Serviço publico conceito, classifICAÇÃO, regulamento e controle

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DIREITO ADMINISTRATIVO
Didatismo e Conhecimento 1
DIREITO ADMINISTRATIVO
Bruno Tulim e Silva
Advogado – Graduado em Direito pelo Centro Universitário 
Eurípedes de Marília/SP, UNIVEM; com Curso de Atualização 
em Direito pelo Complexo Jurídico Damásio de Jesus.
1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
PRINCÍPIOS BÁSICOS. 
PRINCÍPIOS BÁSICOS EXPRESSOS CONSTITUCIO-
NALMENTE
A Administração Pública é a atividade do Estado exercida pelos 
seus órgãos encarregados do desempenho das atribuições públicas, 
em outras palavras é o conjunto de órgãos e funções instituídos e 
necessários para a obtenção dos objetivos do governo.
A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esferas, 
obedece aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência, como impõe a norma fundamental do arti-
go 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, 
que assim dispõe em seu caput: “Art. 37. A administração pública 
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte”.
Princípio da Legalidade: Este é o principal conceito para a con-
figuração do regime jurídico-administrativo, pois se justifica no sen-
tido de que a Administração Pública só poderá ser exercida quando 
estiver em conformidade com a Lei.
O administrador não pode agir, nem mesmo deixar de agir, se-
não de acordo com o que dispõe a lei. Para que a administração 
possa atuar, não basta à inexistência de proibição legal, é necessária 
para tanto a existência de determinação ou autorização da atuação 
administrativa na lei. Os particulares podem fazer tudo o que a lei 
não proíba, entretanto a Administração Pública só pode fazer aquilo 
que a lei autorizar.
Importante ainda esclarecer que a administração pública está 
obrigada, no exercício de suas atribuições, à observância não ape-
nas dos dispositivos legais, mas também em respeito aos princípios 
jurídicos como um todo, inclusive aos atos e normas editadas pela 
própria administração pública.
Princípio da Impessoalidade: Por tal princípio temos que a Ad-
ministração Pública tem que manter uma posição de neutralidade 
em relação aos seus administrados, não podendo prejudicar nem 
mesmo privilegiar quem quer que seja. Dessa forma a Administra-
ção pública deve servir a todos, sem distinção ou aversões pessoais 
ou partidárias, buscando sempre atender ao interesse público. 
Impede o princípio da impessoalidade que o ato administrativo 
seja emanado com o objetivo de atender a interesses pessoais do 
agente público ou de terceiros, devendo ter a finalidade exclusiva-
mente ao que dispõe a lei, de maneira eficiente e impessoal.
Ressalta-se ainda que o princípio da impessoalidade tem es-
treita relação com o também principio constitucional da isonomia, 
ou igualdade, sendo dessa forma vedada perseguições ou benesses 
pessoais.
Princípio da Moralidade: Tal princípio vem expresso na Cons-
tituição Federal no caput do artigo 37, que trata especificamente da 
moral administrativa, onde se refere à ideia de probidade e boa-fé. 
A partir da Constituição de 1988, a moralidade passou ao status 
de principio constitucional, dessa maneira pode-se dizer que um ato 
imoral é também um ato inconstitucional. 
A falta da moral comum impõe, nos atos administrativos a pre-
sença coercitiva e obrigatória da moral administrativa, que se cons-
titui de um conjunto de regras e normas de conduta impostas ao 
administrador da coisa pública.
Assim o legislador constituinte utilizando-se dos conceitos da 
Moral e dos Costumes uma fonte subsidiária do Direito positivo, 
como forma de impor à Administração Pública, por meio de juízo de 
valor, um comportamento obrigatoriamente ético e moral no exer-
cício de suas atribuições administrativas, através do pressuposto da 
moralidade.
A noção de moral administrativa não esta vinculada às con-
vicções intimas e pessoais do agente público, mas sim a noção de 
atuação adequada e ética perante a coletividade, durante a gerência 
da coisa pública.
Princípio da Publicidade: Por este principio constitucional, te-
mos que a administração tem o dever de oferecer transparência de 
todos os atos que praticar, e de todas as informações que estejam 
armazenadas em seus bancos de dados referentes aos administrados.
Portanto, se a Administração Pública tem atuação na defesa e 
busca aos interesses coletivos, todas as informações e atos pratica-
dos devem ser acessíveis aos cidadãos. 
Por tal razão, os atos públicos devem ter divulgação oficial 
como requisito de sua eficácia, salvo as exceções previstas em lei, 
onde o sigilo deve ser mantido e preservado.
Princípio da Eficiência: Por tal principio temos a imposição exi-
gível à Administração Pública de manter ou ampliar a qualidade dos 
serviços que presta ou põe a disposição dos administrados, evitando 
desperdícios e buscando a excelência na prestação dos serviços.
Tem o objetivo principal de atingir as metas, buscando boa 
prestação de serviço, da maneira mais simples, mais célere e mais 
econômica, melhorando o custo-benefício da atividade da adminis-
tração pública. 
O administrador deve procurar a solução que melhor atenda aos 
interesses da coletividade, aproveitando ao máximo os recursos pú-
blicos, evitando dessa forma desperdícios. 
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚ-
BLICA:
 
Além dos Princípios expressos constitucionalmente que dire-
cionem a Administração Pública, a doutrina administrativa adota 
diversos princípios implícitos que norteiam a Administração Pú-
blica, entretanto, nos preocupamos em elencar os principais, senão 
vejamos:
Princípio da Supremacia do Interesse Público: Tal Princípio, 
muito embora não se encontre expresso no enunciado do texto cons-
titucional é de suma importância para a atividade administrativa, 
tendo em vista que, em decorrência do regime democrático adotado 
pelo Brasil, bem como o seu sistema representativo, temos que toda 
a atuação do Poder Público seja consubstanciada pelo interesse pú-
blico e coletivo.
Didatismo e Conhecimento 2
DIREITO ADMINISTRATIVO
Assim, para que o Estado possa atingir a finalidade principal 
que lhe foi imposta pelo ordenamento jurídico, qual seja, o interesse 
público, é assegurado a administração pública uma série de prer-
rogativas, não existente no direito privado, para que se alcance a 
vontade comum da coletividade.
Assim, a supremacia do interesse público deve se sobressair 
sobre os direitos particulares dos administrados, pois decorre des-
te princípio que, na hipótese de haver um conflito entre o interesse 
público e os interesses de particulares, é evidente e lógico que a 
vontade comum e o interesse coletivo deve prevalecer, respeitados 
os princípios do devido processo legal, e do direito adquirido.
Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público: Em decor-
rência do princípio da indisponibilidade do interesse público são ve-
dados ao administrador da coisa pública qualquer ato que implique 
em renúncia a direitos da administração, ou que de maneira injusti-
ficada e excessiva onerem a sociedade.
Dessa maneira, a administração pública deve ter sai ação con-
trolada pelo povo, por meios de mecanismos criados pelo Estado 
para esta finalidade, visto que o interesse público não pode ser dis-
ponível.
Princípio da Autotutela: O direito Administrativo, diante de suas 
prerrogativas confere à Administração Pública o poder de corrigir de 
oficio seus próprios atos, revogando os irregulares e inoportunos e 
anulando os manifestamente ilegais, respeitado o direito adquirido 
e indenizando os prejudicados, cuja atuação tem a característica de 
autocontrole de seus atos, verificando o mérito do ato administrativo 
e ainda sua legalidade;
Princípio daRazoabilidade e Proporcionalidade: A Administra-
ção deve agir com bom senso, de modo razoável e proporcional à 
situação fática que se apresenta.
A legislação proporciona ao Administrador Público margem de 
liberdade para atuar durante a execução da atividade administrativa, 
ficando limitado pelo Princípio da Razoabilidade e Proporcionali-
dade a arbitrariedade administrativa, sendo certo que a carência de 
observância a tal Princípio configura em abuso de poder.
Princípio da Continuidade: Os serviços públicos não podem 
parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das for-
mas e períodos próprios de sua regular prestação, dada a importância 
que a execução de tais serviços públicos representa a coletividade.
Assim a prestação da atividade administrativa deve ser exe-
cutada de forma contínua, sendo certo que tal Princípio influencia 
fortemente a determinação e limitação legal imposta aos servidores 
públicos a realização de greves, visto que os serviços públicos con-
siderados essenciais para a coletividade não poderá sofrer prejuízos 
em razão de greves ou paralisações de seus agentes públicos.
Princípio da Especialidade: Por tal principio aplica-se mais as 
autarquias, não podem elas ter outra função, além daquelas para as 
quais foram criadas.
2 PODERES ADMINISTRATIVOS: PODER 
HIERÁRQUICO; PODER DISCIPLINAR; 
PODER REGULAMENTAR; PODER DE 
POLÍCIA; USO E ABUSO DO PODER. 
DOS PODERES ADMINISTRATIVOS
A Administração é dotada de poderes ou prerrogativas instru-
mentais que garantem o efetivo desempenho de suas atribuições que 
lhe são legalmente definidas. 
Os poderes administrativos são o conjunto de prerrogativas que 
a Administração Pública possui para alcançar os fins almejados pelo 
Estado, tais poderes são inerentes à Administração Pública para que 
esta possa proteger o interesse público. Encerram prerrogativas de 
autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem ser exercidas nos 
limites da lei.
Muito embora a expressão poder pareça apenas uma faculdade 
de atuação da Administração Pública, o fato é que os poderes admi-
nistrativos envolvem não uma mera faculdade de agir, mas sim um 
dever de atuar diante das situações apresentadas ao Poder Público.
Trata-se, portanto, de um poder-dever, no sentido de que a Ad-
ministração Pública deve agir, na medida em que os poderes con-
feridos ao Estado são irrenunciáveis. Entende-se dessa maneira a 
noção de deveres administrativos oriundos da obrigação do Poder 
Público em atuar, utilizando-se dos poderes e prerrogativas atribuí-
dos mediante lei.
O dever de agir está ligado à própria noção de prerrogativas 
públicas garantidas ao Estado, que enseja, por consequência, outros 
deveres: dever de eficiência, dever de probidade, dever de prestar 
contas, dever de dar continuidade nos serviços públicos, entre ou-
tros.
PODER HIERÁRQUICO
O Poder Hierárquico é o poder de que dispõe o Executivo para 
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos e a atuação de seus 
agentes, estabelecendo assim a relação de subordinação.
Importante esclarecer que hierarquia caracteriza-se pela exis-
tência de níveis de subordinação entre órgãos e agentes públicos, 
sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Assim, podemos 
verificar a presença da hierarquia entre órgãos e agentes na esfera in-
terna da Administração Direta do Poder Executivo, ou então hierar-
quia entre órgãos e agentes internamente de uma fundação pública.
Caracterizam-se pelo poder de comando de agentes administra-
tivos superiores sobre seus subordinados, contendo a prerrogativa 
de ordenar, fiscalizar, rever, delegar tarefas a seus subordinados.
É o poder que dispõe o Executivo para distribuir e organizar as 
funções de seus agentes e órgãos, estabelecendo relação de subor-
dinação entre seus servidores, tal subordinação, vale destacar, é de 
caráter interno, somente é aplicável dentro da própria Administração 
Pública.
A hierarquia estabelece uma ordem de importância gerando for-
ma às relações de coordenação e de subordinação entre os agentes 
públicos, adquirindo assim uma relação de subordinação escalonada 
objetivando a ordem das atividades administrativas. 
Didatismo e Conhecimento 3
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Para a preservação do principio hierárquico é indispensável 
mencionar que o descumprimento de ordem de superior hierárquico 
constitui-se em ato ilícito, passível de punição administrativa e pe-
nal. Assim o servidor público subalterno deve estrita obediência às 
ordens e demais instruções legais de seus superiores.
PODER DISCIPLINAR
O Poder Disciplinar é o poder de punir internamente não só as 
infrações funcionais dos servidores, sendo indispensável à apuração 
regular da falta, mas também as infrações de todas as pessoas sujei-
tas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. 
Decorre da supremacia especial que o Estado exerce sobre to-
dos aqueles que se vinculam à Administração.
O Poder Disciplinar não pode ser confundido ainda com o 
Poder Hierárquico, porém a ele está vinculado e é correlato. Pelo 
descumprimento do poder hierárquico o subalterno pode ser punido 
administrativa ou judicialmente. 
É assim a aplicação do poder disciplinar, a faculdade do hie-
rarca de punir administrativamente o subalterno, dentro dos limites 
legais, dessa faculdade de punir verifica-se a existência, mesmo que 
mínima, da discricionariedade administrativa, pois há análise de 
conveniência e oportunidade.
Também não se confunde com o poder punitivo do Estado, que 
é realizado através do Poder Judiciário e é aplicado com finalidade 
social, visando à repressão de crimes e contravenções devidamente 
tipificados nas leis penais.
O poder disciplinar é exercido como faculdade punitiva interna 
da Administração Pública e por isso mesmo só abrange as infrações 
relacionadas com o serviço público.
Em se tratando de servidor público, as penalidades disciplinares 
vêm definidas dos respectivos Estatutos. 
Cumpre ressaltar que a atuação do Poder Disciplinar deve obe-
decer necessariamente aos princípios informativos e constitucionais 
da Administração, entre eles o principio da legalidade e o principio 
da motivação, aos quais se anexa ao principio da ampla defesa, do 
contraditório e do devido processo legal.
PODER REGULAMENTAR
O Poder Regulamentar é o poder inerente e privativo do Chefe 
do Poder Executivo, indelegável a qualquer subordinado, trata-se do 
poder atribuído ao chefe do Poder Executivo para editar atos, com o 
objetivo de dar fiel cumprimento ás leis.
Temos por regulamento como ato normativo, expedido através 
de decreto, com o fim de explicar o modo e a forma de execução da 
lei, ou prover situações não disciplinadas em lei, importante destacar 
que o regulamento não tem a capacidade e a competência de inovar 
o direito previsto em lei, não cria obrigações, apenas explica e de-
talha o direito, e sobretudo, uniformiza procedimentos necessários 
para o cumprimento e execução da lei.
O regulamento, portanto, constitui-se em um conjunto de nor-
mas que orientam a execução de uma determinada matéria.
Diante de tais conceitos podemos concluir que o regulamento é 
a explicitação da lei em forma de decreto executivo, não se inscre-
vendo como tal os decretos autônomos, até porque não há em nosso 
ordenamento jurídico o instituto dos regulamentos autônomo com 
força de lei, cuja competência de edição fica sob a responsabilidade 
do Chefe do Poder Executivo.
PODER DE POLÍCIA:
A partir da Constituição Federal e das leis em nosso ordena-
mento jurídico, foi conferido uma série de direitos aos cidadãos, que 
por sua vez, tem o seu pleno exercício vinculado com o bem estar 
social.
Assim, é por meio do Poder de Polícia que a Administração 
limita o exercício dos direitos individuais e coletivos com o objetivo 
de assegurar a ordem pública, estabelecendo assim um nível aceitá-vel de convivência social, esse poder também pode ser denominado 
de polícia administrativa.
É o poder deferido ao Estado, necessário ao estabelecimento 
das medidas que a ordem, a saúde e a moralidade pública exigem. 
O principio norteador da aplicação do Poder de Polícia é a predomi-
nância do interesse público sobre o interesse privado.
O Poder de Polícia resume-se na prerrogativa conferida a Ad-
ministração Pública para, na forma e nos limites legais, condiciona 
ou restringe o uso de bens, exercício de direitos e a pratica de ativi-
dades privadas, com o objetivo de proteger os interesses gerais da 
coletividade.
Assim, é a atividade do Estado que consiste em limitar o exercí-
cio dos direitos individuais em benefício do interesse público. 
Mesmo sendo considerado como poder discricionário da Ad-
ministração, o Poder de Polícia é controlado e limitado pelo ordena-
mento jurídico que regulam a atuação da própria Administração, isto 
porque o Estado deve sempre perseguir o interesse público, mas sem 
que haja ofensa aos direitos individuais garantidos por lei.
Dessa forma, podemos concluir que o Poder de Polícia é um po-
der de vigilância, cujo objetivo maior é o bem-estar social, impedin-
do que os abusos dos direitos pessoais possam ameaçar os direitos e 
interesses gerais da coletividade.
Decorre, portanto do Poder de Polícia, a aplicação de sanções 
para fazer cumprir suas determinações, fundamentadas na lei, e as-
sim, diversas são as sanções passiveis de aplicação, previstas nas 
mais variadas e esparsas leis administrativas, que podem ser aplica-
das no âmbito da atividade de polícia administrativa.
Poder de Polícia Administrativa:
O Poder de Polícia Administrativa tem o objetivo principal da 
manutenção da ordem pública em geral, atuando em situações em 
que é possível a prevenção de possíveis cometimentos de infrações 
legais, entretanto, poderá atuar tanto preventivamente como de for-
ma repressiva, porem, em ambos os casos, a atuação da Policia Ad-
ministrativa tem a finalidade de evitar e impedir comportamentos 
dos indivíduos que possam causar prejuízos para a sociedade.
O Poder de Polícia Administrativa visa a proteção específica de 
valores sociais, vedando a práticas de condutas que possam ameaçar 
a segurança pública, a ordem pública, a tranquilidade e bem estar 
social, saúde e higiene coletiva, a moralidade pública, entre outras.
Importante esclarecer que o poder de polícia administrativa 
incide sobre atividades e sobre bens, não diretamente sobre os ci-
dadãos, haja vista que não existem sanções aplicadas decorrentes 
do poder de polícia administrativa que impliquem em restrição ao 
direito de liberdade das pessoas como detenção e prisão.
Assim, várias são as sanções decorrentes do poder de polícia 
administrativa, tais como: multa administrativa; demolição de cons-
truções irregulares; apreensão de mercadorias com entrada irregular 
no território nacional; interdição de estabelecimento comerciais que 
estão em desacordo com a lei; embargos administrativos a obras, 
entre outras.
Didatismo e Conhecimento 4
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Poder de Polícia Judiciária:
A Polícia Judiciária desenvolve e executa atividades de caráter 
repressivo e ostensivo, ou seja, possui o dever de reprimir atividades 
infratoras a lei por meio da atuação policial em caráter criminal, com 
sua consequente captura daqueles que infringirem a lei penal.
Assim, a Polícia Judiciária atua em defesa dos preceitos esta-
belecidos no Código Penal Brasileiro, com foco em sua atuação nas 
atividades consideradas crime pela lei penal, tendo características e 
prerrogativas ostensivas, repressivas e investigativas.
A atuação da Polícia Judiciária incide sobre as pessoas, sendo 
exercido pelos órgãos especializados do Estado como a Polícia Ci-
vil e a Polícia Militar, sendo certo que tais atividades repressoras 
e ostensivas objetiva auxiliar o Poder Judiciário, em sua atividade 
jurisdicional, na aplicação da lei em casos concretos, fornecendo o 
conjunto probatório suficiente para condenar ou absolver o cidadão 
apresentado a Justiça Pública.
Diferenças entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciá-
ria:
Diante dos conceitos e explicações acima formuladas, passa-
mos a identificar as principais diferenças entre a atuação da policia 
administrativa e a polícia judiciária.
A Polícia Administrativa é regida pelas normas do Direito Ad-
ministrativo, sendo considerada infração administrativa a não ob-
servância aos preceitos normativos constantes das normas e regula-
mentos administrativos, enquanto que a polícia judiciária é regula-
mentada pelas normas do Direito Penal e Processual Penal.
A atividade de polícia administrativa é executada pelos órgãos 
e agentes públicos escalonados e mantidos pela Administração Pú-
blica, a polícia judiciária por sua vez tem suas atividades executa-
das privativamente por organizações especializadas no combate e 
repressão a pratica criminosa, ou seja, pela Polícia Civil e Polícia 
Militar.
As penalidades no caso da polícia administrativa incidem ex-
clusivamente em produtos e serviços, enquanto as penalidades pre-
vistas para a atuação da polícia administrativa recaem sobre pessoas, 
podendo em alguns casos ocorrer em face de apreensão de produtos, 
desde que sejam de origem criminosa.
Características do Poder de Polícia: 
A doutrina administrativa majoritária considera as principais 
características do Poder de Polícia:
- Autoexecutoriedade: Constitui prerrogativa aos atos emana-
dos por força do poder de polícia a característica autoexecutória 
imediatamente a partir de sua edição, isso ocorre porque as decisões 
administrativas trazem em si a força necessária para a sua auto exe-
cução. 
Os atos autoexecutórios do Poder de Polícia são aqueles que 
podem ser materialmente implementados pela administração, de 
maneira direta, inclusive mediante o uso de força, caso seja neces-
sário, sem que a Administração Pública precise de uma autorização 
judicial prévia.
A autoexecutoriedade dos atos administrativos fundamenta-se 
na natureza pública da atividade administrativa, em razão desta, 
atendendo o interesse público, assim, a faculdade de revestimento 
do ato administrativo pela característica da autoexecução de seus 
próprios atos se manifesta principalmente pela supremacia do inte-
resse coletivo sobre o particular.
- Coercibilidade: Trata-se da imposição coercitiva das deci-
sões adotadas pela Administração Pública, objetivando a garantia 
do cumprimento, mesmo que forçado, do ato emanado mediante o 
Poder de Polícia.
Cumpre esclarecer que todo ato de Polícia tem caráter impera-
tivo e obrigatório, ou seja, temos a possibilidade de a administração 
pública, de maneira unilateral, criar obrigações para os administra-
dos, ou então impor-lhes restrições.
Dessa forma, não existe ato de polícia de cumprimento facul-
tativo pelo administrado, haja vista que todos os atos adotados com 
fundamento no Poder de Polícia admite a coerção estatal para fim 
de torná-lo efetivo, sendo certo que tal coerção independe de prévia 
autorização judicial.
- Discricionariedade: Os atos discricionários são aqueles 
que a Administração Pública pode praticar com certa liberdade de 
escolha e decisão, sempre dentro dos termos e limites legais, quanto 
ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e conve-
niência administrativa.
Dessa maneira, na edição de um ato discricionário, a legislação 
outorga ao agente público certa margem de liberdade de escolha, 
diante da avaliação de oportunidade e conveniência da pratica do 
ato.
Limites do Poder de Polícia: 
Muito embora a Discricionariedade seja característica do ato 
emanado com fundamento no Poder de Polícia, a lei impõe alguns 
limites quanto a competência, a forma e aos fins almejados pela Ad-
ministração Pública, não sendo o Poder de Políciaum poder absolu-
to, visto que encontra limitações legais.
Não podemos perder de vista que toda a atuação administrativa, 
seja em que esfera for, deve obediência ao principio administrativo 
constitucional da Legalidade, devidamente previsto no artigo 37 da 
Constituição Federal.
Assim, toda atuação administrativa pautada dentro dos limites 
legais, seja quanto a competência do agente que executou a atividade 
administrativa ou então a forma em que foi realizada, será conside-
rada um ato legal e legítimo, desde que atenda o interesse coletivo.
De outra forma, o ato administrativo que for praticado com ví-
cios de competência, ilegalidades, ilegitimidades, ou ainda que con-
trariem o interesse público, será considerado um ato ilegal, praticado 
com abuso ou desvio de poder.
Os limites impostos à atuação do poder de polícia se destinam 
a vedar qualquer manifestação administrativa revestida de arbitra-
riedade e ilegalidade por parte do agente público, sendo certo que 
todo e qualquer ato administrativo poderá ser levado a analise de 
legalidade pelo Poder Judiciário, que tem o poder jurisdicional de 
anular ato ilegal ou ilegítimo.
ABUSO DE PODER
O exercício ilegítimo das prerrogativas conferidas pelo ordena-
mento jurídico à Administração Pública caracteriza de modo genéri-
co, o denominado abuso de poder. 
Dessa maneira, o abuso de poder ocorre diante de uma ilegiti-
midade, ou, diante de uma ilegalidade, cometida por agente público 
no exercício de suas funções administrativas, o que nos autoriza a 
Didatismo e Conhecimento 5
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concluir que o abuso de poder é uma conduta ilegal cometida pelo 
agente público, e, portanto, toda atuação fundamentada em abuso de 
poder é ilegal.
 Importante destacar que é plenamente possível o abuso de po-
der assumir tanto a forma comissiva, quanto à omissiva, ou seja, o 
abuso tanto pode ocorrer devido a uma ação ilegal do agente públi-
co, quanto de uma omissão considerada ilegal.
O abuso de poder pode ocorrer de duas maneiras, quais sejam: 
excesso de poder ou desvio de poder. 
- Excesso de Poder: Ocorre quando o agente público atua fora 
dos limites de sua competência, ou seja, o agente público não tinha 
a competência funcional prevista em lei para executar a atividade 
administrativa.
- Desvio de Poder: Ocorre quando a atuação do agente é pauta-
da dentro dos seus limites de competência, mas contraria a finalida-
de administrativa que determinou ou autorizou a sua atuação.
3 SERVIÇOS PÚBLICOS: CONCEITO E 
PRINCÍPIOS; DELEGAÇÃO: CONCESSÃO, 
PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO. 
CONCEITO:
Inicialmente, devemos elucidar que a Constituição Federal de 
1988 não conceitua “serviço público”, e tampouco temos no ordena-
mento jurídico pátrio, em leis esparsas, seu significado legal.
Dessa maneira temos que ficou sob os cuidados da doutrina 
administrativa elaborar seu significado, entretanto, não existe um 
conceito doutrinário consensual de “serviço público”.
Nos ensinamentos do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, 
temos o conceito de serviço público como:
“Certas atividades (consistentes na prestação de utilidade ou 
comodidade material) destinada a satisfazer a coletividade em ge-
ral, são qualificadas como serviços públicos quando, em dado tem-
po, o Estado reputa que não convém relegá-las simplesmente a livre 
iniciativa; ou seja, que não é socialmente desejável fiquem tão só 
assujeitadas à fiscalização e controles que exerce sobre a generali-
dade das atividades privadas.” 
Celso Antônio Bandeira de Mello ainda complementa seu con-
ceito afirmando que: 
“É toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade 
material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruí-
vel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como 
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe 
faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consa-
grador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais - , 
instituído em favor dos interesses definidos como públicos no siste-
ma normativo”.
Segundo o jurista Hely Lopes de Meirelles, serviço público é: 
“Todo aquele prestado pela Administração ou por seus dele-
gados, sob normas e controle estatal, para satisfazer necessidades 
essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência 
do Estado”.
Para a Profª Maria Sylvia ZanellaDi Prieto, temos o entendi-
mento de serviços públicos sob a ótica de dois elementos, ‘subjetivo’ 
e ‘formal’, senão vejamos seu posicionamento: 
“O elemento subjetivo, porque não mais se pode considerar 
que as pessoas jurídicas públicas são as únicas que prestam servi-
ços públicos; os particulares podem fazê-lo por delegação do poder 
público, e o elemento formal, uma vez que nem todo serviço público 
é prestado sob regime jurídico exclusivamente público”.
Assim, verifica-se que, nas mais variadas concepções jurídicas 
acerca do conceito de “serviço público”, podemos facilmente defi-
nir os pontos em comum e aceitar, de maneira ampla que serviço 
público é como o conjunto de todas as atividades exercidas pelo 
Estado ou delegados, sob o regime jurídico de direito público, ou 
seja, a atividade jurisdicional, atividade de governo, atividade le-
gislativa, prestação de serviço público, colocados a disposição da 
coletividade.
De outra forma, estudando o conceito de “serviço público”, 
mas sob análise mais restritiva, temos que são todas as prestações de 
utilidade ou comodidades materiais efetuadas diretamente e exclusi-
vamente ao povo, seja pela administração pública ou pelos delega-
tários de serviço público, voltado sempre à satisfação dos interesses 
coletivos.
O objetivo da Administração Pública, no exercício de suas atri-
buições, é de garantir à coletividade a prestação dos serviços públi-
cos de maneira tal que possa corresponder aos anseios da coletivida-
de, atingindo diretamente o interesse público, devendo o Poder Pú-
blico disciplinar a aplicação dos recursos materiais (orçamentários), 
visando a aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade 
e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização e 
otimização da prestação dos serviços públicos.
DELEGAÇÃO
Não se pode confundir a titularidade do serviço com a titulari-
dade da prestação dos serviços públicos, sendo certo que tratam-se 
de realidades e significados totalmente distintos. 
O fato de o Poder Público ser titular de serviços públicos, ou 
seja, ser o sujeito que detém a responsabilidade de zelar pela sua 
prestação, não significa que deva ser obrigatoriamente prestá-los por 
si só de maneira exclusiva, sendo que na grande maioria das vezes, 
estará a Administração pública obrigada a disciplinar e promover a 
prestação, bem como efetuar a fiscalização sobre a forma que esta 
sendo executado o serviço público.
Didatismo e Conhecimento 6
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Dessa maneira, tanto poderá a administração pública, por meios 
próprios prestar os serviços públicos, como poderá promover-lhes a 
prestação conferindo a entidades externas a administração seu cum-
primento e execução.
Entidades externas podem ser assim entendidas como os par-
ticulares estranhos aos quadros da administração pública e ainda a 
administração indireta. Dessa forma, poderá o Poder Público confe-
rir autorização, permissão ou concessão de serviços públicos, como 
formas de sua execução. ]
Concessão de serviços públicos: É a delegação de serviços pú-
blicos feita pelo poder concedente mediante licitação na modalidade 
concorrência à pessoa que demonstre capacidade para seu desempe-
nho, por sua conta e risco e por prazo determinado. 
Assim, é delegado ao vencedor da licitação na modalidade de 
concorrência pública a prestação de serviços públicos, que geral-
mente ocorre no tocante a concessão da execução de serviços pú-
blicos.
Importante esclarecero conceito de Poder Concedente, assim 
entendido como a União, o Estado, o DF ou Município, em cuja 
competência se encontre o serviço público, assim a titularidade con-
tinua sendo sua somente será transferida a execução dos serviços 
públicos à concessionária.
Nos ensinamentos do jurista Hely Lopes Meirelles, temos que:
“Pela concessão, o poder concedente não transfere a proprie-
dade alguma ao concessionário, nem se despoja de qualquer direito 
ou prerrogativa pública. Delega, apenas, a execução do serviço, 
nos limites e condições legais ou contratuais, sempre sujeita à regu-
lamentação e fiscalização do concedente.”
Para o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, conceituando o 
instituto da concessão de serviço público, ensina que:
“É o instituto através do qual o Estado atribuiu o exercício de 
um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, 
por sua conta em risco, nas condições fixadas e alteráveis unilate-
ralmente pelo Poder Público, mas sob garantia contratual de um 
equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria ex-
ploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas co-
bradas diretamente dos usuários do serviço”.
Neste sentido, verifica-se que a concessão é mecanismo de de-
legação de direito público, pois, as suas cláusulas contratuais são 
editadas pelo Poder Público, que poderá a qualquer tempo modificá-
-las de forma unilateral, tendo em vista que não há que se falar em 
igualdade entre as partes contratantes em atenção ao principio da 
soberania do Estado. 
Entretanto, está presente, como em todo contrato, a bilateralida-
de, pois, ao aderir ao contrato de concessão, o concessionário inte-
gra a relação jurídica contratual, com declaração de vontade própria, 
mas aceitando os termos e condições impostas pela Administração 
Pública.
O que ocorre com os contratos de concessão de serviços pú-
blicos é que são vinculados ao processo licitatório, assim, as suas 
cláusulas devem atender obrigatoriamente o que estiver estipulado 
no edital de abertura da licitação. Por se tratar de um contrato admi-
nistrativo, o contrato de concessão tem como objeto o bem público, 
a utilidade pública e ainda o interesse da coletividade, que se explica 
facilmente, pelo fato do destinatário da realização do serviço é jus-
tamente o cidadão.
Oportuno ainda esclarecer que nas concessões de serviço públi-
co é admitida a subconcessão, desde que prevista em cláusula espe-
cifica no contrato administrativo e no edital da abertura da licitação, 
vinculado, entretanto, a autorização do poder concedente, após a 
verificação do interesse público.
É possível também ocorrer o instituto da concessão em obras 
públicas, através da privatização temporária de uso. Trata-se de um 
contrato administrativo avençado entre o Poder Público e o conces-
sionário para a execução de uma obra pública, mediante remune-
ração posterior a ser paga pela exploração dos serviços ou então 
utilidades proporcionadas pela própria execução da obra.
Como dito, a concessão deverá ser formalizada mediante con-
trato, a título precário, precedido de procedimento licitatório (na 
modalidade de concorrência), definindo o objeto, a área, o prazo 
da concessão, o modo de sua execução, a forma e as condições da 
concessão da obra pública, para tanto, a empresa deve demonstrar o 
interesse na contratação com o poder concedente, comprovando sua 
capacidade para o desempenho das obrigações assumidas da obra, 
por sua conta e risco e por prazo determinado.
Ressalta-se que o contrato de concessão de obra pública, firma-
do por tempo determinado, não pode ser objeto de prorrogação, não 
se situando a prerrogativa discricionária conferida ao Poder Público, 
sendo que sua eventual prorrogação fere o princípio da isonomia en-
tre os licitantes, e participantes do certame licitatório de concessão.
Permissão: É a delegação, a título precário, mediante licitação 
da prestação de serviços públicos feita pelo poder concedente, a pes-
soa que demonstre capacidade de desempenho por sua conta e risco. 
A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato 
de adesão, e será contratado sempre em caráter precário, com prazo 
determinado.
Importante ressaltar que no instituto da permissão de serviços 
públicos admite-se a presença de pessoa física, além da pessoa jurí-
dica, sendo que a legislação que regula a matéria não inclui a possi-
bilidade de contratação pela permissão de consórcios.
No instituto da Permissão, a Administração Pública possui a 
prerrogativa de estabelecer de forma unilateral os requisitos e condi-
ções impostas diante da execução de serviços públicos permitidos e 
confiados ao particular, que durante o procedimento licitatório, com-
provou possuir capacidade para seu desempenho.
Em virtude do caráter precário das permissões e de seu prazo 
determinado, os permissionários não gozam de prerrogativas garan-
tidas por lei aos concessionários de serviço público, devendo portan-
to, seguir as normas e orientações dos Poder Público.
Autorização de serviços públicos: Coloca-se ao lado da con-
cessão e da permissão de serviços públicos, destina-se a serviços 
muito simples, de alcance limitado, ou a trabalhos de emergência, e 
a hipóteses transitórias e especiais, podendo ainda ser utilizado para 
as situações em que o serviço seja prestado a usuários específicos e 
restritos.
Didatismo e Conhecimento 7
DIREITO ADMINISTRATIVO
Assim, temos que a autorização de serviços públicos é o ato 
administrativo discricionário por meio do qual é delegada a um par-
ticular, sempre em caráter precário, a prestação de serviços públicos 
que não exija alto grau de complexidade e especialização técnica, 
nem mesmo a comprovação do particular autorizado a execução dos 
serviços, possuir grande aporte de capital financeiro.
Para a contratação por meio do instituto da autorização de servi-
ços públicos, não há licitação, para tanto, os serviços públicos auto-
rizados estão sujeitos a modificação ou revogação de sua execução, 
por meio de ato discricionário da delegação, cuja denominação é 
termo de autorização. 
Isto ocorre em virtude da precariedade que reveste o ato admi-
nistrativo que autorizou a delegação do serviço ao particular. Cum-
pre esclarecer que a autorização, mesmo sendo precária não possui 
prazo determinado para seu encerramento, e em via de regra, não é 
passível de indenização por decorrente de sua revogação.
Oportuno ainda ressaltar que a autorização do serviço público 
não pode ser confundido com a autorização decorrente do ato de 
polícia administrativa outorgada no exercício do poder de polícia 
conferido a Administração Pública, como condição para a prática de 
atividades privadas pelos particulares, o que não se pode confundir 
com a transferência, por delegação, da titularidade da execução e 
prestação dos serviços públicos.
Autorização: poderá ocorrer em duas modalidades que são:
a) autorização de uso – ocorre quando um particular é autoriza-
do a utilizar bem público de forma especial, exemplo: a autorização 
de uso de uma rua para realização de uma quermesse.
b) autorização de atos privados controlados – em que o parti-
cular não pode exercer certas atividades sem autorização do poder 
público, são atividades exercidas por particulares mas consideradas 
de interesse público.
OBS: autorização é diferente de licença, termos semelhantes. A 
autorização é ato discricionário, enquanto a licença é vinculado. Na 
licença o interessado tem direito de obtê-la, e pode exigi-la, desde 
que preencha certos requisitos, ex. licença para dirigir veículo.
DA REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE:
 Cumpre à Administração Pública o dever/poder de regulamen-
tação e o controle quando há ocorrência de concessão e permissão 
de executar os serviços públicos por particulares, visando a garantia 
da regularidade do atendimento aos seusobjetivos, que envolvem 
gestão de serviço público.
Ao poder concedente, ou seja, ao Poder Público, compete re-
gulamentar o serviço concedido por meio de lei e regulamentos, ou 
do próprio contrato, estabelecendo direitos e deveres das partes con-
tratantes e dos usuários. Importante frisar que, a atividade privada, 
mesmo quando atuante no exercício do serviço público, objetiva o 
lucro, daí surge a necessidade permanente de manter a fiscalização.
O controle e o poder de fiscalização serão exercidos pela pró-
pria Administração, através do seu sistema de controle interno, ou 
então será exercido, quando provocado, pelo Poder Judiciário e pelo 
Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.
Assim, sendo permanente o dever de controlar, tendo em vista 
o interesse coletivo, esse controle se efetiva não apenas pela Admi-
nistração Pública, mas também pelo usuário.
As Agências Reguladoras, devidamente criadas por lei, vêm 
prestando importante serviço na tarefa de fiscalização das conces-
sões e permissões de serviço público.
DIREITO DO USUÁRIO: 
Atuando como destinatário direto da prestação de serviços pú-
blicos, os usuários participam da Administração Pública, com direi-
to a reclamação relativa à qualidade na prestação de serviço publico 
em geral, sendo assegurada a manutenção de serviços de atendimen-
to ao usuário e avaliação constante e periódica, seja externa ou inter-
na, da qualidade e efetividade dos serviços colocados à disposição 
da coletividade.
Todos os cidadãos têm direito a receber dos órgãos públicos 
informações corretas de seus interesses particulares, ou então de 
interesse coletivo em geral. Na hipótese de desatendimento, o inte-
ressado tem o direito de impetrar a medida conhecida como habeas 
data, visando assegurar o conhecimento das informações pedidas.
É ainda direito dos usuários de serviços públicos a faculdade de 
representação contra o exercício negligente, abusivo ou irregular de 
cargo, emprego ou função na Administração Pública, cobrando das 
autoridades administrativas providencias para sanar tais irregulari-
dades ou abusos.
PRINCÍPIOS INFORMATIVOS DOS SERVIÇOS PÚ-
BLICOS:
A relevância e a prevalência do interesse coletivo sobre o inte-
resse de particulares informam os princípios que orientam a disposi-
ção e organização do funcionamento dos serviços públicos. Impor-
tante ressaltar que, a figura principal no serviço público não é seu 
titular, nem mesmo o prestador dele, as sim o usuário dos serviços.
Além dos princípios gerais do Direito Administrativo, tanto 
os princípios expressos na Constituição Federal, como também os 
implícitos, presentes em toda a atividade administrativa, especifica-
mente na prestação dos serviços públicos, identifica-se a presença 
de mais quatros, que norteia e orienta a prestação dos serviços colo-
cados a disposição da coletividade, quais são: o Princípio da Conti-
nuidade do Serviço Público; Principio da Mutabilidade do Regime 
Jurídico e o Princípio da Igualdade dos Usuários do Serviço Público, 
e ainda o Princípio do Aperfeiçoamento.
Princípio da Continuidade do Serviço Público: O serviço públi-
co deve ser prestado de maneira continua, o que significa dizer que 
não é passível de interrupção. Isto ocorre justamente pela própria 
importância de que o serviço público se reveste diante dos anseios 
da coletividade. 
É o principio que orienta sobre a impossibilidade de paralisação, 
ou interrupção dos serviços públicos, e o pleno direito dos adminis-
trados a que não seja suspenso ou interrompido, pois entende-se que 
a continuidade dos serviços públicos é essencial a comunidade, não 
podendo assim sofrer interrupções.
Diante de tal princípio temos o desdobramento de outros de 
suma importância para o “serviço público”, quais são: qualidade e 
regularidade, assim como com eficiência e oportunidade.
Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico: É aquele que 
reconhece para o Estado o poder de mudar de forma unilateral as 
regras que incidem sobre o serviço público, tendo como objetivo 
a adaptação às novas necessidades, visando o equilíbrio na relação 
contratual econômico-financeira, satisfazendo o interesse geral à 
máxima eficácia.
Didatismo e Conhecimento 8
DIREITO ADMINISTRATIVO
Em atenção ao Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico 
dos Serviços Públicos, temos a lição da Profª. Maria Sylvia Zanella 
Di Prieto, que assim leciona:
 “Nem os servidores públicos, nem os usuários de serviço pú-
blicos, nem os contratados pela Administração têm direito adqui-
rido à manutenção de determinado regime jurídico; o estatuto dos 
funcionários pode ser alterado, os contratos também podem ser 
alterados ou mesmo reincididos unilateralmente para atender ao 
interesse público; o aumento das tarifas é feito unilateralmente pela 
Administração, sendo de aplicação imediata”.
Justamente por vincular-se o regime jurídico dos contratos ad-
ministrativos de concessão e permissão de serviços públicos aos 
preceitos de Direito Público, com suas cláusulas exorbitantes, e 
ainda em presença da necessidade constante da adaptação dos ser-
viços públicos ao interesse coletivo, torna-se necessária e razoável a 
possibilidade de alteração, ou mudança do regime de execução dos 
serviços, objetivando adequar aos interesses coletivos.
Principio da igualdade dos usuários dos serviços públicos: 
Constituição Federal diz que todos são iguais perante a lei e desta 
forma não podemos ser tratados de forma injusta e desigual, assim, 
não se pode restringir o acesso aos benefícios dos serviços públicos 
para os sujeitos que se encontrarem em igualdade de condições. 
Diante de tal principio temos o desdobramento de dois aspectos 
da Igualdade dos Usuários de Serviços públicos:
- A Universalidade que significa dizer que o serviço público 
deve ser prestado em benefício de todos os sujeitos que se encon-
tram em equivalente situação.
- A Neutralidade, que significa dizer que é impossível dar qual-
quer tipo de privilégios que forem incompatíveis com o princípio da 
isonomia. Logo são “impossíveis” vantagens individuais fundadas 
em raça, sexo, credo religioso, time de futebol e etc.
Princípio do Aperfeiçoamento: Temos o aperfeiçoamento como 
uma constante evolução da sociedade, dessa forma, e simplesmente 
por isso, é que no serviço público ele se impõe como um direito do 
cidadão, assim, o aperfeiçoamento da prestação dos serviços públi-
cos vincula-se à eficiência dos serviços a serem prestados.
4 ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO, 
REQUISITOS E ATRIBUTOS; ANULAÇÃO, 
REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO; 
DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO. 
CONCEITO: 
Atos administrativos são espécies do gênero “ato jurídico”, ou 
seja, são manifestações humanas, voluntárias, unilaterais e destina-
das diretamente à produção de efeitos no mundo jurídico.
De acordo com os ensinamentos do jurista Celso Antônio 
Bandeira de Mello, ato administrativo pode ser conceituado como: 
“declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por 
exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de 
prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas 
complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a 
controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
Segundo o conceito formulado por Hely Lopes Meirelles, te-
mos que: “ato administrativo é toda manifestação unilateral de von-
tade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha 
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir 
e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si 
própria”.
Para Maria Sylvia Di Pietro, ato administrativo pode ser defini-
do como: “a declaração do Estado ou de quem o represente, produz 
efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurí-
dico de direito público e sujeita a controle pelo Judiciário”.
Dessaforma, temos que é por meio do ato administrativo que a 
função administrativa se concretiza, sendo toda a exteriorização da 
vontade do Estado, executada pelos agentes públicos, objetivando 
alcançar o interesse coletivo.
Portanto, ato administrativo é a manifestação ou declaração da 
Administração Pública, editada pelo Poder Público, através de seus 
agentes, no exercício concreto da função administrativa que exerce, 
ou de quem lhe faça às vezes, sob as regras de direito público, com 
a finalidade de preservar e alcançar os interesses da coletividade, 
passível de controle Jurisdicional.
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
Entende-se por atributos as qualidades ou características dos 
atos administrativos, uma vez que requisitos dos atos administra-
tivos constituem condições de observância obrigatória para a sua 
validade, os atributos podem ser entendidos como as características 
dos atos administrativos.
Os atributos dos atos administrativos citados pelos principais 
autores são: presunção de legitimidade; imperatividade; autoexecu-
toriedade e tipicidade.
Presunção de Legitimidade: A presunção de legitimidade, ou 
legalidade, é a única característica presente em todos os atos admi-
nistrativos.
Assim, uma vez praticado o ato administrativo, ele se presume 
legítimo e, em princípio, apto para produzir os efeitos que lhe são 
inerentes, cabendo então ao administrado a prova de eventual vício 
do ato, caso pretenda ver afastada a sua aplicação, dessa maneira 
verificamos que o Estado, diante da presunção de legitimidade, não 
precisa comprovar a regularidade dos seus atos.
Dessa maneira, mesmo quando eivado de vícios, o ato adminis-
trativo, até sua futura revogação ou anulação, tem eficácia plena des-
de o momento de sua edição, produzindo regularmente seus efeitos, 
podendo inclusive ser executado compulsoriamente.
Imperatividade: Pelo atributo da imperatividade do ato ad-
ministrativo, temos a possibilidade de a administração pública, de 
maneira unilateral, criar obrigações para os administrados, ou então 
impor-lhes restrições.
Didatismo e Conhecimento 9
DIREITO ADMINISTRATIVO
Importante esclarecer que nem todos os atos administrativos 
são revestidos de imperatividade, mas, da mesma forma que ocorre 
relativamente à presunção de legitimidade, os atos acobertados pela 
imperatividade podem, em princípio, ser imediatamente impostos 
aos particulares a partir de sua edição.
Autoexecutoriedade: O ato administrativo possui força execu-
tória imediatamente a partir de sua edição, isso ocorre porque as 
decisões administrativas trazem em si a força necessária para a sua 
auto execução. 
A autoexecutoriedade dos atos administrativos fundamenta-se 
na natureza pública da atividade administrativa, cujo principal obje-
tivo é o atendimento ao interesse público.
Assim, a faculdade de revestimento do ato administrativo pela 
característica da autoexecução de seus atos se manifesta principal-
mente pela supremacia do interesse coletivo sobre o particular.
Os atos autoexecutórios são aqueles que podem ser material-
mente implementados pela administração, de maneira direta, inclu-
sive mediante o uso de força, caso seja necessário, sem que a Admi-
nistração Pública precise de uma autorização judicial prévia.
Tipicidade: Para a Profª. Maria Sylvia Di Pietro, a tipicidade 
é: “o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a 
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir deter-
minados resultados”.
Visando a segurança jurídica aos administrados, o atributo da 
tipicidade garante que o ato administrativo deve corresponder a fi-
guras previamente estabelecidas pelo ordenamento jurídico vigente. 
REQUISITOS E ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRA-
TIVO: 
A doutrina administrativa é pacifica em apontar cinco requisitos 
básicos, ou elementos dos atos administrativos: competência, finali-
dade, forma, motivo e objeto. 
Além dos requisitos elaborados pela doutrina administrativa, 
aplicam-se aos atos administrativos os requisitos gerais de todos os 
atos jurídicos perfeitos, como agente capaz, objeto lícito e forma 
prescrita ou não proibida em lei.
Trata-se de requisitos fundamentais para a validade do ato ad-
ministrativo, pois o ato que for editado ou praticado em desacordo 
com o que o ordenamento jurídico estabeleça para cada requisito, 
será, via de regra, um ato nulo.
Competência: O requisito da Competência pode ser definido 
como o poder legal conferido ao agente público para o desempenho 
regular e específico das atribuições de seu cargo. 
A competência é a condição primeira de validade do ato admi-
nistrativo, onde deve haver uma análise sobre a incidência ou não 
da capacidade específica e legalmente definida para a prática do ato.
Importante observar que a noção de competência do agente, na 
esfera do Direito Administrativo, alcança, além do agente, também 
o órgão do Estado que ele representa.
Dessa forma, conclui-se que competência é prerrogativa do Es-
tado, exercitada por seus agentes, respeitada a hierarquia e distribui-
ção constitucional de atribuições.
A competência é um elemento, ou requisito, sempre vinculado, 
ou seja, não há possibilidade de escolha na determinação da com-
petência para a prática de um ato, tendo em vista que tal vinculação 
decorre de lei.
Para os estudos sobre o requisito da competência do ato admi-
nistrativo, se mostra necessário e oportuno mencionar a existência 
das figuras da avocação de competência e a delegação de compe-
tência.
A avocação é o ato mediante o qual o superior hierárquico traz 
para si o exercício temporário de certa competência atribuída por 
lei a um subordinado, devendo ser medida excepcional e de caráter 
precário, sendo que a avocação não será possível quando se tratar de 
competência exclusiva do subordinado.
A delegação, doutro modo é o ato mediante o qual o superior 
hierárquico delega para seu subordinado ou a outro órgão, compe-
tência que lhe pertence, também tem a característica de ser tempo-
rário e revogável a qualquer momento, devendo seguir os limites 
previstos em lei,
Nos casos em que houver avocação ou delegação de competên-
cia não se verifica a transferência da titularidade da competência, 
apenas o seu exercício. Importante salientar que o ato de delegação 
ou avocação de competência é discricionário e revogável a qualquer 
momento.
Quando o agente público ou órgão atua fora, ou além, de sua 
esfera de competência, temos presente então uma das figuras de abu-
so de poder, ou excesso de poder, que, nem sempre está obrigado à 
anulação do ato, visto que o vício de competência admite convalida-
ção, salvo quando se tratar de competência em razão da matéria ou 
de competência exclusiva.
Finalidade: Ao editar determinado ato administrativo, o Poder 
Público deve perseguir o interesse público. É o objetivo principal 
que a Administração Pública pretende alcançar com a prática do ato 
administrativo. 
Dessa maneira a finalidade do ato deve ser sempre o interesse 
da coletividade e a finalidade específica prevista em lei para aquele 
ato da administração. 
Sendo requisito de validade do ato, é nulo qualquer ato pratica-
do visando exclusivamente o interesse privado, ou seja, o desaten-
dimento a qualquer das finalidades do ato administrativo configura 
vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício de fina-
lidade é denominado pela doutrina como desvio de poder, configu-
rando em uma das modalidades do abuso de poder.
Forma: é o modo de exteriorização do ato administrativo. Todo 
ato administrativo, em principio, deve ser formal, e a forma exigida 
pela lei quase sempre é escrita, em atendimento inclusive ao princi-
pio constitucional de publicidade.
A forma, ou formalidade é o conjunto de exterioridades que 
devem ser observadas para a regularidade do ato administrativo. As-
sim, temos que todoato administrativo é formal, pelo que sua falta 
resulta, necessariamente, na inexistência do ato administrativo.
A forma do ato administrativo pode ser entendido em dois sen-
tidos, no amplo e no estrito.
Em sentido amplo, a forma do ato administrativo é o procedi-
mento previsto em lei para a prática regular do ato.
Seu sentido estrito refere-se ao conjunto de requisitos formais 
que devem constar no próprio ato administrativo, de acordo com 
suas formalidades próprias.
Motivo: É a causa imediata do ato administrativo, é a situação 
fática, ou jurídica, que determina ou possibilita a atuação adminis-
trativa, razão pela qual todo ato administrativo deve ser motivado, 
assim temos que o motivo é elemento integrante do ato.
Didatismo e Conhecimento 10
DIREITO ADMINISTRATIVO
O motivo do ato administrativo não se traduz apenas como um 
elemento, mas também como um pressuposto objetivo do ato em si, 
pois o motivo que deu origem ao Ato Administrativo tornou-se regra 
jurídico-administrativa obrigatória.
Diante da possibilidade legal de controle externo do ato admi-
nistrativo (exercido pelo Poder Judiciário e Poder Legislativo) anali-
sando a legalidade e legitimidade dos atos, a doutrina administrativa 
formulou a teoria dos motivos determinantes, que vincula a reali-
zação do ato administrativo com os motivos que o originaram, sendo 
certo que o ato deve ser praticado por agente competente e de acordo 
com as determinações legais.
A teoria dos motivos determinantes vincula a existência e a per-
tinência dos motivos (fáticos e legais) à efetiva realização do ato, 
demonstrando os motivos que declarou como causa determinante a 
prática do ato.
Dessa maneira, caso seja comprovada a não ocorrência do mo-
tivo ou a situação declarada como determinante para a prática do 
ato, ou então a inadequação entre a situação ocorrida e o motivo 
descrito na lei, o ato será nulo.
Não se pode confundir Motivo com Motivação, visto que Mo-
tivação é a declaração expressa dos motivos que determinaram e 
justificaram a prática do ato administrativos.
Objeto: O objeto é o próprio conteúdo material do ato. O objeto 
do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do 
qual a administração manifesta sua vontade, ou simplesmente atesta 
situações preexistentes. 
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, o objeto do 
ato administrativo “é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato 
decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica”
Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria 
alteração na esfera jurídica que o ato provoca, é o efeito jurídico 
imediato que o ato editado produz.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
Atos Gerais e Atos Individuais: Os atos administrativos gerais 
caracterizam-se por não possuir destinatários diretos e determina-
dos, apresentam apenas situações normativas aplicáveis a todos os 
administrados e hipóteses fáticas que se enquadrem nos casos des-
critos de forma abstrata. 
Assim, é possível dizer que tais atos possuem como caracterís-
tica a generalidade e abstração.
Os atos administrativos individuais são aqueles que possuem 
destinatário final certo e determinado, produzindo seus efeitos de 
maneira direta e concreta e de forma individualizada, seja consti-
tuindo ou declarando situações jurídico-administrativa particulares. 
O ato individual pode ter um único destinatário – ato singular – ou 
então diversos destinatários, desde que determinados e identificados 
– atos plúrimos.
Atos Internos e Atos Externos: Atos administrativos internos, 
são aqueles destinados a produzir efeito somente no âmbito da Ad-
ministração Publica, atingindo de forma direta e exclusiva seus ór-
gãos e agentes.
Atos administrativos externos são os que atingem os cidadãos 
administrados de forma geral, criando direitos ou obrigações gerais 
ou individuais, declarando situações jurídicas. Para esses atos é ne-
cessário que haja a publicação em imprensa oficial, como condição 
de vigência e eficácia do ato.
Atos Simples, Complexo e Composto: Ato administrativo sim-
ples é aquele que decorre de uma única manifestação de vontade, de 
um único órgão, unipessoal ou mediante apreciação de colegiado. 
Assim, o ato simples esta completo somente com essa manifestação, 
não dependendo de outra, seja concomitante ou posterior, para que 
seja considerado perfeito, não dependendo ainda de manifestação de 
outros órgãos ou autoridades para que possa produzir seus regulares 
efeitos.
Ato administrativo complexo é o que necessita, para sua forma-
ção e validade, da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos, 
ou autoridades, diferentes.
Ato administrativo composto é aquele cujo conteúdo resulta 
de manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou a produção 
de seus regulares efeitos dependem de outro ato que o aprove. A 
atribuição desse outro ato é simplesmente instrumental, visando a 
autorizar a prática do ato principal, ou então conferir eficácia a este. 
Ressalta-se que o ato acessório ou instrumental em nada altera o 
conteúdo do ato principal.
Ato Válido, Ato Perfeito e Ato Eficaz: Ato válido é o que esta 
em total conformidade com o ordenamento jurídico vigente, aten-
dendo as exigências legais e regulamentares impostas para que se-
jam validamente editadas, não contendo qualquer vício ou defeito, 
irregularidades ou ilegalidades.
Ato administrativo perfeito é o qual esta pronto, acabado, que 
já esgotou e concluiu o seu ciclo, foram exauridas todas as etapas 
de formação, já esgotaram todas as fases necessárias para a sua pro-
dução.
Ato administrativo eficaz é aquele que já está disponível e apto 
a produzir seus regulares efeitos, sendo capaz de atingir sua pleni-
tude e alcance.
ESPÉCIES:
Segundo a doutrina majoritaria administrativa, podemos agru-
par os atos administrativos em 5 cinco espécies:
Atos normativos: São aqueles que contém um comando geral do 
Executivo visando ao cumprimento de uma lei. Podem apresentar-se 
com a característica de generalidade e abstração (decreto geral que 
regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção (decreto de 
nomeação de um servidor). 
São atos normativos: o decreto; o regimento; e a resolução. 
Atos ordinatórios: São os que visam a disciplinar o funcio-
namento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. 
São ordinatórios os atos administrativos que disciplinam e regram o 
funcionamento dos órgãos da Administração Pública e orientam os 
rocedimentos adotados pelos agentes públicos.
Didatismo e Conhecimento 11
DIREITO ADMINISTRATIVO
De acordo com Hely Lopes de Meirelles: “são aqueles que só 
atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servido-
res hierarquizados à chefia que os expediu. Não obrigam aos parti-
culares, nem aos funcionários subordinados a outras chefias.”
Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser expedidos por 
chefes de serviços aos seus subordinados. Logo, não obrigam aos 
particulares.
São atos ordinatórios: as instruções; as circulares; os avisos; as 
portarias; as ordens de serviço; os ofícios e os despachos.
Atos negociais: São todos aqueles que contêm uma declaração 
de vontade da Administração apta a concretizar determinado negócio 
jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições 
impostas ou consentidas pelo Poder Público.
Muito embora apresentem interesses de ambas as partes, exter-
nando a manifestação de vontades entre a administração e o admi-
nistrado, o ato administrativo negocial possui natureza unilateral, 
visto que são editados pela Administração Pública, sob as normas do 
direito público, assim, a vontade do destinatário não é relevante para 
a formação do ato negocial, visto que necessita apenas de provoca-
ção, e depois a aceitação da vontade externada pelo Poder Público.
São atos negociais: a licença; autorização;permissão; aprova-
ção; admissão; homologação e a dispensa.
Atos enunciativos: São todos aqueles em que a Administração 
se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião 
sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e 
arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao 
motivo e ao conteúdo.
Segundo Hely Lopes de Meirelles temos que “aos atos enun-
ciativos embora não contenham uma norma de atuação, nem orde-
nem a atividade administrativa interna, nem estabeleçam uma rela-
ção negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam, porém, 
uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da 
Administração”.
Não há, no ato enunciativo, o estabelecimento de uma relação 
jurídica, justamente por não conter uma manifestação de vontade do 
Poder Público, mas sim enunciando um fato ja existente.
São atos enunciativos: a certidão; o atestado e o parecer.
Atos punitivos: São aqueles que contêm uma sanção imposta 
pela lei e aplicada pela Administração, visando a punir as infrações 
administrativas e condutas irregulares de servidores ou de 
particulares perante a Administração.
Possuem o objetivo, de acordo com os ensinamentos de Hely 
Lopes de Meirelles “de unir e reprimir as infrações administrativas 
ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante 
a Administração”.
Pode-se concluir então que os atos punitivos podem ser exter-
nos, quando aplicados aos administrados; e internos, quando aplica-
dos aos servidores da própria administração.
São atos punitivos externos: multa; interdição de atividades; 
destruição de coisas; demolição administrativa; a cassação e o con-
fisco.
São atos punitivos internos: o afastamento preventivo de servi-
dor investigado; advertencia; suspensão; demissão e a cassação de 
aposentadoria.
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO:
O ato administrativo vigente permanecerá produzindo seus 
efeitos no mundo jurídico até que algo capaz de alterar essa condi-
ção ocorra. 
Uma vez publicado e eivado de vícios, terá plena vigência e 
deverá ser cumprido, em atendimento ao atributo da presunção de 
legitimidade, até o momento em que ocorra formalmente a sua ex-
tinção, por meio da Anulação ou Revogação do Ato Administrativo.
O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultante do 
reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios em sua formação, ou 
então poderá ser declarada a falta de necessidade de sua validade.
Neste sentido o Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Sú-
mula 473 que assim garante: A administração pode anular seus 
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, por-
que deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Assim, o ato administrativo é considerado extinto quando ocor-
rer as principais formas de extinção.
Revogação: é modalidade de extinção de ato administrativo que 
ocorre por razões de oportunidade e conveniência da Administração 
Pública, atendido o interesse coletivo.
A Administração Pública pode revogar um ato quando entender 
que, embora se trate de um ato válido, que atenda a todas as pres-
crições legais, não atende adequadamente ao interesse público no 
caso concreto. 
Assim, temos que a revogação é a retirada, do mundo jurídico, 
de um ato válido, mas que, por motivos de oportunidade e conve-
niência (discricionariedade administrativa), tornou-se inoportuno ou 
inconveniente a sua manutenção.
Importante esclarecer que a medida de revogação de ato ad-
ministrativo é ato exclusivo e privativo da Administração Pública 
que praticou o ato revogado. Assim, o Poder Judiciário em hipótese 
alguma poderá revogar um ato administrativo editado pelo Poder 
Executivo ou Poder Legislativo. Tal imposição decorre do Princípio 
da Autotutela do Estado em revogar seus próprios atos, de acordo 
com sua vontade.
O ato revogatório não retroage para atingir efeitos passados do 
ato revogado, apenas impedindo que este continue a surtir efeitos, 
assim, temos que a revogação do ato administrativo opera com o 
efeito “ex nunc”, ou seja, os efeitos da revogação não retroagem, 
passando a gerar seus regulares efeitos a partir do ato revogatório.
Anulação: ocorre quando um ato administrativo estiver eivado 
de vícios, relativos à legalidade ou legitimidade. 
Assim que os vícios forem identificado pela própria Adminis-
tração Pública, esta poderá anulá-lo de ofício. É possivel ainda que 
algum cidadão identifique os vícios e ilegalidades do ato adminis-
trativo e comunique a Administração Pública, que poderá anulá-lo.
Didatismo e Conhecimento 12
DIREITO ADMINISTRATIVO
A anulação do ato administrativo quando estiver com vícios 
de ilegalidade ou ilegitimidade poderá ocorrer ainda por decisão 
fundamentada do Poder Judiciário. Entretanto, o Poder Judiciário 
não poderá atuar de oficio, deverá aguardar a impetração de medi-
da judicial por qualquer interessado na anulação do ato. O controle 
de legitimidade ou legalidade deverá ocorrer em sua forma, nunca 
em relação ao mérito do ato administrativo. Importante esclarecer 
que nem todo ato administrativo que estiver com vício de legalida-
de ou legitimidade deverá obrigatóriamente ser anulado, antes deve 
ser verificado se tal vício é sanável ou insanável. Assim, quando se 
verificar que trata-se de um vício insanável, a anulação do ato deve 
ser obrigatória, entretanto, quando se tratar de um vício sanável, o 
ato poder ser anulado ou convalidado, de acordo com a discriciona-
riedade conferida à Administração Pública, que irá efetuar análise 
de oportunidade e conveniência da manutenção dos efeitos do ato 
administrativo. A anulação age retroativamente, ou seja, todos os 
efeitos provocados pelo ato anulado também são nulos, daí surge 
o denominado efeito “ex tunc”, que significa dizer justamente que, 
com a anulação, os efeitos do ato retroage desde a sua origem.
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
Temos como regra geral que, os ato administrativos quando ei-
vados de vícios de legalidade ou legitimidade devem ser anulados. 
Entretanto, algumas hipóteses de vicios de legalidade dão origem a 
atos administrativos meramente anuláveis, ou seja, atos que, a cri-
tério da Adminstração Pública poderão ser anulados ou então con-
validados.
Desta forma, convalidar um ato administrativo é corrigi-lo ou 
regularizá-lo, desde que não acarretem lesão os interesse público 
nem mesmo prejuízo a terceiro, assim, verificados as condições 
acima, os atos que apresentarem defeitos sanáveis, ou passiveis de 
correção, poderão ser convalidados pela Própria Administração Pú-
blica.
Temos, portanto, que para a possibilidade de convalidação de 
ato administrativo, é necessário atender as seguintes condições:
- O defeito seja sanável;
- O ato convalidado não poderá acarretar lesão ao interesse pú-
blico;
- O ato convalidado não poderá acarretar prejuízos a terceiros.
Por defeitos sanáveis temos aqueles cujos vícios são relativos à 
competência quanto à pessoa que editou o ato, desde que não se trate 
de hipótese de competência exclusiva, e ainda quando ocorrer vício 
quanto a forma, desde que a lei não considere a forma um elemento 
do ato essencial à validade do mesmo.
A convalidação pode incidir sobre atos vinculados e atos discri-
cionários, pois não se trata de controle de mérito, mas sim de legali-
dade e legitimidade, relativos a vícios do ato administrativo sanável, 
cuja análise recai sobre os elementos de competência e forma, pois, 
caso a analise fosse feita sobre os elementos de motivo ou objeto, o 
controle seria no mérito administrativo do ato.
ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS: 
Os atos vinculados são os que a Administração Pública pratica 
sem qualquer margem de liberdade de decisão, tendo em vistaque a 
lei previamente determinou a única medida possível de ser adotada 
sempre que se configure a situação objetiva descrita em lei.
Os atos discricionários são aqueles que a Administração Pública 
pode praticar com certa liberdade de escolha e decisão, sempre den-
tro dos termos e limites legais, quanto ao seu conteúdo, seu modo de 
realização, sua oportunidade e conveniência administrativa.
Dessa maneira, na edição de um ato vinculado a administração 
Pública não dispõe de nenhuma margem de decisão, sendo que o 
comportamento a ser adotado pelo Administrador está regulamen-
tado em lei, enquanto na edição de um ato discricionário, a legis-
lação outorga ao agente público determinada margem de liberdade 
de escolha, diante da avaliação de oportunidade e conveniência da 
pratica do ato.
Neste sentido, oportuno esclarecer a expressão “Mérito Admi-
nistrativo”. O mérito do ato administrativo não é considerado re-
quisito para a formação do ato, mas tem implicações com o motivo 
e o objeto do ato, e consequentemente, com as suas condições de 
validade e eficácia.
O mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na valora-
ção dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Adminis-
tração incumbida de sua prática quando autorizada a decidir sobre a 
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar.
O merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos adminis-
trativos praticados no exercício de competência discricionária. Nos 
atos vinculados não há que se falar em mérito, visto que toda a atua-
ção do Poder Executivo se resume no atendimento das imposições 
legais. Quanto ao mérito administrativo a Administração decide li-
vremente, e sem possibilidade de correção judicial, salvo quando 
seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder.
5 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA; 
CENTRALIZADA E DESCENTRALIZADA; 
AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS 
PÚBLICAS E SOCIEDADES 
DE ECONOMIA MISTA. 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: 
De acordo com os ensinamentos do jurista administrativo Hely 
Lopes Meirelles, organização da Administração Pública é “todo o 
aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, 
visando à satisfação das necessidades coletivas”. De maneira obje-
tiva, temos que Organização da Administração Pública é toda a ati-
vidade concreta e imediata desenvolvida pelo Estado para o alcance 
dos interesses públicos. De maneira subjetiva, podemos afirmar que 
trata-se do conjunto de órgãos e de agentes públicos aos quais a lei 
atribui o exercício da função administrativa do Estado.
Didatismo e Conhecimento 13
DIREITO ADMINISTRATIVO
CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CON-
CENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO.
O Estado exerce função administrativa por meio de órgãos, 
pessoas jurídicas e seus respectivos agentes públicos, objetivando 
atender o interesse coletivo. Para tanto, o Estado adota duas formas 
principais para a organização e atuação administrativa: centraliza-
ção e descentralização.
Ocorre a centralização administrativa quando o Estado exerce 
suas funções diretamente, por meio de seus órgãos e agentes públi-
cos integrantes, assim, dizemos que a atividade administrativa do 
estado é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado, ou seja, 
pelo conjunto orgânico que lhe compõe.
Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o 
Estado desempenha algumas de suas atribuições por meio de outras 
pessoas, e não pela sua administração direta. Assim, dizemos que a 
atividade administrativa do Estado é descentralizada quando é exer-
cida por pessoas distintas do Estado, sendo que há transferência de 
competência para a execução do serviço público que lhe são perti-
nentes para seus auxiliares.
A descentralização é efetivada por meio de outorga quando o 
estado cria, por meio de lei, uma entidade ou pessoa jurídica, e a ela 
lhe transfere determinado serviço público.
De outro modo, a descentralização é efetivada pó meio de dele-
gação quando a Administração Pública transfere, mediante contrato 
administrativo (concessão ou permissão de serviços públicos), ou 
por meio de ato unilateral (autorização de serviços públicos), a exe-
cução do serviço.
A concentração, ou “concentração de competência”, ou ainda 
“administração concentrada” é o sistema em que o superior hie-
rárquico mais elevado é o único e exclusivo órgão competente para 
tomar decisões, ficando os seus subordinados restritos e limitados 
às tarefas de preparação e execução das decisões do superior hie-
rárquico.
A desconcentração é o fenômeno, ou forma de organização 
administrativa, de distribuição interna de competências. Diferente-
mente da descentralização, que envolve sempre mais de uma pessoa 
jurídica de direito público, a desconcentração ocorre exclusiva-
mente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica.
Trata-se, a desconcentração, de mera técnica administrativa de 
distribuição interna de competências de uma pessoa jurídica.Ocorre 
desconcentração administrativa quando uma pessoa política ou uma 
entidade da administração indireta distribui competências no âmbito 
de sua própria estrutura com a finalidade de conferir mais agilidade 
e eficiência a prestação dos serviços
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do 
Estado (União, estados, municípios e Distrito Federal), aos quais 
foi atribuída competência para o exercício, de maneira centralizada, 
de atividades administrativas, é composta por órgãos ligados direta-
mente ao poder central, seja na esfera federal, estadual ou municipal. 
A organização da Administração Pública Federal está regula-
mentada por meio do Decreto 200/67, que assim dispõe sobre a Ad-
ministração Direta: 
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE
 FEVEREIRO DE 1967.
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços inte-
grados na estrutura administrativa da Presidência da República e 
dos Ministérios.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
É o conjunto de pessoas jurídicas – desprovidas de autonomia 
política – que, vinculadas à Administração Direta, têm a competência 
para o exercício, de maneira descentralizada, de atividades 
administrativas. São composta por entidades com personalidade 
jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de 
Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, 
Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
A organização da Administração Pública Federal está regula-
mentada por meio do Decreto 200/67, que assim dispõe sobre a Ad-
ministração Indireta: 
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE 
FEVEREIRO DE 1967.
Art. 4° A Administração Federal compreende:
...
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes ca-
tegorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. Parágrafo único. As entidades com-
preendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério 
em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal ati-
vidade. 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com per-
sonalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para 
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira des-
centralizada. 
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurí-
dica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo 
da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica 
que o Governo seja levado a exercer por forca de contingência ou 
de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das 
formas admitidas em direito. 
Didatismo e Conhecimento 14
DIREITO ADMINISTRATIVO
III - Sociedade de Economia Mista