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Texto 5 – TGDPub
Capítulo V – Atividades do Estado
Introdução
Dois passos elementares para aprender direito público:
Saber quais são as atividades estatais – conhece-se o campo de incidência do direito público; e
Saber como as normas jurídicas as tratam – o regime de direito público.
O Estado é criação do direito. Por isso, as normas jurídicas é que definem suas atividades.
	Certos poderes devem necessariamente pertencer ao Estado, sob pena de não existir Estado:
Coagir;
Julgar; e
Impor tributos.
O Estado tem esses poderes porque é indispensável que ele desenvolva certas funções. E as funções que correspondem a tais poderes são as funções mínimas do Estado, quer dizer, as funções sem as quais o Estado não será mais Estado. Todas as outras funções que o Estado moderno se tem atribuído, desde a função de providenciar o ensino até a função assistencial, caracterizam o Estado não enquanto tal, mas certos tipos de Estado.
	O que define a incidência de um ou outro ramo jurídico é a atividade, não a pessoa envolvida. O direito público não é o direito do Estado, aplicável exclusivamente às relações das quais participem as entidades governamentais. Também o Direito privado não é o conjunto de normas incidentes apenas e sempre nos vínculos travados entre particulares. O público é o direito das atividades estatais, enquanto o privado é o direito das atividades dos particulares.
A pessoa jurídica estatal participa tanto de relações de direito público quanto de direito privado.
O Estado publiciza tudo o que toca.
O Estado pode delegar a particulares a realização de atividades estatais. A empresa particular que, tendo recebido delegação, explora o transporte coletivo aéreo de passageiros o faz no regime de direito público.
Atividades dos particulares
A vida social é formada pela soma de dois setores, delimitados pela Constituição: o campo estatal e o campo privado. Este último é constituído pelas atividades próprias dos particulares: as atribuídas a eles pela Constituição como um direito subjetivo e as que, não tendo sido reservadas ao Estado, lhes são facultadas.
Em tese, os indivíduos podem realizar todas as ações cuja exclusividade não tenha sido conferida ao Estado, com a consequente interdição da atuação privada.
Além disso, integram o campo privado todas as operações que a Constituição tenha assegurado aos indivíduos, rotulando-as como direitos:
A manifestação do pensamento – CF, art. 5º, inc. IV
A troca de correspondência – inc. XII
O exercício de trabalho, ofício ou profissão – inc. XIII
A locomoção – inc. XV
A reunião – inc. XVI
A associação – inc. XVII
A propriedade de bens – direito de propriedade – inc. XXII
A exploração de atividade econômica – art. 170, parágrafo único
O conceito jurídico de atividade econômica é obtido residualmente. Em termos constitucionais, as atividades econômicas são as não reservadas ao Estado.
Só se excluem do campo privado – por não constituírem atividade econômica no sentido jurídico – as operações que, cabendo ao Estado, não possam ser realizadas pelos particulares sem ato estatal de delegação.
	As atividades dos particulares são por eles desenvolvidas no regime do direito privado, estampado nas normas dos Códigos Civil, Comercial, Trabalhista e em inúmeras leis esparsas.
Exploração pelo Estado de atividade dos particulares
Embora a atividade econômica seja tipicamente privada, poderá sofrer exploração estatal quando justificada pela segurança nacional ou por relevante interesse coletivo.
Ademais, a própria Constituição menciona expressamente algumas atividades econômicas a que o Estado pode ou deve se dedicar, em regime de convivência com a iniciativa privada. São os casos de: instituições financeiras, construção de moradias e abastecimento alimentar.
Como as atividades econômicas integram o campo privado, sua exploração pelo Estado se faz sempre no regime de direito privado.
Atividades estatais
O Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem jurídica lhe atribui, estando proibido de fazer o que a Constituição ou as leis não autorizam expressamente.
Atividades instrumentais:
Captação de recursos financeiros, através de empréstimos, lançamento de títulos da dívida pública e cobrança de tributos, esta última regulada pelo direito tributário;
Gestão dos recursos financeiros do Poder Público, regida pelo direito financeiro;
A escolha de agentes públicos, através de eleições e de concurso, a primeira regida pelo direito eleitoral e a última pelo direito administrativo; e
Obtenção dos bens indispensáveis ao suporte da atividade do Estado, através de aquisição, produção e construção de edifícios públicos, atividades disciplinadas pelo direito administrativo.
Atividades-fim
Relacionamento internacional
Consiste no estabelecimento e manutenção de vínculos com entidades internacionais e com Estados estrangeiros, bem como na defesa contra invasões do território nacional.
Trata-se de atuação exclusiva do Poder Público, que nela expressa a soberania da sociedade, não admitindo delegação a particulares. Pertence à União. É regida pelos direitos constitucional e internacional público.
Atividades de controle social
Destinam-se a regular a vida em sociedade, com a utilização do poder de coerção. Ordenam o comportamento dos indivíduos, a fim de que estes, além de não prejudicarem os interesses da coletividade, ajam para realiza-los.
A mais importante atuação do Estado nesse setor é a legislativa. Por meio dela editam-se normas legais regulando o exercício dos direitos e o cumprimento dos deveres dos particulares.
Normas de direito público – leis que admitem a interferência da Administração em seu cumprimento.
Normas de direito privado – normas cuja aplicação se dá no âmbito das relações dos particulares, sem ingerência administrativa.
	A produção de normas legais é regulada pelo direito constitucional, isto é, pela Constituição Federal, pelas Constituições Estaduais e pela Lei Orgânica de cada Município, que tratam, respectivamente, da edição das leis federais, estaduais e municipais.
	O segundo grupo de operações estatais voltadas ao controle social compreende a atuação do Judiciário na solução dos conflitos, defesa dos direitos, anulação de normas, privação da liberdade ou dos bens dos particulares, bem como na execução material de suas decisões. A atividade judicial é desenvolvida sempre para aplicação de normas jurídicas superiores, no que se assemelha à administrativa. Sua peculiaridade está em ser sempre provocada, através da propositura de uma ação, não se exercendo de ofício.
	Na função jurisdicional, a atuação dos juízes é complementada ou propiciada pela de outros órgãos públicos, que exercem funções indispensáveis à administração da Justiça. É o caso dos oficiais de justiça, que executam materialmente as ordens judiciais; da Polícia Judiciária, que trabalha na investigação criminal, preliminar à ação penal; e do Ministério Público, que detém a titularidade das ações penais.
	O desenvolvimento desse grupo de atividades é regido pelo direito processual.
	O terceiro setor é o das atividades de administração ordenadora, a cargo da Administração Pública, destinadas à aplicação das leis reguladoras do exercício dos direitos, dos particulares. À semelhança da jurisdicional, é sempre uma atividade de aplicação de normas superiores, mas, ao contrário daquela, opera-se de ofício, independentemente de provocação.
	É reguada pelo direito administrativo.
Atividades de gestão administrativa
Visam criar utilidades em favor do corpo social por força direta da atuação estatal. Submetem-se ao direito administrativo.
Serviços públicos – importam a criação de utilidades ou comodidades fruíveis direta e individualmente pelos particulares em setores de titularidade estatal.
Apesar de pertencentes ao Estado, serviços públicos podem ser desenvolvidos por particulares no regime de concessão ou permissão, visto produzirem resultados econômicos.
A delegação é o ato administrativo pelo qual a Administração transfere transitoriamentea particular o exercício do direito à exploração de serviço público. O Poder Público trespassa apenas o exercício da atividade, mantendo sua titularidade.
Serviços sociais – são, à semelhança dos serviços públicos, atividades cuja realização gera utilidades ou comodidades que os particulares fruem direta e individualmente. No entanto, diferenciam-se daqueles por não serem de titularidade estatal. Incluem os serviços de educação e assistência social aos deficientes, jurídicos, em caso de calamidade, etc.
A prestação de tais serviços é dever inafastável do Estado, tendo os indivíduos o direito subjetivo de usufruí-los. O objetivo do Constituinte ao outorgar tais competências ao Poder Público não foi o de reserva-las, mas sim o de obrigar a seu exercício.
Quando prestados pelo Poder Público, submetem-se ao regime de direito público; quando prestados pelos particulares, sujeitam-se ao regime de direito privado. Tal dualidade se justifica, porquanto os serviços sociais são, ao mesmo tempo, atividade estatal e atividade dos particulares.
Emissão de moeda e administração cambial – são atividades que não geram utilidade ou comodidade fruível diretamente pelos particulares, mas sim uma utilidade social, que só os beneficia de modo indireto e coletivo. Estão ligadas à própria existência e unidade do Estado, que através delas disciplina a vida econômica. Daí serem de necessária prestação e não admitirem delegação em favor de particulares. No Brasil, são desenvolvidos pela União Federal.
Outras atividades – o Estado também desenvolve outras, úteis à sociedade, mas sem caráter econômico. Exemplos:
Atividade de fomento = concessão de benefícios aos particulares, de modo a induzir seus comportamentos em certo sentido.
Realização de atividades culturais, implementação de pesquisas na área da ciência e tecnologia, promoção de atividades desportivas.
Serviços estatísticos.
Construção de obras públicas que não sirvam de suporte a atividades estatais.
Não é a atuação exclusiva do Estado, nem de uma pessoa política em especial, podendo ser realizada por qualquer delas e por particulares, independentemente de delegação. Quando desenvolvida pelo Estado, submete-se a regime de direito público. Quando desenvolvida por particulares, sujeita-se ao direito privado.
Atos e fatos jurídicos
O desempenho de atividades pelo Estado gera produção de atos e fatos jurídicos.
Fato jurídico
Fato jurídico é o evento ao qual a norma atribui efeitos jurídicos.
	O fato jurídico se opõe ao fato juridicamente irrelevante, isto é, ao evento cuja ocorrência não gera a incidência de qualquer norma jurídica.
	A atuação do Estado produz, a todo momento, fatos jurídicos, cujos efeitos são regulados pelo direito público.
Ato jurídico
Ato jurídico é uma prescrição, uma norma. Em outras palavras: uma regra destinada a regular comportamentos.
	Normalmente resulta de expressa manifestação da vontade, feita por certo sujeito. Mas pode resultar também de eventos que, embora não sejam manifestações de vontade humana, transmitam um comando a outrem.
	O ato jurídico pode não resultar de uma manifestação da vontade humana, mas significará sempre uma declaração, destinada a reger o comportamento de alguém.
	A norma não se confunde com a ação, realizada no tempo e no espaço, percebida pelos sentidos, com a qual o indivíduo pretende transmitir certo comando a outrem. Norma jurídica é o significado jurídico atribuído a essa ação materialmente verificável, mas não é ela mesma.
	A produção de atos jurídicos é uma das atividades estatais mais importantes e frequentes. São atos jurídicos tanto a lei feita pelo Congresso Nacional quanto a sentença do juiz, o decreto do prefeito municipal ou o contrato firmado entre a Administração e uma empreiteira.
	Os atos estatais, para serem praticados, devem observar uma série de princípios e regras típicas do direito público e que diferem em muito das estipuladas para a produção de atos privados.
	Para a validade do ato é necessária sua conformidade com a norma jurídica superior.
	Os atos jurídicos devem ser produzidos com observância da norma superior. Isso não impede, contudo, o surgimento de atos inválidos, que acabam sendo aplicados e produzindo efeitos. Para retirá-los do mundo jurídico, desfazendo os efeitos produzidos, o Ordenamento prevê formas adequadas para sua invalidação.