Módulo 4 - Gestão e Desafios das Unidades de Conservação

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Direito, Meio Ambiente, Emergência
Climática, Desastres, Unidades de
Conservação
Meio Ambiente
Fundação Escola Nacional de Administração Pública 
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista/s
Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional 
SAIS - Área 2-A - 70610-900 - Brasília, DF
Diego Pereira 
Frederico Rios Paula 
Ricardo Cavalcante Barroso 
SUMÁRIO
Módulo 4
Gestão e Desafios das Unidades de Conservação 
p 01 
p 02 
p 11 
APRESENTAÇÃO
1 O Papel do ICMBio no Licenciamento
Ambiental
2 Acordos envolvendo Unidades de
Conservação
REFERÊNCIAS p 45 
3 Visitação pública e agenda de
concessões em Unidades de Conservação
p 31 
01
APRESENTAÇÃO
Sejam todos(as) bem-vindos(as)!
As Unidades de Conservação (UCs) são essenciais para a preservação da
biodiversidade e a manutenção dos serviços ecossistêmicos. No Brasil, um país de
extraordinária diversidade biológica, a gestão dessas áreas apresenta desafios
jurídicos significativos que exigem políticas públicas eficazes e ações integradas. O
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) desempenha um
papel central nesse contexto, no âmbito federal, lidando com uma série de aspectos
complexos, como o licenciamento ambiental, os empreendimentos preexistentes, os
direitos de povos e comunidades tradicionais e a visitação pública por meio de
concessões.
Neste módulo, abordaremos o papel peculiar do ICMBio no licenciamento ambiental
em casos de empreendimentos que possam afetar unidades de conservação
federais. Em seguida, faremos uma análise do regime que regula o caso de
empreendimentos de infraestrutura preexistentes às unidades de conservação. A
seguir, será essencialmente importante estudar a forma como é feita a gestão e
compatibilização de direitos de povos e comunidades tradicionais existentes em
territórios sobrepostos a unidades de conservação, inclusive a partir da noção de
dupla afetação do território. Ainda, será fundamental expor os contornos jurídicos
das diversas modalidades de pactuações envolvendo unidades de conservação,
ocasião em que serão analisados, em especial, 3 (três) acordos relevantes celebrados
pelo ICMBio. Trataremos, finalmente, da visitação pública e da agenda de concessões
em unidades de conservação como instrumentos associados para alcançar os
objetivos desses espaços protegidos.
O licenciamento ambiental é um dos principais instrumentos da Política Nacional do
Meio Ambiente, conforme previsto no artigo 9º da Lei 6.938/1981, inciso IV, ao lado
da criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público,
prevista no inciso VI do mesmo artigo. Esse instrumento é fundamental para
assegurar que o desenvolvimento econômico ocorra de forma sustentável,
minimizando impactos ambientais. A Resolução n° 237/1997, do Conselho Nacional
do Meio Ambiente – CONAMA, estabelece os procedimentos e critérios para o
licenciamento, enquanto a Resolução CONAMA n° 1/1986 exige estudos de impacto
ambiental para atividades potencialmente degradadoras. Além disso, a Resolução
CONAMA n° 428/2010 regula o licenciamento de empreendimentos que afetam
unidades de conservação (UCs), exigindo anuência do órgão responsável por sua
administração. Nesse contexto, o ICMBio atua como uma autoridade crucial,
garantindo que as atividades licenciadas respeitem a integridade das UCs federais,
em conformidade com as normativas vigentes.
1. O Papel do ICMBio no Licenciamento
Ambiental 
02
🎯 Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de compreender o processo de
licenciamento ambiental no contexto das unidades de conservação (UCs) e 
reconhecer a existência de empreendimentos de infraestrutura
preexistentes às UCs .
O licenciamento de empreendimentos de
significativo impacto ambiental, que possam
afetar UC federais específica ou sua zona de
amortecimento (ZA), assim considerados pelo
órgão ambiental licenciador, com
fundamento em Estudo de Impacto
Ambiental e respectivo Relatório de Impacto
Ambiental (EIA/RIMA), só poderá ser
concedido após autorização do ICMBio.
Fonte: Deyves Martins. Wikimedia Commons.
Essa participação, apesar de vinculante, deverá se restringir especificamente à
análise de impacto sobre a UC gerida pelo órgão manifestante, não sendo permitida
pelo legislador, obviamente, uma negativa de autorização baseada em motivos
outros ou mesmo com ausência de motivação. A negativa somente poderá ocorrer
quando os impactos não puderem ser mitigados ou compensados por eventuais
condicionantes.
 O órgão gestor da UC pode sugerir condições técnicas (condicionantes) para que sua
autorização seja emitida, desde que elas guardem relação direta com os impactos
adversos e sejam minimamente proporcionais. Se o órgão licenciador não acatá-las,
considera-se como não autorizado o licenciamento (Bim, 2015).
03
É a chamada Autorização para o Licenciamento Ambiental (ALA), que
encontra fundamento no § 3º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000,
regulamentado pela Resolução CONAMA nº 428/2010. A ALA, nas hipóteses
legalmente exigidas, constitui uma condição de validade do próprio
licenciamento ambiental.
DESTAQUE
O licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a
EIA/RIMA não é, como regra, autorizável, submetendo-se ao
procedimento da ciência, que não é vinculante, e está regrado pelo art.
5º da Resolução CONAMA nº 428/2010. O ICMBio não fica impedido de
influir no controle ambiental do empreendimento licenciável, podendo
promover interlocução institucional com o órgão ambiental licenciador.
Entretanto, eventuais contribuições técnicas não terão caráter
vinculante, isto é, poderão ser sugeridas condicionantes, que serão
avaliadas pelo órgão ambiental licenciador, a quem compete a gerência
do processo de licenciamento ambiental, sobretudo no que toca à
função de calibração, de sopesamento, entre o desenvolvimento
econômico e o meio ambiente. 
O olhar do ICMBio é, nos termos da Resolução CONAMA n° 428/2010 (art. 2º, § 3º),
restrito à avaliação dos impactos do empreendimento na UC e sua ZA – quando
formalmente instituída – e aos objetivos de sua criação, observando-se o que dispõe
o respectivo plano de manejo. A Autorização para o Licenciamento Ambiental (ALA)
de que trata o § 3º do artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, de caráter vinculante, ou a
ciência e eventual manifestação não vinculante, no âmbito do processo de
licenciamento ambiental, é um meio para atingir tal finalidade.
No processo de licenciamento ambiental, o ICMBio tem a responsabilidade de
analisar os impactos que um empreendimento pode causar especificamente às
UCs federais, utilizando os instrumentos legais disponíveis. As exigências ambientais
feitas pelo ICMBio devem estar diretamente relacionadas e ser proporcionais aos
impactos nas UCs federais.
O órgão responsável pelo licenciamento define o tipo de estudo de impacto
ambiental necessário para o empreendimento. O ICMBio pode, de forma justificada,
pedir estudos adicionais como parte da análise técnica e eventual autorização, desde
que esses estudos estejam diretamente ligados aos impactos nas UCs federais,
conforme a Resolução CONAMA n° 428/2010.
O artigo 2º da Resolução CONAMA nº 01/1986 serve como guia para avaliar se um
empreendimento pode causar impacto ambiental significativo. Não há ilegalidade se
o órgão licenciador, ao verificar que o empreendimento não causa degradação
significativa ao meio ambiente, definir os estudos ambientais necessários, desde que
essa decisão seja fundamentada em análise técnica específica e nos parâmetros
legais do CONAMA.
04
O olhar do ICMBio é, nos termos da Resolução CONAMA n° 428/2010 (art. 2º,
§ 3º), restrito à avaliação dos impactos do empreendimento na UC e sua ZA –
quando formalmente instituída – e aos objetivos de sua criação, observando-
se o que dispõe o respectivo plano de manejo. A Autorização para o
Licenciamento Ambiental (ALA) de que trata o § 3º do artigo 36 da Lei nº
9.985/2000, de caráter vinculante, ou a ciência e eventual manifestaçãoa tutela de espaços ecologicamente relevantes
e simultaneamente exigem-se menos recursos dos orçamentos públicos como um
todo.
O Decreto nº 84.017, de 21 de setembro de 1979, que rege o Regulamento Geral dos
Parques no Brasil, já previa em sua origem a possibilidade de exploração econômica
compatível com os objetivos da unidade de conservação. Entretanto, a ênfase no
modelo é tímida na maior parte das unidades de conservação brasileiras, em
contraste com o desenvolvimento já apontado em diversos países (Hubert, 2008).
A sistemática de exploração do ecoturismo e seus serviços associados em
favor das unidades de conservação possui seu gérmen lançado há décadas
no Brasil, como decorrência inclusive do modelo de exploração dos Parques
nos Estados Unidos (UNITED STATES, 2019).
Uma efetiva dinâmica econômica ambiental demanda o mapeamento
de fontes de recursos econômicos não só para a unidade de
conservação, mas para toda a comunidade da região em que está o
espaço ambiental protegido. A unidade de conservação, vista
comumente como restritiva de avanços para uma economia
hegemônica e construída em um padrão exploratório de extração de
recursos, pode se revelar como fonte muito mais favorável para o
enriquecimento e geração de renda, com expressivos ganhos às
coletividades à sua volta.
37
Cabe ao órgão gestor da UC identificar quais os serviços e atividades se coadunam
com cada unidade, considerando aspectos bióticos, de localização e de
acessibilidade e o perfil dos potenciais visitantes, a ser definido no Plano de Manejo
ou por regulamentação própria. Simultaneamente, uma concertação com o
município e o estado propiciará eficácia a um plano de desenvolvimento que
considere a otimização dos fatores positivos proporcionados para o
desenvolvimento da economia verde.
A contribuição econômica do uso público em unidades de conservação, conforme
destacam Rodrigues, Fontoura, Rosa, Medeiros e Young, é apurada por modelos de
cálculo, nos quais se destaca a matriz de insumos e produtos (MIP) do Brasil em
2013 (Rodrigues; Fontoura; Rosa; Medeiros; Young, 2018). Os efeitos podem ser
destacados como diretos, relativos à “produção de bens e serviços de consumo que
são adquiridos por visitantes nos empreendimentos turísticos” (Rodrigues; Fontoura;
Rosa; Medeiros; Young, 2018), indiretos, que são ligados à cadeia produtiva, e
indutivos, relacionados ao aumento da renda da população positivamente
impactada com as atividades ecoturísticas. Dessa forma, as atividades e a relevância
da economia verde propiciadas pela exploração sustentável das unidades de
conservação abrange toda a região em que ela se encontra.
O papel do ICMBio na gestação do modelo
de economia verde, em que se encontram
envolvidas as unidades de conservação
federais, envolve, portanto, tanto uma
articulação com outros níveis federativos
quanto a operacionalização da exploração
sustentável do ecoturismo e serviços
associados.
Fonte: Reinhard Jahn. Wikipedia.
Nesse quadro, a fixação de preços administrativos relacionados a unidades de
conservação é originalmente de competência do Ministro de Estado do Meio
Ambiente, por força do previsto no art. 17-M da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de
1981, incluído pela Lei nº 9.960, de 28 de janeiro de 2000.
Com o objetivo de mais eficiência e adequação às características de cada unidade de
conservação, por meio da Portaria nº 256, de 10 de junho de 2020, o Ministro de
Estado do Meio Ambiente estabeleceu diretrizes para cobrança de ingressos,
serviços administrativos, técnicos e outros, prestados em unidades de conservação.
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Destacam-se as possibilidades de parcerias com associações representativas das
populações tradicionais beneficiárias de unidades de conservação para a exploração
de atividades relacionadas ao uso público, inclusive com a repartição dos recursos
auferidos, conforme definido no respectivo instrumento, na forma do art. 14-C, §3º,
da Lei nº 11.516/2007, incluído pela Lei n° 13.668, de 28 de maio de 2018.
O artigo 2º da Portaria dispõe que a cobrança de ingressos e dos serviços
de visitação que estão delegados a terceiros pelo Instituto Chico
Mendes, sob as modalidades de concessão, permissão ou autorização,
será regida pelo contrato entre as partes. Entretanto, os preços de
ingressos e serviços concedidos terão respeitados os valores máximos
estabelecidos pelo Instituto Chico Mendes.
Em sequência, a Portaria delegou ao Presidente do ICMBio a competência para
dispor sobre os preços de ingressos, permanência, utilização de áreas, instalações
ou equipamentos, serviços e atividades de visitação e serviços técnicos e
administrativos nas unidades de conservação federais, bem como sobre situações
excepcionais de isenções de cobrança. A regulamentação expõe os critérios de
execução das atividades e fixação dos preços de atividades, que devem ser
efetuados no interesse da Administração, com base em análise técnica considerando
orientações macroeconômicas, localização, meios de acesso, infraestrutura, perfil do
visitante e contexto socioeconômico em que a unidade de conservação está inserida,
entre outros aspectos considerados relevantes.
A exploração por terceiros de serviços inerentes às unidades de conservação
pode assumir formas diversas, como concessão, permissão ou autorização. Há,
ainda, a possibilidade de celebração de parcerias entre administração pública e
organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a
consecução de finalidades de interesse público e recíproco, submetidas ao
regime jurídico previsto na Lei n° 13.019, de 31 de julho de 2014, regulamentada
pelo Decreto n° 8.726, de 27 de abril de 2016.
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A solidez do marco regulatório para fins de segurança jurídica alcançou maior
densidade por meio da Lei nº 13.668/2018, que incluiu o artigo 14-C na Lei nº
11.516/2007. O dispositivo deixa expressa a possibilidade de concessão e permissão
de serviços, áreas ou instalações de unidades de conservação federais para a
exploração de atividades de visitação voltadas à educação ambiental, à preservação
e conservação do meio ambiente, ao turismo ecológico, à interpretação ambiental e
à recreação em contato com a natureza, precedidos ou não da execução de obras de
infraestrutura, mediante procedimento licitatório.
A parceria visa integrar as populações locais à unidade de conservação, garantindo-
lhes um modelo de visitação protagonizado pela própria comunidade e que gera
benefícios coletivos. Promove-se a vivência intercultural, a qualidade de vida, a
valorização da história e da cultura dessas populações, bem como a utilização
sustentável para fins recreativos e educativos dos recursos da unidade de
conservação. A linha de condução da gestão do ecoturismo se manifesta a partir do
conceito de Turismo de Base Comunitária (TBC) e representa um esforço de
reconhecer o protagonismo das comunidades nas práticas de conservação e uso
sustentável.
Fonte: Valter Campanato. Wikimedia Commons.
As concessões de uso público em unidades de conservação,
especialmente em áreas de parques nacionais, no que se relaciona ao
ecoturismo e às atividades associadas, demandam um marco
regulatório para fins de segurança jurídica tanto do Poder Público
quanto das pessoas jurídicas de direito privado que explorem as
atividades de economia verde. Quanto mais clara e estável for a
definição do marco regulatório, maiores as chances e a precisão do
sistema para alcançar êxito nos instrumentos econômicos de gestão da
unidade de conservação.
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Essa perspectiva de insegurança até então existente é explicitada pelo Tribunal de
Contas da União, no Acórdão nº 2626/2017-Plenário, por ocasião do julgamento de
denúncia feita em desfavor do processo licitatório que estava em andamento para a
outorga da exploração pelo setor privado do Parque Nacional de Brasília (DF). Na
ocasião, a insegurança jurídica pela ausência de marco legal denso foi anotada pelo
TCU. O parâmetro de instabilidade em face do pretendido processo licitatório levou
o ICMBio a retroagir e não levar adiante a concessão esboçadapela construção
hermenêutica e, dessa forma, ocasionou a perda de objeto do controle externo
então desenvolvido. A situação é emblemática para configurar o nível de
instabilidade proporcionado pela então ausente precisão regulatória.
Antes do advento dessa densificação normativa, as parcerias para concessões eram
alicerçadas fundamentalmente em construções hermenêuticas que laboravam com
textos normativos diversos e bases principiológicas. A base fundamentadora sempre
foi existente, mas a abertura para questionamentos em si provocava, de um lado,
certa relutância de gestores em adotar os mecanismos de execução indireta e, de
outro, afastava interessados da iniciativa privada para a plena e segura assunção dos
empreendimentos e seus investimentos. Nessa linha, Alice Serpa Braga já anotava
que
A Lei estabelece as diretrizes para a gestão das florestas públicas, assim
como cria instrumentos de planejamento e prevê o plano anual de
outorga florestal. Em linhas gerais, a norma estabelece as bases e o
marco regulatório em si da concessão como via de uso eficiente e
racional, considerando metas de desenvolvimento sustentável.
“há diversas lacunas, mormente quanto à natureza jurídica e consequente
regime jurídico aplicável ao desenvolvimento das atividades de turismo.”
(Braga, 2013)
Até então, apenas as florestas nacionais tinham regulação específica para lidar com a
possibilidade de agentes privados auferirem benefício econômico a partir de seu
uso. A previsão está contida na Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe
sobre a gestão dessa categoria de unidade de conservação para a produção
sustentável e, entre outras formas de parceria, trata da concessão florestal.
41
O artigo 9, §2º, da Lei nº 9.985/2000 proíbe a visitação pública em estações
ecológicas, exceto quando houver objetivo educacional, segundo o plano de manejo
ou regulamento específico. Em sintonia, o artigo 10, §2º, estabelece que a visitação
pública em reservas biológicas é vedada, salvo em casos em que houver objetivo
educacional, de acordo com regulamento específico. Uma perspectiva estreita do
ecoturismo levaria a pensamentos adversos em relação à implantação de
concessões nessas categorias. Entretanto, atualmente há uma pluralidade de tipos
de ecoturismo, inclusive o ecoturismo científico (Andersen; Trentin; Costa; Bechara,
2019). Portanto, a avaliação de adequação de implementação não se faz em
abstrato, mas sim em aferição direta do modelo proposto para cada categoria, para
cada unidade de conservação específica.
O ICMBio editou um novo ato normativo para disciplinar as normas e os
procedimentos relativos à gestão dos contratos de concessão de serviços de apoio à
visitação em unidades de conservação federais para a exploração de atividades de
visitação voltadas à educação ambiental, à preservação e conservação do meio
ambiente, ao turismo ecológico, à interpretação ambiental e à recreação em contato
com a natureza. É a Instrução Normativa nº 4, de 15 de fevereiro de 2024, a qual
identifica a concessão como o
A disciplina estatuída no artigo 14-C na Lei nº 11.516/2007, a partir da Lei nº 13.668,
supera as indefinições de gestão e de segurança jurídica em favor de um modelo
específico e plástico que se ajusta às necessidades e potencialidades de cada
unidade de conservação, considerados sua categoria e seus objetivos. O marco
regulatório confere respaldo legal necessário para a exploração do uso público em
unidades de conservação.
Nenhuma categoria de unidade de conservação pode ser excluída a
priori do modelo estabelecido. O critério da abertura à visitação pública,
sem dúvida, é definidor de potencialidades, mas não configura uma
exclusão determinante sem que sejam aferidas as potencialidades da
unidade de conservação em si. Nessa perspectiva, é possível que
unidades de conservação das categorias estação ecológica ou reserva
biológica possam também formular projetos de concessão específicos e
coerentes com seus objetivos.
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A norma publicada estabelece o monitoramento e a fiscalização dos contratos de
concessão, a fim de garantir que seus termos sejam cumpridos pela concessionária.
Cada contrato de concessão traz obrigações referentes à instalação de infraestrutura
e fornecimento dos serviços de apoio, sendo importante o monitoramento e a
fiscalização para verificar o cumprimento dos compromissos assumidos para a
concessão em cada UC. 
“ato administrativo por meio do qual o ICMBio delega a uma pessoa jurídica ou
consórcio de empresas, por tempo determinado, a execução e/ou operação de
serviços de apoio à visitação, para que o faça em seu próprio nome, conforme
cláusulas estabelecidas em contrato.”
A gestão dos territórios protegidos pelas UC onde há concessão dos serviços de
apoio à visitação permanece sob responsabilidade do ICMBio, que mantém suas
atribuições tais como fiscalização ambiental, monitoramento e conservação da
biodiversidade, manejo integrado do fogo, gestão socioambiental e análise de
empreendimentos, licenciáveis ou não, que gerem impactos às áreas protegidas.
 
Atualmente possuem contratos de concessão de serviços de apoio à visitação o
Parque Nacional da Tijuca, o Parque Nacional do Iguaçu, o Parque Nacional da
Chapada dos Veadeiros, o Parque Nacional de Fernando de Noronha, o Parque
Nacional do Itatiaia e os Parques Nacionais de Aparados da Serra e da Serra Geral,
que figuram entre os mais visitados no Brasil. E, em 2024, foram realizadas licitações
para as concessões no Parque Nacional de Jericoacoara e no Parque Nacional da
Chapada dos Guimarães, conforme tabela abaixo. 
Lista das unidades de conservação com contratos de concessão vigentes:
É importante reforçar que as concessões de serviços de apoio à visitação nas UC
visam à melhoria da infraestrutura nas unidades e o aprimoramento da
experiência dos visitantes, e não devem ser confundidas com a privatização do
patrimônio natural brasileiro. 
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Para saber mais, acesse os materiais complementares abaixo:
Concessão em Unidades de Conservação
Clique para assistir ao vídeo produzido por AGU Explica.
SAIBA MAIS
Serviços de apoio à visitação
Clique para saber mais sobre os serviços de apoio à visitação.
Ao longo deste módulo, exploramos os desafios e as complexidades da
gestão das Unidades de Conservação (UCs) no Brasil, abordando, nas 5
(cinco) unidades acima, aspectos como o licenciamento ambiental, a
compatibilização de empreendimentos preexistentes, os direitos de povos e
comunidades tradicionais, os acordos institucionais e a visitação pública. A
efetividade dessas áreas protegidas depende de um equilíbrio entre
conservação ambiental, segurança jurídica e desenvolvimento sustentável,
exigindo abordagens integradas e soluções inovadoras.
A atuação do ICMBio tem sido central nesse contexto, garantindo que as
atividades desenvolvidas nas UCs respeitem as normas ambientais e
conciliem interesses diversos. A evolução da legislação e a adoção de
instrumentos consensuais, como os acordos relevantes acima
exemplificados, demonstram um avanço na governança ambiental,
permitindo maior previsibilidade e segurança jurídica para todos os
envolvidos.
Dessa forma, a compreensão desses temas é essencial para profissionais e
gestores da área ambiental, pois possibilita uma atuação mais eficiente e
fundamentada.
https://youtu.be/Y_6RbyEWlsE?si=wSwZEoOjG4uGawbM
https://youtu.be/Y_6RbyEWlsE?si=wSwZEoOjG4uGawbM
https://www.gov.br/icmbio/pt-br/acesso-a-informacao/concessao-de-servicos-de-apoio-a-visitacao
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https://pib.socioambiental.org/pt/Sobreposi%C3%A7%C3%B5es_em_n%C3%BAmeros
https://pib.socioambiental.org/pt/Sobreposi%C3%A7%C3%B5es_em_n%C3%BAmerosnão
vinculante, no âmbito do processo de licenciamento ambiental, é um meio
para atingir tal finalidade.
Se houver discordância do ICMBio sobre a classificação de um empreendimento,
o órgão não deve penalizar o empreendedor, já que não é ele quem classifica o
empreendimento ou solicita a autorização para o licenciamento ambiental.
Da mesma forma, o ICMBio não deve penalizar o órgão licenciador ou seu
representante por decisões administrativas dentro de suas competências legais.
As divergências no licenciamento ambiental devem ser resolvidas, sempre que
possível, de forma consensual. Recorrer à justiça requer prova de ilegalidade ou
abuso de poder por parte do órgão licenciador.
Quando há desacordo técnico sobre um aspecto essencial do controle ambiental, o
órgão licenciador tem a prerrogativa de escolher uma das posições técnicas
possíveis. O simples desacordo do ICMBio não basta para caracterizar ilegalidade ou
abuso de poder, o que ocorre quando a decisão do órgão licenciador é
manifestamente absurda ou desprovida de fundamentação técnico-científica
adequada.
05
O ICMBio pode, no entanto, contribuir com análises técnicas e sugerir medidas
para mitigar ou compensar os impactos nas UCs federais, conforme a Resolução
CONAMA n° 428/2010, mas essas sugestões não são obrigatórias.
Por fim, qualquer declaração de ilegalidade ou abuso de poder por parte
do ICMBio em relação ao licenciamento ambiental deve ser feita pela
autoridade máxima do Instituto, após diálogo prévio com o órgão
licenciador e baseada em uma manifestação técnica detalhada e
parecer jurídico.
Para saber mais, acesse o material complementar abaixo:
Resolução CONAMA nº 01/1986
Dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto
ambiental
SAIBA MAIS
Resolução CONAMA nº 237/1997
Dispõe sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios
utilizados para o licenciamento ambiental
https://conama.mma.gov.br/?id=745&option=com_sisconama&task=arquivo.download
https://conama.mma.gov.br/?id=745&option=com_sisconama&task=arquivo.download
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06
Resolução CONAMA nº 428/2010
Dispõe, no âmbito do licenciamento ambiental sobre a autorização do órgão
responsável pela administração da Unidade de Conservação (UC), de que
trata o § 3º do artigo 36 da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000, bem como
sobre a ciência do órgão responsável pela administração da UC no caso de
licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA-RIMA e dá
outras providências
Portaria nº 2, de 16 de novembro de 2023
Aprovou a revisão da ORIENTAÇÃO JURÍDICA NORMATIVA PFE/ICMBio nº
7/2011, que trata sobre a delimitação do papel do ICMBio no licenciamento
ambiental
1.1 Empreendimentos de infraestrutura
preexistentes às unidades de conservação
Os empreendimentos de infraestrutura de utilidade pública e interesse social
preexistentes à criação das UCs federais são aqueles cujos usos e finalidades
conflitam ou são incompatíveis com a categoria ou os objetivos de criação da área
protegida, tais como rodovias, estradas, ferrovias, hidrovias, sistemas de
abastecimento de água, linhas de distribuição e transmissão de energia, estação
transmissora de radiocomunicação, rede de telecomunicações, gasodutos e
oleodutos. Isso representa um desafio crítico para a gestão de UCs, uma vez que sua
presença pode comprometer os objetivos de conservação. Quando uma área é
designada como UC, é necessário revisar as atividades em curso e avaliar sua
compatibilidade com o novo status de proteção.
https://cetesb.sp.gov.br/licenciamentoambiental/wp-content/uploads/sites/32/2019/05/Resolu%C3%A7%C3%A3o-CONAMA-n%C2%BA-428-2010.pdf
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-2-de-16-de-novembro-de-2023-525921134
07
Há que se considerar que muitas UCs foram criadas anteriormente à Lei do SNUC de
2000 e à Constituição Federal de 1988. Como não havia um regramento claro sobre a
forma de criação e gestão dessas áreas, o conjunto de nomes dados a elas foi
bastante variável (Araújo, 2012). Veja alguns dos nomes dados a essas áreas:
Parques nacionais;
Reservas naturais;
Reservas ecológicas;
Parques florestais;
Áreas de proteção ambiental;
Estações naturais.
Fonte: Canva.; Governo do Estado de São Paulo. Wikimedia Commons; Ricardo Stuckert. Flickar.
Diz-se nomes, e não categorias, justamente para frisar que, ao longo do
século XX, não chegaram a ser estabelecidos no Brasil instrumentos
normativos amplos e detalhados que sistematizassem objetivos,
funções ou quaisquer outras características relacionadas a possíveis
categorias de áreas protegidas. Isso só veio a acontecer efetivamente no
início do século XXI, justamente no ano 2000, com a criação do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação - SNUC, pela Lei nº 9.985.
A categorização posterior promovida pela chamada Lei do SNUC para UCs criadas
anteriormente a tal regime jurídico trouxe problemas. É como se as unidades criadas
sob a lógica anterior, sem a sistematização do SNUC, pautadas em regulamentos de
baixíssima densidade normativa e ampla indeterminação dos conceitos jurídicos,
tivessem que se adaptar da noite para o dia à nova roupagem jurídica. Essa situação
deve ser ponderada pelo aplicador do direito, pelo administrador e pelo gestor das
UCs. A ausência de efetividade da Lei n° 9.985/2000 pode ser representada pela
distância entre o idealismo legislativo e a realidade. 
08
No caso de alguns empreendimentos preexistentes de infraestrutura de interesse
público no interior de UCs, onde não são, em regra, admitidos, os diversos valores e
interesses consagrados e protegidos no texto constitucional, denotam a
impossibilidade de existência de preferências normativas absolutas, abrindo
caminho para a ponderação no caso concreto (Oliveira, 2011).
Há uma situação peculiar na REBIO União, a existência dos
empreendimentos elencados no parágrafo 2º do artigo 1º do Decreto
s/n° de 05 de junho de 2017 que estão expressamente excluídos dos seus
limites, isto é, encravados no seu "interior", mas desafetados do seu
regime jurídico ambiental. São "ilhas" dentro da UC. 
Não se trata de revisão do juízo de ponderação (mediante a correção de sua
insuficiência) de atos cuja revisão juridicamente admitida se dá por meio de lei. Na
verdade, é a atuação do administrador, do órgão gestor da UC, de resolução do caso
concreto, de forma consensual, do juízo de ponderação dos Poderes Executivo ou
Legislativo manifestamente ineficiente quando da criação de determinadas UCs
diante da realidade dos fatos. Se a revisão no plano normativo se der por meio de lei
com a exclusão do empreendimento preexistente, como na situação peculiar da
Reserva Biológica da União, no Decreto s/n° de 05 de junho de 2017, que a ampliou,
ou sua recategorização, não exclui a possibilidade de resolução, no caso concreto,
dos problemas decorrentes do distanciamento da lei formal da realidade fática.
O Estado democrático de direito é um Estado de ponderação, que se legitima
pelo reconhecimento da necessidade de proteger e promover, ponderada e
razoavelmente, os interesses (Binenbojm, 2008) tanto dos empreendimentos
preexistentes de infraestrutura como os interesses gerais da coletividade ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado por meio da criação de UCs. Até
porque, alguns desses empreendimentos são destinados aos serviços
públicos em geral de sistema viário, abastecimento de água e saneamento,
energia, telecomunicações, radiodifusão etc., os quais também atendem aos
interesses gerais da coletividade. O que se chamará interesse público é o
resultado final desse jogo de ponderações que, conforme as circunstâncias
normativas e fáticas, ora apontará para a preponderância relativa de um
interesse, ora determinará a prevalência parcial de outro. 
09
A definição da postura institucional do Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade (ICMBio) em relação aos empreendimentos que impactamUCs
federais exige uma análise criteriosa de valores em conflito no caso concreto. Para
tanto, é essencial considerar as características do empreendimento, como o impacto
ambiental, a viabilidade de alternativas técnicas e locacionais, o valor de uma
possível indenização em caso de descomissionamento, e a relevância social e
econômica do serviço ou produto em questão. Essas considerações devem ser
confrontadas com os componentes fundamentais da UC, seu propósito, significância
e recursos especialmente protegidos.
Nesse processo de ponderação, o ICMBio deve necessariamente incluir a
participação de outros órgãos do poder público com competência sobre a política
pública envolvida, para garantir a identificação e mensuração integral e precisa dos
valores e interesses em conflito. A decisão final, devidamente fundamentada, poderá
resultar em uma das seguintes alternativas:
A alternativa escolhida será formalizada por meio de um acordo entre o
ICMBio e o empreendedor, com base no art. 26 da Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro (LINDB). O órgão licenciador será
convidado a intervir no processo para que o ajuste afete o
licenciamento ambiental. Nos casos das alternativas que preveem a
desafetação ou o descomissionamento, o ICMBio deve notificar o órgão
licenciador, enviando cópia do acordo e outros documentos relevantes.
Se o licenciamento ambiental exigir a autorização do ICMBio de que
trata o § 3° do art. 36 da Lei n° 9.985/2000, a admissão da continuidade
do empreendimento preexistente será formalizada por meio deste ato.
1.a admissão provisória da continuidade da atividade com proposta de alteração
legislativa para desafetação ou recategorização da unidade;
2.a admissão provisória com prazo e condições para descomissionamento; ou
3.a admissão da continuidade mediante assentimento expresso do ICMBio.
Art. 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)
Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação
do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade
administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após
realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral,
celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual
só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial. § 1º O compromisso referido
no caput deste artigo:
10
 I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os
interesses gerais; II – (VETADO); III - não poderá conferir desoneração permanente de
dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral; IV - deverá
prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as
sanções aplicáveis em caso de descumprimento. § 2º (VETADO).
Além disso, a continuidade da atividade pode ser condicionada a medidas
ambientais que assegurem a preservação dos atributos que justificaram a criação da
UC. Também pode ser previsto um regime de transição para os casos de admissão
provisória. Por fim, o ICMBio e o empreendedor podem acordar formas de
compensação ambiental específicas em favor da UC impactada.
Art. 36 da Lei n° 9.985/2000
Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto
ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento
em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor
é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do
Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento
desta Lei. (...) § 3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservação
específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput
deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável
por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo
de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida
neste artigo. (...)
o
Para saber mais, acesse o material complementar abaixo:
PORTARIA ICMBio nº 1.002, de 5 de abril de 2024
Aprovou a ORIENTAÇÃO JURÍDICA NORMATIVA PFE/ICMBIO Nº 38/2024, que
trata sobre empreendimentos de infraestrutura de utilidade pública e/ou
interesse social preexistentes à criação das unidades de conservação
federais
SAIBA MAIS
https://conama.mma.gov.br/?id=745&option=com_sisconama&task=arquivo.download
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11
2. Acordos envolvendo Unidades de
Conservação
🎯 Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de entender os casos de acordos
envolvendo unidades de conservação (UCs) e e analisar a dupla afetação de
povos e comunidades tradicionais em UCs
Um dos objetivos do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza -
SNUC é justamente o de 
“proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações
tradicionais”,
(art. 4º, XIII, da Lei nº 9985/2000)
2.1 Povos e comunidades tradicionais, dupla
afetação e sua relação com as unidades de
conservação
além de ter como diretriz garantir 
“às populações tradicionais cuja subsistência dependa da utilização de recursos
naturais existentes no interior das unidades de conservação meios de
subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos” .
(art. 5º, X, da Lei nº 9985/2000)
Há duas categorias de Unidades de Conservação do Grupo de Uso Sustentável que
são verdadeiros Territórios Tradicionais: as Reservas Extrativistas (art. 18) e as
Reserva de Desenvolvimento Sustentável (art. 20). 
12
A presença de populações tradicionais
que se beneficiam da exploração dos
recursos naturais de maneira
sustentável representa elemento
fundamental de criação de unidades
dessas categorias. 
Fonte: Bruno Kelly. Flickar.
Há, nesses casos, a realização concomitante e indissociável de duas vertentes do
conceito moderno de meio ambiente: ao tempo em que se tutela determinado
espaço territorial como ambientalmente protegido (art. 225, § 1°, III, da Constituição
Federal), isso é feito garantindo-se a manutenção e perpetuação do meio de vida
tradicional, promovendo a reprodução cultural, social e econômica da respectiva
comunidade, inerente ao direito fundamental à cultura (art. 216, II, da Constituição
Federal). Nas Florestas Nacionais, é admitida expressamente a permanência de
populações tradicionais que a habitam quando de sua criação (art. 17, § 2°). Admite-
se também em Área de Proteção Ambiental (art. 15) e em Área de Relevante
Interesse Ecológico (art. 16) ocupação humana, inclusive de populações tradicionais,
mas, em regra, essas outras categorias de Unidades de Conservação de Uso
Sustentável não são criadas em razão delas, por elas, e sim com elas, quando
presentes.
Mas e nas Unidades de Conservação do Grupo de Proteção Integral?
A concepção do modelo conservacionista brasileiro, com viés preservacionista, foi
permeada por um pensamento técnico-racional mítico e simbólico de um mundo
natural selvagem, intocado e intocável. Na chamada "proteção integral", a
preservação é intensa, buscando-se a manutenção dos ecossistemas livres de
alterações causadas por interferências humanas, admitindo-se apenas o uso indireto
dos seus recursos naturais, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou
destruição (Lei n° 9.985/2000 nos arts. 2°, VI e IX, e 7°, § 1°).
13
Esse neomito foi transposto dos Estados Unidos para o Brasil, onde a
situação é ecológica, social e culturalmente distinta. Aqui, mesmo nas
florestas tropicais aparentemente vazias, vivem populações indígenas,
quilombolas, ribeirinhas, extrativistas e pescadores artesanais,
portadores de uma cultura tradicional, cuja relação com o mundo
natural é distinta das existentes nas sociedades urbano-industriais
(Diegues, 2008).
Ao longo da História, a criação de áreas protegidas de proteção integral ignorou a
preexistência de povos e comunidades tradicionais em um processo de verdadeira
invisibilização. Da noitepara o dia, o Poder Público passou a impor diversas
limitações ao exercício das atividades essenciais e caracterizadoras da
tradicionalidade, violando os modos de vida e as fontes de subsistência dessas
populações. A compreensão dessa questão passa por uma visão decolonial da
conservação das áreas protegidas brasileiras.
Em 2018, havia, em todo o país, 77 casos de sobreposição territorial envolvendo 42
Terras Indígenas (TIs) e 34 Unidades de Conservação (UCs) de Proteção Integral (19
federais e 15 estaduais). Na Amazônia Legal, há 22 TIs sobrepostas a 20 UCs de
Proteção Integral (13 federais e 7 estaduais). Entre estas, apenas quatro unidades (2
federais e 2 estaduais) foram criadas a partir do ano 2000, quando foi instituído pela
Lei n° 9.985 o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) (PIB, 2018). São
exemplos, o Parque Nacional Monte Pascoal com a Terra Indígena Barra Velha, na
Bahia; o Parque Nacional do Pico da Neblina com a Terra Indígena Yanomami, no
extremo norte do Amazonas e em fronteira com a Venezuela; e o Parque Nacional
do Juruena com a Terra Indígena Apyaká, no Mato Grosso.
No mesmo sentido, há casos de sobreposição de UCs de Proteção Integral e
Territórios Quilombolas (TQ). Pelo menos 7 deles foram tratados no âmbito da
Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal da
Advocacia-Geral da União (CCAF/AGU), entre os anos 2008 e 2015, conforme quadro
abaixo:
Fonte: Elaborado pelo autor.
14
Quanto aos demais povos e comunidades tradicionais, não há previsão
constitucional expressa, lócus estatal específico, tal como indígenas (Fundação
Nacional dos Povos Indígenas – FUNAI) e quilombolas (Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária – INCRA e Fundação Cultural Palmares), tampouco
procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação
das terras por eles ocupadas. Isso torna o desafio ainda mais complexo.
Do art. 42 da Lei n.º 9.985/2000 e do art. 39 do Decreto Federal n° 4.340/2002,
depreende-se um duplo direito das populações tradicionais residentes em UCs de
Proteção Integral, nas quais sua permanência não seja admitida:
o direito de serem indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes
e, cumulativamente, o direito de serem reassentadas pelo Poder Público.
Em outra perspectiva, verifica-se que:
1.não se prevê a hipótese de manutenção permanente de populações tradicionais;
2.é permitido apenas o diálogo e o acordo de vontades no que se refere ao local e
às condições da realocação; e
3.é estabelecido um regime transitório de compatibilização até que seja possível
efetuar o reassentamento, por meio da celebração de um instrumento precário
(termo de compromisso). A solução definitiva é indenização/compensação de
benfeitorias e reassentamento.
Há, ainda, populações tradicionais não residentes, quando o perímetro da UC de
Proteção Integral não englobou os locais de moradia da comunidade, onde se
situam as casas das famílias, mas incorporou parcela do território tradicional, o que
pode incluir áreas de extrativismo, pesca, roçado, locais sagrados, de lazer,
perambulação, entre outros. Toda área de vida da comunidade, onde se dão as suas
práticas tradicionais, compõe o território tradicional, e não apenas os locais de
moradia. 
Kathryn Baragwanath e Ella Bayi, ao analisarem dados de satélites no período entre
1982 e 2016, apontam que as terras indígenas, quando finalizado o processo de
demarcação, são eficazes na redução significativa do desmatamento, em
comparação com áreas não demarcadas.
15
Esses territórios cumprem não apenas
um papel de direitos humanos, mas
também são uma forma econômica de
governos preservarem suas áreas
florestais e atingirem as metas
climáticas (Baragwanath, Kathryn; Bayi,
Ella).
Fonte: TI Vale do Javari. Flickar.
Em caso de sobreposição, há que se considerar sinergias benéficas decorrentes da
presença das comunidades tradicionais nas UCs. Reciprocamente, as unidades
podem contribuir para a proteção das comunidades tradicionais, ao tempo em que
protegem os territórios tradicionais e seu patrimônio biocultural. Assim, as áreas
sobrepostas, se geridas na perspectiva da compatibilização de direitos,
representariam uma soma de proteções.
A compatibilidade entre meio ambiente e terras indígenas foi afirmada pelo
Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da Pet 3388/RR (STF. Pet 3388) (caso
Raposa Serra do Sol), em 19/03/2009, cujo caso concreto envolvia a sobreposição
entre a Terra Indígena Raposa Serra do Sol e o Parque Nacional de Monte Roraima.
Foi consignada haver compatibilidade seja no caso de área de conservação (uso
sustentável), seja no de preservação ambiental (proteção integral), explicitando-se a
dupla afetação, sob a administração do competente órgão de defesa ambiental, o
que não exclui a participação de outros órgãos. Ponderando valores envolvidos, o
STF resolveu harmonizar os direitos dos índios com os interesses difusos de toda a
sociedade na proteção da sociobiodiversidade, em vez de reduzir a TI ou a UC para
eliminar a sobreposição.
 Nesse sentido, o STF entendeu que: 
Há perfeita compatibilidade entre meio ambiente e terras indígenas, ainda
que estas envolvam áreas de "conservação" e "preservação" ambiental. Essa
compatibilidade é que autoriza a dupla afetação, sob a administração do
competente órgão de defesa ambiental. [Pet 3.388, rel. min. Ayres Britto, j.
19-3-2009, P, DJE de 1º-7-2010.]
16
As normas e os fatos, a meu sentir, reafirmam a convergência de propósitos e princípios entre as
afetações que resultam nas Unidades de Conservação e nas Terras Indígenas, e tal qual previsto
nas normas citadas, considero que a gestão nas áreas com dupla afetação deve ser
compartilhada entre as unidades ambiental e indígena, com participação direta dos povos
afetados.
Acompanho o Relator, no ponto, sugerindo a inclusão expressa do direito de exercício das
atividades tradicionais e da previsão atinente à gestão compartilhada na área sob dupla afetação
entre os órgãos ambiental e indígena, com necessária participação da comunidade indígena nas
deliberações respectivas.
Em 27 de setembro de 2023, o STF fixou a Tese de Repercussão Geral no RE nº
1.017.365/SC (STF, RE 1017365) referente à definição do estatuto jurídico-
constitucional das relações de posse das áreas de tradicional ocupação indígena à
luz das regras dispostas no artigo 231 do texto constitucional. Reafirmou, no item XII,
a compatibilidade da ocupação tradicional das terras indígenas com a tutela
constitucional ao meio ambiente, sendo assegurado o exercício das atividades
tradicionais dos indígenas.
 
Na ocasião, o Ministro Dias Toffoli concluiu pela necessidade de que a gestão das
áreas com dupla afetação seja compartilhada pelos órgãos ambiental (ICMBio) e
indígena (FUNAI), com participação direta dos povos afetados. Destaca-se o seguinte
trecho:
Desse modo, tenho que há compatibilidade entre a ocupação tradicional das terras
indígenas e a tutela constitucional ao meio ambiente, assegurado o exercício das
atividades tradicionais dos indígenas, sob gestão compartilhada da área pelos órgãos
ambiental e indígena, com participação direta dos povos originários nas decisões que os
afetem.” (grifo nosso).
 Nesse sentido, o STF entendeu que: 
“As políticas de proteção ambiental não podem interferir no exercício
das atividades tradicionais dos índios, a uma, porque não se
configuram em ações predatórias ao meio ambiente, a duas, porque os
usos, costumes e tradições indígenas consistem no núcleo do
reconhecimento da tradicionalidade da ocupação tutelada pelo artigo
231 do texto constitucional.” (Edson Fachin)
17
Nos conflitos gerados pela implantação de Unidades de Conservação de Proteção
Integral federais em territórios tradicionais, o ICMBio vem buscando a harmonização
proporcional entre, de um lado, o direito difuso ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, inclusive por meio da proteção aos espaços territoriais especialmente
protegidos (art. 225, § 1°, III, CF) e, de outro, os direitosoriginários indígenas sobre as
terras que tradicionalmente ocupam (art. 231, CF) e o direito de propriedade
definitiva das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos
(art. 68, ADCT/CF), associados aos direitos culturais destas e territoriais de outros
povos e comunidades tradicionais assim reconhecidos (arts. 215 e 216, CF),
considerando-se as especificidades de cada situação e suas circunstâncias práticas,
bem como os obstáculos e as dificuldades reais e as exigências das respectivas
políticas públicas. É o que sustentou a Advocacia-Geral da União (AGU), por meio do
PARECER nº 00175/2021/CPAR/PFE-ICMBIO/PGF/AGU.
O PARECER nº 00175/2021/CPAR/PFE-
ICMBIO/PGF/AGU foi aprovado pelo
DESPACHO nº 00635/2021/GABINETE/PFE-
ICMBIO/PGF/AGU nos autos do processo
administrativo n° 00810.001628/2020-40.
Nesse sentido, a manifestação jurídica propôs uma releitura da Lei n° 9.985/2000,
especialmente nas regras relativas ao art. 42, passando por um filtro constitucional e
convencional (Convenção OIT nº 169) e interpretação sistemática em relação ao
ordenamento jurídico vigente, com fundamento central na dignidade da pessoa
humana. Isso possibilita a permanência de Povos e Comunidades Tradicionais
inerentes à diversidade biocultural afeta às Unidades de Conservação de Proteção
Integral que dependam desse espaço necessário e inamovível para a afirmação da
sua identidade e a garantia dos seus modos de criar, fazer e viver. Tal possibilidade
de permanência via compatibilização de direitos não significa obrigatoriedade, o que
depende de avaliação técnica específica do caso concreto diante da viabilidade da
conformação dos interesses em jogo, sem prejuízo de que a solução definitiva venha
a ser a desafetação do regime jurídico ambiental (art. 225, § 1°, III, CF), a
recategorização ou o reassentamento.
18
Para saber mais, acesse os materiais complementares abaixo:
PARECER nº 00175/2021/CPAR/PFE-ICMBIO/PGF/AGU
Manifestação jurídica elaborada pela Procuradoria Federal Especializada
junto ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio),
com o objetivo de analisar a compatibilidade entre a permanência de povos
e comunidades tradicionais em Unidades de Conservação (UCs) de Proteção
Integral e os objetivos dessas unidades.
SAIBA MAIS
ICMBio passa a aceitar permanência de tradicionais em unidades de
conservação de proteção integral
Clique para ler a reportagem na íntegra.
A partir dessa verdadeira mudança de paradigma, o órgão da AGU
sugeriu que o ICMBio reavaliasse os termos de compromisso até então
celebrados com populações tradicionais inerentes, sob a lógica da
transitoriedade, sem que se frustre a confiança legítima depositada nos
atos administrativos já praticados. Igualmente, recomendou a
conformação no plano de manejo, em zoneamento específico, da gestão
e do manejo dos recursos naturais do espaço territorial em regime de
dupla afetação.
Manual de atuação do Ministério Público Federal (MPF) - Territórios de
Povos e Comunidades Tradicionais e as Unidades de Conservação de
Proteção Integral
Clique para acessar o manual na íntegra.
https://www.gov.br/mda/pt-br/acesso-a-informacao/povos-e-comunidades-tradicionais/repositorio-de-marcos-regulatorios-de-regularizacao-fundiaria-de-povos-e-comunidades-tradicionais/federais/orgaos-publicos/agu-2021_parecer_compatibilidade-comunidades-tradicionais-e-unidade-de-conservacao-de-protecao-integral.pdf
https://www.gov.br/mda/pt-br/acesso-a-informacao/povos-e-comunidades-tradicionais/repositorio-de-marcos-regulatorios-de-regularizacao-fundiaria-de-povos-e-comunidades-tradicionais/federais/orgaos-publicos/agu-2021_parecer_compatibilidade-comunidades-tradicionais-e-unidade-de-conservacao-de-protecao-integral.pdf
https://oeco.org.br/reportagens/icmbio-passa-a-aceitar-permanencia-de-tradicionais-em-unidades-de-conservacao-de-protecao-integral/
https://oeco.org.br/reportagens/icmbio-passa-a-aceitar-permanencia-de-tradicionais-em-unidades-de-conservacao-de-protecao-integral/
https://oeco.org.br/reportagens/icmbio-passa-a-aceitar-permanencia-de-tradicionais-em-unidades-de-conservacao-de-protecao-integral/
https://oeco.org.br/reportagens/icmbio-passa-a-aceitar-permanencia-de-tradicionais-em-unidades-de-conservacao-de-protecao-integral/
https://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr6/documentos-e-publicacoes/manual-de-atuacao/docs/manual-de-atuacao-territorios-de-povos-e-comunidades-tradicionais-e-as-unidades-de-conservacao-de-protecao-integral/at_download/file
https://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr6/documentos-e-publicacoes/manual-de-atuacao/docs/manual-de-atuacao-territorios-de-povos-e-comunidades-tradicionais-e-as-unidades-de-conservacao-de-protecao-integral/at_download/file
https://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr6/documentos-e-publicacoes/manual-de-atuacao/docs/manual-de-atuacao-territorios-de-povos-e-comunidades-tradicionais-e-as-unidades-de-conservacao-de-protecao-integral/at_download/file
19
A legislação ambiental contempla, sob a denominação de termo de compromisso de
ajustamento de conduta, comumente chamado TAC, e suas variações, instrumentos
jurídicos cujos traços comuns convergem, em regra, ao objetivo geral de estipular
condições de tempo, lugar e modo de reconformação de ações ou omissões de
determinado sujeito para fins de compatibilizá-las aos padrões de juridicidade
admitidos. Diferenciam-se seja porque distintos os legitimados, o fundamento legal,
o objeto específico ou os requisitos para sua celebração. 
A previsão do TAC contida no § 6° do art. 5° da Lei n° 7.347/1985 está imbuída desse
norte referencial, cujo objeto, por aplicação do art. 1° da mesma Lei, pressupõe a
existência de um dano, efetivo ou potencial, ao meio ambiente. Isso limita o escopo
de sua utilização na gestão ambiental para situações e finalidades diversas, como,
por exemplo, para tratar de casos em que não há necessariamente uma conduta em
desconformidade a ser ajustada às exigências legais.
 
Há vários outros instrumentos de consensualidade ambiental denominados termos
de compromisso, podendo ser mencionados os seguintes: 
1.termo de compromisso previsto no art. 79-A da Lei n° 9.605/1998; 
2.termo de compromisso disposto no art. 72, § 4°, da Lei n° 9.605/1998 e
regulamentada pelos arts. 139 e seguintes do Decreto n° 6.514/2008, com as
alterações promovidas pelo Decreto n° 9.179/2017, que instituiu o procedimento
e a forma do Programa de Conversão de Multas Ambientais (PCMA), bem como
pelo Decreto n° 9.760/2019, pelo Decreto n° 11.080/2022 e pelo Decreto n°
11.373/2023 ; 
3.termo de compromisso previsto nos §§ do art. 59 da Lei n° 12.651/2012, no
âmbito dos Programas de Regularização Ambiental (PRA) de posses e
propriedades em áreas rurais consolidadas até 22 de julho de 2008 em Áreas de
Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito; 
4.termo de compromisso previsto no § 1° do art. 21 da Lei n° 9.985/2000 para
tratar do gravame de perpetuidade da Reserva Particular de Patrimônio Natural
(RPPN), devendo ser averbado à margem da inscrição no Registro Público de
Imóveis, conforme regulamentado pelo Decreto n° 5.746/2006; e 
5.termo de compromisso que regula as condições de permanência das populações
tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral enquanto não
forem reassentadas, com base no art. 39 do Decreto n° 4.340/2002 e na
Instrução Normativa ICMBio n° 26/2012.
2.2 Acordos em torno das Unidades de
Conservação
20
O regime jurídico de atuação consensual instituído pela chamada Lei da Segurança
Jurídica (Lei n° 13.655/2018) ampliou o escopo de utilização de instrumentos de
consensualidade ambiental para além da irregularidade e do ajustamento de
conduta. Com a inclusão do art. 26 à Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro - LINDB (Decreto-Lei n° 4.657/1942), pela Lei n° 13.655/2018, há, agora, um
permissivo geral para que a Administração Pública possa celebrar um compromisso
de caráter finalístico, direcionando à resolução de circunstâncias práticas que o
legitimam, isto é, para eliminar não só irregularidade,mas também incerteza jurídica
e situação contenciosa na aplicação do Direito Público (Guerra; Palma, 2020), do qual
faz parte o Direito Ambiental e a Lei n° 9.985/2000. Apresenta vocação mais
abrangente do que o TAC previsto no § 6° do art. 5° da Lei n° 7.347/1985.
“percorre um caminho paradoxal na medida em que rejeita o conhecimento
cartesiano-positivista, mas aceita se comunicar com o conhecimento
contextual-sistêmico”.
(Barbosa; Barbosa, 2014)
A eliminação de “incerteza jurídica” está ligada primordialmente aos conceitos
jurídicos indeterminados, ou seja, é fruto da opção político-jurídica pelo balizamento
da ação administrativa por normas que exigem valorações ou avaliações técnico-
científicas dos órgãos ambientais para a sua concretização. Por seu conteúdo vago,
esses conceitos não amarram a decisão administrativa em termos de uma simples
subsunção dos fatos, apresentando zonas de certeza (positiva e negativa) e uma
zona de incerteza (Binenbojm, 2017). Isso gera grande dificuldade de subsunção da
norma ambiental – regulatória ou sancionadora – à realidade fática.
Esse panorama ganha complexidade na seara ambiental em face da inerente
transdisciplinaridade do Direito Ambiental, que, para proteger o meio ambiente,
adota os conceitos das Ciências Biológicas ou Naturais, externalizando os conceitos
jurídicos indeterminados. O saber ambiental
Por sua vez, a transversalidade das questões ambientais evidencia a necessidade de
integrar princípios de sustentabilidade em todas as áreas da sociedade,
reconhecendo a conexão dos desafios ambientais, como mudanças climáticas,
poluição e perda de biodiversidade, com aspectos sociais, culturais e econômicos.
Essa perspectiva demanda ações coordenadas entre setores e níveis de governança,
conciliando a proteção do meio ambiente com outros valores constitucionais. É
fundamental que esses valores sejam ponderados no caso concreto, buscando
soluções consensuais para mitigar conflitos, levando em conta os obstáculos e
desafios enfrentados pelos gestores públicos e as exigências das políticas sob sua
responsabilidade, sem comprometer os direitos dos administrados.
21
A matriz jurídica até aqui radiante no ordenamento jurídico brasileiro está alicerçada
em um pensamento jurídico restrito ao binômio legal/ilegal, como se fosse possível
em toda e qualquer circunstância determinar se uma atividade é ou não regular ou
irregular, se configura uma infração ambiental. A dúvida que se manifesta em alguns
casos práticos na vida jurídica passa exatamente pelo inverso. Há situações em que
uma zona cinzenta se manifesta, uma dimensão de incerteza jurídica se revela no
exercício do poder de polícia ambiental, sobretudo no ordenamento administrativo
de áreas protegidas. Tanto o órgão ambiental quanto o particular ficam em uma
situação de incerteza jurídica quanto à ocorrência de uma infração ambiental, à
aplicação da norma no caso concreto, aos diretos e deveres das partes. A indefinição
é prejudicial tanto para o sistema ambiental quanto para os envolvidos. A questão,
por sua complexidade, pode derivar para uma custosa judicialização que tende a se
prolongar por anos sem qualquer certeza probabilística do resultado (Kokke; Paula,
2020).
Essa incerteza jurídica pode estar configurada, entre outros, nos seguintes casos:
1.ausência de previsibilidade sobre o conteúdo da decisão do ICMBio, como, por
exemplo, o que é permitido/proibido, a depender do regime jurídico de cada
unidade; 
2. indefinição quanto ao tempo de tomada de decisão do ICMBio, com risco de
inviabilizar o próprio pleito do particular (perigo da demora); 
3.risco de a decisão do ICMBio não ser clara e precisa ou, ainda, não ser a mais
eficiente no caso concreto (desconexão da análise técnico-administrativa com a
realidade fática); 
4.alto potencial de impacto da incerteza jurídica sobre a efetivação de direitos e
garantias fundamentais; 
5. inviabilidade de o ICMBio apresentar uma resposta clara, definitiva, concreta e
uniforme diante da incerteza jurídica; e 
6.risco de utilização excessiva da sanção como mecanismo de gestão, escalando
conflitos entre ICMBio e os particulares e dificultando uma relação mais
dialógica.
A discussão permeia a segurança jurídica, decorrência necessária do Estado de
Direito, traduzida na faculdade do indivíduo de poder conduzir, planejar e conformar
sua vida de maneira autônoma e responsável à luz do ordenamento jurídico. Esse
princípio pode ser visto sob duas perspectivas. A insegurança jurídica que um
acordo, com base no art. 26 da LINDB, pretende suprimir está ligada tanto à uma
perspectiva objetiva, fundada na certeza e na previsibilidade do ordenamento,
quanto a uma perspectiva subjetiva, relacionada com a proteção da confiança e das
expectativas legítimas do indivíduo.
22
Em síntese, há situações de incerteza jurídica tão intensas na atuação
dos órgãos ambientais que se justifica a composição, por meio de um
acordo, que não desampare a tutela ambiental (Kokke; Paula, 2020).
Nessas situações, caberá à Administração Ambiental exercer a sua
prerrogativa e margem de avaliação, mediante a devida motivação,
tomando a decisão que entender mais adequada (Binenbojm, 2017), em
busca do melhor interesse público no caso concreto pela via da
consensualidade.
Nesse sentido, podemos citar três acordos emblemáticos que objetivaram eliminar
situações contenciosas de incerteza jurídica na gestão ambiental de unidades de
conservação.
União, ICMBio e Estado de Pernambuco: gestão
integrada e ordenamento territorial e urbanístico-
ambiental do Arquipélago de Fernando de Noronha
Fonte: Elisangela Rocha. Wikimedia Commons.
23
Em março de 2022, a União ajuizou Ação Cível Originária (ACO) 3568 perante o
Supremo Tribunal Federal (STF), requerendo o reconhecimento da titularidade
federal sobre o Arquipélago de Fernando de Noronha e a observância, pelo estado
de Pernambuco, do contrato de cessão de uso em condições especiais da ilha. A
União alega que o contrato, celebrado em 2002, não estaria sendo cumprido pelo
ente federativo.
Na ação, a Advocacia-Geral da União (AGU) sustenta que o governo
estadual está embaraçando a atuação da Secretaria de Patrimônio da
União (SPU) e de órgãos ambientais federais na gestão da área, por
entender que o artigo 15 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT) atribuiu a propriedade do arquipélago a
Pernambuco.
De acordo com a União, o descumprimento de cláusulas do contrato estaria
evidenciado pela concessão de autorizações indevidas para edificações na faixa de
praia e permissões de uso sem autorização da SPU, pelo crescimento irregular de
rede hoteleira, com várias denúncias apresentadas ao Ministério Público Federal,
pela ocorrência de conflitos de competência entre Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e a Agência Estadual de Meio
Ambiente de Pernambuco, entre outras irregularidades identificadas pela
Controladoria-Geral da União (CGU) e pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
Também não estaria sendo cumprida a obrigação de prestação de contas anual das
atividades desenvolvidas no arquipélago e os pagamentos mensais à União.
Na ação, a União alega que houve tentativa de solução consensual da controvérsia
no âmbito da CGU, sem sucesso. Ainda de acordo com a argumentação, em
novembro do ano passado, o estado de Pernambuco pediu que fosse interrompida a
demarcação de terrenos de marinha na ilha pela União. Segundo a AGU, o estado, ao
não reconhecer o domínio da União sobre o arquipélago, teria esvaziado os termos
do contrato de cessão,
“mormente no tocante às competências constitucionais do ente central para
gestão de bem público de sua titularidade”.
24
Em busca de solução consensual do conflito, o ICMBio foi incluído no processo por
ser gestor de duas unidades de conservação federais no arquipélago.
O objeto do acordo é afastar a discussão dominial e implementar gestão integrada
do Arquipélago de Fernando de Noronha, tendo por parâmetro o zoneamento do
arquipélago previstono Plano de Manejo da APA Federal de Fernando de Noronha,
aprovado pela Portaria ICMBio nº 384 de 08 de junho de 2017.
A União e o estado de Pernambuco, por intermédio de seus órgãos e autarquias
competentes, comprometem-se ao cumprimento das obrigações constantes no
acordo relacionadas à gestão territorial, ao licenciamento ambiental e ao
zoneamento, especialmente voltadas a:
1.garantir a observância das regras e princípios da Política Nacional do Meio
Ambiente, prevista na Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, e do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), previsto na Lei n° 9.985, de 18 de
julho de 2000; 
2.garantir o cumprimento dos objetivos gerais e específicos das APAs federal e
estadual, notadamente a proteção da diversidade biológica, o disciplinamento do
uso do solo e a sustentabilidade do uso dos recursos naturais; 
3.compatibilizar a gestão administrativa e a gestão urbanística do uso do solo,
previstas na Lei Estadual nº 11.304/95 com a gestão ambiental do território e
com sua exploração como importante expoente de fomento à atividade turística
do estado de Pernambuco; 
4.buscar o bem-estar dos habitantes do arquipélago por meio de um planejamento
territorial que ampare as atuais e futuras gerações; e
5.não ampliar o perímetro urbano atualmente existente.
Quanto à gestão, o estado de Pernambuco ficará responsável por gerir as zonas
urbana, histórico-cultural, de visitação e portuária, nos termos do acordo. Já o
ICMBio, pelas demais zonas da APA federal e pelo Parque Nacional Marinho de
Fernando de Noronha.
As partes se comprometem em aprovar em conjunto os Estudos de Capacidade de
Suporte, os indicadores de sustentabilidade e os planos de ordenamento territorial
que estão em elaboração, bem como estabelecem anuência mútua da elaboração e
revisão dos respectivos planos de manejo das APAs federal e estadual sobrepostas.
No que toca ao licenciamento, pretende-se alinhar os procedimentos autorizativos e
de interveniência do ICMBio, nos termos da Resolução CONAMA n° 428/2010 e do
art. 46 da Lei do SNUC.
25
O acordo possui prazo indeterminado, podendo ser substituído apenas por novo
acordo entre as partes, igualmente submetido à homologação do STF, para que
produza seus efeitos legais. 
O acordo prevê a criação de um Comitê de Acompanhamento e Gestão do Acordo,
com representação paritária entre União, ICMBio e estado de Pernambuco, tendo
por objetivo dar cumprimento ao seu objeto, prevenir disputas ou controvérsias e
promover articulação interinstitucional. Trata-se de mecanismo eficaz para
promover uma relação mais dialógica entre as partes, saneando problemas que
eventualmente surjam na gestão do arquipélago de Fernando de Noronha.
Qualquer irregularidade constatada no cumprimento das obrigações decorrentes do
acordo será comunicada, por ofício, à outra parte, para que proceda ao saneamento
ou à apresentação de justificativas, informações e esclarecimentos a respeito da
irregularidade, que poderão ser encaminhadas aos órgãos de controle. Em caso de
descumprimento reiterado dos termos do acordo, que não possa ser resolvido pelo
Comitê de Acompanhamento e Gestão do Acordo, as partes podem acionar a
Câmara de Mediação e Arbitragem da Administração Pública Federal e, não obtido
acordo, peticionar ao STF, solicitando, preliminarmente, a submissão do litigio ao
Centro de Soluções Alternativas de Litígios (CESAL/STF), criado pela Resolução n° 790,
de 22 de dezembro de 2022, ou providências específicas, objetivando a garantia da
integral observância e cumprimento das obrigações postas no acordo.
A elaboração do acordo contou com a participação ativa dos órgãos jurídicos da AGU
e da área técnica da União e do ICMBio em interlocução direta com os órgão e
entidades do estado de Pernambuco, inclusive no âmbito do STF.
O acordo foi celebrado entre a União, o ICMBio e o estado de Pernambuco e
homologado, em março de 2023, nos autos da Ação Civil Originária 3568 por decisão
do ministro Ricardo Lewandowski, do STF. Além de pacificar um conflito federativo
de grande repercussão entre os entes federal e estadual, promove a gestão
integrada das unidades de conservação que afetam o arquipélago e a cooperação
em favor da proteção da biodiversidade, do uso sustentável dos recursos naturais,
do adequado ordenamento do uso do solo e do planejamento territorial.
Certamente, influenciará, como modelo de pacificação, outros casos semelhantes no
país.
26
O ICMBio e a Mitra Arquiepiscopal do Rio de Janeiro estabeleceram um acordo para
o ordenamento do Alto do Corcovado, com foco na compatibilização entre a gestão
ambiental do Parque Nacional da Tijuca e a administração do Santuário Cristo
Redentor, no Rio de Janeiro. O termo de compromisso, assinado em abril de 2022,
tem duração de dez anos e busca fortalecer a integração entre valores ambientais,
culturais, históricos e religiosos, promovendo previsibilidade e segurança jurídica na
gestão conjunta da área.
ICMBio e Igreja Católica: ordenamento do Alto do
Corcovado para compatibilização da gestão
ambiental do Santuário Cristo Redentor
Fonte: Mucio Scorzelli. Wikimedia Commons.
Entre as medidas previstas, o acordo define as responsabilidades de
ambas as partes, com o objetivo de harmonizar aspectos urbanos,
sociais, econômicos e comerciais da região, promovendo a
sustentabilidade e o manejo adequado do Santuário, localizado no
Morro do Corcovado, dentro do Parque Nacional da Tijuca.
O documento assegura à Igreja Católica a continuidade das atividades religiosas,
culturais e sociais no Santuário, enquanto preserva a prerrogativa do ICMBio de
realizar ações voltadas à conservação ambiental, respeitando a sacralidade do local.
Também foram estabelecidas regras específicas para o acesso ao alto do Corcovado,
como a liberação de autoridades eclesiásticas fora dos horários de visitação e a
circulação de veículos para serviços de manutenção exclusivamente fora do período
de funcionamento do parque.
27
Adicionalmente, o acordo exige aprovação prévia do ICMBio e do Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) para instalações que interfiram no
monumento tombado, prevendo ainda a criação de um Comitê de Monitoramento e
Avaliação. Outras determinações incluem o respeito à lotação máxima de 1,2 mil
pessoas, o compartilhamento de imagens do sistema de monitoramento e a
elaboração de um estudo técnico para definir o limite de decibéis permitidos em
eventos no local.
O entendimento, desenvolvido no âmbito da
Advocacia-Geral da União (AGU), envolveu
análises técnicas e pareceres que precederam a
mediação formal. Além de pacificar uma antiga
disputa na unidade de conservação federal mais
visitada do Brasil, o acordo reforça o
compromisso do Estado com a proteção da
liberdade religiosa e a segurança jurídica,
alinhando-se às diretrizes constitucionais sobre o
tema.
Fonte: Ana Carolina Padovani. Wikimedia Commons.
Como parte da gestão integrada, o ICMBio mantém concessões de serviços de
transporte, bilheteria, alimentação e venda de souvenirs no alto do Corcovado,
garantindo uma experiência de qualidade para os visitantes. O acordo representa
um avanço significativo na pacificação entre as instituições e na promoção de uma
convivência harmônica entre as dimensões ambiental, cultural e espiritual do local.
ICMBio, empresas de telecomunicação e MPF:
ordenamento do Morro do Sumaré
Fonte: Imfernandes. Flickar.
28
Em agosto de 2020, o ICMBio e representantes de emissoras de rádio e TV
formalizaram os primeiros acordos, com a interveniência do Ministério Público
Federal (MPF), cujo objetivo principal foi regularizar o funcionamento de torres de
transmissão no Morro do Sumaré, localizado no Parque Nacional da Tijuca, no Rio de
Janeiro.
O termo de compromisso definiu que as ocupações seriam regularizadas mediante o
pagamento de uma compensação indenizatória ao ICMBio, proporcional à área
ocupada e à altura das torres, calculada pela Secretaria de Patrimônio da União
(SPU). O montante, estimado em mais de R$ 5 milhões anuais,leva em conta o valor
de mercado dos terrenos no entorno e o volume das estruturas instaladas.
Além disso, o acordo estipula que, em até dez anos, as emissoras apresentem
projetos para reduzir áreas e estruturas ocupadas, promovendo a remoção de
torres, antenas e abrigos. A recuperação ambiental das áreas liberadas também foi
incluída nas obrigações.
Desde a assinatura do acordo, houve avanços significativos. Quatro torres foram
removidas, devolvendo 965 m² ao parque para recomposição da vegetação.
Empresas que não prestam serviços públicos, como rádio-táxi e comunicação
empresarial, tiveram que desocupar a área, resultando na saída de 62,6% dos
operadores de telecomunicações identificados em 2011. Os serviços que
permanecem devem atender aos critérios das Portarias ICMBio nº 40/2016 e nº
828/2017, alinhadas ao Plano de Manejo do parque.
A medida buscou solucionar um impasse que perdurava desde a década
de 1990, quando um decreto extinguiu autorizações de radiodifusão na
área, criando uma situação de incerteza jurídica. O acordo também
representou um esforço para mitigar os impactos ambientais e
paisagísticos das estruturas, conciliando preservação ambiental com a
continuidade dos serviços de radiodifusão e telecomunicações.
O acordo evitou a judicialização do caso, que poderia envolver disputas longas com
21 emissoras diferentes. Ele também reforça o compromisso com a preservação
ambiental e garante a continuidade dos serviços de radiodifusão e telecomunicações
essenciais à população.
O Morro do Sumaré é ocupado por torres desde os anos 1950, mas a ausência de
regulamentação clara gerou conflitos ao longo das décadas. A formalização do
acordo em 2020 representa um marco ao alinhar a conservação ambiental com o
uso sustentável da área.
29
Fonte: Edvaldo LL Souza. Wikimedia Commons.
Ações concretas também foram estabelecidas para regularizar e reduzir
impactos no local. Equipamentos de operadores que não se enquadram
nos critérios definidos seguem no cronograma de remoção.
Fonte: Alexandra Maria Estrella. Wikimedia Commons.
30
Com 3.953 hectares, o Parque Nacional da Tijuca é uma das principais unidades de
conservação do Brasil, protegendo ecossistemas da Mata Atlântica e proporcionando
serviços ambientais fundamentais para o Rio de Janeiro, como a manutenção de
mananciais hídricos e o controle da poluição. Criado em 1961, o parque é tombado
pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) e reconhecido pela
Unesco como Reserva da Biosfera e Patrimônio Mundial na tipologia de Paisagem
Cultural.
Apesar de sua importância ecológica, o parque enfrenta desafios como ocupações
irregulares, poluição e degradação ambiental. O Acordo Sumaré se insere nesse
contexto como uma iniciativa que promove a conservação e a sustentabilidade de
uma área historicamente impactada, conciliando interesses ambientais e
econômicos.
Para saber mais, acesse os materiais complementares abaixo:
Acordo de gestão compartilhada de Fernando de Noronha é marco de um
novo federalismo, diz advogado-geral da União
Clique para ler a notícia na íntegra.
SAIBA MAIS
Acordo firma gestão integrada de Fernando de Noronha entre União e
estado de Pernambuco
Clique para ler a notícia na íntegra.
Como acordo que contou com participação da AGU irá aprimorar visitação
ao Cristo, no Rio
Clique para ler a notícia na íntegra.
AGU participa de acordo que prevê o aprimoramento de visitas ao Cristo
Redentor
Clique para assistir ao vídeo produzido por Rádio e TV Justiça.
https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/acordo-de-gestao-compartilhada-de-fernando-de-noronha-e-marco-de-um-novo-federalismo-diz-advogado-geral-da-uniao
https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/acordo-de-gestao-compartilhada-de-fernando-de-noronha-e-marco-de-um-novo-federalismo-diz-advogado-geral-da-uniao
https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/acordo-de-gestao-compartilhada-de-fernando-de-noronha-e-marco-de-um-novo-federalismo-diz-advogado-geral-da-uniao
https://oeco.org.br/noticias/acordo-firma-gestao-integrada-de-fernando-de-noronha-entre-uniao-e-estado-de-pernambuco/
https://oeco.org.br/noticias/acordo-firma-gestao-integrada-de-fernando-de-noronha-entre-uniao-e-estado-de-pernambuco/
https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/como-acordo-que-contou-com-participacao-da-agu-ira-aprimorar-visitacao-ao-cristo-no-rio
https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/como-acordo-que-contou-com-participacao-da-agu-ira-aprimorar-visitacao-ao-cristo-no-rio
https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/como-acordo-que-contou-com-participacao-da-agu-ira-aprimorar-visitacao-ao-cristo-no-rio
https://youtu.be/gg6OUstPBXE?si=3GTLOxSDi9nJELJy
https://youtu.be/gg6OUstPBXE?si=3GTLOxSDi9nJELJy
https://youtu.be/gg6OUstPBXE?si=3GTLOxSDi9nJELJy
31
O art. 225, §1º, da Constituição Federal impõe ao Poder Público o dever tanto de
definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos
quanto promover a educação ambiental e a conscientização pública para a
preservação do meio ambiente. A atuação visa assegurar a concretização do direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sua preservação para
as presentes e futuras gerações.
3 Visitação pública e agenda de concessões em
Unidades de Conservação
No plano infralegal, a Lei nº 9.795, de 27 de abril de 1999, que dispõe sobre
a educação ambiental e institui a Política Nacional de Educação Ambiental,
determina o incentivo ao ecoturismo como atividade de educação ambiental
não formal. O ecoturismo se volta para a sensibilização da coletividade
sobre as questões ambientais, com estímulo à sua organização e
participação na defesa da qualidade do meio ambiente. O ecoturismo pode
ser, portanto, compreendido como instrumento econômico na tutela de uma
cultura ambiental positiva.
Causa da exploração econômico-ambiental, o capitalismo desenfreado e
irresponsável passou a ser porta-voz de injustiças pelo clima. Estas podem ser
explicadas pela percepção de que muitas pessoas estão sujeitas a "maldades" e
iniquidades advindas do clima de forma desproporcional.
O tema do turismo ecológico tem relevo no cenário internacional, com ênfase no seu
potencial de contribuição para a conscientização sobre a preservação ambiental e
para a promoção do desenvolvimento sustentável. A ele correlacionados, destacam-
se:
Declaração de Haia sobre Turismo (1989)
Código de Ética Mundial para o Turismo (1999)
Declaração de Quebec sobre Ecoturismo (2002)
Declaração de Davos (2007)
Organização Mundial do Turismo (ONU)
🎯 Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de compreender a visitação pública
em UCs e suas modalidades de implementação.
32
O valor turístico dos bens ambientais e toda a relevância das unidades de
conservação para fins de bem-estar e qualidade de vida são manifestações dos
serviços ecossistêmicos ou serviços ambientais (Nusdeo, 2012). A operacionalização
dos serviços ecossistêmicos dos bens ambientais em uma unidade de conservação
por meio de seu valor turístico compreende não somente uma perspectiva de bem-
estar e fruição do ser humano, mas uma integração de qualidade de saúde e
qualidade ambiental, cultura ecológica e aprendizado científico e educacional, lazer e
construção de memória identitária.
O viés do ecoturismo como instrumento econômico de proteção ambiental é
encontrado ainda em referência na Convenção sobre Diversidade Biológica,
que ingressou no ordenamento brasileiro por meio do Decreto n° 2.519, de
16 de março de 1998, e do Decreto Legislativo nº 2, de 3 de fevereiro de
1994. O ecoturismo se projeta como uma via tanto de valorização quanto de
suporte para a conservação e preservação da biodiversidade (Miranda,
2018).
A via econômica verde pode se conformar como via de proteção da diversidade
biológica por integrar o valor da biodiversidade em uma componente tanto de valor
de existência quanto de valor de fruição. Por meio de programas de fomento
adequados, o bem ambiental pode assumir a função de usodireto pelo ser humano
e ainda ser guarnecido em seu valor de existência (Siqueira, 2017).
Proceder à aplicação de componentes econômicos, afetos tanto à economia
ambiental (Callan; Thomas, 2016) quanto à economia ecológica (Derani; Duarte,
2019), na formatação de institutos do marco legal do ecoturismo em unidades de
conservação federais viabiliza tanto o alavancamento de recursos para áreas
ambientalmente relevantes como fomento para concretização de princípios e regras
presentes em normas internas e internacionais regentes da proteção ecológica e da
qualidade ambiental. A proteção dos ecossistemas ganha aspectos de reforço que
vão para além de componentes de instigação puramente morais, em que se auferem
estímulos de uma cultura construída em bases econômicas de uma ética ecológica.
Em plano prospectivo, o ecoturismo é previsto na Agenda 21 Global. A promoção de
uma consciência pública fomenta não somente a educação e o valor ecológico em
termos de cultura ambiental positiva, mas uma vertente econômica real que logre
benefícios sociais com uma lógica econômica verde e sustentável. A perspectiva
abrange tanto o meio ambiente natural quanto o meio ambiente cultural, mas
destacam-se em relevância as áreas ecológicas especialmente protegidas.
33
O contraste que se manifesta advém justamente de um sistema de proteção
ambiental carente de recursos, mas dotado de ampla capacidade de geração de
potencial arrecadatório verde (Weiss, 2019). Isso não significa converter o ideal de
tutela ambiental em um bem de consumo. Ao inverso, promover a geração de
riqueza ligada à sustentabilidade abre espaços para atividades produtivas
sustentáveis, modificando os cursos usuais de uma economia poluidora e que
visualiza os recursos naturais como simples insumos produtivos, devolvendo ao
meio ambiente resíduos e rejeitos por vezes repletos de potencial contaminante.
Nesse quadro, surgem os potenciais
econômicos ou de economia ecológica
fornecidos pelo ecoturismo em unidades de
conservação, regidas pela Lei nº 9.985/2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação - SNUC.
Fonte: Renato Augusto Martins. Wikipedia.
Um dos pressupostos na compreensão do ecoturismo é o repertório de
atividades, serviços e instalações que acompanham sua prática, por si ligada à
visitação dos espaços protegidos.
A instalação de infraestrutura e oferecimento de serviços de apoio à visitação,
dada a finalidade ambiental envolvida, figura entre as atribuições do Estado,
conforme previsto na Lei do SNUC (art. 4º, XII).
A operacionalização dessa função está prevista na Lei nº 11.516, de 28 de agosto
de 2007. Nela, se atribui ao Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade (ICMBio) a tarefa de promover e executar, em articulação com
outras entidades, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas
unidades de conservação, onde essas atividades sejam permitidas (art. 1°, V).
34
Em uma vertente voltada para a efetiva adoção de instrumentos econômicos na
gestão ambiental das unidades de conservação, o novo Decreto nº 12.258, de 25 de
novembro de 2024, que entrou em vigor em 11 de maio de 2020, reafirma a
competência do ICMBio para promover a execução direta ou indireta de serviços
ecoturísticos e do potencial econômico verde da unidade de conservação. A
execução indireta franqueia uma relevante discussão jurídico-ecológica e econômica,
ligada à exploração dos serviços ecoturísticos, com reversão de benefícios
econômicos à própria unidade de conservação.
Essa possibilidade está prevista no artigo 33 da Lei nº 9.985/2000.
DESTAQUE
Terceiros podem explorar produtos, subprodutos e serviços relacionados ao uso
público em unidades de conservação, com sujeição ao pagamento de contrapartida
pecuniária. Imaginem-se restaurantes, passeios de trilha, cursos de fotografia, entre
outros. A construção de um roteiro econômico e de consumo verde nas unidades de
conservação se revela como uma vocação apta a reverter a perspectiva degradadora,
comprometendo voluntariamente as teias do mercado em favor da proteção
ambiental. A regulamentação do dispositivo legal se concentra no Decreto nº 4.340,
de 22 de agosto de 2002, que rege a autorização para exploração de serviços
inerentes às unidades de conservação e compatíveis com seus objetivos, a englobar
o ecoturismo e os usos econômicos verdes dos serviços ambientais.
A exploração econômica verde das
atividades de uso comum público não é
somente uma alternativa, é uma via de
concretização a ser tomada para aplicação
existencial da unidade de conservação,
resguardando-se seus fins e a avaliação de
compatibilidade.
Fonte: Marcello Nicolato. Instituto Mamirauá.
35
A autorização deve considerar as previsões e regulamentações do Plano de Manejo,
além de depender de decisão motivada do órgão gestor da unidade. Prever e
orquestrar um marco regulatório para operar o ecoturismo e serviços associados
não é abrir mão da preservação ou da conservação ambientais, pois compreende
justamente um projeto de governança estruturado de interlocução econômica verde
e proteção ecológica.
A decisão deve estar alicerçada em avaliação ou Estudo de Viabilidade
Econômica e Investimento – EVEI. O estudo tem por finalidade projetar a
evolução financeira de um determinado capital (investimento) por um período
determinado. Por meio do EVEI, se permite analisar a executoriedade e avaliar se
os retornos projetados são factíveis e mesmo maiores que o mínimo esperado
pelo investidor, ao intento de garantir solidez no projeto de exploração
sustentável.
O planejamento e a gestão ambientais ganham uma conotação de diálogo com o
mercado, de modo que os estudos ambientais necessitados pela unidade de
conservação podem ser inclusive financiados pelo concessionário com vistas a
retornos futuros. Suponha-se uma unidade de conservação com traços de pinturas
rupestres. Estudos ambientais e planos de ação de mapeamento podem projetar a
unidade de conservação e, com isso, seu valor ecoturístico agregado, que se
reverterá por decorrência ao empreendedor que explore sustentavelmente trilhas e
passeios voltados para o contato de pessoas com a arte rupestre.
A participação comunitária também é estimulada. O Conselho da unidade deve
ser ouvido, assim como se deve oportunizar a participação dos interessados, tanto
pessoas físicas quanto jurídicas, em conformidade com os princípios regentes da
Administração Pública. Deve-se, principalmente, conscientizar a população de que a
autorização ou execução terceirizada não constitui privatização, mas exercício da
economia ecológica. Rompem-se assim resistências infundadas que podem por
vezes minar a eficácia de instrumentos econômicos.
A execução indireta remete ao processo de integração de particulares para sua
execução, reclamando a disciplina de sistemática de seleção entre os eventuais
interessados em explorar economicamente os potenciais ecoturísticos. A
obrigatoriedade de prévia realização de procedimento de seleção, seja licitação,
chamamento público ou qualquer outra denominação que se queira atribuir, em
nada se relaciona com previsão de contraprestação pecuniária ou repasse de
recursos no instrumento que se pretenda celebrar. Ela decorre da existência de
mais de um interessado em firmar avença com a Administração Pública, sem
que se possa com todos celebrar parceria, já que, se isso fosse viável, seria
hipótese de credenciamento.
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A obrigatoriedade de um processo seletivo advém da possibilidade de competição e
remete tanto à isonomia quanto à seleção da proposta mais vantajosa. A
vantajosidade é compreendida não somente pelo viés exclusivamente econômico,
mas pela correspondência ao atendimento ao interesse público.
Os recursos obtidos com os serviços ecoturísticos e com a exploração econômica
verde, a englobar também as taxas de visitação, que se somam a outras rendas
derivadas de serviços e atividades da própria unidade, são revertidos para
finalidades inerentes ao sistema de unidades de conservação, como previsto no
artigo 35 da Lei do SNUC. Viabiliza-se