ADI e ADC

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DIREITO PROCESSUAL 
CONSTITUCIONAL 
Igor Moura Rodrigues Teixeira 
igormoura.r@gmail.com 
(085) 9.85639471 
AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE 
 
Competência para julgar a ação 
 
Nos termos do art. 102, I, “a”, da CRFB, a competência para 
processar e julgar a ADI é do STF. 
 
Art. 102 (da CRFB). Compete ao Supremo Tribunal Federal, 
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 
I - processar e julgar, originariamente: 
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato 
normativo federal ou estadual e a ação declaratória de 
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; 
Parâmetro do controle 
 
Na ADI, o parâmetro/bloco de constitucionalidade é a ordem 
constitucional global. Isso inclui o texto constitucional (texto principal, 
ADCT e emendas), os princípios implícitos e os tratados internacionais 
de direitos humanos aprovados na forma especial do art. 5º, §3º, da 
CRFB. 
 
Art. 5º, §3º (da CRFB) - Os tratados e convenções internacionais sobre 
direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso 
Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos 
membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. 
 
Observação: As normas infraconstitucionais (ainda que sejam 
materialmente constitucionais) não servem como parâmetro. 
Objeto 
 
Sua definição está no já colacionado art. 102, I, “a”, da CRFB. 
Assim, o objeto da ADI é a lei ou ato normativo federal ou 
estadual (art. 59 CRFB/88). 
 
Desta forma, logicamente, lei ou ato normativo municipal 
não podem ser objeto da ADI. Contudo, cumpre ressaltar que 
a lei municipal pode ser questionada, em face da CRFB 
(controle de constitucionalidade), de outras formas. 
 
ATENÇÃO: A lei ou ato normativo distrital podem ser objeto 
de ADI? Resposta: Depende. Como o DF exerce competência 
legislativa estadual e municipal, a possibilidade ou não de 
haver questionamento via ADI depende se, no caso, a lei 
distrital equivale a uma lei estadual (quando caberá a ADI) ou 
a uma lei municipal (quando não caberá a ADI). 
UMA NORMA CONSTITUCIONAL PODE SER OBJETO DE ADI? 
 
R: Depende. Uma norma constitucional originária não pode. Isso 
porque não há hierarquia entre normas constitucionais, bem como 
porque o STF não admite a existência de um valor 
supraconstitucional que sirva como parâmetro para o controle de 
constitucionalidade do próprio constituinte originário. 
 
Portanto, havendo conflito entre duas normas constitucionais 
originárias, a solução se dá pela interpretação constitucional, e 
dentre as diversas técnicas de interpretação, há a ponderação de 
valores. 
 
Por outro lado, uma emenda constitucional (norma constitucional 
derivada) pode ser objeto de ADI. 
 
Objeto na ADI e na ADI Estadual 
- Lei federal e lei estadual podem ser objeto de uma ADI (genérica), 
tendo como parâmetro a CRFB, sendo o órgão competente para 
processar e julgar a ação o STF. 
- Lei estadual e lei municipal podem ser objeto de uma ADI Estadual, 
tendo como parâmetro a CE, sendo o órgão competente para o controle 
o TJ. 
 
O que acontece se for proposta, concomitantemente, uma ADI 
genérica e uma ADI Estadual contra o mesmo dispositivo de uma 
mesma lei estadual? R: Nesse caso, a ADI genérica vai implicar o 
sobrestamento da ADI Estadual. Ou seja, o TJ vai ter que aguardar o STF 
decidir a ADI genérica. 
Se o STF julgar procedente a ADI, declarado a inconstitucionalidade da 
norma, a ADI Estadual fica prejudicada pela perda do objeto. 
Mas se o STF julgar improcedente a ADI, declarando a lei estadual 
constitucional, a ADI Estadual terá seu regular procedimento, salvo no 
caso de o parâmetro da CF utilizado for idêntico ao da CE. 
Observação (MUITO IMPORTANTE): Se na ADI Estadual o parâmetro da CE 
for uma das normas da CF de reprodução obrigatória, poderia ser dito que 
o TJ, de certa forma, estaria realizando um controle abstrato em face da CF. 
Desta forma, para parte da doutrina, por ser da competência do STF fazer o 
controle abstrato em face da CF, o TJ estaria usurpando o poder do 
Supremo. 
 
Contudo, na Reclamação nº 383, o STF entendeu que essa ADI Estadual, no 
caso de se tratar de norma de reprodução obrigatória, seria perfeitamente 
cabível. Mas, dessa decisão do TJ, será cabível, excepcionalmente, 
Recurso Extraordinário ao STF, tendo a decisão do Supremo efeito erga 
omnes. MUITO IMPORTANTE! 
 
Note-se que esse RE se refere a um controle abstrato (por ser originário de 
um controle abstrato no TJ) e difuso (por se tratar de uma via recursal). 
TRATA-SE DE EXCEÇÃO: ÚNICO CASO DO CONTROLE ABSTRATO QUE 
ADMITE INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO (DIFUSO) 
GERANDO ESTE RECURSO EFEITO ERGA OMNES, EXCEPCIONANDO O FATO 
DESTE REXT SER INTER PARTES. 
Legitimados Ativos (CRFB, art. 103 e Lei nº 9.868/99) 
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação 
declaratória de constitucionalidade: 
I - o Presidente da República; 
II - a Mesa do Senado Federal; 
III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do 
Distrito Federal; LEGITIMADO ATIVO ESPECIAL 
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
LEGITIMADO ATIVO ESPECIAL 
VI - o Procurador-Geral da República; 
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; NÃO 
POSSUI CAPACIDADE POSTULATÓRIA 
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 
LEGITIMADO ATIVO ESPECIAL / NÃO POSSUI CAPACIDADE 
POSTULATÓRIA 
Trata-se de um rol taxativo, do qual não cabe ampliação. 
 
Pode ser dividido em dois grupos: legitimados ativos 
universais ou neutros (art. 103, incisos I, II, III, VI, VII e VIII) e 
legitimados ativos especiais (art. 103, incisos IV, V e IX). 
 
Os legitimados especiais precisam demonstrar a pertinência 
temática. Sendo esta a relação de afinidade entre a matéria e 
os objetivos institucionais do autor. 
 
Exemplo: Se a matéria impugnada for uma lei que trata de 
benefícios previdenciários, e o autor for uma entidade de 
classe que envolve aposentados e pensionistas, tem 
pertinência temática. 
PODE O GOVERNADOR DE UM ESTADO IMPUGNAR LEI DE OUTRO ESTADO? 
R: Sim, desde que demonstre pertinência temática. Por exemplo, o governador de 
Goiás (maior produtor de amianto crisotila) impugna lei estadual de São Paulo, que 
está prejudicando a economia de Goiás. 
 
Já os legitimados universais não necessitam demonstrar a pertinência temática. 
 
São legitimados que possuem capacidade postulatória própria os elencados nos 
incisos I ao VII. 
 
Os legitimados listados nos incisos VIII e IX não possuem capacidade postulatória 
própria, devem constituir advogado através de procuração com poderes especiais para 
tanto. 
 
Não se admite desistência da ação. 
 
É possível haver litisconsórcio ativo? 
R: Sim. Observe-se que se o litisconsórcio envolver legitimados universais e especiais, 
o legitimado especial ainda assim necessita comprovar a pertinência temática. 
 
 
Legitimados Passivos 
 
Não há que se falar em réu, pois a ação tem natureza objetiva, e não subjetiva. 
 
Legitimado passivo é o órgão ou os órgãos dos quais a norma foi emanada. 
 
Exemplo: Se a lei impugnada for estadual, serão legitimados passivos a 
Assembleia Legislativa, que elaborou a norma, e o Governador do Estado, que 
sancionou a lei. 
 
A função do legitimado passivo na ADI é a prestação de informações a 
respeito da elaboração da norma. 
 
Não é possível a mudança de polo (o Governador do Estado concordar com a 
ação e pretender passar do polo passivo para o ativo). 
 
Note-se que é possível o legitimado propor ADIcontra norma que ele mesmo 
elaborou. 
Partidos Políticos 
 
No que tange à representação congressual, não é necessário 
representação nas duas casas. Basta um representante na 
câmara ou no senado. 
 
Se ocorrer a perda superveniente da representação 
processual, a ADI fica prejudicada? 
R: Não. Desde 2004 o STF mudou seu entendimento, e hoje, 
ainda que o partido político perca a representação 
processual, a ação prossegue normalmente. 
 
Dentro do partido político quem pode ajuizar a ação é o 
diretório ou a executiva nacional, nunca regional. 
Confederação Sindical 
 
A confederação sindical é a entidade que está no topo da hierarquia sindical 
(sindicatos, federações, no mínimo e confederação), conforme artigo 533 e 
seguintes da CLT. 
 
Se a confederação não estiver regulada, registrada consoante a lei, não possui 
legitimidade para propor ADI. 
 
A confederação tem de estar regularmente constituída, com seu estatuto 
arquivado no Ministério do Trabalho. 
 
Como dito, a confederação está no topo da hierarquia sindical. Se não houver 
o número mínimo não há confederação, apenas federação. E esta, mesmo 
sendo nacional, não tem legitimidade para propor ação. Nem o sindicato 
nacional. 
 
As centrais sindicais também não têm legitimidade. Por mais que tenha 
existência jurídica com regulamento próprio, não se trata de sindicato. Trata-se 
de uma representação paralela, sem força sindical (CUT, Força Sindical, e 
outras centrais). 
Entidade de Classe de Âmbito Nacional 
 
As entidades de classe de âmbito nacional são categorias profissionais ou 
atividades econômicas. 
 
Exemplo de categoria profissional: AMB (Associação dos Magistrados do 
Brasil). 
 
Exemplo de atividade econômica: ABRIMAQ (Associação Brasileira da 
Indústria de Máquinas e Equipamentos). 
 
O STF entende que deve haver uma homogeneidade de classe, ou seja, a 
entidade deve representar uma única classe. 
 
Âmbito nacional pode ser definido a partir de uma analogia com a lei dos 
partidos políticos. Assim, para ser de âmbito nacional a entidade de classe 
precisa ter presença em pelo menos 1/3 dos entes da federação (9 estados). 
 
Quando uma entidade de classe representa uma atividade econômica que está 
presente só em seis estados da federação e a associação está presente em 
todos os seis estados, é parte legítima para propor ADI contra a Lei que atinge 
essa atividade econômica. 
 
Procurador-Geral da República 
 
Dispõe o art. 103, §1º: 
 
§ 1º - O Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas 
ações de inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do 
Supremo Tribunal Federal. 
 
O PGR deve se manifestar em todas as ações. Ele possui independência 
funcional, por isso pode pedir a procedência ou a improcedência da ação. 
 
Se o PGR propôs a ADI, ele ainda assim necessita se manifestar sobre a ação, 
inclusive pedindo a improcedência da ação. Parece estranho, porém, ao final 
da instrução, caso ele se convença em sentido contrário, pode mudar de 
opinião e pedir a improcedência. 
 
Observação: Não cabe desistência da ação (art. 5º da Lei 9868/99). Princípio 
da indisponibilidade da ação. 
 
Art. 5o Proposta a ação direta, não se admitirá desistência. 
Advogado-Geral da União 
 
Vejamos o disposto no art. 103, §3º: 
 
§ 3º - Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em 
tese, de norma legal ou ato normativo, citará, previamente, o Advogado-Geral 
da União, que defenderá o ato ou texto impugnado. 
 
O AGU atua como defensor legis, como curador da presunção de 
constitucionalidade da norma, seja ela estadual ou federal. 
 
A atividade do AGU é uma atividade vinculada, conforme entendimento 
majoritário e tradicional. 
 
Há algumas mitigações (ADI 1616, informativo 562), no sentido de que o AGU 
não necessita defender a constitucionalidade da norma se houver 
jurisprudência do STF no sentido de ser inconstitucional a tese jurídica ou a 
norma impugnada. Note-se que a função do AGU de defender a norma deve 
ser interpretada de forma sistemática para que ele não seja obrigado a 
defender o que vai contra a própria União. 
 
Amicus Curiae 
 
Art. 7º, §2º Lei 9868/99. 
 
§2o O relator, considerando a relevância da matéria e a 
representatividade dos postulantes, poderá, por despacho 
irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo 
anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades. 
 
Amici curiae são órgãos (NCPC agora admite que sejam pessoas 
físicas também), mesmo que não tenham personalidade 
jurídica, ou entidades, que são admitidos no curso da ADI para 
se manifestar. A ideia é oferecer ao STF mais argumentos para 
analisar a norma, daí o nome do instituto ser “amigo da corte”. 
 
O amicus curiae é um fator de abertura da interpretação 
constitucional para a sociedade. 
Pressupostos de Admissibilidade do Amicus Curiae 
 
São pressupostos de admissibilidade do amicus curiae a relevância da matéria e a 
representatividade do postulante. 
 
A relevância da matéria é o grau de importância que a matéria tem para a parcela da 
sociedade de forma geral. 
 
O órgão da sociedade que pede ingresso como amicus curiae deve ser um órgão ou 
entidade que representa pelo menos parcela da sociedade naquela matéria. A ideia de 
representatividade embute em si a ideia de pertinência temática. 
 
O juízo de admissibilidade é feito pelo relator. Da decisão que inadmite o ingresso 
como postulante cabe recurso, entendimento esse que ultrapassou entendimento 
anterior do STF baseado no art. 7º, §2º Lei 9868/99: 
 
§2o O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos 
postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no 
parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades. 
 
Note-se, entretanto, que o despacho só é irrecorrível quando admitir o ingresso do 
amicus curiae. Do despacho que não admitir cabe agravo. 
Prazo para Admissão do Amicus Curiae 
 
O §2º remete ao prazo previsto no parágrafo 1º, que 
foi vetado. Assim, busca-se na jurisprudência qual seja 
o prazo para a admissão do amicus curiae. 
 
O STF entende que a admissão do amicus curiae 
pode ser feita até a data da remessa dos autos à 
mesa para julgamento. 
Outros Casos em que o Amicus Curiae é ADMITIDO 
O amicus curiae também é admitido na ADC, na ADO, na ADPF, na ADI estadual, 
na Representação Interventiva. 
 
Nos processos de interesse do CADE (Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica e a CVM (Comissão de Valores Mobiliários), estes podem ser admitidos 
como amicus curiae. 
 
No incidente de inconstitucionalidade (instituto que deriva da reserva de 
plenário), o plenário do Tribunal pode admitir a presença de amicus curiae no 
debate constitucional. 
 
Ainda é possível a presença do amicus curiae no debate de repercussão geral e no 
processo de súmula vinculante. Bem como, é possível no âmbito do juizado 
especial federal, conforme art. 15, c/c 14, §7º da Lei 10.259. 
 
PERITO, AUDIÊNCIA PÚBLICA, TRIBUNAIS 
É admitido a realização de perícias, de audiências públicas neste procedimento. 
Cautelar na ADI 
 
A finalidade da cautelar é a suspensão da eficácia da norma 
impugnada. 
 
O efeito temporal é ex nunc, mas cabe a modulação temporal. 
 
O efeito subjetivo é erga omnes e vinculante. 
 
Outro efeito gerado pela cautelar é o efeito repristinatório. 
 
Exemplo: Suponhamos que uma Lei A foi revogada por uma Lei B, e 
esta vem a ter sua eficácia suspensa por uma Cautelar em ADI. Se os 
efeitos da Lei B estão suspensos, a revogação da Lei A também está, e 
a Lei A volta a viger. 
 
O STF, ao conceder a cautelar, gera o efeito repristinatório. Mas, se 
entender que a lei anterior não deve ser restabelecida, deve 
expressamente afastaro efeito repristinatório (art. 11, §2º). 
 
Art. 12 (L. 9.868/99). Havendo pedido de medida cautelar, o 
relator, em face da relevância da matéria e de seu especial 
significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, 
após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a 
manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-
Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, 
submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a 
faculdade de julgar definitivamente a ação. 
 
Quem determina o procedimento abreviado é o Relator. Ele 
leva para o plenário o mérito, e não o pedido cautelar. 
 
Quando o relator aplica o procedimento abreviado, dá ao 
plenário a possibilidade de analisar diretamente o mérito, sem 
apreciar a cautelar. Porém, se o plenário entender que o mérito 
deva ser aprofundado, ele apreciará a cautelar e, após, o mérito. 
 
A apreciação do mérito, antecipadamente, é uma faculdade 
que o relator dá ao Plenário. 
Decisão Final 
 
Arts. 22 a 28 da Lei 9.868/99. 
 
O quórum será composto pela maioria absoluta (6 ministros). 
 
Mas, a CRFB determina que deve haver presença mínima de 8 ministros. 
 
Se o julgamento for de 6 a 2, não há problema. Porém, se compareceram 10 
ministros e a votação for de 5 a 5, por exemplo, não foi atingido o quórum 
absoluto e a lei determina a suspensão do julgamento até a composição estar 
plena, para, após, ser concluído o julgamento. 
 
O artigo 24 denota o caráter dúplice da decisão, porque a procedência da ADI 
significa que a lei é inconstitucional, porém, a sua improcedência tem como 
consequência a declaração de que a norma é constitucional. 
 
A procedência da ADI equivale à improcedência da ADC, daí falar-se serem 
ações com sinais trocados. A ADI faz um controle negativo, e a ADC, um 
controle positivo de constitucionalidade. Portanto, ambas as ações possuem 
caráter dúplice, ou seja, natureza bivalente. 
Efeitos 
 
Temporal 
O efeito é ex tunc (ao contrário da cautelar, que possui efeitos ex nunc), pois 
norma inconstitucional é norma nula desde a origem (princípio da nulidade). 
 
Quando esse princípio vai de encontro ao princípio da segurança jurídica e do 
excepcional interesse social, deve-se realizar a ponderação desses princípios, o 
que pode levar à modulação dos efeitos (art. 27). 
 
Na modulação, o STF pode declarar o efeito ex tunc, mas não até o início da 
norma, declarar o efeito ex nunc, ou ainda o efeito pro futuro (estabelece um 
momento no futuro em que a declaração terá efeito, como no caso de uma 
norma tributária, que é declarada inconstitucional, mas o STF permite ao 
poder público cobrar o tributo até o fim do ano). 
 
O quórum para a modulação dos efeitos é de 2/3. Mas, o quórum para 
declaração de inconstitucionalidade é de maioria absoluta. São dois os 
momentos analíticos: um primeiro momento, em que há a declaração de 
constitucionalidade ou de inconstitucionalidade da norma, e um segundo 
momento, em que se decide acerca da modulação dos efeitos. 
Subjetivo 
O efeito subjetivo da decisão é o erga omnes vinculante. 
 
 
 
 
 
 
 
Se o STF julgar uma norma inconstitucional ou constitucional, 
todos os demais órgãos do Poder Judiciário e a Administração 
Pública deverão observar a decisão do STF em seus atos. Se 
estes, no entanto, violarem o efeito vinculante, caberá 
Reclamação ao STF. 
 
Recurso 
 
A lei é taxativa no sentido de que não cabe recurso da 
decisão final, à exceção dos embargos de declaração. 
 
Ação Rescisória 
 
A lei também determina que não cabe ação rescisória 
na ADI. 
AÇÃO DECLARATÓRIA DE 
CONSTITUCIONALIDADE 
Origem 
A ADC teve origem na EC 3/1993. 
 
Constitucionalidade 
A ADC tem natureza bivalente, é uma ADI invertida. A 
ADI foi instituída pelo constituinte originário. A ADC é 
outra via processual para que o STF exerça a mesma 
competência que ele já tinha antes. A ADC não é uma 
nova forma de controle, pois essa forma já existia na 
ADI. O que é novo é o meio pelo qual se pode 
provocar o STF. 
Natureza 
A ADC tem natureza bivalente ou caráter 
dúplice, pois é como uma ADI invertida. Na 
ADC visa-se à declaração positiva de 
constitucionalidade, enquanto na ADI visa-se à 
declaração negativa de constitucionalidade. 
 
Competência 
A competência para julgar a ADC é do STF. 
 
 
Parâmetro 
O parâmetro é a ordem constitucional global, 
que é idêntico ao da ADI. 
 
Objeto 
O objeto é lei ou ato normativo federal. 
Aqui, tem-se situação diferente da ADI, pois na 
ADI o objeto pode ser lei ou ato normativo 
federal ou estadual. 
Pressuposto 
 
O pressuposto da ADC é diferente do da ADI. 
 
Indaga-se: Para que devo ajuizar uma ação para declarar que a norma é 
aquilo que ela já se presume ser? 
Ora, a norma possui presunção de constitucionalidade, porém, quando ela 
começa a ser questionada, gerando dúvida, deve-se ajuizar a ADC. 
 
O pressuposto da ADC, portanto, é a “relevante e atual controvérsia judicial”, 
que pode ser entre órgãos judiciários, ou entre o Poder Judiciário e a 
Administração Pública. Não basta mera controvérsia doutrinária. 
 
Perceba-se que relevante é a controvérsia que tem uma dimensão 
significativa, não isolada. 
 
Atual é a controvérsia que já está estabelecida na jurisprudência. 
 
O pressuposto evita converter o STF em um Órgão de mera consulta. 
Finalidade 
 
A finalidade da ADC é a ratificação da presunção de 
constitucionalidade e a pacificação da controvérsia 
(homogeneização do entendimento do STF). 
 
Não se pode dizer que a finalidade é converter a 
presunção relativa de constitucionalidade da norma em 
absoluta, porque o STF pode rever seu posicionamento e 
declarar a norma inconstitucional posteriormente. 
 
Não há efeito preclusivo para o próprio STF, porque o STF 
pode rever seu posicionamento e declarar a norma 
inconstitucional posteriormente. 
PARTICIPANTES 
 
Legitimado Ativo 
Igual ao da ADI. 
 
Legitimado Passivo 
Não há legitimado passivo. 
 
PGR 
Igual ao da ADI. 
 
AGU 
Não precisa defender a norma, porque a própria ação já é em defesa da 
norma. 
 
Amicus Curiae 
Igual ao da ADI. 
 
Perito, Audiência Pública, Tribunais 
Igual ao da ADI. 
Cautelar 
É cabível cautelar com a finalidade de suspender a 
decisão em processos nos quais se discute a matéria. 
 
A suspensão é do ato decisório. 
 
O juiz poderá praticar outros atos, como produção de 
provas. O que o juiz não pode é decidir, concluir 
enquanto a cautelar no STF estiver em vigor. 
 
A cautelar tem prazo de 180 dias. 
 
O efeito da cautelar é erga omnes e vinculante. 
 
Decisão Final 
Igual ao da ADI. 
 
Se o STF julga a ADC improcedente, significa que houve a declaração 
de inconstitucionalidade. 
 
Cabe modulação de efeitos temporais na declaração de 
constitucionalidade? 
Resposta: em regra não, pois a norma já é constitucional, não faz 
sentido a modulação. Porém, poderia o STF, em nome da segurança 
jurídica, declarar a norma constitucional com efeito pro futuro, para 
resguardar o direito de pessoas que, no curso da ADC/ADI tiveram 
alguma decisão em caso concreto no sentido de ser a norma 
inconstitucional (e deixaram de pagar tributo, por exemplo). 
 
A regra legal é no sentido de que a modulação de efeitos só se 
aplica na declaração de inconstitucionalidade, mas, 
doutrinariamente, já é admitida também na declaração de 
constitucionalidade.