONTROLE
A doutrina apresenta quatro critérios de classificação do controle da Administração Pública.
Critérios esses que se interpenetram e se combinam, ou seja, não são formas de controle
distintas ou independentes umas das outras. Veremos essas classificações a seguir.
CONTROLE QUANTO À FUNÇÃO DO ÓRGÃO DE
CONTROLE
Pode ser:
CONTROLE ADMINISTRATIVO
A Administração Pública no Brasil tem seus atos fiscalizados e/ou corrigidos pela atuação da
própria administração em um controle de natureza interna ao próprio órgão que praticou o ato
controlado.
CONTROLE LEGISLATIVO
É exercido pelo Parlamento, isto é, pelos membros do Poder Legislativo em todas as esferas da
Federação.
CONTROLE JUDICIAL/JURISDICIONAL DA ATIVIDADE
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O controle jurisdicional, que existe no Brasil em função da natureza una da nossa jurisdição,
permite que o Poder Judiciário controle a juridicidade dos atos da Administração Pública,
diferentemente de países como a França e a Itália, que possuem jurisdição própria para o
julgamento dos atos administrativos.
CONTROLE QUANTO AO MOMENTO
O segundo critério diz respeito ao momento de exercício do ato de controle.
CONTROLE PRÉVIO
CONTROLE CONCOMITANTE
CONTROLE SUCESSIVO
Ocorre sempre que houver previsão normativa de que, para que um ato possa produzir efeitos, ele
seja objeto de prévia manifestação de uma autoridade específica, que exercerá, por conseguinte,
o controle prévio do ato.
Um exemplo desse tipo de controle são os casos de atos compostos, que dependem de uma
sucessão de atos para que se alcance um ato e realize o objetivo final da Administração Pública.
É o caso dos atos de nomeação para órgãos que dependem da anuência de outra autoridade da
própria administração ou do Poder Legislativo (por exemplo, nomeação de dirigentes de agências
reguladoras).
Dá-se pela prática de atos complexos: são aqueles que dependem de um prévio acordo de
vontades das autoridades competentes para que existam. Há uma espécie de união de vontades
das autoridades competentes para que isso ocorra. Nesses casos, não há propriamente um
controle prévio, mas sim, um controle concomitante que uma autoridade exerce sobre o ato.
O controle sucessivo (ou a posteriori) constitui aquele que ocorre após a prática do ato editado.
Parte relevante do estudo do controle sobre a Administração Pública envolve o estudo do controle
sucessivo.
CONTROLE QUANTO À INICIATIVA
Pode ser:
POR PROVOCAÇÃO
É aquele em que a entidade que exercerá o controle o faz por impulso de terceiro. Significa dizer
que a entidade não está obrigada a agir e sua ação é condicionada por ato deflagrado por outra
pessoa, seja ela uma entidade da Administração Pública (em sentido amplo), seja um particular.
DE OFÍCIO
É impulsionado pela própria entidade, que pode agir independentemente de provocação (ao
contrário do que acontece, por exemplo, no Poder Judiciário, que é regido pelo princípio da
inércia).
Segundo a Lei de Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999), os processos
administrativos são regidos pelo princípio da oficialidade, no sentido de que os procedimentos da
Administração Pública poderão ser sempre deflagrados por impulso próprio, sem prejuízo da
atuação dos interessados (art. 2º, parágrafo único, inciso XII).
COMPULSÓRIO
É deflagrado de ofício pela Administração Pública, de caráter obrigatório. Nesses casos, a
entidade de controle é responsável por instaurar o processo de controle de forma compulsória,
sendo tal ato vinculado. Não há margem de discricionariedade para instauração do processo de
controle.
Um exemplo de ato de controle compulsório é previsto nos processos de licitação, em que a
autoridade superior é obrigada a homologar ou não o procedimento realizado pela comissão de
licitação ou pelo pregoeiro.
CONTROLE QUANTO À EXTENSÃO
Neste caso, há o controle:
INTERNO
EXTERNO
É formalizado dentro da esfera de determinado Poder (Executivo, Legislativo ou Judiciário).
É o controle exercido por outro Poder ou pela sociedade, nos termos, por exemplo, do art. 37, §
3º, da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), que prevê:
A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta,
regulando especialmente:
I – AS RECLAMAÇÕES RELATIVAS À PRESTAÇÃO
DOS SERVIÇOS PÚBLICOS EM GERAL,
ASSEGURADAS A MANUTENÇÃO DE SERVIÇOS
DE ATENDIMENTO AO USUÁRIO E A AVALIAÇÃO
PERIÓDICA, EXTERNA E INTERNA, DA
QUALIDADE DOS SERVIÇOS;
II – O ACESSO DOS USUÁRIOS A REGISTROS
ADMINISTRATIVOS E A INFORMAÇÕES SOBRE
ATOS DE GOVERNO, OBSERVADO O DISPOSTO NO
ART. 5º, X E XXXIII;
III – A DISCIPLINA DA REPRESENTAÇÃO CONTRA
O EXERCÍCIO NEGLIGENTE OU ABUSIVO DE
CARGO, EMPREGO OU FUNÇÃO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
QUANTO AO PARÂMETRO DE CONTROLE
CONTROLE DE LEGALIDADE
Abarca a constitucionalidade, a legalidade em sentido estrito e a regularidade do ato (isto é, a
compatibilidade do ato com os seus regulamentos, com atos infralegais que existam sobre a
matéria).
CONTROLE DE MÉRITO
É exercido sobre as razões de conveniência e oportunidade que levaram a autoridade
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administrativa a agir. Geralmente, esse tipo de controle ocorre sobre atos de natureza
discricionária.
A doutrina majoritária, por muito tempo, defendia que os atos discricionários não seriam passíveis
de controle, de modo que o mérito administrativo não seria sindicável. Todavia, autores mais
modernos do direito administrativo (a exemplo de Marçal Justen Filho, Alexandre Santos de
Aragão, Carlos Ari Sundfeld, Egon Bockmann Moreira, Gustavo Binenbojm, Floriano de Azevedo
Marques Neto, entre outros) desenvolveram aportes teóricos no sentido de que esse juízo de
conveniência e oportunidade está submetido a uma esfera de controle específica.
Mais especificamente, a doutrina mais atual do direito administrativo entende que, embora exista
um espaço de reserva de poder decisório para as autoridades públicas, deve haver um espaço
também para o controle de juridicidadediferentes mecanismos de controle para que a Administração Pública brasileira possa ser
controlada por diferentes entidades e pela sociedade, além de ser responsabilizada em caso de
atos que possam gerar danos a terceiros.
 PODCAST
Agora com a palavra o professor Renato Toledo, relembrando tópicos abordados em nosso
estudo. Vamos ouvir!
AVALIAÇÃO DO TEMA:
REFERÊNCIAS
ARAGÃO, A. S. Controle jurisdicional de políticas públicas. Revista de Direito Administrativo e
Constitucional, n. 42, p. 99-104, 2010.
BINENBOJM, G. Uma teoria do direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2014.
CARVALHO FILHO, J. S. Processo administrativo federal. 5. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013.
JUSTEN FILHO, M. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2018.
MARQUES NETO, F.; PALMA, J. B. Os sete impasses do controle da administração pública
no Brasil. In: PEREZ, M.; PAGANI, R. Controle da administração pública. Belo Horizonte: Fórum,
2017. p. 21-38.
MOREIRA, E. B. Processo administrativo. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.
SUNDFELD, C. A. Direito administrativo para céticos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.
EXPLORE+
Sobre o mandado de segurança e a ação popular, assim como as regras processuais quando a
Administração Pública é parte de um processo judicial, ver RODRIGUES, M. A. A fazenda
pública no processo civil. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2016.
Sobre a responsabilidade civil do Estado, ver BRAGA NETTO, F. Manual da responsabilidade
civil do Estado. 5. ed. Salvador: Juspodivm, 2019.
CONTEUDISTA
Renato Toledo Cabral Junior
 CURRÍCULO LATTES
javascript:void(0);
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javascript:void(0);
javascript:void(0);
javascript:void(0);da atividade administrativa a partir dos princípios da
Administração Pública, tais como os de moralidade, eficiência, proporcionalidade, razoabilidade
etc.
 ATENÇÃO
É importante mencionar que o controlador não pode substituir um juízo de discricionariedade
próprio da autoridade administrativa por um juízo de conveniência e oportunidade que lhe é
próprio. A ampliação do controle da Administração Pública serve para que os juízos discricionários
sejam exercidos dentro de critérios jurídicos legítimos.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
O controle administrativo da Administração Pública é aquele exercido no âmbito interno da
estrutura administrativa que praticou ou de onde emanou o ato controlado. Trata-se, portanto, de
um controle interno de juridicidade ou de mérito exercido por órgãos no desempenho de função
administrativa.
 ATENÇÃO
Lembre-se que a função administrativa é exercida por quaisquer dos poderes do Estado
(Executivo, Legislativo ou Judiciário) ou dos órgãos constitucionalmente autônomos (Tribunal de
Contas e Ministério Público).
É assim que, por exemplo, o controle exercido por uma corregedoria sobre atos funcionais de
magistrados é considerado um controle administrativo. Da mesma forma, quando o Poder
Legislativo, por exemplo, realiza uma licitação para a contratação futura de obras no seu edifício-
sede e há uma inabilitação de determinado licitante, esse também é um ato de controle
administrativo.
Há diversos fundamentos para o controle administrativo:
O primeiro fundamento é o princípio da autotutela, segundo o qual a Administração tem poder-
dever de anular os próprios atos que considere antijurídicos, revogar aqueles que considere
inconvenientes e/ou inoportunos.
Isto é, a autotutela administrativa consiste no juízo da Administração Pública de qualquer um
dos poderes sob seus próprios atos, que pode ter como parâmetro o controle de juridicidade ou
o controle de mérito.
O segundo fundamento é o da organização administrativa. Isso porque, o controle
administrativo, muitas vezes, é exercido em razão do poder hierárquico que um órgão da
autoridade administrativa possui sobre outro órgão. Desse modo, o controle é exercido em razão
da hierarquia funcional existente na estrutura da entidade pública.
Já o terceiro fundamento é o direito de petição, previsto constitucionalmente no art. 5º, inciso
XXXIV, alínea “a” da Carta Magna:
CF/1988, ART. 5º – TODOS SÃO IGUAIS PERANTE
A LEI, SEM DISTINÇÃO DE QUALQUER
NATUREZA, GARANTINDO-SE AOS BRASILEIROS
E AOS ESTRANGEIROS RESIDENTES NO PAÍS A
INVIOLABILIDADE DO DIREITO À VIDA, À
LIBERDADE, À IGUALDADE, À SEGURANÇA E À
PROPRIEDADE, NOS TERMOS SEGUINTES:
(...)
XXXIV – SÃO A TODOS ASSEGURADOS,
INDEPENDENTEMENTE DO PAGAMENTO DE
TAXAS:
A) O DIREITO DE PETIÇÃO AOS PODERES
PÚBLICOS EM DEFESA DE DIREITO OU CONTRA
ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER (...)
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
A forma mais corriqueira para o exercício do controle administrativo é por meio de recursos
administrativos.
Vejamos:
ADMINISTRAÇÃO
No âmbito da administração, tal recurso é visto como uma forma pela qual a administração tem a
oportunidade de exercer a sua autotutela, geralmente, por autoridade hierarquicamente superior
àquela que proferiu a decisão controlada.
ADMINISTRADO
No ângulo do administrado, o recurso é um meio de defesa de direitos individuais, coletivos ou
difusos. No sentido mais amplo, o recurso administrativo deve ser entendido como uma espécie
do direito de petição, nos termos da previsão constitucional.
Entende-se que direito de interposição de recurso administrativo é uma manifestação do direito de
petição perante a Administração Pública que haja praticado ato ou que se encontre na eminência
de praticá-lo. Trata-se de direito de obter uma resposta devidamente fundamentada daquela
Administração Pública que tenha praticado determinado ato, ou esteja na eminência de praticá-lo,
que importe lesão a direitos individuais, difusos ou coletivos, além de estar na esfera de
legitimidade recursal de quem fez uso do recurso administrativo.
A legitimidade recursal é prevista no art. 58 da Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº
9.784/1999), fazendo a previsão de que tanto a defesa de direitos individuais quanto coletivos e
difusos conferem legitimidade ao indivíduo ou a associações para a interposição de recurso
administrativo.
A legitimidade no processo administrativo é encarada de forma mais ampla que no processo
judicial, de modo que qualquer interessado poderá participar do procedimento e recorrer de
decisões administrativas que sejam do seu interesse.
Os prazos para o exercício da pretensão recursal são previstos no art. 59 da Lei do Processo
Administrativo Federal (Lei nº 9.784/1999). O prazo geral para a interposição de recursos é de dez
dias para o manejo do recurso e de 30 dias para que a administração profira a sua decisão.
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Sem prejuízo de tal circunstância, a Lei nº 9.784/1999 possibilita que a autoridade administrativa,
no exercício da autotutela, exerça o controle do ato de ofício mesmo quando o prazo não foi
cumprido pelo interessado, desde que não tenha ocorrido a coisa julgada administrativa.
Os recursos administrativos possuem apenas o efeito devolutivo, sem prejuízo que a autoridade
administrativa atribua efeito suspensivo ao recurso (cf. art. 61 da Lei nº 9.784/1999). Há duas
formas distintas de a lei administrativa excepcionar esse efeito meramente devolutivo:
Nos casos em que a própria lei irá prever que o recurso terá efeito suspensivo (ex.: lei de
licitações, Lei nº 8666/93, prevê originalmente, como regra, que os recursos quanto à inabilitação,
quanto ao julgamento das propostas, têm efeito suspensivo, além do devolutivo).
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O efeito suspensivo poderá ser concedido ou não pela autoridade administrativa que processar o
recurso (art. 61, parágrafo único), diferentemente da primeira hipótese, em que a simples
interposição do recurso já produz ex vi legis o efeito direto da previsão: o efeito suspensivo.
O recurso administrativo é gênero de diferentes espécies, sendo elas:
 Pedido de reconsideração
 Recurso hierárquico
 Revisão
O pedido de reconsideração é recurso dirigido à própria autoridade administrativa que praticou o
ato. Como o nome indica, essa espécie ensejará a oportunidade para que a essa autoridade
mantenha seu ato ou o reconsidere no todo ou em parte. Na sistemática da Lei nº 9784/1999,
todo recurso administrativo contém em si um pedido de reconsideração, pois todos eles,
embora almejem se tornar recurso hierárquico, são interpostos perante a própria autoridade que
praticou o ato, logo, esta terá a oportunidade de exercer o juízo de reconsideração.
Se o exercer integralmente, ou seja, se o ato for reconsiderado in totum , o recurso logrou seu
objetivo. Se for reconsiderado apenas em parte ou nem for reconsiderado, isto é, se a decisão for
integralmente mantida, o recurso será enviado à instancia superior, tornando-se recurso
hierárquico, sendo aquele que será julgado por autoridade administrativa hierarquicamente
superior àquela que praticou o ato recorrido.
Os recursos hierárquicos podem ser:
PRÓPRIOS
Dirigidos à uma autoridade que se encontre na linha hierárquica àquela que praticou o ato, ou
seja, a autoridade a quo é subordinada hierarquicamente à autoridade ad quem .
IMPRÓPRIOS
Dirigidos à autoridade que não guarda essa relação de superioridade hierárquica àquela que
praticou o ato (por exemplo, o ato praticado por uma autarquia ser objeto de interposição de
recurso a um ministro de Estado ou ao presidente da República).
 ATENÇÃO
A possibilidade de interposição de recurso hierárquico impróprio no Brasil é controversa. Por muito
tempo, discutiu-se se seria juridicamente válido e, em outras oportunidades, se referido recurso
demandaria previsão legal.
A discussão foi pacificada pela Advocacia Geral de União (AGU) que, ao interpretar o princípio da
supervisãoministerial previsto na CF/1988, entendeu válida a possibilidade de interposição do
recurso hierárquico impróprio, independentemente de previsão legal.
A revisão, por fim, é recurso administrativo especial no âmbito dos chamados processos
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administrativos sancionatórios. São aqueles processos disciplinares de servidores públicos e
também outros processos que podem resultar em sanções aos particulares – processo
sancionatório no âmbito do direito ambiental, do direito da concorrência, no âmbito da CVM ou no
sistema financeiro, por exemplo.
Referido recurso é previsto no art. 65 da Lei nº 9.784/1999:
ART. 65: OS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DE
QUE RESULTEM SANÇÕES PODERÃO SER
REVISTOS, A QUALQUER TEMPO, A PEDIDO OU
DE OFÍCIO, QUANDO SURGIREM FATOS NOVOS
OU CIRCUNSTÂNCIAS RELEVANTES
SUSCETÍVEIS DE JUSTIFICAR A INADEQUAÇÃO
DA SANÇÃO APLICADA.
PARÁGRAFO ÚNICO. DA REVISÃO DO PROCESSO
NÃO PODERÁ RESULTAR AGRAVAMENTO DA
SANÇÃO.
O pedido de revisão é uma espécie de ação rescisória do direito administrativo. Trata-se de
recurso administrativo pelo qual a administração, através da revelação de fatos novos, poderá
rever ato sancionatório anteriormente aplicado, independentemente do prazo transcorrido.
O mesmo acontece em qualquer outro processo de natureza sancionatória.
O parágrafo único do art. 65 envolve um grande debate sobre a existência da reformatio in pejus
no controle administrativo. A indagação envolve a possibilidade ou não de a Administração Pública
agravar a situação do recorrente em um recurso administrativo. A resposta, contudo, está na
leitura sistemática do dispositivo com o parágrafo único do art. 64, que dispõe:
ART. 64. O ÓRGÃO COMPETENTE PARA DECIDIR
O RECURSO PODERÁ CONFIRMAR, MODIFICAR,
ANULAR OU REVOGAR, TOTAL OU
PARCIALMENTE, A DECISÃO RECORRIDA, SE A
MATÉRIA FOR DE SUA COMPETÊNCIA.
PARÁGRAFO ÚNICO. SE DA APLICAÇÃO DO
DISPOSTO NESTE ARTIGO PUDER DECORRER
GRAVAME À SITUAÇÃO DO RECORRENTE, ESTE
DEVERÁ SER CIENTIFICADO PARA QUE FORMULE
SUAS ALEGAÇÕES ANTES DA DECISÃO.
Portanto, pela sistemática da lei federal, o agravamento da posição do recorrente:
É possível em recursos hierárquicos, desde que tenha sido exercido o prévio contraditório pelo
recorrente sobre a possibilidade de tal circunstância, em concretude ao princípio da não surpresa.
Em relação à revisão, a lei expressamente prevê que não cabe nunca a reformatio in pejus .
CONTROLE LEGISLATIVO
O controle legislativo é aquele exercido pelo Poder Legislativo como meio de controle externo.
Pode ser exercido pelo Congresso Nacional, pelas assembleias legislativas e pelas câmaras
municipais, nas condições estabelecidas pela CF/1988, por meio do qual o Legislativo fiscaliza e,
eventualmente, até prática atos de suspensão ou anulação de atos administrativos previamente
praticados.
 EXEMPLO
A sustação de atos administrativos que extrapolam o poder regulamentar ou no controle sobre a
nomeação de dirigentes de agências reguladoras, que devem ser previamente aprovados pelo
Senado.
Quando se fala de controle legislativo da Administração Pública, diz-se que o Poder Legislativo
pode fiscalizar e controlar não apenas o Poder Executivo, mas a Administração Pública dos outros
Poderes – aí incluídas as atividades administrativas desempenhadas pelo Poder Judiciário e pelos
órgãos constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e os tribunais de contas.
Por se tratar de uma interferência de um Poder sobre o outro no sistema de freios e contrapesos,
entende-se que esse controle deve ser exercido apenas em casos e condições expressamente
previstos na CF/1988 ou quando a lei prevê essa forma de controle mediante permissivo
constitucional expresso.
Dito de outra forma, esse tipo de controle deve ser encarado como uma circunstância
excepcional. Caso contrário, formas de controle não previstas expressamente representarão
violação ao princípio da separação e da harmonia entre os Poderes.
O controle legislativo pode ser exercido por meio de autorizações ou aprovações, conforme
previsto nos arts. 49, incisos X, XII, XIV, XVI, XVII (para o Congresso Nacional como um todo) e
52, incisos III a XIV (para o Senado, especificamente).
A CF/1988 prevê um conjunto de autorizações/aprovações exercidas pelo Congresso Nacional por
deliberação bicameral ou pelo Senado por deliberação unicameral. São ou anuências prévias, ou
consentimentos a posteriori que interferem sobre atividades que, por sua natureza, seriam
tipicamente administrativas. É o caso, por exemplo, de nomeações para determinados cargos
públicos ou designações para missões diplomáticas.
O controle legislativo também pode ser exercido por meio de convocação de Ministro de Estado
e Autoridades diretamente subordinadas a ele para prestação de esclarecimentos, nos
termos do art. 50, caput da CF/1988. Também é possível que sejam requeridas informações por
escrito, nos termos do § 2º do art. 50.
Além disso, a CF/1988 prevê, no inciso V do art. 49, a possibilidade de sustação de atos
normativos. Tal competência é chamada por alguns doutrinadores de veto legislativo, por meio
do qual o Poder Legislativo invalida atos administrativos que exorbitam seu poder regulamentar.
 EXEMPLO
O Congresso Nacional pode editar decretos legislativos, sustando, decretos regulamentares do
presidente da República que ultrapassem os limites da lei que pretende regulamentar, mas
também sustar resolução que também ultrapasse os limites da lei que instituiu a agência que está
sendo por ela regulamentada.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já teve a oportunidade de afirmar que essa competência de
sustação de atos normativos é juridicamente vinculada, não uma competência politicamente livre,
outrora uma competência discricionária. Isso significa dizer que a sustação de eventual Lei
Delegada ou de ato regulamentar de outro poder deve ser juridicamente fundamentada na
ultrapassagem dos limites do poder regulamentar ou da edição da Lei Delegada, e nunca em uma
competência política de preferência, de discordância quanto ao conteúdo político do ato normativo
sustado.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE
DO SUL – DECRETO LEGISLATIVO – CONTEÚDO NORMATIVO – SUSPENSÃO DA EFICÁCIA
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DE ATO EMANADO DO GOVERNADOR DO ESTADO – CONTROLE PARLAMENTAR DA
ATIVIDADE REGULAMENTAR DO PODER EXECUTIVO (CF, ART. 49, V) – POSSIBILIDADE DE
FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – AÇÃO DIRETA CONHECIDA. (...) O EXAME DE
CONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO LEGISLATIVO QUE SUSPENDE A EFICÁCIA DE ATO
DO PODER EXECUTIVO IMPÕE A ANÁLISE, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DOS
PRESSUPOSTOS LEGITIMADORES DO EXERCÍCIO DESSA EXCEPCIONAL COMPETÊNCIA
DEFERIDA À INSTITUIÇÃO PARLAMENTAR. CABE À CORTE SUPREMA, EM
CONSEQUÊNCIA, VERIFICAR SE OS ATOS NORMATIVOS EMANADOS DO EXECUTIVO SE
AJUSTAM, OU NÃO, AOS LIMITES DO PODER REGULAMENTAR OU AOS DA DELEGAÇÃO
LEGISLATIVA. A FISCALIZAÇÃO ESTRITA DESSES PRESSUPOSTOS JUSTIFICA-SE COMO
IMPOSIÇÃO DECORRENTE DA NECESSIDADE DE PRESERVAR, HIC ET NUN , A
INTEGRIDADE DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. (...) (ADI 748 MC, rel. min.
Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 1/7/1992, DJ 6/11/1992).
Outra forma de controle legislativo se dá por meio das comissões parlamentares de inquérito,
mais conhecidas como CPIs, previstas no art. 58, § 3º da CF/1988. A CPI é um instrumento típico
de investigação das autoridades públicas, no exercício da função administrativa. As comissões
possuem várias prerrogativas, sendo-lhes atribuídas funções quase-jurisdicionais.
CONTROLE EXERCIDO PELOS TRIBUNAIS
DE CONTAS
Os tribunais de contas são entidades constitucionalmente autônomas, conforme previsão dos arts.
70 e seguintes da CF/1988. De todo modo, a doutrina majoritária entende que o tribunal de contas
é uma entidade que atua como auxiliadora da função fiscalizadora do Poder Legislativo.
A despeito disso, o controle exercidopelo Tribunal de Contas é entendido como um controle
externo administrativo – uma situação sui generis no direito administrativo brasileiro.
O controle exercido pelos tribunais de contas é amplo, abrangendo qualquer entidade que receba
recursos públicos. Diz-se que o controle exercido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pelos
tribunais de contas estaduais (TCEs) é um controle financeiro/orçamentário (salvo em relação à
presidência da República e os demais chefes do Poder Executivo, cujas contas são aprovadas
diretamente pela Casa Legislativa).
Todavia, os tribunais de contas – em especial, o TCU – têm avançado e ampliado muito seu poder
e suas prerrogativas, atuando com um controle amplo de juridicidade e legitimidade da atuação
pública. Essa expansão do poder de controle vem sendo objeto de muitas críticas e parte delas
foram endereçadas na recente alteração feita na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(arts. 20 a 30), com o objetivo de trazer mais segurança jurídica à atividade de controle.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo aborda o controle pelo Legislativo, assim como pelo
Tribunal de Contas, em razão do auxílio que realiza à fiscalização pelo Legislativo. Vamos assistir!
VERIFICANDO O APRENDIZADO
MÓDULO 2
 Identificar os instrumentos processuais de controle judicial da Administração Pública
ATOS, NATUREZA, INSTRUMENTOS DE
CONTROLE E PRESCRIÇÃO
O controle judicial é aquele exercido pelo Poder Judiciário (e, em uma visão mais contemporânea,
também por tribunais arbitrais) como meio de controle externo.
A primeira consideração sobre o controle jurisdicional da Administração Pública no Brasil parte da
constatação de que no Brasil se adota desde a Constituição de 1891 o sistema de jurisdição una –
o judicial review – em oposição ao sistema consagrado na Europa continental, a partir do modelo
francês, de jurisdição dupla.
Nesse modelo, há uma jurisdição administrativa que julga, com exclusividade, os litígios entre os
particulares e a Administração Pública, produzindo coisa julgada e insuscetível de revisão pela
chamada jurisdição comum, que é o Poder Judiciário. Esse modelo de jurisdição dupla não é
adotado no Brasil desde 1891. Há vantagens e desvantagens em ambos os modelos.
No Brasil, a jurisdição é regida pelo princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art.
5º, inciso XXXV da Constituição – CF/1988). Segundo tal cláusula, a lei não poderá afastar da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito
Em relação ao controle jurisdicional da Administração Pública, entende-se como sendo uma
cláusula que impede qualquer medida legislativa, qualquer disposição legal, que pretenda conferir,
à própria Administração Pública, a última palavra, em relação à matéria jurídica, sobre litígios
envolvendo particulares e a própria Administração Pública. Portanto, toda atividade pública é
sujeita ao controle judicial.
Isso não significa que inexistam limites materiais ao controle judicial da Administração Pública.
Com efeito, a doutrina busca encontrar parâmetros adequados para que o Poder Judiciário possa
controlar a atividade da Administração Pública.
O controle judicial da Administração Pública é preferencialmente um controle de legalidade.
Nesse sentido, dois limites identificados pela doutrina são relativos aos:
ATOS POLÍTICOS
Envolvem juízos políticos qualificados, tais como aqueles praticados no âmbito das relações
internacionais do Estado. Exemplo disso são os atos de extradição, em que o Poder Judiciário (no
caso, o Supremo Tribunal Federal – STF) apenas autoriza o ato de extradição, que depende de
um juízo político do Presidente da República que é insindicável.
Outro exemplo é o veto presidencial por motivos de interesse público, considerado pelo STF um
ato que não é passível de controle judicial. De igual forma, os atos de declaração de utilidade
pública para fins de desapropriação também são entendidos como atos políticos. Todavia, os atos
políticos nem sempre são imunes de controle. Mais recentemente, o Poder Judiciário teve a
oportunidade de invalidar, por exemplo, atos de nomeação de ministro por desvio de finalidade e
por violação ao princípio da moralidade.
ATOS DISCRICIONÁRIOS
Também têm limites para o controle judicial em razão do mérito administrativo. Conforme
destacado anteriormente, há um movimento de ampliação do controle do mérito administrativo por
motivos de juridicidade. De todo modo, há limites substantivos para que juízes possam reavaliar
elementos técnicos e políticos das medidas adotadas pela Administração Pública quando do
exercício da função jurisdicional.
A doutrina tem identificado a necessidade de que o Poder Judiciário seja deferente à
Administração Pública sempre que se entender que o magistrado não possui capacidade
institucional para revisão do entendimento firmado no âmbito administrativo, sobretudo para
questões de alta complexidade técnica.
 ATENÇÃO
O controle judicial da Administração Pública se difere do controle administrativo em razão da
inexistência de voluntariedade. O controle judicial da Administração Pública é necessariamente
um controle por provocação ante o princípio da inércia que rege a sistemática processual
brasileira. Além disso, salvo em casos excepcionais, não é necessário aguardar o exaurimento da
via administrativa para que se ajuíze um processo judicial em face da Administração Pública.
Os instrumentos de controle da Administração Pública são amplos e variados na via judicial, de
modo que o controle pode ser exercido:
Por ações ordinárias (a exemplo de ações anulatórias de atos administrativos ou ações
indenizatórias em face da Fazenda Pública).
&
Por ações específicas, inclusive aquelas dotadas de status constitucional, a exemplo do mandado
de segurança, do mandado de injunção, do habeas data, entre outros.
Em razão dos interesses envolvidos e das dificuldades institucionais da Administração Pública, o
ordenamento reconhece algumas prerrogativas específicas para a Fazenda Pública no bojo de
um processo judicial. Vejamos:

A Fazenda Pública é entendida como a Administração Pública direta e indireta autárquica e
fundacional, isto é, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, além das respectivas
autarquias e fundações públicas. Todavia, a jurisprudência do STF tem estendido parte de tais
prerrogativas a empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço
público em regime monopolista.

A Fazenda Pública possui juízos privativos para resolução de seus conflitos (a exemplo da Justiça
Federal para a União, cf. art. 109, inciso I da CF/1988; e varas de Fazenda Pública em juízos
estaduais); e prazos mais dilatados para se manifestar em relação àqueles ordinariamente
previstos no Código de Processo Civil (CPC).

Entende-se que não se aplicam à Fazenda Pública os efeitos da revelia e, em relação ao processo
de execução, a Administração Pública está sujeita ao regime de precatório (art. 100 da CF/1988),
impossibilitando que bens públicos venham a ser penhorados e executados.
A Fazenda Pública também possui regras especiais de prescrição, a saber:
AÇÕES PROTETIVAS DE DIREITOS PESSOAIS
Aplica-se o prazo prescricional de cinco anos, conforme previsto no art. 1º do Decreto nº
20.910/1932, recepcionado com força de lei pela CF/1988.
AÇÕES DE REPARAÇÃO CIVIL EXTRACONTRATUAL
Entende-se pela aplicabilidade do prazo de três anos previsto no art. 206, §3º, inciso V do Código
Civil (CC).
AÇÕES PROTETIVAS DE DIREITOS REAIS
Entende-se pela aplicação do prazo de dez anos, nos termos do art. 205 do CC.
Leia abaixo o que determina o julgamento do Recurso Especial de relatoria do Ministro Castro
Meira:
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO
ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO Nº 20.�¹�⁄��.
ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO
DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRÊS ANOS.
1. O LEGISLADOR ESTATUIU A PRESCRIÇÃO DE
CINCO ANOS EM BENEFÍCIO DO FISCO E, COM O
MANIFESTO OBJETIVO DE FAVORECERAINDA
MAIS OS ENTES PÚBLICOS, ESTIPULOU QUE, NO
CASO DA EVENTUAL EXISTÊNCIA DE PRAZO
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PRESCRICIONAL MENOR A INCIDIR EM
SITUAÇÕES ESPECÍFICAS, O PRAZO
QUINQUENAL SERIA AFASTADO NESSE
PARTICULAR. INTELIGÊNCIA DO ART. 10 DO
DECRETO Nº 20.�¹�⁄��.
2. O PRAZO PRESCRICIONAL DE TRÊS ANOS
RELATIVO À PRETENSÃO DE REPARAÇÃO CIVIL –
ART. 206, § 3º, V, DO CÓDIGO CIVIL DE 2002 –
PREVALECE SOBRE O QUINQUÊNIO PREVISTO
NO ART. 1º DO DECRETO Nº 20.�¹�⁄��.
3. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. (RESP Nº
1.137.354, REL. MIN. CASTRO MEIRA, J. EM
2009).
MANDADO DE INJUNÇÃO
O mandado de injunção é um remédio constitucional inaugurado pela CF/1988. Trata-se de uma
medida judicial que tem por objetivo a obtenção, pela via do Poder Judiciário, de norma
necessária para garantir a eficácia de direitos e liberdades constitucionais em face da omissão de
autoridades públicas em sua regulamentação.
Nesses casos, portanto, o controle se dá pelo preenchimento do espaço deixado pela omissão
das autoridades públicas mediante emissão de regulamentação pelo próprio Poder Judiciário.
Referido remédio está previsto no art. 5º, inciso XXI, da CF/1988:
ART. 5º, LXXI – CONCEDER-SE-Á MANDADO DE
INJUNÇÃO SEMPRE QUE A FALTA DE NORMA
REGULAMENTADORA TORNE INVIÁVEL O
EXERCÍCIO DOS DIREITOS E LIBERDADES
CONSTITUCIONAIS E DAS PRERROGATIVAS
INERENTES À NACIONALIDADE, À SOBERANIA E
À CIDADANIA (...)
O cabimento do mandado de injunção, portanto, está sujeito a objetos que estejam relacionados
a direitos fundamentais de alta relevância. Não é possível pleitear qualquer regulamentação
pela via do mandado de injunção. A ideia é que o instrumento constitucional não seja
banalizado a ponto de que o Poder Judiciário tenha que suprir toda e qualquer omissão regulatória
das autoridades legislativas e administrativas.
 SAIBA MAIS
Inicialmente, entendia-se que o mandado de injunção seria cabível apenas para que o Poder
Judiciário ordenasse a autoridade coatora a editar a regulamentação objeto da omissão. Todavia,
ante a inefetividade de tal entendimento, o STF passou a acolher a possibilidade de que o próprio
Poder Judiciário venha a suprir a omissão, editando ato próprio (cf. MI nº 670/ES e 708/DF).
Quanto à legitimidade do mandado de injunção:
LEGITIMIDADE ATIVA
LEGITIMIDADE PASSIVA
Pode ser tanto para demandas individuais como para demandas coletivas. Qualquer pessoa física
tem legitimidade para o ajuizamento de mandado de injunção, sem prejuízo de que legitimados
extraordinários o façam em nome de uma coletividade.
São as autoridades responsáveis pela edição do regulamento desejado. E isso se reflete
diretamente na competência para o seu julgamento – quando a norma for atribuição do
presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
das mesas de uma das casas legislativas federais, do Tribunal de Contas da União (TCU), de um
dos tribunais superiores ou do próprio STF, a competência para seu julgamento será do STF, nos
termos do art. 102, inciso I, alínea “q” da CF/1988.
Já quando a norma a ser editada envolver entidade federal da administração direta ou indireta,
excetuados os casos de competência dos demais tribunais, a competência será do STJ, nos
termos do art. 105, inciso I, alínea “h” da CF/1988.
O mandado de injunção se relaciona especialmente a direitos subjetivos. Daí, porque esse
instrumento não se cofunde com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, que serve
para a tutela do ordenamento sob uma perspectiva objetiva.
HABEAS DATA
O habeas data é um remédio constitucional inaugurado pela CF/1988 para a defesa dos dados
pessoais, sendo tais dados de qualquer ordem – saúde, nome, escolaridade, trabalho, estado civil
etc.
Referido remédio está previsto no art. 5º, inciso LXXII, da CF/1988:
ART. 5º, LXXII – CONCEDER-SE-Á HABEAS DATA :
A) PARA ASSEGURAR O CONHECIMENTO DE
INFORMAÇÕES RELATIVAS À PESSOA DO
IMPETRANTE, CONSTANTES DE REGISTROS OU
BANCOS DE DADOS DE ENTIDADES
GOVERNAMENTAIS OU DE CARÁTER PÚBLICO;
B) PARA A RETIFICAÇÃO DE DADOS, QUANDO
NÃO SE PREFIRA FAZÊ-LO POR PROCESSO
SIGILOSO, JUDICIAL OU ADMINISTRATIVO (...)
Portanto, o habeas data tem cabimento específico na CF/1988: ele se dá para que o autor da
ação:
Tenha conhecimento de dados pessoais
Ou
Possa retificar dados pessoais já conhecidos, mas que estejam incorretos nos bancos de dados
públicos
O habeas data foi regulamentado pela Lei nº 9.507/1997 e trouxe uma terceira finalidade, que é de
complementar informações que estejam corretamente previstas nos bancos de dados, porém de
forma lacunosa ou incompleta. Embora essa hipótese não esteja prevista constitucionalmente,
entende-se que se adéqua ao conceito amplo de retificação de dados, de modo que a previsão
legal é compatível com a Carta Magna.
Não cabe habeas data para requerimento de certidão ou para pleitear acesso a processo
administrativo que não envolva dados pessoais. Para tanto, é possível o manejo de outras
medidas judiciais, a exemplo do mandado de segurança.
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. HABEAS DATA . CABIMENTO. OBTENÇÃO DE
CERTIDÃO JUNTO AO INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA – IME. CONTAGEM PARA O
BENEFÍCIO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. DIREITO À INFORMAÇÃO. ART. 5º,
XXXIII, DA CARTA MAGNA DE 1988. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. PLEITO QUE DEVE
SER DEDUZIDO EM SEDE DE WRIT OF MANDAMUS. (...) 4. Embora o art. 5º, XXXIII, da Carta
Magna de 1988, tutele o direito à informação, de interesse particular ou coletivo, não se pode
afirmar que o habeas data o resguarde. Deveras, o direito à informação abrange os mais
variados temas, como, in casu , o direito de petição junto à Administração Pública; enquanto que
o habeas data visa assegurar o acesso à informações pertinentes a própria pessoa do
impetrante e desconhecidas pelo mesmo. Daí, exsurge a possibilidade de retificação, ou
mesmo a exclusão, dos dados, obstando o seu uso indevido. Ademais, o habeas data é servil a
garantir o acesso a banco de dados mantidos por entidades governamentais, aí incluídos
concessionárias, permissionários, exercentes de atividades autorizadas, órgãos de
restrição ao crédito e até mesmo empresas de colocação de profissionais no mercado de
trabalho, tutelando o que parte da doutrina denomina liberdade informática. Nesse sentido
é a doutrina administrativista pátria que oportunamente se traz à baila: Não se pode dizer
que ele constitua garantia do direito à informação previsto no art. 52, inciso XXXIII, segundo
o qual ‘todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular; ou
de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado’. (STJ,
REsp 781.969/RJ, rel. min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 8/5/2007, DJ 31/5/2007, grifo nosso).
Com relação à legitimidade do habeas data:
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A legitimidade ativa do habeas data é a do titular do dado, seja ele pessoa física ou jurídica. A
jurisprudência admite que herdeiros de pessoas falecidas podem pleitear via habeas corpus o
dado do de cujus .
A legitimidade passiva é não apenas de autoridades que fazem parte da estrutura administrativa,
mas também de entidades privadas de caráter público, a exemplo de bureaus de dados como o
Serviço de Proteção ao Crédito (SPC) e Serasa.
Segundo o art. 1º, parágrafo único da Lei nº 9.507/1997, considera-se “de caráter público todo
registro ou banco de dados contendo informações que sejam ou que possam ser transmitidas a
terceiros ou que não sejam de uso privativo do órgão ou entidade produtora ou depositária das
informações”.
De todo modo, esse caráter público não é totalmente amplo. Nessa lógica, o STF decidiu no
sentido de que o habeas data não pode ser manejado para pleitear informações de empregados
em empresasprivadas, tendo em vista que sua repartição de recursos humanos não tem caráter
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público. A competência é fixada de acordo com a autoridade coatora.
O habeas data também tem requisito próprio para o interesse de agir. É que, segundo o art. 8º da
Lei nº 9.507/1997, a petição inicial deve vir acompanhada da prova da recusa ao acesso à
informação ou da recusa à retificação da informação desejada.
Isso não significa que a instância administrativa tenha que ter sido exaurida, mas a prova da
negativa é elemento necessário para a petição inicial da ação. Segundo a Súmula nº 2 do STF,
“[n]ão cabe o habeas data (CF, Art. 5º, LXXII, letra a) se não houve recusa de informações por
parte da autoridade administrativa”.
HABEAS CORPUS
O habeas corpus (HC) é um remédio constitucional de grande relevância na história constitucional
brasileira. Trata-se de instrumento salutar para a defesa das garantias individuais e o direito à
liberdade, sendo previsto no art. 5º, inciso LXVIII da CF/1988:
ART. 5º, LXVIII – CONCEDER-SE-Á HABEAS
CORPUS SEMPRE QUE ALGUÉM SOFRER OU SE
ACHAR AMEAÇADO DE SOFRER VIOLÊNCIA OU
COAÇÃO EM SUA LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO,
POR ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER (...)
O HC está relacionado, na maioria das vezes, à defesa de réus e investigados em ações penais.
Todavia, é possível que seja impetrado em circunstâncias específicas que envolvam o controle
judicial da Administração Pública. De forma mais específica, sempre que a matéria envolver o
direito à locomoção, o HC será cabível.
Todavia, considerando o desenvolvimento da doutrina nacional e dos instrumentos positivados, o
HC se desenvolveu e deu origem à figura do mandado de segurança, atualmente utilizado com
mais higidez para o controle judicial da Administração Pública.
MANDADO DE SEGURANÇA
O mandado de segurança é um dos instrumentos de controle da Administração Pública mais
relevantes no ordenamento jurídico brasileiro. Sua origem remonta à doutrina brasileira do HC,
desenvolvida por Ruy Barbosa, em que o mandado de segurança surge como um instrumento
para corrigir ilegalidades praticadas pela Administração Pública.
Previsto expressamente no ordenamento constitucional desde 1934, o mandado de segurança é
atualmente estipulado na CF/1988 em seu art. 5º, inciso LXIX, e regulamentado, atualmente, pela
Lei nº 12.016/2009:
ART. 5º, LXIX – CONCEDER-SE-Á MANDADO DE
SEGURANÇA PARA PROTEGER DIREITO LÍQUIDO
E CERTO, NÃO AMPARADO POR HABEAS CORPUS
OU HABEAS DATA , QUANDO O RESPONSÁVEL
PELA ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER FOR
AUTORIDADE PÚBLICA OU AGENTE DE PESSOA
JURÍDICA NO EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÕES DO
PODER PÚBLICO (...)
Trata-se, portanto, de ação civil destinada a proteger direito líquido e certo não amparado por HC
(destinado à tutela de direitos de liberdade de locomoção) e habeas data (relacionada ao acesso e
à retificação de dados), de modo que o seu cabimento é delimitado de maneira residual.
O mandado de segurança, assim, se destina a sindicar atos de autoridades públicas (ou agentes
privados delegatários de atribuições do Poder Público) que tenham sido praticados de forma ilegal
ou com abuso de poder.
O mandado de segurança é cabível tanto contra atos comissivos como contra atos omissivos. De
mais a mais, o mandado de segurança poderá ser:
Preventivo
Quando há ameaça de lesão a direito líquido e certo, ainda potencial.
Ou
Repressivo
Quando a violação ao direito já se materializou.
Nos casos de mandados de segurança repressivos, o cabimento da ação está sujeito a um prazo
decadencial de 120 dias, conforme delimitado no art. 23 da Lei nº 12.016/2009.
SÚMULA Nº 333
“Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por sociedade de
economia mista ou empresa pública”.
Além dos casos em que o HC ou habeas data são cabíveis, o mandado de segurança também
requer a observância de outras regras de cabimento. Segundo o art. 5º da Lei nº 12.016/2009, não
será cabível o mandado de segurança nos casos em que:
Couber recurso administrativo com efeito suspensivo, pois se entende que a lesão ao direito ainda
é potencial.
A decisão judicial é passível de recurso com efeito suspensivo.
Quando a decisão judicial transitou em julgado.
Contra atos de gestão comercial praticados por empresas públicas, sociedades de economia
mista e concessionárias de serviço público (cf. art. 1º, § 2º da Lei nº 12.016/2009), do que se induz
que os atos de autoridade praticados por tais entidades são passíveis de impetração do
mandamus (cf. Súmula nº 333 do STJ).
Outro ponto relevante quanto ao cabimento do mandado de segurança se refere aos efeitos
econômico-financeiros dos pedidos. Entende-se, nesse ponto, que o mandado de segurança não
pode ser sucedâneo para ação de cobrança ou para pleitos indenizatórios. É essa a orientação do
STJ, que delimita os parâmetros de cabimento para o remédio constitucional e suas repercussões
econômicas:
DIREITO LÍQUIDO E CERTO
LEGITIMIDADE ATIVA
LEGITIMIDADE PASSIVA
COMPETÊNCIA
O direito líquido e certo a que faz menção a CF/1988 e a legislação se refere a direitos que não
demandam dilação probatória ou que têm sua prova pré-constituída no momento do ajuizamento
da ação. Considerando a importância do mandado de segurança, lhe foi atribuído um rito sumário
que não é compatível com a fase probatória de um processo ordinário. Assim, apenas direito
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autoevidente ou cuja prova já foi apresentada nos autos serão passíveis de pleito pela via do writ
(termo em inglês para mandato ou ordem por escrito). Tal orientação é estipulada no art. 6º, § 1º,
da Lei nº 12.016/2009, e confirmada pela Súmula nº 625 do STF. O descumprimento de tais
requisitos leva à denegação do mandado de segurança.
A legitimidade ativa do mandado de segurança é ampla. Qualquer titular de um direito líquido e
certo poderá pleitear a tutela – inclusive estrangeiros. Além disso, o mandado de segurança
poderá ser individual, impetrado por qualquer pessoa física ou jurídica, ou coletivo, impetrado por
legitimados extraordinários (partido político com representação no Congresso Nacional ou
organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em
funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados, nos termos do art. 5º, inciso LXX. da CF/1988).
A legitimidade passiva envolve qualquer autoridade pública que tiver praticado ou ordenado a
prática do ato (art. 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/2009). Circunstância peculiar do mandado de
segurança envolve o sujeito passivo da ação: a autoridade coatora é o órgão responsável pela
ação ou omissão, e não a pessoa jurídica a que ele pertence. Dadas a importância do remédio
constitucional e a complexidade da estrutura da Administração Pública (muitas vezes com
competências comuns e sobrepostas), a jurisprudência tem admitido uma flexibilização da
indicação do legitimado passivo para os mandados de segurança, com a possibilidade de
prosseguimento da ação, mesmo que tenha sido indicada autoridade equivocada. Nesses casos,
aplica-se a teoria da encampação – que ocorre quando o impetrante indica errônea autoridade
coatora, mas a autoridade notificada encampa a impugnação e oferece contestação.
Os pressupostos para a aplicação da teoria, segundo José dos Santos Carvalho Filho (2013), são
a autoridade notificada enfrentar o mérito da causa e ter vínculo hierárquico entre a autoridade
indevidamente apontada e aquela que efetivamente deveria constar da ação. Referida teoria foi
acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) no âmbito do MS nº 12.149, de relatoria do
ministro Luiz Fux.
A competência é fixada de acordo com a autoridade coatora.
 SAIBA MAIS
O mandado de segurança possui rito próprio, conforme disciplinado na Lei nº 12.016/2009. Após a
prestação de informações pela autoridade coatora, caberá a oitiva doMinistério Público para que,
logo em seguida, seja prolatada sentença. É cabível recurso de apelação sem efeito suspensivo,
embora, caso a segurança seja concedida, a sua eficácia esteja condicionada ao duplo grau de
jurisdição. No caso de mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada
limitadamente aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante.
AÇÃO POPULAR
A ação popular é outro instrumento de controle da Administração Pública de grande relevância no
ordenamento jurídico brasileiro. Trata-se do primeiro instrumento do direito processual brasileiro
que promoveu a ampliação do direito de ação, desvinculando-o da tutela de um direito subjetivo
(defesa de direitos difusos).
Prevista expressamente no ordenamento constitucional desde 1934 (embora tenha sido revogada
entre as constituições de 1937 e 1946), a ação popular é atualmente estipulada na CF/1988 em
seu art. 5º, inciso LXXIII, e regulamentada pela Lei nº 4.717/1965.
ART. 5º, LXXIII – QUALQUER CIDADÃO É PARTE
LEGÍTIMA PARA PROPOR AÇÃO POPULAR QUE
VISE A ANULAR ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO
PÚBLICO OU DE ENTIDADE DE QUE O ESTADO
PARTICIPE, À MORALIDADE ADMINISTRATIVA, AO
MEIO AMBIENTE E AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E
CULTURAL, FICANDO O AUTOR, SALVO
COMPROVADA MÁ-FÉ, ISENTO DE CUSTAS
JUDICIAIS E DO ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA (...)
A ação popular é cabível contra atos nulos da Administração Pública em razão de vícios legais
passíveis de lesar o patrimônio público. Há necessidade, assim, de demonstração do binômio
ilegalidade/lesividade.
No entanto, a jurisprudência dispensa a demonstração da lesividade econômica quando existe
ilegalidade flagrante. Nessa hipótese, a lesividade é presumida ante a ilegalidade do ato.
De mais a mais, atualmente, a compreensão sobre a ação popular se expandiu, permitindo que o
remédio constitucional seja ajuizado para tutelar a moralidade administrativa.
A ação popular é cabível tanto contra atos comissivos como contra atos omissivos. De mais a
mais, ela pode ser:
PREVENTIVA
Quando há ameaça de lesão a direito líquido e certo, ainda potencial.
REPRESSIVA
Quando a violação ao direito já se materializou. Nesse caso específico, o ajuizamento da ação
popular está sujeito a prazo prescricional de cinco anos, nos termos do art. 21 da Lei nº
4.717/1965.
No que tange à legitimidade:
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Qualquer cidadão tem legitimidade ativa para o ajuizamento de ação popular. Assim, para que o
remédio seja levado à autoridade judicial, é necessária a apresentação de título de eleitor e
comprovada a quitação eleitoral, nos termos do art. 1º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965. Assim,
estrangeiros e pessoas jurídicas não podem ajuizar ação popular (cf. Súmula nº 365 do STF).
Na ação popular, a legitimidade passiva é da pessoa física do agente público, e não do órgão
administrativo. O agente político, a pessoa jurídica de direito público ou privado, particulares e
beneficiários diretos do ato, além de todos aqueles que derem causa à lesão, deverão ser
litisconsortes necessários.
Segundo a sistemática do art. 6º, §3º, a pessoa jurídica de direito público cujo ato é reputado ilegal
é inserida no polo passivo da ação. No entanto, ela poderá optar por:
 Contestar a ação.
 Manter-se neutra (não contestar).
 Mudar para o polo ativo, atuando ao lado do autor popular.
A competência é das instâncias ordinárias em que o ato foi praticado. Não há foro privilegiado
para a ação popular. Caso entidades da União venham a figurar no polo passivo da ação, a ação
popular deverá ser ajuizada na Justiça Federal.
A ação popular terá o Ministério Público atuando como fiscal da lei. No entanto, em caso de
desistência, o MP poderá atuar como autor da ação, substituindo o autor popular desistente (cf.
arts. 9º e 16 da Lei nº 4.717/1965). A sentença da ação popular produzirá efeitos erga omnes ,
salvo quando for julgada improcedente por ausência de provas (coisa julgada secundum eventum
probationis ).
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A ação civil pública foi criada a partir da Lei nº 7.347/1985 e consagrada constitucionalmente a
partir do art. 129, inciso III e § 1º da CF/1988 como um dos mecanismos de função institucional do
Ministério Público.
É muito similar à ação popular, porém, com procedimentos e legitimidades ativos específicos. De
todo modo, a legitimidade passiva e o objeto passível de impugnação pela via da ação popular e
da ação civil pública tendem a ser similares.
O cabimento da ação popular é previsto no art. 1º da Lei nº 7.347/1985, sendo essa ação cabível
para responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
Ao meio ambiente
Ao consumidor
Aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico
Por infração da ordem econômica e da economia popular
À ordem urbanística
A qualquer outro interesse difuso ou coletivo
A exceção estipulada em lei se refere a pretensões de ordem fiscal, como cobrança de tributos,
contribuições previdenciárias, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ou outros fundos
de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.
De todo modo, a jurisprudência tem admitido o manejo da ação civil pública para interesses
individuais homogêneos sobre outras matérias, tal como direito do consumidor, e, por vezes, para
tutelar interesses individuais para tutelas específicas, tal como o direito à saúde.
Como exemplo, vejamos o julgamento de uma ação civil pública com relação à limitação do
número de concessões de isenção de taxas para exame em universidades federais:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VESTIBULAR. LIMITAÇÃO DO NÚMERO DE
CONCESSÕES DE ISENÇÃO DE TAXAS PARA EXAME EM UNIVERSIDADES FEDERAIS.
LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. A jurisprudência desta Corte vem se
sedimentando em favor da legitimidade ministerial para promover ação civil pública visando à
defesa de direitos individuais homogêneos, ainda que disponíveis e divisíveis, quando na
presença de relevância social objetiva do bem jurídico tutelado (a dignidade da pessoa humana, a
qualidade ambiental, a saúde, a educação, apenas para citar alguns exemplos) ou diante da
massificação do conflito em si considerado. Precedentes. 2. Oportuno notar que é evidente que a
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Constituição da República não poderia aludir, no art. 129, inc. II, à categoria dos interesses
individuais homogêneos, que só foi criada pela lei consumerista. Contudo, o Supremo Tribunal
Federal já enfrentou o tema e, adotando a dicção constitucional em sentido mais amplo,
posicionou-se a favor da legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública para
proteção dos mencionados direitos. 3. No presente caso, pelo objeto litigioso deduzido pelo
Ministério Público (causa de pedir e pedido), o que se tem é pretensão de tutela de um bem
divisível de um grupo: a suposta invalidade da limitação do número de concessões de isenção de
taxas para exame vestibular de universidades federais em Pernambuco. Assim, atua o Ministério
Público em defesa de típico direito individual homogêneo, por meio da ação civil pública, em
contraposição à técnica tradicional de solução atomizada, a qual se justifica não só por dizer
respeito à educação, ao interesse social relevante, mas sobretudo para evitar as inumeráveis
demandas judiciais (economia processual), que sobrecarregam o Judiciário, e evitar decisões
incongruentes sobre idênticas questões jurídicas. 4. Nesse sentido, é patente a legitimidade
ministerial, seja em razão da proteção contra eventual lesão ao interesse social relevante de um
grupo de consumidores ou da massificação do conflito. 5. Recurso especial provido. (STJ, REsp
1225010/PE, rel. min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. em 1/3/2011, DJe 15/3/2011,
grifo nosso).
Agora, vamos observar um exemplo de julgamento de ação civil pública baseada no direito à
saúde:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVOREGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRATAMENTO MÉDICO. DIREITO INDIVIDUAL INDISPONÍVEL.
LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DE INTERESSES OU DIREITOS
INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. CONFIGURAÇÃO. PRECEDENTE DO STJ. AGRAVO
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REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça consolidou
seu entendimento pela legitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública ‘com o
intuito de garantir fornecimento de prótese auditiva a portador de deficiência’ (REsp 931.513/RS,
rel. p/ acórdão min. Herman Benjamin, DJe 27/9/10). 2. Agravo não provido. (STJ, AgRg no REsp
1086805/RS, rel. min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, j. em 2/8/2011, DJe 15/9/2011).
A legitimidade ativa da ação civil pública é definida no art. 5º da Lei nº 7.347/1985. Assim, poderá
ser ajuizada, em sua redação atual, pelo(a):
Ministério Público que, caso não atue como parte, necessariamente atuará como fiscal da lei e,
em caso de desistência ou abandono do autor, sucederá a posição no polo ativo da ação.
Defensoria Pública.
União, estados, Distrito Federal e municípios.
Autarquias, empresa públicas, fundações e sociedade de economia mista.
Associações civis que, concomitantemente: a) estejam constituídas há pelo menos 1 (um) ano nos
termos da lei civil; e b) incluam, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio
público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos
direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.
Todos os potenciais legitimados ativos para o ajuizamento de ação civil pública poderão habilitar-
se como litisconsortes de quaisquer das partes.
Segundo o art. 2º da Lei nº 7.347/1985, a ação civil pública tem como competência o local da
ocorrência do dano. Ela será ajuizada necessariamente em primeira instância na Justiça Federal
(caso envolva entidades da União) ou na Justiça comum.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo faz uma abordagem das diferentes ações judiciais
para controle da Administração, explicando o cabimento das mais importantes com exemplos.
Vamos assistir!
VERIFICANDO O APRENDIZADO
MÓDULO 3
 Identificar o regime da responsabilidade civil do Estado
INTRODUÇÃO E EVOLUÇÃO DA
RESPONSABILIDADE NO BRASIL
A responsabilidade civil do Estado envolve um conceito bastante amplo que é o conjunto de
obrigações. A responsabilidade civil como gênero da qual a responsabilidade civil do Estado é
espécie traduz uma fonte de obrigações consistente na reparação de danos causados a terceiros
em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos – isto é, danos que decorram de
uma ação direita ou de uma inação que propicie o resultado danoso em favor do titular.
No caso do Estado e de algumas atividades econômicas, comportamentos comissivos ou
omissivos, ilícitos ou lícitos que possam ser imputados aos agentes públicos ou de forma anônima
ao Estado como um todo e que tenham causado um dano a terceiro poderão deflagrar o
mecanismo de responsabilização do Estado.
A responsabilidade civil subjetiva é aquela que se baseia no tripé ato ilícito – dano – nexo
causal, e que decorre necessariamente da apuração:
Da ilicitude de uma conduta qualificada pelo elemento subjetivo do agente (o dolo ou a culpa).
De um dano sofrido ou experimentado pela vítima, sendo o dano material caracterizado como
aquilo que a vítima perdeu ou deixou de ganhar em termos patrimoniais (dano emergente e lucros
cessantes), e sendo o dano de natureza moral caracterizado como uma experiência de sofrimento
psicológico ou moral.
Do nexo de causalidade, que exige que o dano seja um resultado direto e imediato de
determinado comportamento imputável à Administração Pública.
Ao lado dessa estrutura da responsabilidade civil subjetiva, existe a estrutura da
responsabilidade civil objetiva. Nesse caso, sua caracterização demanda apenas a verificação
do elemento dano e do elemento nexo causal, prescindindo, portanto, da verificação do
elemento subjetivo (dolo ou culpa) e da ilicitude do ato causador do dano como pressuposto para
a existência da responsabilidade civil.
Essa segunda estrutura é especialmente importante para o direito administrativo, porque há uma
tendência de ampliação do espaço da responsabilidade civil do Estado com o objetivo de redução
dos campos em que ainda se exige a caracterização da responsabilidade civil do Estado a partir
do elemento subjetivo.
A esse propósito, registre-se que a CF/1988 prevê, em seu art. 37, § 6º, a responsabilidade civil
objetiva do Estado em assuntos extracontratuais:
ART. 37, §6º – AS PESSOAS JURÍDICAS DE
DIREITO PÚBLICO E AS DE DIREITO PRIVADO
PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS
RESPONDERÃO PELOS DANOS QUE SEUS
AGENTES, NESSA QUALIDADE, CAUSAREM A
TERCEIROS, ASSEGURADO O DIREITO DE
REGRESSO CONTRA O RESPONSÁVEL NOS
CASOS DE DOLO OU CULPA.
A aplicação dos conceitos da responsabilidade civil sobre a atuação estatal, todavia, nem sempre
foi de fácil compreensão. A ideia da responsabilização civil do Estado perante os seus próprios
“súditos” passou por uma evolução histórica marcada por fases, com avanços e retrocessos.
IRRESPONSABILIDADE
A primeira grande fase é a chamada fase da irresponsabilidade. Ela existiu em sua plenitude nos
Estados absolutistas e permaneceu após as revoluções liberais do século XVII como uma espécie
de atavismo histórico.
As primeiras leis editadas nos Estados Unidos e na Inglaterra que permitiram alguma espécie de
responsabilização do Estado perante o cidadão datavam de 1946 e 1947, respectivamente.
Na Europa continental, essa responsabilização começou a ser possível na segunda metade do
século XIX. O Estado se situava num plano extrajurídico, não havendo possibilidade de sua
atuação ser conformada pelo direito.
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DOS AGENTES
PÚBLICOS
A segunda grande fase é a da responsabilidade subjetiva dos agentes públicos. O Código
Civil (CC) passa a ser aplicado e as condutas de agentes públicos passam a ser objeto de
responsabilização perante o particular.
No Brasil, tal ideia chegou a ser positivada no art. 15 do CC de 1916, que previa um dispositivo
em que se impunha a necessidade de comprovação da ilicitude do ato para que o particular
pudesse ingressar em juízo diretamente contra o agente público. Essa responsabilização partia da
noção de que agentes públicos eram representantes ou mandatários da Administração Pública.
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO
A terceira fase é a da responsabilidade subjetiva do Estado. A culpa lato sensu do agente
público deveria gerar não apenas a responsabilidade do agente público como pessoa natural, mas
também a responsabilidade do Estado como pessoa jurídica – afinal, o agente havia sido
selecionado pelo Estado, investido de funções públicas pelo Estado e apresentado pelo Estado
perante a sociedade como seu longa manus .
A ideia que se sustentava era a da culpa in eligendo , que é a culpa de alguém que elege um
empregado e se responsabiliza pelos atos dele, ou de alguém que se responsabiliza pelos atos do
seu procurador.
CULPA ADMINISTRATIVA
A quarta fase é da culpa administrativa. Com essa nova teoria, buscava-se afastar a
responsabilidade do Estado a partir da caracterização individualizada da culpa de um agente
público específico.
No campo das relações estatais, o que se pretendia era mostrar que o Estado atuava de forma
praticamente onipresente, por meio de comandos dados aos seus agentes ou de ações que não
eram individualizadas. Essas condutas do Estado poderiam gerar responsabilização, ainda que a
vítima não conseguisse encontrar o agente público responsável. Trata-se de um caminho que
sugere a responsabilidade civil do Estado anônima.
RISCO ADMINISTRATIVO
A quinta e última fase é a do risco administrativo. O grande divisor de águas que vem da
doutrina francesa, adotada pelo direito brasileiro,é a teoria do risco administrativo poder dispensar
a verificação do elemento subjetivo, bastando a apuração do dano suportado por alguém e do
nexo de causalidade que configure o dano como resultado direto e imediato de um
comportamento estatal comissivo ou omissivo, lícito ou ilícito.
É justamente essa ideia do risco administrativo que justifica a responsabilidade do Estado de
forma objetiva. A ideia subjacente a essa teoria é a de que, se o Estado age em proveito de todos,
aquele que eventualmente sofrer o ônus da conduta estatal não deve ser prejudicado em proveito
de toda a coletividade.
Por fim, a coletividade que agiu através do Estado e perpetrou esses danos deve indenizar como
uma forma de distribuição equitativa dos ônus das ações estatais, sejam lícitas ou ilícitas. Buscou-
se na solidariedade e na garantia social um fundamento verdadeiramente próprio da
responsabilidade pública.
No vídeo a seguir, o professor Renato Toledo fala sobre o conceito de responsabilidade civil e de
qual teoria foi adotada, com exemplos, mencionando, ainda, o caso dos atos omissivos. Vamos
assistir!
RESPONSABILIDADE OBJETIVA, ATOS
LEGISLATIVOS E ATOS JUDICIAIS
A responsabilidade do Estado por ação é, como visto, objetiva (art. 37, § 6o, da CF/1988).
Bastam, para sua configuração, o dano e o nexo de causalidade entre este e a conduta imputável
à Administração Pública.
A jurisprudência apresenta uma tendência à objetivação excessiva, o que provoca críticas; afinal,
são os próprios cidadãos que arcam com essas indenizações, o que gera aumento dos custos do
Estado.
A primeira ressalva se dá em relação aos atos omissivos.
SEGUNDO A DOUTRINA E A JURISPRUDÊNCIA,
NÃO HÁ AMPLA RESPONSABILIDADE OBJETIVA
DO ESTADO POR SUA OMISSÃO GENÉRICA. PARA
QUE O ESTADO POSSA SER RESPONSABILIZADO,
DEVERÁ HAVER OMISSÃO ESPECÍFICA, JULGADA
A PARTIR DE UM DEVER DE AGIR IGUALMENTE
ESPECÍFICO.
Outro ponto de embate envolve a responsabilização objetiva do Estado por atos legislativos e
judiciais.
A responsabilidade civil por ato jurisdicional é contestada por dois fundamentos:
 A soberania do Estado
 O princípio da recorribilidade
 ATENÇÃO
A responsabilidade do Estado por ato jurisdicional típico é excepcional, pois todo ato decisório do
juiz causa prejuízo a alguém, isto é, à parte contra quem se proferiu a decisão. Por isso, só se
cogita responsabilizar o Estado por ato jurisdicional uma vez provada a existência de erro
judiciário – e, mesmo assim, só em casos muito extremos (pois para corrigir os erros do juiz o
ordenamento põe à disposição o sistema recursal). Aplica-se, assim, a teoria subjetiva.
Atualmente, a responsabilidade civil por atos jurisdicionais é prevista no art. 143 do Código de
Processo Civil (CPC). Segundo o dispositivo, o juiz responderá, civil e regressivamente, por
perdas e danos quando:
No exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude.
&
Recursar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a
requerimento da parte.
Sistemática similar é prevista no art. 49 da Lei Orgânica da Magistratura (LOMAN). Além disso, o
art. 5º, LXXV, da CF/1988 determina a responsabilização do Estado quando o particular é
condenado criminalmente por erro judiciário ou permanece além do tempo fixado em sentença.
A responsabilidade civil por ato legislativo também é encarada de forma excepcional. Entende-
se que as leis são dotadas de presunção de constitucionalidade e que seus comandos são
abstratos, gerais e impessoais, de modo a ser suportados com igual proporção por toda a
sociedade.
Não é possível responsabilizar objetivamente o Estado por todo e qualquer dano sofrido por um
particular em razão dos efeitos de determinada medida legislativa, até porque é natural que leis de
caráter restritivo gerem prejuízos ao particular. Assim, a responsabilização por atos legislativos é
limitada a algumas hipóteses.
A primeira delas é a responsabilidade por leis inconstitucionais. Entende-se que a lei
inconstitucional é um ato ilícito, cuja reparação deverá ser feita de forma integral. A
responsabilização também pode ocorrer quando se trata de leis de efeitos concretos ou leis que,
embora de caráter geral e abstrato, sejam suportados especificamente por grupos específicos
como um sacrifício de direito.
RESPONSABILIDADE CIVIL. ATO LEGISLATIVO. A
RESPONSABILIDADE CIVIL EM RAZÃO DO ATO
LEGISLATIVO SÓ É ADMITIDA QUANDO
DECLARADA PELO STF A
INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI CAUSADORA
DO DANO A SER RESSARCIDO, ISSO EM SEDE DE
CONTROLE CONCENTRADO. ASSIM, NÃO SE
RETIRANDO DO ORDENAMENTO JURÍDICO A LEI
Nº 8.024/1990, NÃO HÁ COMO SE FALAR EM
OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR PELO DANO MORAL
CAUSADO PELO BACEN NO CUMPRIMENTO
DAQUELA LEI. PRECEDENTE CITADO: RESP
124.864-PR, DJ 28/9/1998. (STJ, RESP Nº 571.645,
REL. MIN. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, J. EM
21/9/2006).
REPARAÇÃO DO DANO E DIREITO DE
REGRESSO
A reparação do dano no caso de responsabilidade do Estado deve ser integral. Significa dizer que,
uma vez comprovado o nexo de causalidade entre uma ação ou omissão estatal e o dano sofrido
por um particular, caberá ao Estado recompor integralmente as perdas e os danos sofridos,
conforme regras e entendimentos aqui descritos.
O direito de regresso do Estado perante o servidor responsável pelo dano está previsto no art.
37, § 6o, da CF/1988. O STF assentou o entendimento de que o servidor não pode ser chamado a
responder diretamente pelo dano. Por não haver solidariedade entre o Estado e o servidor, a
demanda não pode ser intentada diretamente em face do agente público. A teoria da dupla
garantia foi assim ementada:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM .
AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE
INTERVENÇÃO. O § 6º do art. 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as
pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem
serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros.
Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos,
e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla
garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa
jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior,
praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia,
no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante
a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega
provimento. (STF, RE 327904, rel. min. Carlos Britto, j. em 15/8/2006, DJe 8/9/2006, grifo nosso).
Há a possibilidade, contudo, de que a Administração Pública possa realizar a denunciação da lide
em face dos servidores para que exerça o seu direito de regresso. O Superior Tribunal de Justiça
(STJ) entende que a denunciação é uma faculdade que pode ser exercida quando não tumultuar o
procedimento. Essa ressalva evita prejuízo à celeridade e à economia processual por meio da
ampliação da discussão sobre a responsabilidade subjetiva do agente público.
Quando o agente público não figura no polo passivo da ação de responsabilidade civil do Estado,
é possível que o Estado cobre o valor em caso de dolo ou culpa por meio de ação de regresso.
Trata-se de ação judicial específica com o propósito de cobrança de tal valor, em que se apurará o
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aspecto subjetivo da conduta do agente.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como foi possível observar ao longo dos módulos, o Estado brasileiro está sujeito a uma série de
regras de controle e de responsabilização.
O sistema normativo brasileiro dá concretude ao princípio republicano e busca encontrar