Material - Planning in the public domain - From knowledge to action

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~ PLANNING 
IN THE PUBLIC 
DOMAIN: 
From Knowledge 
to Action 
John Friedmann 
Planning in the Public Domain 
From Knowledge to Action 
John Friedmann 
"This book is probably the best work on planning theory of 
the last twenty years. There is no doubt that it will be a 
major reference for the years to come . . .. It is, in fact. a 
book on political philosophy and could be extremely useful 
for all readers interested in the epistemological foundation 
of social sciences and of public policy." 
-Manuel Castells 
University of California, Berkeley 
John Friedmann addresses a central question of West­
ern political theory: how, and to what extent, history 
can be guided by reason. In this comprehensive treat­
ment of the relation of knowledge to action, wh ich he 
calls planning, he traces the major intellectual traditions 
of planning thought and practice. Three of these--so­
cial reform, policy analysis, and social learning-are pri­
marily concerned with public management. The fourth , 
social mobilization, draws on utopianism, anarchism, 
historical materialism, and other radical thought and 
looks to the structural transformation of society "from 
below." 
After developing a basic vocabulary in Part One, the 
author proceeds to a critical history of each of the four 
planning traditions. The story begins with the prophetic 
visions of Saint-Simon and assesses the contributions of 
such diverse thinkers as Comte, Marx, Dewey, Mann­
heim, Tugwell, Mumford, Simon, and Habermas. It is 
carried forward in Part Three by Friedmann's own 
nontechnocratic, dialectical approach to planning as a 
method for recovering polit ical community. 
''This book will quickly become required reading in the field 
of planning theory. Its impressively broad accounting of 
the vast literature on planning makes it like a road map, 
family tree, and consumer guide all in one. Jn addition, it 
will find an interested readership among we/fare econo­
mists, historians, and persons interested in progressive 
change. It is the combination of his encyclopedic review of 
the broadly construed planning literature and his provoca­
tive call for a new approach to planning that makes Fried­
mann's work especially valuable. " 
-Richard E. Foglesong, Rollins College 
(continued on back flap) 
John Friedmann 
Planning 
in the Public Domain 
From Knowledge to Action 
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1.U.A.V .• C.U. 
BIBLIOTECA 
INV. jj 4-Q~-
INY. oo . .,,.\J4o~ 
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' '~: 
~·· Princeton University Press 
PRINCETON ·NEW JERSEY 
Contents 
List of Illustrations/ix 
Acknowledgments/ xi 
Introduction/ 3 
PART ONE/CONCEPTS 
1. The Terrain of Planning Theory I 19 
PART TWO/TRADITIONS 
2. Two Centuries of Planning Theory: 
An Overview I 5 1 
3. Planning as Social Reform/87 
4. Planning as Policy Analysis/ 13 7 
5. Planning as Social Learning/ 181 
6. Planning as Social Mobilization/ 225 
PART THREE/EMERGENTS 
7. Where Do We Stand?/311 
8. From Critique to Reconstruction/ 317 
9. The Recovery of Political Community I 343 
I o. The Mediations of Radical Planning/ 389 
Epilogue/ 413 
Appendix A Planning as a Form of Scientific 
Management/ 421 
Vil 
vm Contents 
Appendix B The Professionalization of Policy 
Analysis / 433 
Appendix C Marxism and Planning Theory, by 
Marco Cenzatti/ 437 
Bibliography/ 449 
Index/489 
Planning the Capitalist City 
The Colonial Era to the 1920s 
Richard E. Foglesong 
"This book is an achievement that urban 
practitioners and scholars alike will want to 
read. There is nothing quite like it in the lit­
erature. Foglesong not only gives us a care­
ful account of the history of city planning in 
the United States, but he scrutinizes that 
history in order to explain it, and in the 
process tells us a good deal about the his­
tory of American urban development gen­
erally. Even better, Foglesong uses his 
carefully developed historical study to give 
us a short but incisive critique of some of 
the major theories of urban development 
which is certain to leave its mark on the 
literature. All in all, this is an original and 
brilliant book." 
-Frances Fox Piven, 
City University of New York 
ISBN 0-691-07705-3. 
286 pages. I 986. 
Order from your bookstore, or 
Princeton University Press 
3175 Princeton Pike 
Lawrenceville, NJ 08648 
The State and Political Theory 
Martin Carnoy 
"The author clarifies the important con­
temporary debate on the social role of an 
increasingly complex State. He analyzes 
the most recent recasting of Marxist politi­
cal theories in continental Europe, the 
Third World, and the United States; sets 
the new theories in a context of past think­
ing about the State; and argues (or the ex­
istence of a major shift in Marxist views: 
the State rather than production is becom­
ing the main focus of class struggle, and 
the transition to socialism must be essen­
tially democratic. 
"As a careful summary of primarily 
class-based theories of the state-moving 
from Marx to Engels through European 
literatures to dependent development 
perspectives to current American 
approaches-Martin Camoy's book is 
unique in its breadth and completeness." 
-American Journal of Sociology 
Cloth: ISBN 0-691-07669-3. 
Paper: ISBN 0-691 -02226-7. 
304 pages. I 984. 
ISBN0-691-07743-6 
TRADUÇÃO CAPÍTULO DO LIVRO: Planning in the public domain: From 
knowledge to action. 
REFERÊNCIA: FRIEDMANN, John. Planning in the public domain: From 
knowledge to action. Princeton University Press, 1987. 
Texto original disponível em: https://pt.scribd.com/read/511966508/Planning-in-the-
Public-Domain-From-Knowledge-to-Action 
 
TEORIA DO PLANEAMENTO 
 
INTRODUÇÃO 
 
A ideia que o conhecimento científico acerca da sociedade podia efectivamente ser 
aplicado aos melhoramentos da própria sociedade surgiu durante o século XVIII. Foi 
claramente evidenciado por Jeremy Bentham (Londres, 1748-1832), o teórico 
iconoclasta, legislador e reformador da prisão1, cujo trabalho mais significativo é de 
1789, em pleno período revolucionário. Até então, a ética era uma “ciência” moralista, 
preocupada exclusivamente com as regras de conduta e com as correctas intenções. 
Contudo, Bentham, convencido que qualquer ideia meritória tinha que ser prática, 
focada com o rigor matemático nas consequências da acção, tornou-as a base para o 
julgamento ético, e concludentemente para a avaliação e a escolha. A mudança deste 
foco para a consideração das consequências teve implicações revolucionárias, e apesar 
da simplicidade e até ingenuidade das suposições de Bentham, o seu cálculo dor-e-
prazer, isto é do prazer relativamente ao castigo numa perspectiva de utilidade, foi a sua 
maior invenção. Esta interdependência é o fundamento do sistema económico e social 
ideal. 
 A influência de Bentham no pensamento europeu foi determinante, mas as 
diferentes tradições nacionais seleccionaram distintas mensagens das suas ilações. Em 
Inglaterra, John Stuart Mill refinou as noções elementares de Bentham e integrou-as, 
sob o rótulo de utilitarismo, nas teorias económicas “neo-clássicas” que se tornaram 
dominantes no final do século IXX. Em França, também Saint-Simon se inspirou em 
Bentham. No entanto, a transformação Saint-Simoniana, continuada por Comte, tomou 
 
1 Dedicou-se a descrever, numa arquitectura imaginária, a estrutura social, principalmente a hierarquia 
institucional de uma prisão (Panopticon 1787). Além de moralista, também se preocupou com a aplicação 
de penas (Tratado das Penas e das Recompensas, 1811) 
https://pt.scribd.com/read/511966508/Planning-in-the-Public-Domain-From-Knowledge-to-Action
https://pt.scribd.com/read/511966508/Planning-in-the-Public-Domain-From-Knowledge-to-Action
um padrão bastante diferente do prosseguido por Mill. Apesar, deste ser um grande 
admirador da filosofia positivista de Comte, Mill rejeitou o autoritarismo do seu último 
trabalho. Assim, as duas tradições modernas, o liberalismo britânico enraizado pelas 
preocupações pelo indivíduoe as suas liberdades e o socialismo francês que indicava 
um papel decisivo para o Estado, avançaram em caminhos separados. 
 Fundamentais como as contribuições de Bentham para a emergente metodologia 
do planeamento são ainda os tributos de Saint-Simon que deveria ser recordado como o 
pai do planeamento científico. Esta enigmática personalidade foi apropriada por várias 
ciências sociais como o progenitor de uma longa linha de herdeiros, como a sociologia, 
a ciência política, a administração pública e mesmo o socialismo, que até 1880 era 
associado primariamente à intervenção do Estado na economia. O planeamento socorre-
se de todas estas disciplinas e das tradições filosóficas. Porém, se o seu antepassado 
comum é Saint-Simon, porque não aliá-lo também ao planeamento? No mito da criação, 
a ordem emerge do caos. Desta forma, dos inspirados e desordenados escritos de Saint-
Simon advieram os principais temas que eventualmente seriam analisados mais 
sistematicamente pelos teóricos do planeamento dos nossos dias. 
 Para Saint-Simon a fisiologia social sugeria uma imagem do corpo social, onde 
os físicos seriam cientistas e os engenheiros trabalhariam em prol da humanidade. 
Familiarizados com as leis orgânicas, iriam conscientemente definir um futuro “de 
acordo com um plano exaustivo”. Seria a sua capacidade para prever os resultados das 
acções presentes que permitiria à sociedade controlar o seu destino. Pragmaticamente, 
os cientistas-físicos da sociedade ofereceriam o seu conhecimento aos que fossem 
capazes de conduzir a humanidade para a nova ordem industrial, nomeadamente 
engenheiros, empresários, bancários, financeiros, artistas, escritores, músicos e líderes 
políticos. 
 Na época em que Saint-Simon desenvolvia as suas teorias, a derradeira vitória 
do industrialismo não estava ainda assegurada. As suas teses foram apoiadas pela 
nascente burguesia como uma arma ideológica na sua luta pela dominação. Como classe, 
usufruiriam claramente de uma filosofia que aponta o planeamento científico como 
parteiro da libertação humana das trevas do seu passado feudal. 
 Uma interessante analogia pode ser observada nas doutrinas do desenvolvimento 
económico, populares na década de 50 e 60, quando a industrialização dos recentes 
independentes Estados-Nações da Ásia e África e o crescimento acelerado dos velhos 
países latinos incendiaram a imaginação das pessoas. A prosperidade rapidamente seria 
universal, a pobreza iria ser banida para sempre, a felicidade seria uma evidência para 
todos. Tudo isto seria alcançado pelo planeamento científico. Esta visão repleta de 
idealismo e esperança velozmente foi acalmada pela eminente realidade. Foi a mesma 
esperança e idealismo que inspirou os engenheiros Saint-Simonianos um século antes. 
 Esta visão desembriagada da primeira época industrial instalou-se em menos de 
uma geração, após a morte de Saint-Simon em 1825, com a publicação da “Philosophy 
of Poverty” (1846) de Proudhon, e com o “Manifesto Comunista” de 1848. Assim, pela 
primeira vez, perspectivas “radicais” do planeamento estavam mescladas nas doutrinas 
anárquicas e do materialismo histórico. Entretanto, a visão “conservadora” avançava 
imbuída na Religião da Humanidade de Comte. O que tornou o planeamento radical 
diferente era a sua mensagem política: era direccionada não para a classe dominante 
(como tinham realizado Saint-Simon e Comte), mas para o proletariado urbano. 
Proudhon exclamava “A propriedade é roubo”, Marx e Engels gritavam “Trabalhadores 
do Mundo, Uni-vos”. Estes autores desejavam uma mudança nas relações de poder, 
Proudhon negando a legitimidade de qualquer forma coerciva de poder, Marx e Engels 
exigindo reformas estruturais, assinalando o plano do Manifesto. Ambos viram a 
resposta aos poderes de planeamento de um estado burguês opressivo na mobilização 
social dos trabalhadores. 
 As tradições conservadoras e radicais do pensamento do planeamento 
estabeleceram-se então desde cedo. A actual realização do planeamento científico como 
técnica de orientação do progresso iria precisar de mais um século. Inaugurado com o 
planeamento da produção durante os anos da primeira Guerra Mundial (1914-1918), 
tornou-se comum com a instalação do sistema de planeamento soviético na década 20. 
Embora outras formas de planeamento, tais como o design urbano, micro reformas 
sociais e planeamento administrativo urbano, possam ser encontrados em meados do 
século XIX, ainda não personificavam uma prática científica. Será apenas sobre a 
concepção e a ideologia de um planeamento assente em moldes científicos que 
versaremos. Longas sombras desta concepção, como a fé na meritocracia de elites 
científicas e técnicas, num conhecimento social objectivo, nas possibilidades num 
processo directo de mudança social e na derradeira harmonia das relações sociais 
afinado num amplo consenso social, chegaram aos nossos dias. 
 O caminho desta ideia germinal não iria obviamente tratar-se de uma linha 
directa. Com efeito, diferentes tarefas requeriam diferentes soluções e estas foram 
consideradas pelas novas disciplinas, há medida que existia essa necessidade. 
Simultaneamente, subsistiam concepções que combatiam o Estado, sobretudo mais os 
actores que o próprio Estado. Assim, emergiram inúmeras tradições do planeamento. 
Algumas debruçavam-se sobre o lado técnico da equação – processo decisório e o 
design de alternativas - outros mais direccionados para a vertente política e institucional. 
Este capítulo é dedicado à perspectiva da história evolutiva do planeamento científico. 
 
AS TRADIÇÕES INTELECTUAIS 
 
O período descrito pela figura (ver esquema aprsentado) retrata um esquema com 
duzentos anos. À medida que descemos do final do século XVIII até ao presente, a 
escala cronológica situada à esquerda do diagrama expande-se para acomodar um 
grande número de autores contemporâneos, uma vez que, desde 1945 se observa uma 
explosão potencial da literatura sobre esta temática. 
As tradições intelectuais e os respectivos autores são colocados num contínuo de 
valores sociais, da ideologia conservadora no lado esquerdo da figura, ao utopicíssimo e 
anarquismo situados à direita. 
 Para simplificar esta exposição podemos dividir este continuum em três partes. 
No extremo esquerdo do diagrama são mostrados os autores que olham para a 
confirmação e reprodução das relações de poder na sociedade. Expressando 
predominantemente preocupações técnicas, proclamam uma posição cuidadosamente 
assente na neutralidade política. Na realidade, eles direccionaram o seu trabalho para 
aqueles que se encontram no poder e viam na sua missão uma forma de servir o Estado. 
A Análise de Sistemas (Systems Analysis) deriva de um agrupamento de teorias 
que podem ser reunidas na Engenharia de Sistemas (System Engineering) que inclui 
entre outros a cibernética, teoria dos jogos, teoria da informação, ciência da computação, 
robótica, etc. Os cientistas que integram esta tradição operam principalmente com 
modelos quantitativos de larga escala. Especificamente, nas aplicações do planeamento, 
socorrem-se de técnicas optimizadas, como a pesquisa de operações, podendo ainda 
alternativamente construir modelos de previsão de longo alcance. A maioria das 
pesquisas subsequentes inclina-se fortemente para linguagens analíticas de sistemas. 
Mais relacionado com a Administração Pública que a Análise de Sistemas, a 
Ciência Política versa sobre assuntos específicos na política pública através de análises 
sócio-económicas. Conceitos como stock-in-trade incluem a análise de custos e 
benefícios, orçamento zero, efectividade de custos e avaliação de programas. Acima de 
tudo, existe uma preferência para problemas que são coesos e para metas que não sejam 
ambíguas. É de notar que a ciência política é herdeira das longas tradições intelectuais. 
Deriva largamente das teorias económicas neo-clássicas com as várias aproximaçõesao 
Welfare State e teorias sociais de escolha. 
Finalmente, a Administração Pública tem demonstrado geralmente preocupações 
com as funções do planeamento central, com as condições para o seu sucesso e a relação 
do planeamento com a política. Nas décadas mais recentes, uma área especial tem sido a 
implementação de políticas públicas e programas. Uma contribuição fundamental para a 
teoria do planeamento foi reiterada por Herbert Simon, cujo trabalho “Administrative 
Behaviour” (1976) aproximou o processo burocrático de uma perspectiva behaviorista 
que enfatizou condições limitando a racionalidade em grandes organizações. 
No lado oposto do espectro (o extremo direito da figura) encontram-se autores que 
abordam a transformação ou transcendência das relações de poder existentes na 
sociedade civil. Aqui, não é o Estado que é realçado, mas as pessoas, particularmente 
aqueles oriundos das classes trabalhadoras, que são efectivamente opostos ao estado 
burocrático e, mais globalmente, a qualquer forma de poder alienado. O modo de 
discurso adoptado pelos autores é claramente político. 
Mais extremamente na sua rejeição do poder estão os Utópicos e os Anárquicos, 
que negam todas as reivindicações da alta autoridade na sua busca por um mundo sem 
relações hierárquicas. Paralela a esta tradição destaca-se o Materialismo Histórico, e 
mais recentemente o Neo-Marxismo. Os pensadores desta orientação tendem a defender 
a transformação revolucionária do prevalente “modo de produção”. Em contraste com 
os Utópicos, estes aceitam o Estado como uma necessidade. As relações de classe 
constituem uma preocupação analítica importante para os materialistas históricos. É 
através do conflito inexorável de classes que as existentes relações de poder serão 
eventualmente destruídas e substituídas por um estado socialista que reflectirá o poder 
organizado e os interesses materiais da classe trabalhadora como um todo. 
Entre o anarquismo utópico e o materialismo histórico localizamos uma tradição 
secundária, essencialmente importante para a teoria do planeamento, conhecida como a 
Escola de Frankfurt de Sociologia Crítica. A sua principal preocupação assenta na 
crítica radical, (baseada nas categorias hegelianas e marxistas) das manifestações 
culturais multifacetadas do capitalismo, incluindo a deificação da própria razão técnica. 
Movendo-nos para o centro do esquema em análise entramos na zona de 
sobreposição entre a posição conservadora da ideologia, onde as relações presentes de 
poder permanecem inquestionáveis, e a posição radical da “utopia” com a sua visão 
transcendente. Neste ponto encontramos as tradições reformistas do planeamento e os 
seus antecessores. Perto da administração pública destaca-se a tradição da Gestão 
Científica, que se inicia com Frederick Winslow Taylor. A sua doutrina obteve notável 
sucesso, e apesar da sua clara subserviência aos interesses comerciais, foi capaz de 
atrair pensadores radicais, como Veblen e Lenine, que conceberam a sociedade como 
um amplo workshop, e o planeamento como forma de engenharia social. Para todos eles, 
conservadores e radicais igualmente, a palavra de ordem era eficiência, e na época do 
industrialismo a sua invocação iria magicamente desbloquear a porta do futuro. 
Após 1945, a Gestão Científica alargou-se para o novo campo do 
Desenvolvimento Organizacional. O seu principal cliente era a grande e privada 
corporação para a qual tendia uma mensagem elucidativa da retórica humanista. Com 
trabalhos de Eric Trist, Chris Argyris, Donald Schon, Charles Hampden-Turner, entre 
outros, o campo produziu uma literatura que se afastou gradualmente do único critério 
da gestão, ou seja, o lucro, trazendo valores psicológicos de auto-desenvolvimento para 
o primeiro plano. 
Seguindo linhas liberais mais convencionais deparamo-nos com a Economia 
Institucional (Institutional Economics). Um ramo americano da “German Historical 
School” do século XIX, pouco definida em termos rigorosos, enfatiza o estudo da 
economia e instituições sociais existentes através da teorização abstracta ao estilo da 
economia neo-clássica. Os Institucionalistas preferem examinar a falta de arranjos 
institucionais específicos em relação aos objectivos sociais e identificar reformas. 
Contribuíram para o planeamento do emprego total (emprego para todos) crescimento 
económico, desenvolvimento dos recursos regionais, políticas de planeamento de novas 
cidades (planeamento urbano), esquemas de habitação pública e sistema de segurança 
social. A institucionalização da função de planeamento era uma das suas maiores 
preocupações. 
 Os Institucionalistas tendem a olhar o Estado como um actor relativamente 
benigno e racional, que responde à pressão política. Neste sentido, perpetuam a tradição 
de Comte, que pensava que os cientistas sociais deveriam oferecer o seu conhecimento 
aos líderes das nações. Assim, como o pai da filosofia positiva, os Institucionalistas 
acreditam nos poderes da razão técnica para determinar o que está correcto, para 
persuadir os ignorantes e os hesitantes e para forjar o consenso necessário para a acção. 
Desconfiados perante políticas democráticas de livre vontade, colocaram a sua 
confiança e fé na tecnocracia dos meritórios. 
 Localizado entre as tradições do institucionalismo e do materialismo histórico, 
posiciona-se a escola filosófica do Pragmatismo. Para a problemática em análise, esta é 
uma importante tradição, primariamente por causa da excepcional influência de John 
Dewey na história intelectual do planeamento. A sua influência é particularmente 
evidente no caso do institucionalismo económico, uma vez que muitos aceitaram o 
desafio de Dewey para uma “política científica”, da qual aprender das experiências 
sociais era percepcionado como fundamental para o desenvolvimento de uma 
democracia saudável. Um dos expoentes mais recentes desta linha teórica é Edgar Dunn. 
 Por falta de melhor termo, a linha central do esquema é denominado de 
Sociologia. Sob esta designação estão os grandes sintetizadores do conhecimento social. 
Com efeito, sem excepção, os sociólogos discutiram a temática da razão técnica nas 
acções humanas: Émile Durkheim e Max Weber, foram os primeiros a frisar o impacto 
dos valores consensuais na organização social e a importância da “solidariedade 
orgânica” na divisão do trabalho, tendo o último enfatizado o papel dominante das 
estruturas burocráticas na sociedade industrial devotada à adoração da ordem funcional; 
Karl Mannheim, o mais distinto sociólogo do seu tempo, crítico da sociedade de massas 
e advogado de um “planeamento racional” como forma de ultrapassar os malefícios da 
falta de razão que tinha assolado a Europa; Karl Popper, um escolástico austríaco a 
viver em Inglaterra, cuja obra-prima foi o polémico “The Open Society and Its Enemy” 
(1974, Orig. 1945) defendeu piecemeal social engineering; Robert Dahl e Charles 
Lindblom, dois cientistas sociais da Universidade de Yale, que elaboraram 
conjuntamente “Politics, Economics and Welfare” (1957), a primeira grande declaração 
teórica americana sobre o planeamento; e por fim, Amitai Etzioni, um sociólogo 
israelita residente nos Estados Unidos, autor do “The Active Society” (1968) que pode 
ser considerado um merecedor antecessor do “Man and Society in an Age of 
Reconstruction” de Mannheim, redigido durante outro período de crise generalizada, 
uma geração antes (1949). 
 Uma linha a tracejado “Engenharias” (Engineering Sciences) liga Saint-Simon e 
Comte no centro com Gestão, Administração Pública, Engenharias de Sistemas, 
Economia Institucional (uma influência em Lenine é também demonstrada). Isto ilustra 
que os métodos de engenharia estão presentes nos grandes sectores da tradição teórica 
do planeamento. Nos seus celebrados jantares em Paris, durante os quais as suas ideias 
tomaram forma, Saint-Simon esteve com os professores de maior renome da novaÉcole 
Polytechnique (fundada em 1794), rodeando-se posteriormente por jovens politécnicos 
que eram simultaneamente a sua audiência e a sua inspiração. Entre eles destacava-se 
Comte, que por razões disciplinares tinha sido excluído da École, meses antes da sua 
graduação. 
 A École Polytechnique pode ser vista como um protótipo institucional da nova 
era industrial e a fonte da sua ideologia de gestão. Os engenheiros aplicavam o 
conhecimento das ciências naturais à construção de pontes, túneis e canais. Seguindo 
esta lógica, porque não uma nova fornada de “engenheiros sociais” para aplicar o seu 
conhecimento à reconstrução da sociedade? No seu brilhante ensaio sobre a tradição 
desta escola, Friedrich von Hayek mostra como a nova instituição, nascida em tempos 
revolucionários, moldou o carácter e o aspecto dos seus alunos. 
 O sentido dos engenheiros da exactidão (e a sua ignorância de História) 
formatou alguns dos mais proeminentes teóricos do planeamento, entre eles, Thorstein 
Veblen, Rexford Tugwell and Herbet Simon, conjuntamente encantados com a ideia de 
“desenhar/projectar a sociedade”. Até Simon, que estava certamente ciente das 
dificuldades inerentes ao projecto, não podia resistir à discussão do planeamento social 
como tarefa de “designing the evolving artefact”, embora a sociedade fosse meramente 
uma máquina complexa. De facto, é claramente quando passamos da projecção de 
artefactos para a própria sociedade que o modelo de criação deixa de ser exequível. 
Herbert Simon parecia consciente desta contradição. Uma pintura a óleo não é uma 
máquina, e os engenheiros não pintam a óleo. Aliás, como refere John Friedmann, a 
sociedade não é um quadro para ser pintado por um artista inspirado. Os engenheiros 
podem construir pontes e autómatos, porém é uma ilusão pensar que podem construir a 
sociedade. Houve um momento em que a aeronáutica e os engenheiros espaciais 
pensavam que, como chegaram à lua, poderiam direccionar as suas energias para 
solucionar os problemas da crescente violência nas cidades, tal como outras crises 
urbanas. No entanto, os dois tipos de problemas, isto é, a conquista do espaço e a 
eliminação da violência urbana, são essencialmente de natureza bastante díspar. 
 Após esta rápida leitura do esquema em análise, interessa agora aprofundar as 
datas visíveis no lado esquerdo do diagrama, cruciais para a evolução do planeamento. 
 Assim, iniciamos com o ano de 1789 que corresponde à publicação da obra de 
Bentham “Introduction to the Principles of Morals and Legislation”. Escrito apenas uns 
anos depois da Revolução Americana e coincidente com a tomada da Bastilha, o tratado 
deste autor marca a transição das vozes do Iluminismo (Locke, Hume, Montesquieu, 
Diderot, Voltaire e Condorcet) para a era do capitalismo, dinâmico, impetuoso, 
materialista e incansavelmente optimista. Bentham transformou a linguagem da razão 
natural que herdou para o preciso instrumento da razão técnica. O seu trabalho 
simboliza a grande divisão. 
 A próxima grande cisão ocorre em 1848, quando as revoluções populares 
limparam com velocidade o continente Europeu. Contudo, em menos de um ano a 
hegemonia burguesa foi firmemente restabelecida e um longo período de união nacional 
foi iniciado. À excepção dos precursores individuais, quase todas as grandes tradições 
do planeamento data 1848. Paradoxalmente, o desenvolvimento do planeamento 
científico é paralelo ao crescimento do Estado Liberal. 
 A I Grande Guerra trouxe uma profunda sombra sobre as ilusões burguesas do 
progresso ilimitado. Subterraneamente, as forças disjuntivas foram sendo descobertas 
por filósofos como Bergson e Heidegger, psicólogos como Freud e Jung, compositores 
como Schönberg e Weber, e novelistas como Kafka e Joyce. As negras nuvens da 
irracionalidade começaram a desenhar-se. O fascismo estava em ascensão. Mas a guerra 
demonstrara possibilidades de um planeamento directo e centralizado, e dentro de uma 
década a União Soviética inaugurou o seu primeiro Five-Year Plan, plano de cinco anos. 
 Em 1929 deu-se o Crash da bolsa de Wall Street. Reformas sociais intensivas 
foram tomadas por todo o mundo, especialmente nos Estados Unidos. A nova economia 
Keynesiana legitimou um papel intervencionista para o Estado com um apelo à ciência. 
As figuras chave da evolução da teoria do planeamento começaram nesta época. Poucos, 
como Rexford Tugwell, foram planeadores in both deed and Word. Karl Mannheim 
conseguiu fugir ao julgamento Nazi para Inglaterra. António Gramsci desfalecia numa 
prisão fascistas, e Keynes e Mumford viveram em segurança, o primeiro em Cambridge 
e o segundo numa pequena cidade no Estado de New York. Sempre, prolíficos, os seus 
escritos foram em variados momentos exortatórios, técnicos, precavidos, filosófico e 
político. Para alguns destes teóricos planeamento significava reforma, para outros 
revolução e transcendência. 
 Com a II Guerra Mundial, a Depressão terminou abruptamente. Apesar do 
número de mortes ter sido catastrófico (aproximadamente 50 milhões de pessoas), com 
o final da guerra a recuperação foi rápida e espectacular. As cidades foram reconstruídas; 
o sistema de segurança social instalado; o crescimento económico acelerado; novas 
nações proliferaram, a energia nuclear foi utilizada quer para fins pacíficos, quer para 
usos militares; os astronautas chegaram à lua e trouxeram pedras do espaço, satélites 
difundiram imagens televisivas por todo o mundo… Com o rápido avanço da história e 
a emergente globalização, a pesquisa pelo sentido na mudança caótica intensificou-se. 
 As grandes tradições do planeamento apareceram nesta altura, incluindo análise 
de sistemas, ciência política e desenvolvimento organizacional. Houve, em adição, 
contribuições individuais fundamentais, mais notavelmente Herbert Simon, Robert Dahl 
e Charles Lindblom, e o economista holandês Jan Tinbergen. O Planeamento Científico 
finalmente chegou. Contra a conturbação dos eventos globais, proclamava o triunfo da 
razão técnica. 
 A última dobradiça histórica é 1968, o ano quando outra onda de febre 
revolucionária se alastrou pelo mundo. Pela primeira vez, um movimento 
revolucionário social adquiriu um alcance global. No fim, o movimento foi derrotado à 
semelhança do ocorrido em 1848. Contudo, um objectivo conseguiu cumprir, ou seja, 
revelar a total falência da ordem estabelecida. Embora, seja verdade que as finanças e o 
capital industrial obtiveram sucesso nos mercados globais, o número dos pobres 
ascendeu exponencialmente ano após ano; nos países ricos o consumismo tornou-se 
mais um fardo que um prazer, o Estado ficou cada vez mais em dívida…O fácil 
optimismo do pós-guerra imediato estava em rápida deterioração. 
 O profeta indiscutível deste período foi Herbert Marcuse, cujo “One-
Dimensional Man” (1964) era lido pelos estudantes que procuravam desesperadamente 
uma explicação racional para a sua indisposição. O inimigo, afirmou Marcuse, era a 
razão técnica. Porém, para além da rejeição da vida contemporânea, Marcuse não 
oferecia respostas. Foi deixado para pensadores mais positivos a busca por novas 
respostas. Alguns viam o futuro num novo estilo de planeamento baseado no diálogo, 
outros sublinhavam utopias sociais para além do aparatos coercivo do Estado e 
Corporação; os Neo-Marxistas exaltavam a lógica da luta de classes na transformação 
social. O futuro era agora incerto. Em termos políticos, ambos os movimentos de 
esquerda e direita afastavam-se do Estado. 
 Sob estas condições, o paradigma do planeamento científico, manejado por um 
século e meio, foi subitamente declinado por dúvidas. Vozes familiares defendiam um 
“planeamento nacional”, mas os actuais eventos apontavam para um afastamento das 
soluções tradicionais. E embora o Estado Nação (pelo menos no Ocidente) estava a 
perder a sua credibilidade interna. O Presidente Reagan estava pronto para desmantelá-
lo. Outrostentaram preencher o vacum do poder político através de aproximações 
comunitárias. Com a viragem do século, o significado do planeamento científico parece 
ambíguo. 
 
NAS ORIGENS DO PLANEAMENTO 
 
Claude Henri de Rouvroy (1760-1825), uma espécie de Comte de Saint Simon foi 
o emblemático homem moderno. Ele sentiu que forças em acção, iriam mudar 
irreversivelmente o mundo que conhecia. Celebrando o amanhecer da era industrial, 
tornou-se um dos mais brilhantes publicista do seu tempo. Era sumariamente um 
homem apaixonado pelo futuro, cuja astúcia lhe permitiu detectar as escondidas 
marchas do seu tempo. 
Enquanto ainda era adolescente, Saint-Simon alistou-se para lutar pela “causa da 
liberdade industrial” (como mais tarde o descreveu) numa longínqua América. No seu 
regresso a França, onde outra revolução se despoletou, ele especulou pela requisição das 
propriedades da Igreja, ganhando uma fortuna que rapidamente perdeu. Durante o terror 
jacobino de Robespierre, ele foi preso e quase foi vítima da guilhotina. Quando 
libertado, conduziu um dos mais esplêndidos salões em Paris. Reduzido à penúria no 
final da sua vida, foi sustentado e cuidado pelo seu antigo criado. Uma corrente de 
ensaios, panfletos, discursos e cartas sobre a reorganização da sociedade atraíram jovens 
discípulos que o seguiam como guru, apoiando o seu trabalho. Pelo fim da sua vida, 
como os profetas self-made se inclinam para realizar, Saint-Simon enumerou as bases 
para uma religião, o Novo Cristianismo. Rodeado pelos seus acólitos, morreu 
filosoficamente, nunca cessando de indicar instruções e conselhos aos seus seguidores. 
Segundo Markham, no leito da sua morte sussurrou “to achieve great things we must 
feel passionately”. Para percebermos, porque é que pode ser considerado o pai do 
planeamento, John Friedmann refere-se à sua “Sixth Letter”, último assunto do 
periódico “The Organizer”. Apesar de uma visão um pouco ingénua, é necessário 
enquadrar o autor em 1820, quando a Europa ainda estava nos alvores da era do 
capitalismo industrial. Desta forma, salienta-se no texto supracitado quatro grandes 
linhas no seu esquema para um nova politica. Em primeiro lugar, haveria um 
parlamento composto por uma meritocracia de cientistas, engenheiros, industriais, 
artistas e intelectuais, pessoas cujo interesse e intelecto combinariam naturalmente para 
a definição de reformas. Seria um governo “the best and the brightest”. Em segundo, as 
principais funções do parlamento seriam preparar não só um plano anual para os 
trabalhos públicos, mas também um respectivo orçamento e níveis apropriados de 
impostos. Em terceiro, haveria um conjunto de engenhosas férias, com o intuito de 
ganhar apoio popular para a execução do plano e consequentemente para o governo que 
o propôs. Em quarto, um papel chave neste processo estaria reservado para os ricos 
industriais que serviriam o Estado sem pagamento (enriqueceriam com o seu serviço 
como sugere o texto) A sua tarefa seria implementar o plano, e mais importante colectar 
os impostos. 
Contudo, é relevante evidenciar que o facto de se poder considerar Saint-Simon o 
pai do planeamento não reside apenas nesta sexta carta, a sua demanda pelo 
meritocracia deve ser percepcionada num contexto que engloba a sua completa visão da 
sociedade, visão a que o autor dedicou trinta e cinco anos da sua vida. No entanto, 
sendo um nobre déclassé, Saint-Simon não era efectivamente um democrata, o povo 
deveria manter-se distante do governo. Com efeito, como frisa Krygier o que Saint-
Simon pretendia “was not a government of men, but the administration of things”. Além 
disso, estava claro para ele que esta administração de coisas deveria ser entregue aos 
verdadeiros líderes da nova sociedade, os industriais, que seriam ajudados por 
conselheiros científicos com talentos surpreendentes para o cálculo e projecção. No 
mundo do autor, o planeamento e a administração deveriam estar assentes numa ciência 
de observação e medição, a nova “física social” que descobriria as leis básicas do 
movimento histórico. Este facto, iria eventualmente remover o planeamento da paixão 
política. Assim, se a política estava apenas direccionada para a ratificação das propostas 
científicas que emergiam dos laboratórios de planeamento do Estado, poderia tornar-se 
completamente desnecessária. 
 De modo vanguardista, Saint-Simon compreendeu que o sistema industrial, que 
estava prestes a conquistar o mundo requeria continuamente novos e alargados 
mercados. Portanto, tornou-se um ardente defensor dos Estados Unidos da Europa. Um 
parlamento federal composto por industriais, sábios e artistas estariam prontos para 
planear e desenvolver projectos públicos numa escala continental. Se tivesse vivido 
mais um pouco, teria assistido à união do mundo não através da política, mas de grandes 
esquemas de transportação, os canais (Suez e Panamá) concebidos pelos seus discípulos. 
Neste seu entusiasmo europeísta, Saint-Simon previu um crescimento sustentável na 
produção que iria quebrar, uma vez por todas, os apertados laços de um feudalismo 
agrário. O seu critério de planeamento era o mesmo das engenharias: adaptação 
funcional e eficiência. 
 Como todos os utópicos profetas dos século XIX, Saint-Simon queria acreditar 
na possibilidade de uma sociedade consensual. Achava genuinamente que estava a 
propor um sistema sem juízos de valor, neutral, uma análise de sistemas baseado na 
conceptualização científica e na pesquisa empírica, através dos quais conseguiria prever 
que tipo de instituições e processos a emergente sociedade industrial precisaria. A 
realidade espontânea seria estudada como um evento natural e o conhecimento obtido 
seria aplicado como se fosse por um engenheiro para a construção de um mundo novo e 
melhor. Este era a essência do pensamento saint-simoniano, que despontaria como uma 
filosofia do positivismo, influenciando extraordinariamente os teóricos desde então. 
 Desencantado no fim dos seus dias, sem ver a prosperidade universal e a 
harmonia social, Saint-Simon desenvolveu uma nova religião - uma ideologia para a era 
industrial - que faria pelas massas o que a ciência fez pelas elites, dar-lhes-ia fé nos 
poderes da ciência e uma ética de serviço. Assim, pregava constantemente “Amai-vos e 
ajudai-vos uns aos outros” Esta rejuvenescida religião é chamada para organizar todas 
as pessoas num estado de paz perpétua, é convocada para ligar entre si cientistas, 
artistas e industriais e torná-los os gestores da raça humana. 
 Em 1818, Saint-Simon aceitou o jovem Comte (com vinte anos) como seu 
secretário e “filho intelectual”. E embora esta associação se tenha demonstrado 
tormentosa, com o corte de relações passado seis anos, Comte seguiu o pensamento do 
seu mestre com vigor. Comparado com o romântico Saint-Simon, Comte era 
afincadamente difusor do sistema e ordem. Ao que parece concebeu as suas mais 
importantes ideias sob a tutela de Saint-Simon, e o que lhe faltava em originalidade era 
superado por uma grande sistematização. 
 A obsessão de Comte era uma classificação enciclopédica das ciências, através 
da qual esperava poder demonstrar a unidade do pensamento humano e do mundo. No 
topo da sua pirâmide estava a “física social”, posteriormente sociologia, termo da sua 
autoria.2 A sua ordenada mente tornou as noções do seu mestre mais aceitáveis e 
compreensíveis. Ao mesmo tempo, Comte disseminou um visão ingénua do papel das 
ciências sociais sob o empreendimento científico, e por isso fez um prejuízo não visível 
para a causa do planeamento. O sonho Comteano de uma ciência unificada persistiu. 
 
2 A física social têm como função solucionar a crise do mundo de Comte, isto é, proporcionar o sistema 
de ideias científicas que orientará a reorganização social. O vocábulo sociologia surge no tomo IV do 
“Curso de Filosofia Positiva”, termo híbrido de formação greco-latina que une socius(origem latina) e 
logos (grego). Em nota de rodapé o autor esclarece que sentiu a necessidade de substituir o conceito 
Física Social, neologismo que o desagradava, pela palavra supracitada. Faz alusão ao belga Quételet que 
aplicara o termo física social para designar um método estatístico que tinha inventado.2 
Engenheiro de formação e portanto familiar com a matemática e as ciências físicas do 
seu tempo, Comte pensou a história como sendo governada por leis objectivas. A 
verdadeira história, como afirmou em 1822, é concebida no espírito científico e na 
descoberta daqueles leis que regulam o desenvolvimento social da raça humana. 
Sumariou a História na Lei dos Três Estados, na progressão do pensamento humano da 
fase teológica, para a metafísica e por fim, para a positivista. 
 Comte estava firmemente convencido que a liberdade humana assentava na 
submissão de leis naturais e cientificamente determinadas, como os corpos se 
submetiam às leis da gravidade. Porém, como demonstra John Freidmann esta ideia está 
errada e torna-se perigosa, uma vez que, as leis que governam a história seriam 
anunciadas pelos cientistas que as descobrissem, assim as pessoas teriam que se 
submeter aos cientistas para alcançarem essa liberdade. Para assegurar esta submissão 
Comte recorreu, à semelhança de Saint-Simon, a uma religião cívica, a Religião do 
Grande Ser, cujos sacerdotes seriam os sábios que insistiriam na regulação detalhada 
das vidas públicas e privadas pelas regras. 
 De particular interesse para a problemática em análise é o entendimento do 
planeamento por Comte. Na sua obra “Plano dos trabalhos científicos necessários para 
Reorganizar a Sociedade”, é importante ressalvar que existe uma divisão funcional 
rígida do trabalho entre teóricos-planeadores e os administradores práticos. Assim, para 
Comte há uma divisão entre o staff e a direcção. A política é reduzida a um papel 
inconsequente, pois falha na aparência de autónoma, força norm-giving. No 
entendimento Comteano, é função da ciência estabelecer factos e leis imutáveis. Para os 
planeadores é deixada a tarefa de guiar o curso do progresso social de acordo com essas 
leis. Ao contrário do moderno paradigma de Popper, que defende que os cientistas 
estabelecem as suas hipóteses pela refutação, para Comte os progressos científicos são 
processos de verificação de hipóteses. Desta forma, a sua concepção científica como 
acumulação de verificações, justifica que considerasse que a humanidade atingiria o seu 
mais elevado estádio quando os sociólogos substituíssem Deus. Convém ainda referir 
que quer se siga Comte ou Popper, o objecto de estudo do planeamento é bastante 
diferente da ciência. O seu objecto não é a perfeição do conhecimento, mas a perfeição 
do mundo. Embora estes dois objectivos estejam claramente ligados, os seus trilhos são 
muito díspares. 
 A visão que emerge deste resumo anterior das origens do planeamento é familiar, 
melhor descrita na corrente linguagem da gestão. É em retrospectiva, uma perspectiva 
extremamente conservadora, pois confirmando as existentes relações de poder, se 
direcciona aos administradores da sociedade. Aclamando a importância crucial da 
ciência, ignora a comunidade política. Tanto quanto os poderes poderiam declarar como 
medida de sucesso, sobretudo possibilitando o crescimento económico, cujos frutos 
poderiam ser partilhados (embora desigualmente) com as massas dos trabalhadores, as 
assunções centrais do planeamento mantiveram-se incólumes. 
 Mas movendo-nos agora para uma nova Era onde, como descreve Jürgen 
Habermas, se vive uma crise de legitimação: o sistema já não é baseado nas suas 
promessas de suficiência material, social e equidades e direitos democráticos. Isto é 
neste momento mais evidente que nos países descolonizados do mundo. Embora, 
estejam integrados num sistema mundial capitalista, a maioria deles são incapazes de 
dar às suas crescentes populações um mínimo para as suas necessidades. Existem 
excepções, certos indicadores de progresso, como a longevidade e a média de 
escolarização. Contudo, acima de tudo, o sistema está-lhes a falhar. 
 Simultaneamente, o nosso entendimento da ciência, e particularmente a ciência 
social, tornou-se mais sofisticado e subtil. Já não estamos preparados para aceitar acerca 
das “leis imutáveis do progresso humano”. As ciências físicas e engenharias permitiram 
as maravilhas tecnológicas do mundo moderno, sendo por isso largamente reconhecidas. 
No entanto, quando falamos acerca das ciências sociais, encontramos não um problema 
de método, mas de história, nomeadamente porque o constante fluir de eventos 
aceleraram para um ponto, onde a nossa compreensão do mundo actual parece estar a 
diminuir. Até a economia, uma das mais precisas das ciências sociais, está incapaz de 
acompanhar a rápida mudança da economia global, e os esforços de outras ciências 
sociais contemporâneas parecem ser nada mais do que formas de jornalismo. Esta crise 
nas ciências sociais pode explicar a recente popularidade da “futurologia” (ver Tofler ie). 
De modo impreterível, John Friedmann sublinha que a futurologia é uma ciência fictícia, 
um simulacro, uma forma disciplinada de adivinhar o futuro. Contudo, se o estudo do 
passado é insuficiente para compreendermos o mundo, a busca o futuro é compreensível 
nessa demanda pelo entendimento. Como iremos ver no próximo capítulo, apesar do 
planeamento ao estilo de Saint-Simon e de Comte, pareça irrelevante para os nossos 
dias, está ainda muito viva. 
 
 
 
QUATRO TRADIÇÕES DO PLANEAMENTO 
 
O esquema já visionado mostra figuras chave da história do planeamento sob quatro 
grandes tradições. Para serem agrupados numa tradição “comum”, os autores tem que 
preencher três requisitos: 
 
1. Têm que dominar/serem familiares com uma ou mais linguagens como 
economia ou matemáticas, sobre as quais o seu trabalho científico é suportado. 
2. Têm que ter algumas semelhanças num Outlook filosófico. 
3. Têm que definir um pequeno número de questões centrais que lhes indicam as 
grandes temáticas em disputa. 
 
Todas as quatro tradições giram em torno de uma preocupação comum: como é que o 
conhecimento deve ser propriamente ligado à acção. Estendem-se através do completo 
espectro ideológico, desde o apoio ao Estado e à afirmação da sua autoridade, até à 
abolição de qualquer forma de autoridade, incluindo a do Estado. As duas tradições 
mais antigas, Reforma Social e Mobilização Social, advêm da primeira metade do 
século XIX. As outras duas, Análise Política e Aprendizagem Social, são originárias do 
período entre a Grande Depressão e a II Guerra Mundial. 
 Se aplicamos estas tradições de acordo com as definições formais do 
planeamento, o resultado é a seguinte classificação política: 
 
 
Conhecimento para 
Acção 
 
 
Conservador 
 
 
Radical 
 
Numa orientação 
societária 
 
 
Análise Política 
 
 
Reforma Social 
 
Numa transformação 
social 
 
Aprendizagem Social 
 
Mobilização Social 
 
Esta classificação indica certas tendências. A orientação societária e a 
transformação social são categorias sobrepostas, tal como conservador e radical. A sua 
sobreposição sugere que um sistema social saudável não pode permanecer prisioneiro 
de apenas um modo de ligar o conhecimento com a acção, é necessário atender às 
quatro tradições para a prática do planeamento. Diferenças fundamentais permanecem 
claramente, e durante certos períodos e para certos intuitos, uma ou duas formas de 
discurso planeador tendem a dominar. As tradições da Aprendizagem social e da 
Mobilização social parecem ser especialmente pertinentes nos nossos dias. Desta forma, 
iremos descrever brevemente a focalização, vocabulário, posição filosófica e 
preocupações centrais destas tradições. Posteriormente, o Prof. Bilhim irá aprofundar 
cada uma destas tradições. 
 
Reforma Social 
 
Esta tradição focaliza-se no papeldo Estado na orientação societária. Preocupa-
se sobretudo com a procura de formas de institucionalizar a prática do planeamento e as 
acções de um Estado mais efectivo. Os escritos desta tradição percepcionam o 
planeamento como esforço (endeavor) científico, e uma das suas principais 
preocupações é com o uso do paradigma científico tendo em vista informar e limitar 
políticas perante o que julgam ser os seus interesses. A “Policy Science” de Karl 
Mannheim é um destes produtos. (1949). 
 O vocabulário da reforma social deriva primariamente de três fontes: 
macrosociologia, economia institucional e filosofia política. Nas suas convicções 
políticas, os autores desta perspectiva afirmam a democracia representativa, os direitos 
humanos e a justiça social. Dentro de alguns limites toleram a mudança. Acreditam que 
através de reformas apropriadas quer o capitalismo, quer o Estado burguês podem ser 
aperfeiçoados. 
 Filosoficamente, os autores compreendem o planeamento como a aplicação do 
conhecimento científico aos assuntos públicos, consideram-no também uma 
responsabilidade profissional e uma função executiva. Muitos campos no terreno do 
planeamento são portanto fechados à intrusão dos políticos e cidadãos comuns, que não 
estão suficientemente informados para poderem planear. Como planeadores na tradição 
reformista, estes autores advogam um forte papel para o Estado, que eles entendem 
possuir simultaneamente as funções de mediação e autoridade. Desde a publicação da 
Teoria Geral de Keynes em 1936, que defendem três áreas de fundamento científico 
legitimadas pela intervenção estatal: 
 
a. Promoção do Crescimento Económico 
b. Manutenção do Emprego (total) 
c. Redistribuição dos rendimentos 
 
As questões centrais dirigidas pelos planeadores desta perspectiva tendem a ser de 
natureza filosófica: 
1. Qual é a adequada relação entre o planeamento e a política? 
2. Qual é a natureza do interesse público, e devem os planeadores ter o 
poder (e a obrigação) para articular e promover a sua versão? 
3. No contexto do planeamento, qual deve ser o papel do Estado perante a 
economia de mercado? Em que dimensão deve a “racionalidade social 
ser servida através das intervenções de mercado pelo Estado? Sob que 
condições seriam tais intervenções consideradas legitimas? 
4. Se o planeamento é um esforço/empreendimento científico, qual é o 
correcto significado da ciência? É a visão de Popper evidente? A teoria 
da ciência é como demonstra Kuhn a dinâmica inter-relação entre os 
“paradigmas normais” e as “revoluções científicas”? Ou é a 
epistemologia pragmática de John Dewey, na qual o conhecimento existe 
apenas no acto de conhecer/saber e na validade de qualquer declaração 
derivada da sua utilidade na aplicação? Qual destas visões é apropriada 
para o planeamento, e quais seriam as suas implicações na sua adopção? 
5. Há um grande debate dentro da reforma social sobre a institucionalização 
do planeamento. Deverá o planeamento ser usado compreensivelmente 
como um instrumento de orientação central, coordenação e controlo pelo 
Estado? Deverá ser dividido entre um amplo número de actores 
relativamente autónomos trabalhando em problemas definidos, que 
podem consequentemente adaptar os seus cálculos a uma envolvente de 
constante mudança para a tomada de decisão? Ou deve a “correcta” 
organização para o planeamento assentar algures entre um planeamento 
sinóptico central e um planeamento descentralizado que envolve 
“ajustamentos mútuos” entre os diversos actores? 
 
Além de debaterem estas questões filosóficas, os teóricos da reforma social, e 
particularmente os economistas entre eles, edificaram as ferramentas necessárias para 
um Estado que esteja crescentemente determinado a gerir a economia segundo “o 
interesse público”. Estes instrumentos, tão importantes para o planeamento mainstream, 
incluem análise do ciclo de negócios (Mitchell), Social Accounting (Kuznets), análise 
input-out-put (Leontief), modelos de políticas económicas (Tinbergen) Economia 
urbana e regional (Perloff) e Economia do desenvolvimento (Hirschman). Os grandes 
campos de estudo especializados evoluíram destes esforços pioneiros, e muitos dos 
inventores das ferramentas do planeamento foram homenageadas com o Prémio Nobre 
da Economia. 
 
Análise Política (ou de Políticas) 
 
Esta tradição foi fortemente influenciada pelo trabalho de Herbert Simon, cujo 
revolucionário estudo, “Administrative Behavior”, publicado em 1945, focalizado no 
comportamento das grandes organizações, particularmente como é que podem melhorar 
as suas capacidades para tomar decisões racionais. Simon absorveu várias tradições 
intelectuais, adaptando-as ao seu próprio pensamento, entre elas a sociologia de pendor 
weberiano e a economia neo-clássica, e a sua aproximação evidenciava a análise 
sinóptica e a tomada de decisão como formas de identificar os melhores cursos 
possíveis da acção. Qual era o “melhor” caminho seria inevitavelmente limitado pelos 
constrangimentos normais da racionalidade, que incluem os recursos, informações, e 
tempo que estão disponíveis para tomar decisões. A perspectiva de Simon correspondia 
a um modelo de racionalidade “limitada”. 
 O modelo de decisão ideal/típico aplicado por autores desta tradição possui sete 
estádios identificados: 
 
1. Formulação de metas e objectivos. 
2. Identificação e projecção de grandes alternativas para alcançar as metas 
anteriormente definidas, considerando a situação da tomada de decisão. 
3. Previsão dos maiores indicadores de consequências que serão esperados de 
acordo com a selecção de cada alternativa. 
4. Avaliação das consequências em relação aos objectivos desejados e outros 
importantes valores. 
5. Decisão baseada na informação fornecida nos passos precedentes. 
6. Implementação desta decisão através de instituições apropriadas 
7. Feedback dos resultados do actual programa e os seus tributos à luz das novas 
tomadas de decisão. 
 
Maioritariamente, a análise política concentra-se nas fases 2, 3 e 4. Recentemente, 
algum entusiasmo tem sido observado em relação acerca dos problemas de 
implementação de políticas e programas (6), levando à modificação do modelo de 
decisão original: as preocupações sobre a implementação estão agora incorporadas mais 
cedo no estádio 2, no desenho e projecção de caminhos alternativos de acção. O 
vocabulário desta perspectiva tende para ser especializado consoante a sua orientação 
geral. A maioria dos analistas desta corrente é versada em economia neo-clássica, 
estatística e matemáticas. Além disto, tendem a agrupar-se em torno de sub-disciplinas 
especializadas, como análise de sistemas (enfatizando o modelo matemático), pesquisa 
de operações e pesquisa de futuro. Em adição, a linguagem desta tradição deriva do 
trabalho característico de técnicas de análise, nomeadamente, jogos, simulação, 
pesquisa de avaliação etc. 
 A Análise de Política não tem rigorosamente nenhuma posição filosófica distinta. 
Nos amplos assuntos da sociedade e justiça, os seus praticantes são tipicamente 
convencionais na sua forma de pensar. Tendem a ver-se como técnicos, ou 
“tecnocratas” servindo os centros de poder existentes, ou seja, grandes corporações 
privadas e o Estado. De um modo mais profundo, as suas visões são espantosamente 
similares às de Saint-Simon e de Comte. Acreditam que usando apropriadas teorias 
científicas e técnicas matemáticas, podem, pelo menos em princípio, identificar e 
calcular com precisão as melhores soluções. São, portanto, engenheiros sociais. Se 
desafiada a nível epistemológico, esta tradição responde que é melhor chegar às 
decisões através de uma ciência imperfeita (mas perfectível) que segundo um processo 
de políticas que não é mediado, sujeito a caprichos pessoais, a paixões inconstantes e 
interesses particulares. A confiança da análise Política nas ferramentas da economia 
neo-clássica implicaque as premissas de valor desta disciplina sejam construídas nos 
seus trabalhos, entre estes valores destacam-se o individualismo, a supremacia do 
mercado na alocação dos recursos, e o inerente conservadorismo do paradigma do 
equilíbrio. Porque os resultados do mercado são percepcionados como “racionais” para 
os actores envolvidos, os seus desvios são normalmente objecto de uma requisição de 
justificações especiais e são admitidos apenas relutantemente. 
 As questões centrais desta tradição, de acordo com o seu ethos básico, são 
essencialmente técnicas: 
 
1. Quais são as vantagens da implementação e compreensão da Análise Política? 
Os modelos compreensivos fornecem uma observação extensiva sobre um 
determinado terreno, mas são sujeitos a grande, se indeterminados, erros. A 
incrementação da análise é modesta na sua exigência de informação, concentra-
se nas consequências da mudança limitada e pode ser modelada para produzir 
certas soluções. Que modelo deve ser preferido, e sob que condições? 
 
2. Diferentes modelos concebem diferentes tipos de solução. Alguns são 
estruturados para permitir a maximização das variáveis do “payoff”, como 
lucros, emprego ou tempo de viagem. Outros são essencialmente modelos 
“optimizadores” que produzem “melhores combinações” de resultados sobre 
uma diversidade de variáveis objectivas. Ainda outros concebem apenas 
“segundas -best solutions” (que no neologismo de Simon, são satisfatórias) A 
selecção de um modelo para a avaliação de consequências e recomendações 
técnicas de soluções correctas para a tomada de decisões políticas são 
fundamentais nesta tradição. Como devem os decision-makers ser informados? 
Deve-lhe ser dados, por exemplo, uma “melhor” situação? Deve-lhes ser 
fornecidas os resultados das várias simulações junto com as ilações que 
permitiram a sua obtenção? Ou devem ser convidados a integrar as “situações de 
jogo”, na qual eles simulam a dinâmica de grupo das escolhas estratégicas, tal 
como o staff do general deve simular jogos de guerra ou conduzir manobras de 
terreno? 
 
3. Como devem ser os preços do mercado modificados para expressar critérios 
sociais de avaliação? Devem os estudos de custos-benefícios, por exemplo, usar 
taxas correntes de mercado de interesse ou algum preço “obscuro” de dinheiro 
que reflicta preferências sociais? Se sim, na ausência de orientação política, 
como devem os shadow prices ser calculados? Ou, no caso de bens que não têm 
ainda uma forma de avaliação de mercado, que convenções de “contabilidade 
social” devem ser permitidas para que possam ser incluídos no cálculo global 
político? E o trabalho doméstico da mulher, deve ser considerado um shadow 
price, e se sim qual deveria ser? 
 
4. Os analistas políticos realizam prognósticos acerca de variáveis económicas, 
mudanças esperadas no comportamento reprodutivo, impactos ambientais, 
inovações tecnológicas, mudanças em padrões de utilização de terra, etc. Quais 
são os melhores métodos para prognósticos de médio e longo prazo? 
 
5. A maioria das análises políticas contém grandes áreas de incerteza acerca do 
futuro e até maiores áreas de ignorância. Sendo assim: 
 
 Quais são as hipóteses de um holocausto nuclear dentro dos próximos 20 anos? 
Como devem ser tratadas estas grandes incertezas, e que conselhos se devem dar aos 
responsáveis por estas decisões? Serão estas as formas de controlo da incerteza, e 
que valores matemáticos devem ser subscritos para evidenciar os diferentes graus da 
subjectiva incerteza? Devem as alternativas de acção ser desenhadas ara serem 
compatíveis com as áreas conhecidas da ignorância (“planeamento sem factos”), 
especialmente quando as consequências de uma decisão errada podem ser 
politicamente, ambientalmente ou de qualquer outro modo desastrosas? 
 
Aprendizagem Social 
 
Esta tradição focaliza-se na superação das contradições entre a prática e a teoria, 
ou conhecimento e acção. A sua teoria deriva de duas correntes. A primeira é o 
pragmatismo de John Dewey e mais particularmente a epistemologia científica, que 
reitera a “aprendizagem pela acção”. Uma segunda corrente desenvolveu-se a partir do 
Marxismo e das suas origens na obra de Marx “Theses on Feuerbach” que termina com 
a famosa declaração: 
“Os filósofos apenas interpretaram o mundo, de várias formas; porém o importante é 
mudá-lo”. 
 Desta ilação imortal deriva a premissa basilar de Marx que sublinha a unidade da teoria 
revolucionária e sua prática, que encontrou grande expressão no ensaio de 1937 “On 
Practice” de Mao Tse-Tung. A ligação entre a teoria do conhecimento de Mao e o 
pragmatismo de Dewey tinha já sido notado. Com efeito, John Bryan Starr (1970) 
aponta no seu estudo sobre a filosofia política de Mao que Dewey exerceu considerável 
influência em intelectuais chineses, com que Mao contactou. Como Dewey, Mao 
desenvolve as suas ideias a partir da experiência prática, modelando por sua vez essa 
experiência. Para ambos, o mundo é uma série de problemas, objectos de teorias e 
acções. De facto, a semelhança era clara para Mao, que mais do que uma vez se 
descreveu como pragmático. No entanto, na visão de Mao, o pragmatismo não era 
suficiente. 
 A aprendizagem social pode ser considerada como uma grande partida dos 
paradigmas do planeamento de Saint-Simon e Comte. Visto que estes fundadores da 
tradição do planeamento trataram o conhecimento científico como um conjunto de 
“blocos de construção” para a reconstrução da sociedade, os teóricos da tradição da 
aprendizagem social reclamavam que o conhecimento deriva da experiência e é 
validado na prática, e deste modo é integralmente uma parte da acção. O conhecimento, 
nesta acepção, emerge de um processo dialéctico progressivo, na qual a principal ênfase 
está nos novos empreendimentos práticos: a teoria da compreensão é enriquecida com 
lições escritas pela experiência, e o “novo entendimento” é então aplicado no contínuo 
processo de acção e mudança. Considerando que Comte e os seus companheiros 
positivistas acreditavam que o mundo social correspondia a leis sociais imutáveis, os 
teóricos da aprendizagem frisaram que o comportamento social pode ser modificado e 
que o caminho cientificamente correcto para uma mudança efectiva só pode ser 
alcançado através da experimentação social, observação cuidadosa dos resultados e a 
boa vontade para admitir o erro e saber aprender com ele. 
 
 As principais questões da Aprendizagem Social são primariamente instrumentais: 
 
1. Como podem os processos normais da Aprendizagem social, que são 
encontrados em todos os casos de acções de sucesso, ser usados para alargar as 
técnicas de aprendizagem social a todas as formas de empreendimentos sociais? 
 
Uma vez que os seres humanos são relutantes para alterar os seus modos habituais e 
tem uma propensão para acreditar que a sua própria opinião ou ideologia é a única 
correcta, e já que existe uma conexão entre a ideologia e poder, como pode a 
mudança ser alcançada? Como podem ser as pessoas motivadas para participar 
numa forma de aprendizagem social que depende da abertura, diálogo e boa vontade 
para arriscar experiências sociais, e uma preparação para deixar estas experiências 
ter efeitos no próprio desenvolvimento como pessoas? 
 
Como podem os modos formais e informais de conhecimento ser relacionados entre 
si com um processo de mudança –acção que envolva aprendizagem mútua entre 
aqueles que possuem conhecimento teórico e aqueles cujo conhecimento é 
primariamente prático, concreto e inarticulado? 
 
O paradigma da Aprendizagem Social envolve, entre outros elementos, frequentes 
transacções face-to-face que requerem uma relação de diálogo, entre as partes 
participativas. Mas, sob condições em que tarefas específicas devem ser 
desempenhadas, as relações de diálogo são difíceis de se processar e manter. Que 
técnicas podem facilitar relações de confiança e diálogo,sobretudo entre 
“planeadores” e os “clientes/actores”? 
 
Qual é a relação do paradigma da Aprendizagem Social (com a sua ênfase em 
relações não hierárquicas e dialogantes e a sua devoção ás experiências, tolerância 
pelas diferenças e a abertura radical à comunicação) com a teoria política 
democrática? E qual é a sua relação com o crescimento e desenvolvimento da 
personalidade autónoma e auto-actualizada? 
 
Mobilização Social 
 
Esta tradição do planeamento parte de todas as outras, defendendo a primazia da 
acção colectiva directa “de baixo”. Suporta, em particular, um rígido contraste com a 
tradição da Reforma Social e Análise Política, que evidencia o papel do Estado e reitera 
uma “política científica”. Na tradição da Mobilização Social, o planeamento aparece 
como uma forma de política, conduzida sem a mediação da “ciência”. Não obstante, a 
análise científica, sobretudo na forma de aprendizagem social, tem um importante papel 
nos processos transformativos sublinhados pela Mobilização Social. 
 O vocabulário da Mobilização Social advém em grande parte da tradição dos 
antagonismos mútuos dos movimentos sociais de esquerda: Marxistas de um lado e 
Utópicos e Anarquistas de outro. Apenas o marxismo chegou a desenvolver uma 
ideologia consistente, mas as mútuas atracções e repulsões das várias facções e grupos 
na esquerda forneceram muita da retórica, utilizada ainda hoje em muitas lutas - retórica 
que se detêm na memória colectiva de dois séculos de luta e esforços comunitários. A 
linguagem desta tradição baseia-se nesta história, tal como no discurso mais abstracto 
dos seus filósofos, teóricos e gurus. 
 Filosoficamente, esta perspectiva abraça o comunitarismo utópico, terrorismo 
anárquico, a luta de classes marxista e o neo-marxismo defensor de movimentos sociais 
emancipadores. Estas divisões são fundamentalmente históricas, reflectindo, contudo, 
desacordos relativamente a tácticas, mais do que diferenças ideológicas básicas. A 
Mobilização Social é uma ideologia dos desalojados, dos desprotegidos, cuja força 
emerge da solidariedade social, da seriedade da sua análise política e da sua total 
determinação para mudar o status quo. 
 Dois tipos de políticos podem estar envolvidos nesta tradição. Para os utópicos e 
anárquicos, há uma “política de libertação” conduzido pelas “comunidades alternativas” 
que demonstram a outros novas formas de viver. Para os marxistas e neo-marxistas, 
existe uma “política de confrontação” que enfatiza a luta política como necessária para 
transformar as relações de poder existentes e criar uma nova ordem, que não seja 
baseada na exploração do trabalho e na alienação do Homem. 
 Entre as questões centrais desta tradição, destacam-se: 
 
1.Qual é o adequado papel dos “vanguardas”, organizadores comunitários e líderes 
de movimentos pela Mobilização social? Se a emancipação é o fim ideológico, 
não exige elites dirigentes tolerantes para procedimentos democráticos, 
incluindo a participação de todos nas decisões colectivas, a tolerância, e métodos 
não manipulativos de organização da acção grupal? 
 
2.Como podem os deserdados e aqueles que nunca tiveram poder efectivo, ganhar 
subitamente confiança nas suas capacidades para “mudar o mundo”? Como 
podem os pobres adquirirem poderes para ganhar a sua liberdade perante a 
opressão? 
 
3.Como pode o compromisso a uma nova vida na comunidade (utópicos e 
anarquistas) ou a uma nova vida de luta (marxistas e neo-marxistas) ser mantido 
quando apenas uma parcial e ocasional vitória ocorre na interminável guerra 
contra o inimigo? 
 
4.Quais devem ser os componentes base de uma estratégia? Que papel deve ser 
atribuído à violência, à escolha da arena e ao tempo e duração das acções, e que 
tipo de acções específicas (greves, demonstrações, teatro de rua, terrorismo, etc.) 
devem ser tomadas? 
 
5.Quais devem ser as características de uma “boa sociedade”, o ideal social para ser 
realizado na prática, agora ou no futuro? Que importância deve ser dada a esses 
fins como uma ordem social não hierárquica e inclusiva, a prática da auto-
confiança, cooperação voluntária, processos de diálogo, e uma nivelamento 
radical da hierarquia social? 
Novos capítulos sobre a história do planeamento estão ainda a ser redigidos. 
Modalidades e estilos específicos de planeamento podem tornar-se obsoletos, mas a 
ligação entre o conhecimento e a acção permanecerá como viva preocupação, quer 
ideologicamente, quer na prática. Não podemos desejar não saber, e não podemos 
escapar à necessidade de actuar, de agir. Como as condições sociais e o entendimento 
humano muda, as ligações actuais e teóricas entre o conhecimento e acção serão 
certamente também mutáveis. Se desejamos manter a contínua vitalidade do 
planeamento no domínio público, será fundamental examinar cuidadosamente e num 
espírito crítico as tradições que agora temos. Estes serão os conteúdos das próximas 
aulas. 
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