Governança no Desenvolvimento Urbano

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Instrumentos de 
Desenvolvimento
Urbano Sustentável
CURSO DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
Introdução aos Instrumentos para o desenvolvimento urbano 
sustentável
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano 
sustentável
Informações: A dimensão do conhecimento para o 
desenvolvimento urbano sustentável
Planejamento: A dimensão territorial para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Gestão: A dimensão institucional do desenvolvimento urbano 
sustentável
Financiamento: A dimensão financeira para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Monitorar, Avaliar, Criticar e Aprender com o desenvolvimento 
urbano sustentável
Desenvolvimento urbano sustentável e a prática nas cidades 
brasileiras
MÓDULO 1
MÓDULO 2
MÓDULO 3
MÓDULO 4
MÓDULO 5
MÓDULO 6
MÓDULO 7
MÓDULO 8
EXPEDIENTE
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID
Ministro Jader Barbalho Filho
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano
Departamento de Estruturação do Desenvolvimento Urbano e 
Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à Transição Climática e 
Transformação Digital
GIZ NO BRASIL
Diretor Geral
Michael Rosenauer
O presente trabalho foi desenvolvido no contexto do Projeto APOIO 
À AGENDA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO 
SUSTENTÁVEL NO BRASIL – ANDUS.
O projeto é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério 
Federal da Economia e Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte 
da Iniciativa Internacional para o Clima (IKI). É implementado pela Deutsche 
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH no contexto da 
Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável. 
Mais informações em:
www.gov.br/cidades | http://andusbrasil.org.br/ | www.giz.de/brasil
http://www.gov.br/cidades
http://andusbrasil.org.br/
http://www.giz.de/brasil
FICHA TÉCNICA
MINISTÉRIO DAS CIDADES – MCID
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano e 
Metropolitano
Departamento de Estruturação do 
Desenvolvimento Urbano e Metropolitano
Departamento de Adaptação das Cidades à 
Transição Climática e Transformação Digital
Coordenação e Revisão Técnica 
Nathan Belcavello de Oliveira 
Leonardo Rizzo de Melo e Souza
Equipe participante da Revisão Técnica
Adriana Micheletto Brandão
Ana Paula Bruno
Cesar Augustus De Santis Amaral 
Elize Risseko Fujitani Higuti 
Raquel Furtado Martins de Paula 
Roberta Pereira da Silva
GIZ – DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR 
INTERNATIONALE ZUSAMMENARBEIT GmbH
Projeto ANDUS – APOIO À AGENDA NACIONAL 
DE DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL 
NO BRASIL
Diretora
Sarah Habersack
Coordenação e Revisão Técnica
Anna Carolina Marco 
Cecília Martins Pereira 
Matheus de Souza Maia
Equipe participante
Ana Luísa Oliveira da Silva 
Marcella Menezes Vaz Teixeira 
Thomaz Machado Teixeira Ramalho 
Verena Laura Mattern
Viktoria Yasmin Carvalho de Matos
ORGANIZAÇÃO E ELABORAÇÃO
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Reitor
Carlos Gilberto Carlotti Junior
Vice-reitora
Maria Arminda do Nascimento Arruda
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO 
DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Diretor
Eugenio Fernandes Queiroga
Vice-Diretora
Maria Camila Loffredo D’Ottaviano
LABORATÓRIO DE HABITAÇÃO E 
ASSENTAMENTOS HUMANOS
DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
Coordenação do do Laboratório de Habitação e 
Assentamentos Humanos
Luciana de Oliveira Royer
Coordenação Executiva e Comissão Científica 
Maria Lucia Refinetti Rodrigues Martins 
Luciana de Oliveira Royer
Ana Gabriela Akaishi
Giusepe Filocomo
Taís Tsukumo
Equipe de Docentes
Módulo 1: Rérisson Máximo e Camila Aldigueri
Módulo 2: Rose Laila de Jesus Bouças
Módulo 3: Fernanda Balestro
Módulo 4: Jacy Soares Corrêa Neto
Módulo 5: Luan Melo 
Módulo 6: Raphael Faustino 
Módulo 7: Patricia Sepe
Módulo 8: Ana Gabriela Akaishi, Giusepe Filocomo, 
Taís Tsukumo, Karina Oliveira Leitão
PROJETO GRÁFICO
Lara Isa Costa Ferreira
Mariana Ribeiro Pardo
Ana Luiza Aun Al Makul 
Mariana Byczkowski Iglecias
PROJETO AUDIOVISUAL
Streamax Produtora
 Márcio Coelho
 Camila Mazzini
REVISÃO DOS TEXTOS
Lucas Nascimento Pinto
TREINAMENTO EM COMUNICAÇÃO E 
GRAVAÇÃO DE VÍDEOS
Natalia Aurélio de Sá
APRESENTAÇÃO DOS MÓDULOS
Maria Vitória Royer Moura
APOIO INSTITUCIONAL
Programa das Nações Unidas para os 
Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT)
Escritório Regional para América Latina e o Caribe 
(ROLAC) - Brasil e Cone Sul 
Representante para o Brasil e Cone Sul
Alain Grimard
Oficial Nacional para o Brasil
Rayne Ferretti Moraes
Especialista Financeira
Claudia Bastos de Mello
Analistas de Operações
Adriana Carneiro
Vanessa Santos
Carolina Oliveira
Coordenador de Programas
Alex Marques Rosa
Analistas de Programas 
Angélica Maria Carnelosso
Fernanda Balbino 
Paula Zacarias
Assistentes de Programas 
Bethânia Boaventura 
Mariana Nascimento
Analista de Dados
Harlan da Silva
Assistente de Dados 
Júlio Santos
Assistente de Comunicação
Jessamine Santos
Designer Gráfico Júnior
Sávio Araújo
Produtor Audiovisual 
Demétrio Portugal
As cidades no Brasil e no mundo inteiro se encontram numa fase marcada por 
transformações: digital, ambiental, sociodemográfica, econômica e laboral. Para atingir 
uma maior equidade e enfrentar os processos de transformação, é necessário reorientar 
as práticas de desenvolvimento urbano.
O Projeto ANDUS surgiu como forma de apoiar o governo brasileiro no aprimoramento 
de políticas para o desenvolvimento urbano sustentável no Brasil a partir da concepção, 
difusão e implementação de uma nova abordagem, baseada na Agenda 2030, na Nova 
Agenda Urbana e no Acordo de Paris sobre mudança climática.
Ele é uma parceria entre o Ministério das Cidades e o Ministério Federal da Economia e 
Ação Climática (BMWK) da Alemanha como parte da Iniciativa Internacional para o Clima 
(IKI). É implementado pela Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) 
GmbH no contexto da Cooperação Brasil-Alemanha para o Desenvolvimento Sustentável.
Sobre o 
Projeto ANDUS
ATENÇÃO!
Esse logotipo será apresentado na 
apostila quando o conteúdo didático 
remeter a processos e produtos 
ANDUS. 
A partir do projeto de cooperação técnica intitulado “Apoio à Agenda Nacional de 
Desenvolvimento Urbano Sustentável no Brasil – ANDUS”, o objetivo desse curso é apoiar 
as pessoas atuantes na administração pública em nível federal, estadual e municipal na 
implementação de estratégias de desenvolvimento e gestão urbana sustentável, com 
capacitação e difusão do conhecimento técnico e especializado. Também, pretende-
se ampliar o acesso ao tema e a processos de promoção do desenvolvimento urbano 
sustentável a pesquisadoras e pesquisadores e pessoas interessadas na temática, de 
modo geral. 
Para tal, serão aprofundados aspectos da elaboração, implementação, monitoramento 
e avaliação de leis, planos, programas e projetos no país. Eventos ambientais extremos 
estão cada vez mais frequentes em nossas cidades, tais como enchentes, deslizamentos, 
desmoronamentos e problemas sanitários, que convergem com graves questões sociais 
e econômicas. Abordar os conceitos e fundamentos do Desenvolvimento Urbano 
Sustentável e os caminhos para sua promoção é fundamental nesse contexto. 
Decorre daí o diálogo com a universidade pública, para a preparação de material didático 
e informativo. As apostilas e as videoaulas foram produzidas por um conjunto de pessoas 
com experiência na gestão pública e na universidade, fazendo pesquisa e aprendendo 
nesse diálogo entre ensino, pesquisa e prática.
Destaca-se, ainda, que o curso é produzido por meio da articulação remota dessa rede 
nacional de pesquisadoras, pesquisadores e profissionais. Ele é produto do trabalho 
coletivo de uma equipe de vários profissionais, que contou com a coordenação do 
Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos - LABHAB da Faculdade de 
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo e com a participação de mais de 
25 convidadas e convidados docentes, profissionais, acadêmicos de todo o país ao longo 
do curso.
E entre as demais instituiçõesparcerias através de mecanismos de cooperação 
horizontal (intermunicipal) para enfrentar esses desafios, como consórcios e associações. 
Isso foi muito importante para equilibrar o pacto federativo (CUNHA, 2009).
45
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Segundo Cunha (2009), tanto os consórcios quanto as 
associações são arranjos que permitem racionalizar os custos 
e maximizar a utilização dos recursos existentes. A associação 
entre os municípios é uma forma de atuação complementar 
da gestão de políticas públicas que amplia a capacidade 
técnica, econômica e administrativa desses entes. Então, qual 
é a diferença entre as associações municipais e os consórcios 
intermunicipais?
Os consórcios são formados como pessoa jurídica de direito 
privado sem fins lucrativos. Eles são acordos de cooperação 
que permitem a “[...] gestão associada de serviços públicos, 
bem como a transferência total ou parcial de encargos, 
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços 
transferidos” (art. 241, Constituição Federal de 1988).
Os consórcios intermunicipais são acordos de cooperação que 
permitem a prestação de serviços públicos realizados de forma 
direta pelo poder público. Normalmente, possuem um tema 
ou uma área de atuação específica (saúde, meio ambiente, 
saneamento etc.). Trata-se de um acordo administrativo 
entre municípios vizinhos que permite a realização conjunta 
de serviços com redução de custos e compartilhamento de 
equipamentos e de conhecimento. Isso é feito para atender 
objetivos comuns por meio de obras, atividades ou serviços na 
região por eles abrangida (AZEVEDO, 2004; CUNHA, 2009).
As associações de municípios são formadas como pessoa 
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, “[...] para 
realização de objetivos de interesse comum de caráter 
político-representativo, técnico, científico, educacional, 
cultural e social” (art. 1º da Lei 14.341/2022). As associações 
têm abrangência nacional, estadual ou microrregional. Elas 
podem representar seus associados em instâncias públicas 
e desenvolver projetos relacionados às competências dos 
municípios. Atuam na defesa dos interesses gerais dos 
municípios e sua agenda pode ser diversificada e abrangente. O 
representante legal da associação deve ser obrigatoriamente o 
chefe do Poder Executivo de qualquer ente associado e não deve 
ser remunerado por suas funções. Os relatórios financeiros 
anuais devem ser disponibilizados de forma acessível, assim 
como todas as despesas e receitas da associação, incluindo a 
folha de pagamento de pessoal, contratos, convênios etc. (Lei 
14.341/2022; CUNHA, 2009).
46
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Consórcio Associação
Pessoa jurídica de direito 
privado sem fins lucrativos.
Pessoa jurídica de direito 
privado sem fins lucrativos.
Acordo de cooperação que 
permite: gestão associada de 
serviços e transferência total de 
serviços, encargos e pessoal.
Realização de objetivos de 
interesse comum de caráter 
político-representativo, técnico, 
científico, educacional, cultural 
e social.
Realizado entre municípios 
vizinhos para atender a 
execução conjunta de serviços 
com redução de custos.
Possui abrangência nacional, 
estadual ou microrregional.
Permite a prestação de serviços 
públicos.
Pode representar os associados 
em instâncias públicas ou 
desenvolver projetos.
Possui um tema ou área de 
atuação específica.
Sua agenda é diversificada e 
abrangente.
Caso queira saber mais sobre o processo de formação de uma 
associação comunitária, acesse a cartilha elaborada pela PUC-
Minas – Serro (Projeto Ser-Inter) em parceria com o CEDEFES 
(Projeto Quilombo Vivo).
CHIARI, R. (Org.). Associações comunitárias: primeiros 
passos para criação e regularização. Belo Horizonte: PUC 
Minas, 2020. 
Disponível em: https://portal.pucminas.br/imagedb/documen-
to/DOC_DSC_NOME_ARQUI20210511155912.pdf 
APROFUNDE-SE
https://portal.pucminas.br/imagedb/documento/DOC_DSC_NOME_ARQUI20210511155912.pdf
https://portal.pucminas.br/imagedb/documento/DOC_DSC_NOME_ARQUI20210511155912.pdf
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
4.2 A atuação das associações 
municipais
De acordo com Cunha (2009), muitos países ao 
redor do mundo adotam o formato de associações 
intermunicipais com o objetivo de descentralizar e 
fortalecer a atuação dos governos. A organização 
Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU) está 
presente em mais de 127 países e é a maior organização 
mundial de reunião de governos locais. Ela atua no 
fortalecimento municipal, na promoção da cooperação 
entre os membros e na consolidação da democracia. A 
representação da CGLU na América Latina é feita pela 
Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios 
y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA) e, 
no Brasil, pela Confederação Nacional de Municípios 
(CNM).
De acordo com Abrucio, Sano e Sydow (2010), as 
associações possuem grande poder de mobilização 
e influência sobre as políticas públicas. Os tipos de 
associações municipalistas organizadas pelos próprios 
governos locais são:
a) Organizações de corte nacional, das quais 
fazem parte a CNM, fundada em 1946, e a Frente 
Nacional dos Prefeitos, criada em 1989;
b) Associações setoriais, que reúnem secretários 
da União Nacional dos Dirigentes Municipais de 
Educação (Undime), da Associação Brasileira das 
Secretarias de Finanças das Capitais (Abrasf), 
dentre outras.
Estudaremos mais detalhadamente o papel e atuação 
da CNM na entrevista da Aula 4.
AULA 4
MÓDULO 2
Aula 4 - Governança 
urbana interfederativa: 
a experiência das 
associações de municípios
Entrevista com Karla 
França (Confederação 
Nacional dos Municípios).
48
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 5 – GOVERNANÇA URBANA INTRAMUNICIPAL
 
Neste capítulo, discutiremos o processo de compartilhamento de tomada de decisão e a 
atuação integrada no território municipal. Para isso, abordaremos os aspectos formais 
relativos à organização dos conselhos e comitês, e as dimensões da sua atuação prática, 
inserindo o problema da representatividade do território nos processos de decisão. A 
governança será debatida no âmbito dos processos participativos, considerando os 
principais instrumentos da política urbana e orçamentária. Também serão considerados 
o compartilhamento do processo de tomada de decisão e os desdobramentos sobre o 
posicionamento dos conselhos e comitês.
5.1 Organização e atuação dos conselhos 
e comitês nos processos de decisão
Os arts. 182 e 183 da CF88 foram regulamentados 
pelo Estatuto das Cidades (Lei 10257/2001). Ele 
estabeleceu instrumentos capazes de garantir o direito 
a cidades sustentáveis, organizadas com base na gestão 
democrática e na cooperação entre os governos, a 
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM OS 
MÓDULOS 1 E 4.
1
iniciativa privada e a sociedade civil. Cumprir a função social da cidade e da propriedade 
urbana é dever do poder público. Suas ações devem ser dirigidas para as necessidades 
de toda a população, buscando a justiça social e o bem-estar coletivo. Nesse sentido, a 
participação da população nas decisões de interesse público é fundamental para garantir 
a gestão democrática.
O Brasil se tornou um grande laboratório de experiências participativas depois da 
redemocratização. Em 2014, havia mais de 60.000 conselhos gestores de políticas 
públicas no país (BRASIL, 2014).
A articulação entre o poder público, o setor privado e a sociedade civil na organização, 
na gestão e no orçamento estão incluídos no entendimento da governança. No âmbito 
intramunicipal, a participação social é institucionalizada através da formação de comitês 
e conselhos. Quando eles possuem atuação efetiva, colaboram com propostas mais 
firmes, podendo participar da criação dos orçamentos e escolher os investimentos.
Os comitês são formados por um grupo de pessoas com poder deliberativo (com 
autoridadepara decidir) ou executivo (com capacidade para executar ações). Elas irão 
se posicionar em relação a determinados assuntos em nome dos demais.
Os conselhos municipais são formados por representantes da sociedade civil que 
participam de reuniões e discussões periódicas. De acordo com Barros (2011), sua criação 
é resultado do surgimento da participação direta da sociedade na gestão municipal como 
4E
49
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
forma de melhorar a eficiência e a efetividade das políticas públicas. Assim, a criação 
dos conselhos não depende da determinação do governo em nenhuma de suas esferas. 
No entanto, estudos mostram que boa parte dos conselhos são criados por iniciativa 
do poder público, muitas vezes por determinação do governo federal. Isso é feito para 
condicionar o repasse de verbas para áreas como a da Saúde.
Os conselhos deliberativos auxiliam a administração pública a formular políticas 
públicas, com poder para votar e eleger prioridades. Os conselhos consultivos, como 
o próprio nome indica, atuam orientando e aconselhando líderes e gestores. Há ainda 
os conselhos responsáveis pela fiscalização, execução e direcionamento das verbas 
públicas (BARROS, 2011).
O objetivo dos conselhos é promover a participação da sociedade civil na formulação, 
implementação, monitoramento e avaliação das políticas públicas. Eles são compostos 
por representantes da sociedade civil e do poder público para qualificar as políticas 
públicas de determinado tema (TEIXEIRA; TEIXEIRA, 2019). Os conselhos não são 
abertos à participação de qualquer pessoa interessada num assunto ou discussão. Apenas 
os representantes eleitos ou indicados podem falar e votar nos conselhos (TEIXEIRA; 
SOUZA; LIMA, 2012).
De acordo com Teixeira e Teixeira (2009), a partir de 2002 o pensamento sobre 
a participação social começou a ser articulado de forma mais ampla. Isso levou à 
consolidação de diversas instâncias participativas em diferentes setores de políticas 
públicas, nas três esferas de governo. Os conselhos de políticas públicas e de direitos 
começaram a se multiplicar pelos municípios do país.
Figura 16: Conselhos I Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
50
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
No Brasil, existem milhares de conselhos atuantes no âmbito 
municipal nas mais diversas áreas: educação, saúde, assistência 
social, segurança alimentar, infância e adolescência, trabalho, 
direitos da pessoa com deficiência etc. Assim, não é possível 
pensar em uma política pública sem um conselho gestor 
(BOULLOSA EL AL, 2014 apud TEIXEIRA; TEIXEIRA, 2019)4.
A Constituição Federal de 1988 impulsionou a participação 
social, o que se expressou em dispositivos que ampliaram e 
incorporaram essa participação nos processos de decisão e 
gestão de políticas públicas. Assim, o processo de tomada de 
decisão pode sofrer a intervenção de atores sociais articulados 
de diferentes modos, utilizando diferentes mecanismos de 
participação além dos que a representação eleitoral permite. 
Esse processo é fruto da luta da sociedade, o que pode ser 
lembrado com o exemplo do Movimento Nacional pela Reforma 
Urbana (MNRU). Esse movimento contribuiu de forma valiosa 
com a política urbana ao participar da criação dos arts. 182 e 183 
da CF88. O MNRU se tornou posteriormente o Fórum Nacional 
de Reforma Urbana (FNRU) e passou a integrar o Conselho 
das Cidades, articulando diferentes atores da sociedade civil 
(BRASIL et al., 2013; TEIXEIRA; SOUZA; LIMA, 2012).
A participação da sociedade nos conselhos ajuda a legitimar 
as ações governamentais, além de lhes conferir transparência. 
A eficiência dessa participação está diretamente ligada à 
representatividade dos diferentes grupos sociais, especialmente 
4 Boullosa, R. F.; Araújo, E. T.; 
Junqueira, Luciano. (2014). 
Os conselhos gestores 
municipais no Brasil: o 
paradoxo do bom moço que 
pode engessar processos 
de políticas públicas. In: V 
Congreso Internacional en 
Gobierno, Administración y 
Políticas Públicas, Madrid. 
ANAIS do V Congreso 
Internacional en Gobierno, 
Administración y Políticas 
Públicas. Madrid: GIGAPP- 
IUIOG, 2014. v. 1. p. 1-16.
Caso queira saber mais 
sobre o Conselho das 
Cidades, acesse o artigo 
Participação, desenho 
institucional e alcances 
democráticos: uma 
análise do Conselho das 
Cidades.
BRASIL, F. de P. D. et al. 
Participação, desenho 
institucional e alcances 
democráticos: uma 
análise do Conselho das 
Cidades (ConCidades). 
Revista de sociologia 
e política, [s. l.], v. 21, p. 
5-18, 2013.
Disponível em: https://
www.scielo.br/j/
rsocp/a/fDQGshqt5s-
GcWDtCfy6rGFB/ab-
stract/?lang=pt
APROFUNDE-SE
Você conhece ou 
faz parte de algum 
conselho no seu 
município? De qual tipo 
ele é e em qual frente 
ele atua?
ATIVIDADE
PROGRAMADA
daqueles historicamente marginalizados: 
pessoas negras, pessoas com deficiência, 
mulheres, crianças, pessoas LGBTQIA+, 
pessoas idosas e povos de comunidades 
tradicionais (BRASIL, 2021).
O envolvimento de participantes desses diferentes grupos deve 
ser garantido, pois a pluralidade de questões levantadas por eles 
contribui para ampliar o alcance no atendimento das necessidades 
e assegurar o direito à cidade. A formação de conselhos é 
também uma forma de compreender a territorialização da 
governança e do controle social, principalmente nos casos em 
que as questões atravessam os limites municipais. Os casos de 
grupos historicamente marginalizados, como as comunidades 
quilombolas, merecem uma atenção especial, por conta da sua 
relação singular com o território.
https://www.scielo.br/j/rsocp/a/fDQGshqt5sGcWDtCfy6rGFB/abstract/?lang=pt
https://www.scielo.br/j/rsocp/a/fDQGshqt5sGcWDtCfy6rGFB/abstract/?lang=pt
https://www.scielo.br/j/rsocp/a/fDQGshqt5sGcWDtCfy6rGFB/abstract/?lang=pt
https://www.scielo.br/j/rsocp/a/fDQGshqt5sGcWDtCfy6rGFB/abstract/?lang=pt
https://www.scielo.br/j/rsocp/a/fDQGshqt5sGcWDtCfy6rGFB/abstract/?lang=pt
51
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
5.2 A governança intramunicipal e os conselhos de grupos 
historicamente marginalizados
Em 2019, o IBGE estimou a existência de 5.972 localidades quilombolas no Brasil, 
espalhadas por 1.672 municípios brasileiros. Dessas localidades, 404 são territórios 
oficialmente reconhecidos, 2.308 são agrupamentos quilombolas e 3.260 são 
identificados como localidades quilombolas. A Região Nordeste concentra 3.171 
localidades quilombolas, o maior número do Brasil (Figura 3). De acordo com Pedreira 
e Araújo (2018), a Bahia é o estado com maior população quilombola do país: são 
747 comunidades remanescentes de quilombos certificadas pela Fundação Cultural 
Palmares, das quais 128 ainda não possuem suas respectivas certidões.
Figura 17: Total estimado de localidades quilombolas – 2019. 
Fonte: https://educa.ibge.gov.br/jovens/materias-especiais/21311-quilombolas-no-brasil.html
52
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
As comunidades quilombolas são grupos étnicos que se autodefinem por relações com 
a terra, com o território, com a ancestralidade e com as tradições culturais particulares. 
Elas são predominantemente constituídas pela população negra urbana ou rural. Os 
Conselhos Territoriais Quilombolas se tornaram parte do Programa de Fortalecimento 
Institucional das Comunidades Quilombolas. Eles se institucionalizaram como um 
espaço para o desenvolvimento de ações, planos, programas e projetos voltados para a 
promoção da igualdade racial (PEDREIRA; ARAÚJO, 2018).
De acordo com Pedreira e Araújo (2018), os conselhos sempre foram uma tentativa de 
limitar a hegemonia política através da distribuição da responsabilidade dessa hegemonia. 
Eles surgiram como uma alternativa de descentralização do poder historicamente 
concentrado nas classes dominantes. Portanto, o controle social na esfera pública é o 
exercício da governança, fruto da exigênciada população pela prestação de serviços de 
maneira efetiva e transparente. Os Conselhos Territoriais Quilombolas buscam criar 
uma instância de comunicação e participação entre o poder público e uma parte da 
população secularmente afastada dos processos de decisão.
Os Conselhos Territoriais Quilombolas atuam na:
• Regularização fundiária dos territórios quilombolas (titulação) e fortalecimento 
político-institucional das organizações quilombolas. Assim como na criação e no 
acompanhamento de conselhos municipais, regionais e territoriais.
• Controle social, implementação e fiscalização das políticas públicas e das ações 
afirmativas, sobretudo nas áreas de implantação dos Programas Luz e Água Para 
Todos.
• Implementação do Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) Quilombola.
• Programa Juventude Viva e campanha de combate à violência contra mulheres 
quilombolas, e capacitação de profissionais de saúde para o tratamento da anemia 
falciforme.
• Assistência técnica (ATER Quilombola) e política de crédito rural; distribuição 
e fiscalização das cestas básicas, sementes e merenda escolar destinadas às 
comunidades quilombolas.
• Ampliação e fortalecimento da representatividade quilombola nos parlamentos.
• Implantação do PAC Quilombola.
• Luta contra o impedimento do acesso aos territórios quilombolas promovido 
pelos grandes proprietários de terra, através da ação conjunta destes Conselhos 
com o Ministério Público (PEDREIRA; ARAÚJO, 2018).
53
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
A importância do fortalecimento dos Conselhos 
Territoriais Quilombolas se insere na necessidade 
de defesa de um território, fruto da luta da 
população negra contra a escravidão. Trata-se de 
um direito à terra constantemente ameaçado por 
invasões (PEDREIRA; ARAÚJO, 2018). Garantir 
que essas terras permaneçam com seus donos 
legítimos e que eles tenham acesso à infraestrutura 
que permita o seu desenvolvimento sustentável é 
garantir o direito à terra e/ou à cidade para uma 
população historicamente marginalizada.
O Território Kalunga, no nordeste do estado de Goiás, está inserido nos Municípios de 
Cavalcante, Teresina de Goiás e Monte Alegre. É um dos maiores do Brasil, ocupando 261 
mil hectares. Em 2021, o Território Kalunga foi o primeiro a ser reconhecido como TICCA 
(Territórios e Áreas Conservadas por Comunidades Indígenas e Locais) pela ONU, por ser um 
território preservado que conserva alternativas sustentáveis de desenvolvimento, como o 
plantio de baixo carbono que dispensa o uso de agrotóxicos.
PEDUZZI, P. Comunidade kalunga recebe reconhecimento inédito da ONU. Agência Brasil, 
Brasília, 6 de fev. 2021. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2021-02/
comunidade-kalunga-recebe-reconhecimento-inedito-da-onu. Acesso em: 22 ago 2022.
INFORMAÇÃO EXTRA:
Para conhecer mais sobre o Território Kalunga, acesse o site da associação: https://www.qui-
lombokalunga.org/cultura.php
ESTUDO DE CASO
AULA 5
MÓDULO 2
Aula 5 - Governança 
urbana intramunicipal: 
compartilhamento de decisões 
e atuação integrada no 
território municipal.
https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2021-02/comunidade-kalunga-recebe-reconhecimento-inedito-da-onu
https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2021-02/comunidade-kalunga-recebe-reconhecimento-inedito-da-onu
https://www.quilombokalunga.org/cultura.php
https://www.quilombokalunga.org/cultura.php
54
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 6 – AVANÇANDO NA PRÁTICA: CONTRIBUIÇÕES 
E EXPERIÊNCIAS PARA UMA AGENDA LOCAL DE 
GOVERNANÇA – PARTE 1 
A atuação da sociedade civil nas questões de interesse público passa pelo monitoramento 
e pelo controle social. São formas de acompanhar a efetividade das políticas nos 
territórios e o uso correto do dinheiro público.
Neste capítulo, trataremos especificamente da experiência de uma cidade do Grupo 2 
(centros de zona e centros locais), que estabelecemos no Capítulo 2 deste módulo de 
acordo com as categorias da REGIC.
O Município de Madalena (Figura 18) é um centro local situado no Sertão Central do 
Ceará. De acordo com dados do IBGE, sua população projetada para 2021 é de 20.031 
habitantes. As atividades que mais geram empregos no município são a administração 
pública, a criação de bovinos para produção de leite e a produção de roupas.
Embora seja um município pequeno, Madalena 
conta com um Observatório de Contas Públicas. 
Ele é fruto da iniciativa da sua população, que 
busca mais transparência nas contas públicas. Ela 
procura conseguir isso acompanhando a aplicação 
dos recursos repassados pelos governos federal 
e estadual, e as arrecadações feitas pelo próprio 
município, como o IPTU.
O estudo de caso sobre o Município de Madalena 
poderá ser acessado na entrevista da Aula 6.
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 6.
6
AULA 6
MÓDULO 2
Aula 6 - Avançando na 
prática: contribuições de 
experiências para uma 
agenda local de governança 
– Parte 1
Apresentação: Joelmir 
Pinho, coordenador do 
Observatório de Contas 
Públicas de Madalena, Ceará
55
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 18: Localização do município de Madalena-CE. 
Fonte: https://www.anuariodoceara.com.br
56
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 6 – AVANÇANDO NA PRÁTICA: CONTRIBUIÇÕES 
E EXPERIÊNCIAS PARA UMA AGENDA LOCAL DE 
GOVERNANÇA – PARTE 2
De acordo com Aragão (2018), uma metrópole se comporta como um único organismo 
social que possui uma dinâmica urbana com suas próprias singularidades. Sua 
governabilidade possui complexidades por causa da presença de diferentes agentes 
políticos e por sua interconexão com as políticas setoriais.
Neste capítulo, trataremos especificamente da experiência de uma cidade do Grupo 1 
(metrópoles, capitais regionais e centros sub-regionais), estabelecido no Capítulo 2 de 
acordo com as categorias da REGIC.
A experiência de institucionalização da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Figura 
19), no estado de Minas Gerais, é uma importante referência por seu processo de 
construção democrático e participativo.
Figura 19: Região Metropolitana de Belo Horizonte. 
Fonte: http://www.agenciarmbh.mg.gov.br/mapa-conheca-os-municipios/
57
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
O processo de metropolização de Belo Horizonte 
se iniciou nos anos 1940. Na década de 1970, o 
município assumiu os efeitos da aceleração do 
crescimento demográfico causado pela urbanização 
impulsionada pela industrialização. Esse processo 
estimulou o desenvolvimento do seu entorno e 
levou a questão metropolitana para a discussão em 
nível nacional. Atualmente, a Região Metropolitana 
de Belo Horizonte possui 34 municípios e um Colar 
Metropolitano formado por municípios situados no 
seu entorno (ARAGÃO, 2018).
O detalhamento do estudo de caso sobre a 
experiência da Região Metropolitana de Belo 
Horizonte e a sua contribuição para governança 
poderá ser acessado na palestra da Aula 7.
AULA 7
MÓDULO 2
Aula 7 - Avançando na 
prática: contribuições de 
experiências para uma agenda 
local de governança – Parte 2.
Apresentação: Prof. Dr. João 
Tonucci (Cedeplar/FACE/
Universidade Federal de 
Minas Gerais).
58
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os tópicos desenvolvidos neste módulo estão longe de esgotar ou apresentar uma 
fórmula única para a complexidade de questões do exercício da governança. Eles são um 
instrumento para ampliar o seu conhecimento e lhe ajudar a entender algumas bases 
conceituais e históricas fundamentais. Com isso, você poderá avançar nas propostas 
para o seu município ao ocupar um cargo público ou exercer a sua cidadania.
Trouxemos o pacto federativo e os avanços propostos pela Constituição Federal de 1988 
para mostrar que ainda podemos avançar, apesar das limitações e dos desafios. Nessesentido, entender o posicionamento de cada município na rede urbana, os instrumentos 
da governança e os avanços em nossa legislação é essencial para pensarmos em formas 
de alcançar uma maior cooperação entre União, estados e municípios.
No campo político, a discussão da governança gira em torno especialmente do 
enfrentamento das desigualdades regionais historicamente construídas. Como é possível 
alcançar um maior nível de cooperação entre os entes federativos? Como os municípios 
podem, juntos, alcançar melhorias para as questões que lhes são de interesse comum?
A articulação entre o recurso, a comunidade e a prática promovem a constituição 
do comum de forma contínua (HARVEY, 2014). Nesse sentido, os municípios têm a 
capacidade de construir relações de confiança mútua para resolver questões de interesse 
comum, isto é, que ultrapassam as necessidades locais e fortalecem a identidade 
regional. Isso mostra que a interdependência não exclui a autonomia. É possível traçar 
novos rumos governamentais pautados na cooperação com o objetivo de beneficiar a 
população, mesmo num caminho onde existam obstáculos.
59
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ABRUCIO, F. L.; SANO H.; SYDOW, Cristina. Radiografia do associativismo territorial 
brasileiro: tendências, desafios e impactos sobre as regiões metropolitanas. In: KLINK, J. 
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de Janeiro: Letra Capital, 2012. p. 115-136.
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documentos/eventos/2017/03/desafios-governanca-interfederativa-531.pdf. Acesso 
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ARRETCHE, M. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e 
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AZEVEDO, D. Al. A natureza jurídica das associações de municípios e dos consórcios 
intermunicipais. Revista de Direito Administrativo, v. 238, p. 375-384, 2004.
BARRETO, A. M.; LOSADA, P. R. Autonomia municipal: promessa ou obstáculo para o 
Direito à Cidade? In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL O DIREITO COMO LIBERDADE – 
30 ANOS DE O DIREITO ACHADO NA RUA, 2019, Brasília. Anais... Brasília: Universidade 
de Brasília, 2019. p. 11-13.
BARROS, A. M. B. Controlando as políticas públicas: o papel dos conselhos municipais. 
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BARROSO, R. M. C. Federalismo fiscal no Brasil: o impacto das transferências 
orçamentárias na desconcentração de receitas entre as esferas de governo. Revista 
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BICHIR, R. M. Governança multinível. Boletim de Análise Político-Institucional, v. 19, 
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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 
DF: Senado, 1988.
60
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
 . Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras 
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 maio 2000.
 . Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 
da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras 
providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 julho 2001.
 . Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de 
contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Diário Oficial da União, 
Brasília, DF, 2005.
 . Lei nº13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, 
altera a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 e dá outras providências. Diário Oficial da 
União, Brasília, DF, 2015.
 . Lei nº 14.341, de 18 de maio de 2022. Dispõe sobre a Associação de 
Representação de Municípios; e altera a Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código 
de Processo Civil). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2022.
 . Participação Social no Brasil: entre conquistas e desafios. Brasília: 
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 . Guia para Elaboração e Revisão de Planos Diretores. Brasília: Ministério 
do Desenvolvimento Regional, 2021.
BRASIL, F. de P. D. et al. Participação, desenho institucional e alcances democráticos: 
uma análise do Conselho das Cidades (ConCidades). Revista de sociologia e política, v. 
21, p. 5-18, 2013.
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intermunicipais. CHERUBINE, M.; TREVAS, V. (Orgs.). Consórcios públicos e as agendas 
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CARVALHO, S. M. L. de; XAVIER, T. dos S.; PINTO, F. L. B. Trajetória dos consórcios públicos 
baianos: oportunidades e desafios para uma política de desenvolvimento territorial. In: 
CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA, 9., 2016, Brasília. Anais... Local: Editora, 
ano de publicação. Paginação.
CHOGUILL, C. L. Ten steps to sustainable infraestructure. Habitat International, [s. l.], 
v. 20, n. 3, 1996.
CLEMENTINO, M. do L.; ALMEIDA, L. S. B. (Orgs.). Governança de regiões 
metropolitanas: contribuições à luz do Estatuto da Metrópole. Rio de Janeiro: Letra 
Capital, Observatório das Metrópoles, 2021.
61
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CUNHA, B. S. T. da. Descentralização, Neolocalismo e Associativismo Intermunicipal: 
o papel das associações microrregionais de municípios de Minas Gerais. 2009.
FERRARI, C. Dicionário de urbanismo. São Paulo: Disal, 2004.
FONSECA, F. Consórcios Públicos: possibilidades e desafios. In: CHERUBINE, M.; 
TREVAS, V. (Orgs.). Consórcios públicos e as agendas do Estado brasileiro. São Paulo: 
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IPEA – INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Infraestrutura social 
e urbana no Brasil: subsídios para uma agenda de pesquisa e formulação de políticas 
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
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TEIXEIRA, A. C. C.; SOUZA, C. H. L.; LIMA, P. P. F. Arquitetura da participação no Brasil: 
uma leitura das representações políticas em espaços participativos nacionais. 2012. 
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TONUCCI FILHO, J. B. M. (2012). Dois momentos do planejamento metropolitano em 
Belo Horizonte: um estudo das experiências do Plambel e do PDDI-RMBH. Dissertação 
(Mestrado). Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo. São 
Paulo, 2012.
TREVAS, V. C. Y P. Consórcios públicos e o federalismo brasileiro. In: CHERUBINE, M.; 
TREVAS, V. (Orgs.). Consórcios públicos e as agendas do Estado brasileiro. São Paulo: 
Editora Fundação Perseu Abramo, 2013.
	GLOSSÁRIO
	APRESENTAÇÃO
	INTRODUÇÃO
	CAPÍTULO 1 - CONTEXTO FEDERAL E A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA NO FINANCIAMENTO FISCAL DO DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
	CAPÍTULO 2 - PLANEJAMENTO, GESTÃO E EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO E OS TIPOS DE FUNDOS ORÇAMENTÁRIOS
	CAPÍTULO 3 – INSTRUMENTOS E MECANISMOS PARA AMPLIAÇÃO DA ARRECADAÇÃO MUNICIPAL
	CAPÍTULO 4 – COOPERAÇÃO SUPRANACIONAL, FINANÇAS VERDES E O TERCEIRO SETOR
	CONSIDERAÇÕES FINAIS
	REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASenvolvidas, destacam-se a Escola Nacional de 
Administração Pública, a ENAP, e o Programa das Nações Unidas para os 
Assentamentos Humanos, o ONU-Habitat, parceiros fundamentais na elaboração 
deste projeto.
Assim, o presente Curso de Educação à Distância trata dos Instrumentos de 
Desenvolvimento Urbano Sustentável com atenção especial às diferentes realidades 
das cidades brasileiras. 
Ou seja, a promoção do desenvolvimento urbano sustentável no Brasil deve, sem 
sombra de dúvidas, considerar e partir dos problemas reais das cidades brasileiras. A 
sensibilidade interdisciplinar, intersetorial, socioespacial e socioambiental é ponto de 
partida para que as políticas sociais olhem e atuem de forma mais efetiva com atenção 
Sobre o curso
às diversidades e desigualdades regionais brasileiras. O curso é assim orientado por uma 
forte noção de justiça socioambiental, ao mesmo tempo que visa apoiar a formulação de 
políticas públicas mais equitativas.
Durante o curso refletiremos sobre os instrumentos de desenvolvimento urbano 
sustentável a partir de diferentes lentes de análise, metodologias e dinâmicas de 
ensino-aprendizagem à distância. Os 8 módulos, 8 apostilas e diversas videoaulas foram 
planejados de forma a potencializar o caráter informativo, instrumental, reflexivo, 
crítico e propositivo do curso. Neste sentido, o público-alvo desta iniciativa são gestoras, 
gestores, técnicas e técnicos da administração pública, assim como pesquisadoras e 
pesquisadores, agentes privados e do terceiro setor com interesse e atuação na temática 
urbana e ambiental. 
O curso abordará os instrumentos urbanísticos apresentados pelo Estatuto da Cidade e 
irá além, articulando conceitos de governança, dados e informações, planos e programas, 
capacidades administrativas e de gestão, geração de receitas e recursos financeiros, 
monitoramento e avaliação da atuação estatal. Além de apresentar experiências 
regionais distintas sobre práticas adotadas nas cidades brasileiras.
Introdução aos 
Instrumentos para 
o desenvolvimento 
urbano sustentável
Governança: A 
dimensão política 
do desenvolvimento 
urbano sustentável
Planejamento: 
A dimensão territorial 
para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Gestão: A dimensão 
institucional do 
desenvolvimento 
urbano sustentável
Financiamento: A 
dimensão financeira 
para o desenvolvimento 
urbano sustentável
Monitorar, Avaliar, 
Criticar e Aprender 
com o desenvolvimento 
urbano sustentável
Desenvolvimento 
urbano sustentável e 
a prática nas cidades 
brasileiras
MÓDULO 1 MÓDULO 2 MÓDULO 3 MÓDULO 4
MÓDULO 5 MÓDULO 6 MÓDULO 7 MÓDULO 8
Os módulos funcionam de forma independente, tem sua autonomia e podem despertar 
interesse específico do público participante. No entanto, incentivamos fortemente 
acompanhar a sequência toda dos módulos, que trazem elementos complementares 
para o desenvolvimento urbano sustentável.
Por fim, convidamos para que desfrutem do seu conteúdo e usufruam de suas 
ferramentas, explorando seu potencial enquanto catalisador de novas comunidades e 
redes profissionais e de pesquisa. 
Desejamos a todas e todos uma boa leitura!
Informações: A dimensão 
do conhecimento para o 
desenvolvimento urbano 
sustentável
As apostilas que compõem o nosso material 
didático são interativas. Ao clicar nos links 
apresentados ao longo delas, você será 
direcionado(a) a materiais e informações 
complementares. Destacam-se ainda as 
referências bibliográficas apresentadas 
ao final de cada apostila de módulo, elas 
permitem o aprofundamento adicional no 
conteúdo do curso. 
Como utilizar
esta apostila
Sempre que aparecer o ícone ao 
lado você poderá clicar e acessar o 
conteúdo indicado de forma direta.
O simbolo ao lado, presente ao final 
de cada página, permite que você 
retorne ao sumário com um clique!
ATENÇÃO!
Sumário
12 
GLOSSÁRIO 
13 
APRESENTAÇÃO 
14
INTRODUÇÃO 
16
CAPÍTULO 1 - O DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL NO 
CONTEXTO FEDERATIVO BRASILEIRO 
27
CAPÍTULO 2 - GOVERNANÇA URBANA INTERFEDERATIVA: 
CONCEITOS E DEFINIÇÕES GERAIS
36
CAPÍTULO 3 – GOVERNANÇA URBANA INTERFEDERATIVA: A 
EXPERIÊNCIA DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS 
44
CAPÍTULO 4 – GOVERNANÇA URBANA INTERFEDERATIVA: A 
EXPERIÊNCIA DAS ASSOCIAÇÕES DE MUNICÍPIOS 
48
CAPÍTULO 5 –GOVERNANÇA URBANA INTRAMUNICIPAL
54
CAPÍTULO 6 –AVANÇANDO NA PRÁTICA: CONTRIBUIÇÕES E 
EXPERIÊNCIAS PARA UMA AGENDA LOCAL DE GOVERNANÇA – PARTE 1
56
CAPÍTULO 6 –AVANÇANDO NA PRÁTICA: CONTRIBUIÇÕES E 
EXPERIÊNCIAS PARA UMA AGENDA LOCAL DE GOVERNANÇA – PARTE 2
58
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
Urbanista e mestra em Arquitetura e Urbanismo, 
com 10 anos de atuação como consultora de planos, 
projetos e estudos urbanísticos. Como educadora, 
atua no nível superior em cursos de graduação e 
EAD, e como educadora social, na mobilização de 
agentes da sociedade civil.
Para conhecer o currículo detalhado acesse
LATTES :
http://lattes.cnpq.br/6306508327007243
LINKEDIN: 
https://www.linkedin.com/in/urbanista-laila-
boucas/
Laila Bouças
Sobre a 
autora
https://www.linkedin.com/in/urbanista-laila-boucas/
https://www.linkedin.com/in/urbanista-laila-boucas/
12
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
GLOSSÁRIO
 
Aglomeração urbana: unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 
dois ou mais municípios limítrofes, caracterizada por complementariedade funcional e 
integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas (art. 2º, I, 
Lei nº 13.089/2015).
Capital social: segundo Caldas (2008), o conceito inclui a capacidade institucional 
previamente instalada nos municípios e a rede de atores sociais e políticos dispostos a 
firmarem relações de confiança. 
Controle institucional: competência da própria Administração Pública, realizado por 
servidores em exercício de suas funções.
Controle social: competência da sociedade civil. Ele é realizado através de associações, 
conselhos e fóruns com o objetivo de acompanhar e fiscalizar as ações governamentais.
Conurbação: zona urbanizada que envolve mais de uma zona urbana de forma contínua. 
Trata-se da fusão de duas ou mais zonas urbanizadas (FERRARI, 2004).
Metrópole: espaço urbano com continuidade territorial que tem influência nacional 
ou sobre uma região por causa da sua população e da sua importância política e 
socioeconômica. A região deve ter no mínimo a área de influência de uma capital regional, 
de acordo com os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e 
Estatística (IBGE) (art. 2º, V, Lei nº 13.089/2015).
Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs): representam os interesses 
metropolitanos. São as ações de planejamento, coordenação, controle, programação, 
fiscalização e execução realizadas de forma integrada para incluir as necessidades de 
todos os entes federados envolvidos. 
Governança interfederativa: compartilhamento de responsabilidades entre entes da 
Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de 
interesse comum (art. 2º, IV, Lei 13.089/2005).
Pacto Federativo: a Constituição Federal é o contrato que orienta a federação, já que é o 
instrumento que define e garante a autonomia e a soberania de cada esfera de governo, 
determinando suas funções, direitos, autoridade e limites. Portanto, ela cria um pacto 
entre as unidades territoriais com o objetivo de formar uma unidade nacional capaz de 
garantir a integridade e a liberdade de cada parte deste pacto (CUNHA, 2008)
Regiões metropolitanas: grupo de municípios vizinhos, criado para integrar a 
organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum (art. 
2º, VII, Lei 13.089/2015).
13
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
APRESENTAÇÃO
O Brasil é um país com dimensões continentais e o federalismo é a forma como organiza 
o governo para distribuir os recursos e para desenvolver suas diferentes regiões. A partir 
da Constituição Federal de1988, o desenvolvimento ganhou muitas dimensões, indo 
além do plano econômico até os campos social, ambiental, cultural, político e ético.
É necessário que se estabeleça a cooperação entre a União, os estados e os municípios 
para alcançarmos o desenvolvimento sustentável. A governança interfederativa 
pressupõe, portanto, o planejamento, a organização e a execução das funções públicas 
de interesse comum (FPICs), compartilhando responsabilidades e ações entre os entes 
federativos, sem que estes percam sua autonomia.
Alcançar esses objetivos é muito desafiador, mas também traz oportunidades que serão 
analisadas ao longo deste módulo. Estudaremos as competências dos entes federativos, 
as funções públicas de interesse comum e os instrumentos da governança urbana 
interfederativa.
Apoiaremos a nossa discussão no entendimento da rede urbana brasileira a partir 
dos estudos sobre as Regiões de Influência das Cidades (REGIC), desenvolvidos pelo 
IBGE. Isso nos ajudará a entender que municípios com tamanhos diferentes podem ter 
experiências inspiradoras no campo da governança. Nesse sentido, o papel dos governos 
e a atuação da sociedade civil não poderão ser deixados de fora, motivo pelo qual 
trataremos das experiências das associações municipais e da organização dos comitês e 
conselhos nos processos de decisão, consulta e controle popular.
14
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
INTRODUÇÃO
A cidade é como um ímã capaz de reunir e concentrar pessoas. Ela impõe seu tempo 
e seu ritmo, capaz de transformar a sociedade como um todo (ROLNIK, 1988). As 
aglomerações urbanas se tornaram protagonistas na configuração do espaço no tempo 
em que vivemos. A densidade de funções, atividades e serviços em algumas delas pode 
se assemelhar a “nós”, ligando as cidades em uma rede e formando hierarquias entre elas.
Criar soluções integradas e uma governança que organize melhor essas necessidades é 
cada vez mais necessário para tratar das diferentes questões urbanas compartilhadas 
entre os municípios. A governança para Melchiors e Campos (2016) é formada por um 
conjunto de ferramentas, mecanismos e instrumentos capazes de organizar e permitir 
o desenvolvimento de ações coletivas, tanto para resolver problemas quanto para 
favorecer o dinamismo dos territórios. Isso não é uma tarefa fácil e exige que se crie 
diversos arranjos, com suas possibilidades e desafios.
Para Bichir (2018) o conceito de governança envolve duas questões principais: 
democratização e participação social, de um lado, eficiência e reforma do Estado, de 
outro. O objetivo dessa leitura é que se entenda melhor o conceito, considerando a 
interação entre atores estatais e não estatais na produção de políticas públicas. Ela 
aponta ainda para uma abordagem de governança multinível, ou seja, capaz de considerar 
as diferentes escalas, dinâmicas e níveis de interação entre os agentes envolvidos. Isso 
ampliará a discussão sobre o federalismo e as políticas públicas.
O sistema federativo brasileiro adotou a separação das fontes tributárias a partir da 
Constituição Federal de 1988. Com isso, diferenciou os impostos cobrados pela União, 
pelos estados, pelos municípios e pelo Distrito Federal. A forma de arrecadar impacta 
diretamente na distribuição dos recursos nos municípios e, conforme Arretche (2004), 
isso cria desigualdades entre os governos subnacionais, já que municípios de mesmo 
tamanho em um mesmo estado têm arrecadações muito diferentes. A organização 
do sistema federativo, suas competências, limites e oportunidades serão tratados no 
primeiro capítulo deste módulo, o que ajudará a contextualizar o entendimento sobre a 
governança interfederativa e a sua relação com o desenvolvimento urbano sustentável.
A escala espacial é fundamental para a ação humana. Ela se relaciona com as práticas 
realizadas pelos diferentes sujeitos e objetos que constituem este espaço, e articulam 
ações entre si. Os objetos são aqueles que possuem elaboração social e adquirem valor 
apenas através das relações. Podem ser edifícios, casas, ruas, infraestruturas etc. A ação 
humana é o que os anima e lhes dá conteúdo. A produção do espaço se dá, portanto, 
por meio do trabalho socialmente despendido ao se criar algo útil e pelas interações daí 
decorrentes (SANTOS, 2012). 
A produção do espaço não é homogênea e pacificada. Ela contém contradições estruturais 
contadas pelos processos históricos e pelas suas modificações ao longo do tempo. No 
processo de produção do espaço as ações dos diferentes agentes sociais se destacam 
e assim podemos identificá-los: produtores imobiliários, movimentos sociais, estado, 
15
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
AULA MAGNA
MÓDULO 2
Aula Magna do Módulo 2 - 
Palestra com o Prof. Dr. João 
Sette Whitaker Ferreira
etc., cada um com seus interesses, estratégias e práticas 
particulares. O conteúdo da aula magna que abre este 
módulo é justamente a ação desses agentes em diferentes 
escalas e contextos territoriais. São discutidos os seus 
impactos sobre o espaço urbano, ou seja, sobre a soma dos 
elementos naturais com aquilo que é produzido pela ação 
humana. No desenvolvimento da aula são apresentados 
exemplos de ações dos agentes mencionados em diferentes 
contextos sociais, bem como mecanismos que possibilitam 
analisar e entender a ação de cada agente.
Agentes privados representados por grandes empresas 
tendem a pressionar os governos estaduais e municipais 
para flexibilizar as normas ambientais num cenário de liberalização e desregulamentação 
econômica. Usam como meio de barganha a criação de empregos e receitas fiscais, por 
exemplo. Esse processo vivenciado por diversas cidades tem impactos negativos na 
produção do espaço, além de aumentar as diferenças entre os entes federados. Assim, 
é necessário criar arranjos institucionais na administração pública entre eles como 
consórcios públicos e associações entre municípios, por exemplo (ACSERALD, 2017; 
ROCHA; BARRETO, 2019). A problematização e o desenvolvimento de alguns desses 
arranjos serão apresentados nos Capítulos 2, 3 e 4 deste módulo. Neles, apresentaremos 
conceitos, definições gerais e exemplos de diferentes municípios brasileiros, definidos 
com base em seu posicionamento na hierarquia das cidades.
Além do nível interfederativo, o nível intramunicipal também será discutido, uma vez 
que os processos de tomada de decisão para se atuar no território devem contar com a 
participação social, conforme está indicado no Estatuto das Cidades e nos artigos 182 e 
183 da Constituição Federal de 1988. A organização dos conselhos e comitês, e os níveis 
de atuação prática serão tratados no Capítulo 5, onde a discussão sobre a governança 
alcançará o campo dos processos participativos, considerados os principais instrumentos 
da política urbana e orçamentária.
Por fim, nos Capítulos 6 e 7 falaremos sobre a prática, estudando com mais detalhes 
a contribuição de algumas experiências para a construção de uma agenda local de 
governança. As propostas-inspiração dos capítulos tratarão especificamente da 
experiência de cidades com características diferentes, escolhidas de acordo com as 
categorias das Regiões de Influência das Cidades (REGIC) e o Estatuto das Metrópoles. 
No Capítulo 6, apresentaremos o caso da cidade de Madalena, no interior do Ceará, 
município caracterizado como um centro local com influência mais limitada ao seu 
próprio território. No Capítulo 7, apresentaremos o caso da cidade de Belo Horizonte, 
caracterizada como uma metrópole nacional. O processo de institucionalização da 
Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e a criação do seu Plano Diretor de 
Desenvolvimento Integrado (PDDI), em estágio de aprovação na Assembleia Legislativa, 
destacam-se pelo processo de construção democrático e participativo, sendo uma 
importante referência para o país.
16
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 1 – O DESENVOLVIMENTOURBANO 
SUSTENTÁVEL NO CONTEXTO FEDERATIVO 
BRASILEIRO
Neste capítulo, mostraremos de que forma o desenvolvimento urbano sustentável está 
inserido no pacto federativo brasileiro. O primeiro subcapítulo trata da organização 
do sistema político brasileiro, cujo poder encontra-se descentralizado em três níveis de 
governo: federal, estadual e municipal. A organização das competências desses níveis de 
governo foi estabelecida pela Constituição Federal de 1988, que determina as obrigações 
financeiras, as formas de arrecadação de recursos e os campos de atuação de cada um 
dos entes federados. Assim, trataremos da forma como se organizam as competências 
nas diferentes esferas do poder político, observando as situações em que a concorrência 
e a cooperação estão presentes. 
A governança territorial encontra limites e oportunidades em função da organização 
das competências dos entes federados. No segundo subcapítulo, veremos como se 
distribuem os recursos e como ocorre a dotação orçamentária em função das hierarquias 
governamentais. Veremos também como as questões político-partidárias influenciam 
a autonomia dessas instituições e as possibilidades de construção coletiva para se 
executar a governança. Os exemplos apresentados mostram ainda a separação entre a 
competência regulatória e de titularidade sobre as políticas setoriais e o orçamento do 
órgão, além de tratar sobre o papel dos institutos de planejamento para orientar/apoiar 
a coordenação de políticas urbanas em pequenos municípios.
Figura 1: Pacto Federativo 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
17
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
1.1 As competências federativas
Ao observar como as cidades brasileiras se 
consolidaram, podemos constatar que sua formação 
tem forte relação tanto com a colonialidade do poder 
quanto com o racismo estrutural1. Eles estão expressos 
no espaço urbano sob diferentes formas, uma delas é 
a desigualdade de oportunidades para as populações 
das diferentes regiões do país. As cidades que mais 
se destacaram e se projetaram historicamente foram 
justamente aquelas que se consolidaram como sedes 
1 Ver conceitos em: 
1) QUIJANO, A. 
Colonialidade do 
poder, Eurocentrismo 
e América Latina. In: 
A colonialidade do 
saber: eurocentrismo 
e ciências sociais – 
perspectivas latino-
americanas. Buenos 
Aires: Clacso, 2005; 
2) MIGNOLO, W. 
D. Colonialidade: o 
lado mais escuro da 
modernidade. Revista 
Brasileira de Ciências 
Sociais, [s. l.], v. 32, n. 94, 
jun. 2017; e 3) SOUZA, 
J. A elite do atraso: da 
escravidão à Lava Jato. 
Rio de Janeiro: Leya, 
2017.
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 1.
1
do capital comercial, herança de um período em que o caráter 
agroexportador favoreceu a urbanização brasileira, antes mesmo 
da chegada da indústria.
A industrialização redefiniu o que era o urbano no Brasil, que passou 
a se apresentar como sede de um novo aparelho produtivo e não 
só corresponder à sede dos aparelhos burocráticos. A polarização 
herdada das monoculturas e latifúndios é fundamental para 
entendermos a concentração de poder em determinadas cidades. 
Isso coincide com seu posterior desenvolvimento industrial e a 
dificuldade de o país gerar uma rede urbana de grande magnitude, 
ao mesmo tempo em que desenvolveram-se grandes cidades com 
um padrão de urbanização pobre (OLIVEIRA, 1982).
Num longo caminho de colônia a regime democrático 
representativo, o Brasil adotou o modelo federativo para sua 
divisão territorial de governo. As combinações desse modelo 
atravessaram até mesmo períodos de autoritarismo.
De acordo com Souza (2005), os sistemas federativos têm de 
maneira geral como principais características a divisão territorial 
do poder governamental e o desenho institucional correspondente. 
No caso brasileiro, o federalismo não surge como uma resposta 
a uma divisão social causada por conflitos religiosos, étnicos ou 
linguísticos, como em outros países. Ele é causado pela grande 
diferença econômica entre as regiões, o que impõe desafios 
importantes na distribuição de recursos e no desenvolvimento das 
diferentes regiões do país.
Ao todo foram sete Constituições que orientaram as instituições 
brasileiras. Esses marcos estão indicados na linha do tempo a 
seguir, elaborada com base em Souza (2005), onde podemos 
observar as principais características de cada uma dessas Cartas 
Constitucionais para o federalismo. 
18
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 2: Linha do Tempo das Cartas 
Constitucionais Brasileiras. 
Fonte: Elaborado pela autora, com base em Souza 
(2005). Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
19
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Um passo importante foi dado a partir da Constituição Federal de 1988 (CF88), apesar 
do passado colonial e de seus desdobramentos na organização e no funcionamento da 
sociedade e das cidades brasileiras. Com relações governamentais não hierarquizadas 
e não submissas a um governo central, no Brasil os governos subnacionais (estaduais e 
municipais) têm autonomia e compartilham com a União competências na formulação 
de políticas públicas, por exemplo. Nesse sentido, a CF88 avança na distribuição de 
recursos entre os entes federados, assim como nas leis criadas posteriormente para 
complementá-la e fortalecê-la no sentido de ampliar a cooperação intergovernamental 
(ARRETCHE, 2004; LACZYNSKI; ABRUCIO, 2013).
Enquanto as Constituições anteriores foram consequências de um processo de ruptura 
política, a de 1988 foi parte do processo de transição democrática. Além disso, a CF88 
destinou mais recursos para as esferas subnacionais (estados e municípios), ampliou 
controles institucional e social nos três níveis de governo e as competências dos demais 
poderes (legislativo e judiciário). A Constituição também reconheceu os movimentos 
sociais como atores legítimos de controle dos governos e universalizou serviços sociais 
como a saúde, a educação e a assistência social (SOUZA, 2005).
Entender como se operacionalizam as competências dos entes federados é importante 
para discutirmos como os arranjos entre eles ocorrem, assim como os desafios que são 
consequência dessa relação.
De acordo com Mohn (2010), a distribuição de competências é o que torna possível a 
operacionalização da complementariedade de ações entre os entes federados. É também 
o que determina os graus de centralização e descentralização do poder da União. Desse 
entendimento derivam as concepções de federalismo dual (separação de competência 
entre estados e União) e de federalismo cooperativo (graus diferentes de participação 
de uma esfera sobre a outra).
Figura 3: Controle Social e Controle Institucional. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
20
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Ainda segundo o mesmo autor, a divisão das competências pode ocorrer de forma 
horizontal ou vertical nos dois modelos adotados. A forma horizontal é operada tratando 
as competências dos entes federativos de maneira radicalmente separada, cada um com 
uma atribuição exclusiva. A repartição das competências acontece de forma material, 
com a exclusão da participação dos demais entes. Já a forma vertical, criada após a 
Primeira Guerra Mundial, estabelece uma ação coordenada entre as esferas federativas. 
Daí vêm as competências comuns (administrativas) e concorrentes (legislativas), com a 
possibilidade de atuação de diferentes entes federativos.
Figura 4: Federalismo e Competências. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
Se observarmos as competências de cada ente federativo no Brasil, constataremos que 
a União tem o maior e mais importante conjunto de competências, cujas matérias são de 
interesse nacional. São da competência dos estados as matérias de interesse regional 
e, dos municípios, as matérias de interesse local. Ascompetências estabelecidas no 
sistema da CF88 assumem a forma horizontal, da União, e vertical, aplicadas onde existe 
concorrência entre os entes federativos (SOUZA, 2005; MOHN, 2010).
21
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 5: Competências. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
O desenho constitucional das competências dos entes federados é bastante complexo, 
pois a existência de poderes compartilhados levou à compreensão de competências 
concorrentes. Portanto, a CF88 tratou de forma separada as competências concorrentes 
de natureza comum para as esferas federal, estadual e municipal, e as competências 
concorrentes legislativas para as esferas federal e estadual (MOHN, 2010).
Competências concorrentes de natureza comum – 
esferas federal, estadual e municipal
De acordo com Mohn (2010), as competências concorrentes de natureza 
comum (materiais) possibilitam uma responsabilidade compartilhada 
entre os níveis da federação, favorecendo a cooperação. Por exemplo, 
o art. 23, § 11 apresenta como competência comum “[...] registrar, 
acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração 
de recursos hídricos e minerais em seus territórios” (CF88, art. 23, § 11). 
Para a realização dessas atividades, a União deve emitir autorização ou 
concessão e os estados, Distrito Federal e municípios podem participar da 
exploração dos recursos no respectivo território.
22
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Competências concorrentes legislativas – esferas 
federal e estadual
De acordo com Mohn (2010), as competências concorrentes legislativas 
tornam possível que mais de um ente federativo legisle sobre um mesmo 
domínio. Elas podem ser classificadas como cumulativas e não cumulativas.
A competência legislativa concorrente é cumulativa quando não existe um 
limite anterior para o seu funcionamento por parte de um dos entes federados 
envolvidos. Nesse caso, havendo conflito de interesses prevalece a norma do 
ente mais bem posicionado na hierarquia União-estados-municípios.
O Brasil adota a competência legislativa concorrente não cumulativa, na qual 
há uma equivalência entre a abrangência da legislação e o nível federativo. 
Nesse caso, cabe à União dispor a respeito de normas gerais e aos estados 
adotar normas suplementares, dirigidas aos campos específicos de atuação. 
São exemplos de competências legislativas concorrentes não cumulativas a 
proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico 
(CF88, art. 24, § 7o) e a proteção à infância e à juventude (CF88, art. 24, § 15).
A cooperação entre os entes federados prevista na Constituição brasileira não se 
efetivou como um arranjo institucional, o que se expressa na desigualdade regional, 
social e econômica do país. Nesse sentido, o modelo federativo que adotamos coloca 
desafios para se coordenar ações entre os entes federados, descentralizando a gestão e 
compatibilizando autonomias na busca da diminuição dessas desigualdades (ABRUCIO, 
2005; SOUZA, 2005; OLIVEIRA, 2010).
1.2 Limites e oportunidades para a governança territorial
A governança, relembrando os conceitos de Bichir (2018) e Melchiors e Campos 
(2016) que abrem este módulo, está relacionada à capacidade de apresentar respostas 
administrativas para as demandas sociais. Mas não somente: ela insinua também 
que a descentralização das decisões e a capacidade de proposição, implementação e 
acompanhamento de políticas públicas devem ser compartilhadas entre o poder público, 
os setores econômicos e a sociedade civil.
Os aspectos das competências dos entes federados que vimos anteriormente limitam o 
exercício da governança territorial. Esses aspectos incluem desde questões orçamentárias 
23
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
e de distribuição de recursos, até questões político-partidárias capazes de influenciar a 
autonomia das diferentes escalas de governo. Vejamos algumas situações.
Os municípios tornaram-se soberanos a partir da CF88 e sua autonomia é fruto de uma 
construção histórica e política. Isso ocorreu devido à diminuição da esfera de atuação 
dos estados que se veem comprimidos entre as esferas municipal e federal, assumindo 
competências administrativas e financeiras. Portanto, os estados têm uma estrutura 
enfraquecida, mas por lei complementar podem instituir regiões metropolitanas, 
aglomerações urbanas e microrregiões. Já os municípios encontram dificuldades de 
cooperação intermunicipal e limitações na gestão metropolitana, embora tenham mais 
autonomia administrativa e financeira do que antes (BARRETO; LOSADA, 2019; MOHN, 
2010; CLEMENTINO, 2018).
A incompatibilidade entre as atribuições de estados e 
municípios e os recursos que foram descentralizados 
comprometeram a efetivação dos direitos sociais 
previstos na CF88. Com poucos dispositivos de 
cooperação intergovernamental, criou-se um 
desequilíbrio na repartição do bolo tributário entre 
União, estados e municípios. A possibilidade de uma 
gestão financeira das metrópoles com um caráter 
redistributivo de investimentos, por exemplo, 
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 6.
6
pode ser uma perspectiva promissora no sentido de favorecer um desenvolvimento 
mais equilibrado. Isso, se for possível adotá-la como instrumento para a gestão fiscal 
metropolitana (SANTOS, 2018).
A disputa por recursos federais e os conflitos federativos aumentaram à medida que 
os municípios tiveram mais poder de barganha e os estados enfrentaram dificuldades 
para obter recursos em função da política de ajuste fiscal. Soma-se a isso uma complexa 
relação de dependência política e financeira entre as diferentes esferas de governo, em 
um contexto de grandes desigualdades regionais e de poucos mecanismos de equalização 
fiscal. Dessa forma, mantém-se as diferenças econômicas e sociais historicamente 
construídas entre as regiões do país (SOUZA, 2003).
De acordo com Barroso (2013), a 
descentralização fiscal elevou o grau da 
autonomia financeira entre as esferas do 
governo. Com isso, estados e municípios 
puderam arrecadar seus próprios tributos 
e decidir como aplicá-los. Ainda assim, a 
União transfere muitos recursos para as 
esferas subnacionais, ao que devemos somar 
a pulverização político-partidária presente 
desde a aprovação da CF88. 
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 6.
6
24
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Como vimos, a desigualdade na distribuição dos recursos possui uma complexidade 
estrutural. Ela está vinculada ao desenvolvimento desigual das cidades brasileiras com 
diferentes capacidades de arrecadação. A pressão por mais recursos está associada ainda 
ao fato de, no desenho do federalismo brasileiro, não se ter incorporado mecanismos de 
equalização fiscal entre as unidades federativas, o que favorece a aplicação de regras 
constitucionais (formais) e negociadas caso a caso (informais), por meio de emendas 
parlamentares (BARROSO, 2013; SOUZA, 2003).
Caso queira saber mais sobre os 
conflitos distributivos no federalismo 
brasileiro, leia o artigo indicado. Ele 
apresenta um comparativo entre os 
estados da Bahia, Ceará e Paraná.
SOUZA, C. Federalismo e conflitos 
distributivos: disputa dos estados 
por recursos orçamentários federais. 
Dados, v. 46, p. 345-384, 2003.
Disponível em: https://www.scielo.
br/j/dados/a/Ls9zGkQ9TNM4VCKF-
WbZHpGt/?lang=pt
APROFUNDE-SE
A discussão do equilíbrio orçamentário 
passa pelo equilíbrio na distribuição 
dos recursos e é complementada 
pelo estabelecimento de limites 
para a realização das despesas. A Lei 
Complementar nº101/2000, conhecida 
como Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF), estabeleceu regras para ajustar 
as finanças públicas entre os entes 
federados. A lei estabeleceu limites 
para despesas pessoais, operações de 
crédito, controle do endividamento, 
limitações de empenho,renúncia de 
receita e controle de despesas de caráter 
continuado. Além disso, as informações 
fiscais passaram obrigatoriamente a ser 
publicadas regularmente. Com a LRF, os 
municípios precisaram buscar maneiras 
de se adequarem tanto no que se refere 
à gestão fiscal-financeira, quanto às 
limitações regulatórias impostas por ela.
A complexidade na destinação de recursos 
e da dotação orçamentária envolve um 
controle maior das despesas públicas 
após a LRF. Todo aumento de despesa 
sem estimativa de impacto orçamentário 
pode ser considerado irregular, lesivo ao 
patrimônio ou até mesmo não autorizado. 
A adoção da Lei Orçamentária 
Anual (LOA), da Lei de Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e do Plano 
Plurianual (PPA) é necessária 
tanto para o estabelecimento do 
planejamento financeiro quanto 
para a admissão de cronogramas de 
desembolso mensal dos recursos 
orçamentários.
VOCÊ SABIA ?
Os instrumentos de controle, transparência e participação, por sua vez, contribuem como 
um incentivo à participação popular. Eles permitem que aconteçam experiências como 
a do Observatório de Contas Públicas de Madalena no Ceará, caso que será estudado no 
Capítulo 6 desta apostila.
Trevas (2013) pontua que o federalismo brasileiro possui alguns desafios importantes. Eles 
são consequência do processo de descentralização política e envolvem a sustentabilidade 
https://www.scielo.br/j/dados/a/Ls9zGkQ9TNM4VCKFWbZHpGt/?lang=pt
https://www.scielo.br/j/dados/a/Ls9zGkQ9TNM4VCKFWbZHpGt/?lang=pt
https://www.scielo.br/j/dados/a/Ls9zGkQ9TNM4VCKFWbZHpGt/?lang=pt
25
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
2 Discutiremos os 
consórcios públicos no 
Capítulo 3.
3 Os sistemas de 
infraestrutura urbana 
aqui são compreendidos 
em dois grandes grupos: 
infraestrutura técnica 
(esgotamento sanitário, 
abastecimento de água, 
drenagem pluvial, etc.), 
entendida como aquela 
que se organiza em 
redes físicas que dão 
suporte à vida cotidiana, 
geridas por sistemas de 
gestão e infraestrutura 
social (escolas, creches, 
postos de saúde, 
teatros, parques, etc.) 
(CHOGUILL, 1996; 
IPEA, 2010).
de um projeto de governo que busca superar as desigualdades 
sociais e regionais, por exemplo. Esses desafios revelam a falta de 
mecanismos capazes de possibilitar a coordenação e cooperação 
entre os entes federados, e muitos deles estão associados à 
complexidade da relação entre as competências de cada um 
desses entes nas diferentes esferas de governo.
De acordo com Clementino (2018), criar mecanismos capazes 
de facilitar a integração metropolitana pode incentivar a ação 
em favor do interesse comum. Além disso, pode direcioná-los 
para a coordenação de políticas públicas setoriais para resolver 
problemas de escala metropolitana. Esses instrumentos não 
garantem por si só resultados satisfatórios, nem o engajamento 
e a cooperação entre os agentes municipais. No caso da Região 
Metropolitana de Natal, por exemplo, a falta de estruturas de 
coordenação e de planejamento é um problema crucial para a 
governança metropolitana.
A gestão compartilhada realizada por meio dos consórcios2 ainda é 
um desafio. Por um lado, muitos municípios ainda não utilizam esse 
mecanismo, por outro, há dificuldades financeiras para subsidiar 
ações conjuntas. Some-se a isso a falta de uma coordenação 
legitimada pelos entes municipais, submetidas muitas vezes às 
questões político-partidárias. Clementino (2018) chama atenção 
para a falta de apoio legislativo, já que a atuação dos deputados 
em alguns casos está alheia a essa realidade e pode estar muito 
focada em sua base eleitoral.
A atuação de forma cooperada, sobretudo entre os pequenos 
municípios, pode contribuir para diminuir as desigualdades entre 
os governos locais. Dessa forma, serviços públicos como coleta 
de lixo e saúde podem ser oferecidos a partir da participação 
em consórcios. Laczynski e Abrucio (2013) pontuam ainda que a 
formação dos técnicos e gestores públicos pode ser enriquecida 
por meio dessa participação. Isso favorece uma mudança cultural 
e institucional no debate sobre a cooperação intermunicipal. 
Nesse contexto, vale pontuar que a atuação dos institutos de 
planejamento é muito oportuna, uma vez que eles podem ajudar a 
fortalecer e dar apoio às políticas públicas desses municípios.
Para Melchiors e Campos (2016) as interações que se estabelecem 
e são necessárias entre os diferentes municípios pedem por ações 
conjuntas. Assim, podem se tornar mais eficazes para resolver 
questões urbanas compartilhadas, a exemplo dos sistemas de 
infraestrutura técnica e social3 que muitas vezes ultrapassam a 
26
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
esfera municipal. Portanto, considerando a 
formação histórica dos municípios e estados 
brasileiros, a forma como se organizam 
de acordo com seu posicionamento na 
rede urbana brasileira é fundamental para 
pensarmos em possibilidades de conduzir 
práticas mais efetivas de governança. 
Desse modo, seguiremos no próximo 
capítulo avançando no estudo sobre 
o compartilhamento de interesses e 
responsabilidades para efetivação da gestão 
democrática e do desenvolvimento urbano 
sustentável.
AULA 1
MÓDULO 2
Aula 1 - Desenvolvimento 
Urbano Sustentável no 
contexto federativo brasileiro 
- limites e oportunidades para 
a governança territorial
O federalismo no Brasil e na Argentina possui uma origem comum: o federalismo estadunidense. 
A forma como se desenvolveram guarda as singularidades de processos sociais, econômicos e 
históricos distintos, mas que se aproximam quando observamos as dinâmicas de centralização 
e descentralização, por exemplo. Durante a pandemia de COVID-19, o governo argentino 
implementou uma política que envolveu e articulou diferentes entes federados. O programa 
argentino “El Barrio Cuida al Barrio” foi uma importante experiência de gestão. Ele buscou nas 
forças comunitárias suporte para implementação de ações coordenadas de cuidado.
BARRIENTOS, M. Federalismo comparado entre Brasil e Argentina: o poder dos governa-
dores desde a redemocratização. 2009. Dissertação (Mestrado) – Instituto de Filosofia e Ciên-
cias Humanas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2009.
 
ARGENTINA. Carolina Brandariz: “El Barrio Cuida al Barrio es un programa que fortalece las 
medidas de aislamiento comunitario”. [s. l.], 22 jul. 2020. Disponível em: https://www.argentina.
gob.ar/noticias/carolina-brandariz-el-barrio-cuida-al-barrio-es-un-programa-que-fortalece-
las-medidas-de. Acesso em: 03 nov. 2021.
INFORMAÇÃO EXTRA:
O impacto da pandemia nos bairros populares preocupou muito o governo argentino, que bus-
cou alternativas para gerar renda através do Ministério das Mulheres, Gênero e Diversidade. 
Essa foi uma iniciativa bastante recente na Argentina e tornou possível a criação das políticas 
de cuidado.
https://www.youtube.com/watch?v=6j4GhvV-eMQ
ESTUDO DE CASO
https://www.argentina.gob.ar/noticias/carolina-brandariz-el-barrio-cuida-al-barrio-es-un-programa-que-fortalece-las-medidas-de
https://www.argentina.gob.ar/noticias/carolina-brandariz-el-barrio-cuida-al-barrio-es-un-programa-que-fortalece-las-medidas-de
https://www.argentina.gob.ar/noticias/carolina-brandariz-el-barrio-cuida-al-barrio-es-un-programa-que-fortalece-las-medidas-de
https://www.youtube.com/watch?v=6j4GhvV-eMQ
27
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 2 – GOVERNANÇA URBANA INTERFEDERATIVA: 
CONCEITOS E DEFINIÇÕES GERAIS
Vimos que o pacto federativo estabelecido no Brasil a partir da CF88 propôs a 
descentralização do governo, expandindo os controles institucionais e da sociedade 
nas esferas federal, estadual e municipal. Avanços significativos ocorreram a partir da 
Carta Magna, como o reconhecimento dos movimentos sociais e a universalização do 
sistema de saúde. Porém, alguns desafios continuam a existir, sobretudo em relação a 
mecanismos capazes de permitir a efetiva cooperação entre os entes federadosnum 
país com dimensões continentais e estruturalmente desigual.
Entender a dinâmica da governança nesse contexto envolve conhecer minimamente 
como se configura a rede urbana brasileira, bem como alguns conceitos e suas aplicações 
em cada caso. Eles serão tratados neste capítulo de acordo com o estabelecido pelas 
Regiões de Influência das Cidades (REGIC) e pelo Estatuto das Metrópoles.
2.1 A rede urbana brasileira e a 
contribuição do estudo das regiões 
de influência das cidades (REGIC)
De acordo com Corrêa (2006), a rede urbana é um 
reflexo e uma condição para a divisão territorial do 
trabalho. As vantagens de cada local se diferenciam 
à medida que uma estrutura se cria com uma 
especialização funcional e caracterizadora. É o que 
nos leva a identificar uma cidade como industrial, 
portuária etc. No caso das cidades brasileiras, foi 
justamente o caráter agroexportador que fez com 
que determinadas cidades se desenvolvessem mais 
do que outras, já que se consolidaram como sedes do 
capital comercial.
Forma-se uma rede complexa à medida que as 
funções das cidades se articulam umas com as outras. 
Ela viabiliza a produção industrial, a circulação e 
o consumo de mercadorias. Podemos entender a 
rede urbana como a maneira como as cidades estão 
dispostas no território e as relações que mantêm 
entre si e com seu entorno através de fluxos de 
informação, de capital, de pessoas e de mercadorias.
28
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
As cidades maiores produzem bens e atuam como pontos de 
distribuição. Os bens e os serviços das grandes cidades são 
distribuídos para as de tamanho médio, que por sua vez os 
distribuem para as menores. Quem vive em cidades menores 
precisa muitas vezes se deslocar para acessar determinados 
serviços mais especializados ou para estudar, por exemplo.
Quanto mais funções uma cidade realiza, maior é a sua zona de 
influência. Essa organização forma uma hierarquia. Uma série de 
cidades menores dependem da cidade principal, e delas dependem 
outras cidades ainda menores. Como podemos supor, as relações 
de uma cidade não são sempre iguais. Elas dependem das funções 
que cada cidade realiza dentro dessa rede, e essas funções são 
definidas levando em consideração a demanda da população, 
sua zona de influência e os recursos financeiros disponíveis para 
financiar o desenvolvimento.
A pesquisa Regiões de Influência das Cidades (REGIC) foi feita 
para identificar e analisar a rede urbana brasileira. Ela foi capaz 
de revelar os eixos de integração no território e os padrões 
de distribuição das centralidades urbanas no país e tornou-se 
assim um importante instrumento para tomada de decisões e 
planejamento.
De acordo com a REGIC (IBGE, 2018), a rede urbana brasileira é 
estruturada em duas dimensões. A primeira considera a hierarquia 
dos centros urbanos e está organizada em cinco níveis. A segunda 
dimensão considera as regiões de influência e pode ser identificada 
por uma ligação das cidades de menor para as de maior hierarquia.
A unidade urbana utilizada no estudo é composta por um conjunto 
que agrega municípios e seus arranjos populacionais. Essa escolha 
foi feita por se levar em conta que vários municípios podem ser 
inseparáveis como unidade urbana. É o caso dos municípios 
conurbados ou que apresentam forte movimento pendular, numa 
integração que permite considerá-los como um único nó na rede 
urbana.
Na REGIC, a classificação da rede urbana considera duas questões 
principais:
a) O papel de comando na gestão pública somado às funções 
de gestão sobre os outros municípios;
b) O alcance que esse comando possui e a atratividade do 
território, que delimitam sua área de influência.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 6: Níveis de hierarquia da REGIC. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
30
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Assim se estabelece a hierarquia entre os centros urbanos com base nas funções de 
gestão que as cidades exercem umas sobre as outras, considerando o alcance desse 
comando. Para fins didáticos, este módulo agrupará esses municípios da seguinte forma:
Grupo 1: metrópoles, capitais regionais e centros sub-regionais;
Grupo 2: centros de zona e centros locais.
A disposição da hierarquia que acabamos de apresentar pode ser observada a seguir.
Figura 7: Rede urbana – Brasil, 2018.
Fonte: IBGE, Diretoria de Geociências, Coordenação de Geografia, Regiões 
de Influência das Cidades (2019). in Regiões de influência das cidades: 
2018 / IBGE, Coordenação de Geografia. - Rio de Janeiro: IBGE, 2020.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Se observarmos que a REGIC considera 
em conjunto os municípios e os arranjos 
populacionais por conta das suas integrações 
e influência, já podemos supor que existam 
situações desafiadoras para os limites 
territoriais. Devemos ainda lembrar que 
segundo a CF88 (art. 25, § 3º), os estados 
podem instituir:
 [...] regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões, constituídas 
por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, 
o planejamento e a execução de funções 
públicas de interesse comum. 
A partir do conhecimento trazido 
até aqui, identifique em qual nível 
de hierarquia o seu município está 
enquadrado e descreva como é a 
rede de influência com os outros 
municípios. 
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
Nos deparamos então, de uma só vez com uma série de conceitos, mas o que significa 
cada um deles? No próximo subcapítulo trabalharemos detalhando esses conceitos para 
avançarmos sobre a complexidade que envolve a governança interfederativa, dessa vez 
levando em conta o Estatuto das Metrópoles.
2.2 As funções públicas de interesse comum e o Estatuto das 
Metrópoles
A população urbana brasileira passou de 56% na década de 1970 para 85% em 2015 
(PNAD, 2015). Mesmo com a intensificação e o crescimento da urbanização, somente 
com o Estatuto da Metrópole (Lei nº 13.089/2015) orientações nacionais específicas 
foram estabelecidas para os instrumentos de gestão interfederativa. Um dos seus 
avanços mais importantes é definir os conceitos que orientam hoje o entendimento e as 
ações dos grupos acadêmicos e da administração pública.
Inicialmente, a metrópole não deve ser confundida com a aglomeração urbana. De 
acordo com Estatuto da Metrópole, a definição de metrópole é:
[...] espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância 
política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no 
mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela 
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. (art. 2º, V, Lei nº 13.089/2015).
Já as aglomerações urbanas são definidas como:
[...] unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios 
limítrofes, caracterizada por complementariedade funcional e integração das dinâmicas 
geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas. (art. 2º, I, Lei nº 13.089/2015).
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Sendo assim, o que diferencia a aglomeração urbana da região metropolitana vai além 
da noção de aglomerações que estabelecem relações complementares entre si. A 
metrópole exige um nível de influência que envolve outros territórios num nível regional 
ou nacional.
À medida que pessoas circulam em busca de 
bens, serviços e/ou oportunidades de trabalho, 
há a conurbação entre os municípios. Esse 
é um processo relativamente comum, já que 
cidades diferentes podem se especializar 
ou possuir atrativos diferentes. Essa 
conformação orgânica demanda soluções 
regionais para resolver questões como a 
do transporte, e pode dar origem ao que 
conhecemos por Regiões Metropolitanas. 
As regiões metropolitanas já estavam previstas pela legislaçãobrasileira desde a 
Constituição Federal de 1967. Com a Lei Complementar nº 20/1974, foram instituídas 
as primeiras regiões metropolitanas no Brasil: as Regiões Metropolitanas de São Paulo, 
Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Com o Estatuto das 
Metrópoles, seu conceito passou a ter contornos mais definidos.
Quando os estados passaram a ter a competência de instituir as regiões metropolitanas, 
elas puderam ser estabelecidas com intencionalidades específicas. Não são mais 
necessariamente fruto de um processo, como acontece no fenômeno de conurbação. Há 
casos como o da RM da Grande São Luís (MA) em que as RMs foram criadas em territórios 
descontínuos, onde havia baixa densidade sociodemográfica e econômica. Assim, a partir 
do Estatuto da Metrópole as regiões metropolitanas são entendidas como uma unidade 
regional instituída pelos estados por meio de uma lei complementar. Elas são formadas 
por um agrupamento de municípios limítrofes, de modo a integrar a organização, o 
planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum (art. 2º, VII, Lei nº 
13.089/2015).
Cite exemplos de uma 
metrópole e de três casos 
de aglomeração urbana 
no seu estado. Como eles 
se diferenciam? Como 
é a governança desses 
territórios? 
ATIVIDADE 
PROGRAMADACaso queira se aprofundar mais no assunto, acesse a Série 
Governança Metropolitana no Brasil, desenvolvida pelo IPEA.
MARGUTI, B. O.; COSTA, M. A.; FAVARÃO, C. B. 
(Org.). Brasil metropolitano em foco: desafios à 
implementação do Estatuto da Metrópole. Brasília: 
Ipea, 2018. (Série Rede Ipea. Projeto Governança 
Metropolitana no Brasil, 4). Disponível em: http://
brasilmetropolitano.ipea.gov.br/#biblioteca
APROFUNDE-SE
Figura 7: Conurbação.
Fonte: Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
http://brasilmetropolitano.ipea.gov.br/#biblioteca
http://brasilmetropolitano.ipea.gov.br/#biblioteca
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
De acordo com Moreira e Guimarães (2015), o que fundamenta a constituição das regiões 
metropolitanas é a necessidade de se atender a demandas urbanas específicas com vistas 
ao planejamento, à integração e à execução das funções públicas de interesse comum 
(FPICs). Isso indica o interesse de cumprir o planejamento integrado do território, 
levando em conta tanto os interesses dos municípios que as compõem quanto os do 
estado no qual está inserida. Ou seja, as funções públicas de interesse comum são os 
interesses metropolitanos, ações de planejamento, coordenação, controle, programação, 
fiscalização e execução realizados de forma integrada para incluir as necessidades de 
todos os entes federados envolvidos.
A função pública de interesse comum é definida no Estatuto da Metrópole como “[...] 
política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um município, 
isoladamente, seja inviável ou cause impacto em municípios limítrofes” (art. 2º, II, Lei 
13.089/2015). Estão relacionadas às atividades que causam impacto nos municípios e 
ultrapassam seus limites territoriais, como sistema viário, saneamento básico, uso do 
solo, defesa civil, preservação ambiental e recursos hídricos.
Figura 8: Funções públicas de interesse comum. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
Já o “[...] compartilhamento de responsabilidades entre entes da Federação em termos 
de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum” (art. 
2º, IV, Lei 13.089/2005) é justamente o que define a governança interfederativa.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 9: Governança interfederativa. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
A governança interfederativa foi uma das inovações mais importantes do Estatuto da 
Metrópole. Ela se refere à formalização das regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões, integrando o planejamento, a organização e a execução 
das funções públicas de interesse comum (ARAÚJO; FERNANDES, 2014). Portanto, 
quando falamos de governança interfederativa, devemos considerar que todos os entes 
federados de uma região metropolitana devem compartilhar as ações de planejamento, 
organização e execução das funções públicas de interesse comum. Ou seja, trata-se de 
uma gestão compartilhada (ARAÚJO; FERNANDES, 2014; MOREIRA; GUIMARÃES, 
2015).
De acordo com Moreira e Guimarães (2015), esse instrumento é importante, porque 
através dele os municípios determinam em sua articulação as diretrizes de parcelamento, 
uso e ocupação do solo urbano. Nesse caso, os municípios devem adequar o Plano Diretor 
com o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado da unidade territorial, seja ela uma 
região metropolitana ou aglomeração urbana.
O Estatuto da Metrópole é um instrumento de grande importância. Ele traz avanços 
na definição e organização das responsabilidades dos entes federados, preservando 
sua autonomia e fazendo com que o interesse comum prevaleça. Orienta para a gestão 
democrática, para a efetividade do uso dos recursos públicos e para o desenvolvimento 
sustentável através da governança interfederativa. Nos Capítulos 3 e 4 a seguir, 
trataremos especificamente das experiências dos consórcios públicos e das associações 
dos municípios.
AULA 2
MÓDULO 2
Aula 2 - Governança urbana: 
conceitos básicos.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 3 – GOVERNANÇA URBANA INTERFEDERATIVA: 
A EXPERIÊNCIA DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
INTERMUNICIPAIS
 
Neste capítulo trataremos da solidariedade e das responsabilidades dos agentes 
envolvidos na governança urbana interfederativa. Pensando na sustentabilidade, 
também é importante tratar do uso dos recursos comuns em sua área de interação com 
a questão ambiental e com a valorização das comunidades tradicionais. Nesse sentido, 
apresentaremos os consórcios públicos capazes de favorecer e fortalecer a colaboração 
interfederativa. As motivações iniciais que permitiram o consorciamento e as variáveis 
que favoreceram esse tipo de organização ilustrarão as possibilidades de aplicação e de 
desmistificação da complexidade de formação de consórcios.
3.1 Os instrumentos da governança 
interfederativa e o desenvolvimento 
sustentável
A partir da CF88 o desenvolvimento sustentável 
passou a ser ao mesmo tempo um valor supremo e um 
princípio constitucional. É a síntese que concentra 
dimensões múltiplas: ambiental, social, econômica, 
jurídico-política e ética. Consequentemente, exige 
um completo reajuste do modelo de desenvolvimento 
ainda restrito ao plano econômico (ROCHA; 
BARRETO, 2019).
De acordo com Rocha e Barreto (2019), as normas 
que regulamentam as ações de proteção ambiental 
são frequentemente associadas a obstáculos para 
o desenvolvimento. Elas refletem a necessidade de 
se pensar em soluções em que a cooperação entre 
os entes assegure a proteção ambiental. Deve-se 
considerar principalmente as responsabilidades 
expressas no art. 23 da CF88, que apresenta as 
competências comuns dos entes federados.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
A Lei Complementar 140/2011 especifica a gestão ambiental compartilhada, 
democrática e descentralizada. Assim como os instrumentos de cooperação que podem 
ser implementados para garantir o desenvolvimento sustentável no âmbito das políticas 
de governo.
Figura 10: Lei complementar 140/2011. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
O Estatuto da Metrópole foi criado em 2015 com o objetivo de estabelecer as diretrizes 
gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse 
comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas. Ele lista alguns 
instrumentos de governança interfederativa: 
38
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Não iremos tratar especificamente de cada um dessesinstrumentos, pois essas são apenas algumas referências 
do que pode ser aplicado. No entanto, no caso de municípios 
em região metropolitana ou aglomeração urbana, o 
Plano Diretor deve ser compatibilizado com o Plano de 
Desenvolvimento Urbano Integrado, conforme será tratado 
pelo Módulo 4 deste Curso. Neste capítulo, continuaremos 
a falar especificamente dos consórcios públicos. Eles são 
uma alternativa adotada com mais frequência pelos entes 
federados para fomentar a governança interfederativa.
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 4.
4
Se o seu município estiver 
inserido em uma região 
metropolitana, há instrumentos 
de governança interfederativa 
que já foram instituídos? Quais? 
Eles funcionam? No caso de 
não haver, quais instrumentos 
seriam pertinentes 
 à aplicação? 
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
Figura 11: Lei complementar 140/2011. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
39
Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
3.2 Os consórcios públicos intermunicipais
Em 2015, um importante marco legal e institucional foi promulgado no Brasil. Ele 
representa uma tentativa de superar os limites político-administrativos da federação 
brasileira e os seus complexos problemas locais e regionais. A Lei dos Consórcios Públicos 
(Lei 11.107/2015) veio da longa tradição dos consórcios na história intermunicipal e seu 
objetivo era criar uma articulação governamental capaz de dar conta dos mais diversos 
tipos de problemas, ainda que não fossem legalizados (FONSECA, 2013).
De acordo com Trevas (2013, p.21), os consórcios públicos podem ser definidos como 
“[...] arranjo institucional de cooperação e coordenação federativas. É uma autarquia 
associativa, ou seja, cuja função é operar as competências a ela delegadas”. Assim, não 
há competências originárias para o consórcio público, isso significa que por meio dele 
os entes associados exercem suas próprias competências, numa manifestação de sua 
autonomia.
Os entes federados somam esforços para atender os interesses comuns ao se 
consorciarem. Dessa forma, podem ter sua autonomia ainda mais respeitada. Quando 
se enfrenta em conjunto as fragilidades e as dificuldades existentes nos municípios 
de pequeno porte, seus habitantes podem ser ainda mais beneficiados. Portanto, essa 
forma de cooperação contribui para a efetivação do direito à cidade, já que favorece o 
acesso às políticas públicas. Um desafio que se apresenta aos consórcios é, no entanto, 
a fragilidade de sua contratualização, já que é necessário que as lideranças políticas se 
comprometam a assumir acordos e compromissos que podem ultrapassar o tempo de 
seu mandato (BARRETO; LOSADA, 2019; TREVAS, 2013).
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Figura 12: Consórcio Público. 
Fonte: Elaborado pela autora, com base em Fonseca (2013). Elaboração gráfica do Labhab, 2022.
Fonseca (2013) assinala que os consórcios são determinados de acordo com os 
parâmetros dos seus entes federados, segundo os parâmetros legais da CF88. Dados 
levantados pelo Observatório dos Consórcios da CNM (2022) mostram que existem no 
Brasil 4.745 municípios consorciados. Desses municípios, 34% (1.612) estão na Região 
Sudeste, 30% (1.405) na Região Nordeste, 24% (1.134) na Região Sul, 8% (379) na Região 
Centro-Oeste e 4% (215) na Região Norte.
Figura 13: Distribuição dos municípios consorciados no Brasil. 
Fonte: https://consorcios.cnm.org.br/
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Caldas e Cherubine (2013) propõem uma tipologia para identificar os consórcios 
públicos:
Figura 14: Consórcios Públicos. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
O seu município faz parte de 
algum consórcio? Como você 
o classificaria?
ATIVIDADE 
PROGRAMADA
Algumas condições especiais são necessárias e 
compõem o objetivo básico para a criação de um 
consórcio. Caldas e Cherubine (2013) indicam as três 
condições que mais se destacam: o estímulo (interno 
ou externo) ao consorciamento, a existência do capital 
social e a existência de uma liderança territorial.
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 5.
5
Para que os consórcios públicos tenham resultados 
satisfatórios é fundamental que agreguem 
capacidades técnicas e gerenciais efetivas e 
consistentes. Para isso, sua direção política 
deve selecionar um corpo técnico qualificado, 
comprometido e sensível à inovação. Trevas (2013) 
também destaca a necessidade de se compartilhar 
recursos entre os entes federados consorciados, 
minimizando a dependência de recursos externos. 
Os projetos formulados devem ser consistentes para 
garantir a sua execução. Assim, destinar recursos 
próprios é uma forma de transmitir credibilidade e 
compromisso com o objetivo a ser alcançado.
Figura 15: Capital Social. 
Fonte: Elaborado pela autora. Elaboração gráfica do LabHab. 2022.
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
Caso queira saber mais sobre o processo de formação de um 
consórcio, acesse o passo a passo disponibilizado pela CNM.
CNM – Confederação Nacional de Municípios. Consórcios 
Públicos Intermunicipais: Uma Alternativa à Gestão Pública. 
Brasília: CNM, 2016.
Disponível em: https://www.cnm.org.br/biblioteca/
exibe/2214
APROFUNDE-SE
AULA 3
MÓDULO 2
Aula 3 - Governança urbana interfederativa: 
a experiência dos consórcios públicos 
intermunicipais. 
Entrevista com a Profª Ms. Adriana Carneiro 
da Silva (Universidade do Estado da Bahia) 
sobre o Consórcio Público de Desenvolvimento 
Sustentável Portal do Sertão.
Os consórcios possuem um caráter inovador e são uma estratégia de desenvolvimento 
regional com papel importante na afirmação de gestões participativas e descentralizadas, 
política e administrativamente (CARVALHO; XAVIER; PINTO, 2016). São muitos os exemplos 
de consórcios ativos e atuantes, como o Consórcio Público de Desenvolvimento Sustentável 
Portal do Sertão, em Feira de Santana-BA (SILVA, 2015). Ele será tema da Aula 3.
https://www.cnm.org.br/biblioteca/exibe/2214
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Governança: A dimensão política do desenvolvimento urbano sustentável
CAPÍTULO 4 - GOVERNANÇA URBANA 
INTERFEDERATIVA: A EXPERIÊNCIA DAS 
ASSOCIAÇÕES DE MUNICÍPIOS 
Na esfera municipal estão alguns dos maiores 
desafios para o exercício da governança. Como 
destacamos no primeiro capítulo deste módulo, 
os municípios ganharam mais autonomia política 
e administrativa a partir do pacto federativo 
implementado pela Constituição Federal de 
1988. Porém, eles também se depararam com a 
necessidade de resolver problemas complexos, 
apesar de frequentemente ter uma capacidade 
institucional limitada para implementar as políticas 
nacionais.
Um dos meios para efetivar a cooperação entre 
os entes federativos é formar consórcios, como 
vimos no Capítulo 3. Porém, essa não é a única 
possibilidade. Os municípios também podem 
se aliar por meio de associações para dar conta 
dos problemas que vão além dos seus limites 
territoriais. Vamos aprender um pouco mais sobre 
essa modalidade de cooperação.
PARA MAIS 
INFORMAÇÕES 
SOBRE O TEMA 
VER TAMBÉM O 
MÓDULO 5.
5
4.1 O que é uma associação de municípios e como ela se 
diferencia dos consórcios intermunicipais
De acordo com Azevedo (2004), a organização dos municípios, a definição de suas 
atribuições e a organização da estrutura dos poderes eram competências dos estados até 
1988. Antes disso, só alguns municípios nos estados do Rio Grande do Sul e as capitais do 
Paraná e da Bahia tiveram autonomia para criar suas próprias leis orgânicas.
Com o aumento das responsabilidades, os municípios passaram a lidar com a limitação 
de recursos materiais, financeiros e humanos para cumprir suas funções. Além disso, 
eles passaram a ter de lidar com problemas que antes eram da competência da União ou 
dos estados. Os municípios formaram