Administração Pública: Políticas Públicas

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Aula 08
Administração Pública p/ AFC/CGU - Todas as áreas
Professores: Marco Tulio Bicalho Gomes, Rodrigo Rennó
Administração Pública p/ CGU - 2015 
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Aula n° 8: Políticas Públicas 
 
Olá pessoal, tudo bem? 
Na aula de hoje iremos cobrir os seguintes itens do edital: 
¾ Políticas Públicas: formulação, implementação, monitoramento 
e avaliação de políticas e programas públicos; 
intersetorialidade, redes sociais e transversalidade. 
Espero que gostem da aula! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sumário 
Políticas Públicas. ................................................................................. 3 
Processo de formulação e desenvolvimento de políticas. ..................................... 3 
Classificação ou Tipos de Políticas ............................................................ 7 
Classificação de Lowi ........................................................................ 7 
Classificações de Teixeira ................................................................... 9 
Ciclo de Políticas Públicas ................................................................. 15 
Construção da Agenda ........................................................................ 16 
Formulação de Políticas Públicas ............................................................ 21 
Modelos de Formulação ................................................................... 21 
Implementação ................................................................................ 24 
As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.................................. 33 
Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal .................................... 34 
Fragmentação institucional ................................................................... 34 
Caráter setorial ................................................................................ 35 
Modelo de provisão estatal ................................................................... 36 
Visão do Ipea .................................................................................. 37 
Intersetorialidade e Transversalidade ........................................................ 41 
Descentralização e democracia ............................................................... 44 
Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e equidade social. 46 
Lista de Questões Trabalhadas na Aula. ........................................................ 52 
Gabaritos. ........................................................................................ 59 
Bibliografia ...................................................................................... 59 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Políticas Públicas. 
 
Processo de formulação e desenvolvimento de políticas. 
 
Para entender o conceito de política pública, temos de entender os 
GRLV�VHQWLGRV�GD�SDODYUD�³SROLWLFD´��1RV�SDtVHV�GH�OtQJXD�LQJOHVD��HVWHV�GRLV�
conceitos são diferenciados, com a utilização das palavras politics e policy. 
Entretanto, em nossa língua utilizamos a palavra política para os dois 
conceitos. O primeiro conceito de política em nossa língua (politics) se 
refere ao poder de influenciar outras pessoas, ou de disputa política em si. 
Este é o conceito mais comum do termo em nosso país. 
Desta forma, quando estamos nos referindo às disputas eleitorais ou 
aos debates entre senadores, por exemplo, estamos utilizando este 
conceito do termo política. 
O outro conceito de política ± que seria o policy na língua inglesa± se 
refere às decisões e ações concretas em torno de um problema específico. 
$VVLP�VHQGR��TXDQGR�GL]HPRV�TXH��³D�SROtWLFD�KDELWDFLRQDO�GR�JRYHUQR�HVWi�
melhorando a vida das pessoas´��HVWDPRV�XWLOL]DQGR�HVWH�RXWUR�VLJQLILFDGR�
do termo política. 
 
Figura 1 - Diferença entre os conceitos de Política 
 
 
Frey tem uma outra definição para esses conceitos. Para ele, tem-se 
adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês de polity 
Política como politics: 
exercício do poder e 
influência sobre outros
Política como policy: 
relação com decisões e 
ações concretas
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para denominar as instituições políticas, politics para os processos 
políticos e, por fim, policy para os conteúdos da política1. 
Dimensão Conceito 
Institucional Polity 
Se refere à ordem do sistema 
político, delineada pelo sistema 
jurídico, e à estrutura 
institucional do sistema político-
administrativo 
Processual Politics 
Tem-se em vista o processo 
político, frequentemente de 
caráter conflituoso, no que diz 
respeito à imposição de objetivos, 
aos conteúdos e às decisões de 
distribuição 
Material Policy 
Refere-se aos conteúdos 
concretos, isto é, à configuração 
dos programas políticos, aos 
problemas técnicos e ao conteúdo 
material das decisões políticas 
Tabela 1 - Conceitos de Polity, Policy e Politics. Adaptado de: (Frey, 2000) 
Portanto, o conceito de política pública que iremos utilizar está ligado 
ao sentido de policy, o de decisões e ações públicas. De acordo com 
Secchi2: 
³3ROtWLFDV�S~EOLFDV� WUDWDP�GR� FRQWH~GR� FRQFUHWR� H�
do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do 
SURFHVVR�GH�FRQVWUXomR�H�DWXDomR�GHVVDV�GHFLV}HV�´ 
Já para Saraiva3, uma política pública é: 
 ³XP�IOX[R�GH�GHFLV}HV�S~EOLFDV��RULHQWDGR�D�PDQWHU�
o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios 
destinados a modificar esta UHDOLGDGH�´ 
Assim, uma política pública é uma orientação para resolver um 
problema considerado público e relevante. O primeiro problema, 
entretanto, é entender o que é exatamente um problema público. 
 
1 (Frey, 2000) 
2 (Secchi, 2010) 
3 (Saraiva, 2006) 
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Em teoria, um problema público é uma situação insatisfatória (seja 
percebida como um problema) que afeta a coletividade de modo relevante 
(afete ao público em geral). De acordo com Sjoblom4, um problema público 
é: 
³D�GLIHUHQoD�HQWUH�D�VLWXDomR�DWXDO�H�XPD�VLWXDomR�
ideal possível. Um problema existe quando o status 
quo é considerado inadequado e quando existe a 
H[SHFWDWLYD�GR�DOFDQFH�GH�XPD�VLWXDomR�PHOKRU�´ 
 
Figura 2 - Problema Público 
Um fazendeiro perder sua safra não seria considerado um problema 
público, por exemplo. Entretanto, se todos os fazendeiros de uma região 
perderem suas safras isto provavelmente será considerado um problema 
público. 
 Alguns autores consideram que apenas as ações governamentais 
podem ser consideradas como políticas públicas. Entretanto, as bancas, em 
sua maioria, têm considerado que R�(VWDGR�QmR�WHP�XP�³PRQRSyOLR´�GDV�
políticaspúblicas. 
Ou seja, uma política pública deve ser direcionada para resolver um 
problema público, seja ela uma política governamental ou não. 
De acordo com Saraiva5, nas definições dos dicionários de ciência 
política encontram-se os seguintes componentes comuns: 
 
4 (Sjoblom, 1984) apud (Secchi, 2010) 
5 (Saraiva, 2006) 
Situação Atual
Situação 
Desejada
Problema Público 
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¾ Institucional: a política é elaborada ou decidida por 
autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua 
competência e é coletivamente vinculante; 
¾ Decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões, 
relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, 
numa situação específica e como resposta a problemas e 
necessidades; 
¾ Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer 
nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e 
não apenas uma decisão singular; 
¾ Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema 
político e social. 
 
Vamos ver como isto já foi cobrado? 
1 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Em inglês, usam-se os termos 
polity, politics e policy para caracterizar as três dimensões da 
política. Eles se referem, respectivamente, às instituições políticas, 
aos processos políticos e aos conteúdos da política. Policy é 
adotado para designar as políticas públicas (public policy). 
 
3HUIHLWR��2�WHUPR�³SROtWLFDV�S~EOLFDV´�DGRWD�R�VLJQLILFDGR�GH�³SROLF\´��
ou seja, as ações e programas concretos que objetivam resolver algum 
SUREOHPD�S~EOLFR��6HULD�D�GLPHQVmR�GR�³FRQWH~GR´�GD�SROtWLFD� 
A dimensão das instituições políticas está relacionada com o conceito 
de polity, ao passo que o processo político está ligado ao conceito de 
politics. O gabarito é questão certa. 
 
2 - (CESPE ± TCU ± AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011) As 
políticas públicas são implementadas por governos, em parceria ou 
não com outras instituições sociais, com objetivo de realizar ações 
socialmente relevantes e economicamente viáveis. 
 
2�WH[WR�IRL�DSDUHQWHPHQWH�UHWLUDGR�GR�DUWLJR�GH�0DULD�%XFFL��³Políticas 
S~EOLFDV�H�GLUHLWR�DGPLQLVWUDWLYR´6. Segundo ela, as políticas públicas são 
³programas de ação governamental visando coordenar os meios à 
disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de 
objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados´ 
 
6 (Bucci, 1997) 
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O gabarito preliminar veio como questão errada, mas a banca acabou 
anulando a questão com o seguinte argumento: 
³2� DVVXQWR� WUDWDGR� QR� LWHP� p� FRQWroverso na 
literatura especializada. Por esse motivo, opta-se 
SRU�VXD�DQXODomR´ 
Creio que a frase está mesmo errada, pois uma política pública não 
precisa, necessariamente, ser economicamente viável. Uma política pública 
que tenha o objetivo de curar o câncer, por exemplo, pode ser considerada 
economicamente inviável, por ser extremamente cara, mas pode ser 
escolhida como relevante pela população e ser implementada. De qualquer 
forma, a banca acabou por anular a questão. 
 
 
Classificação ou Tipos de Políticas 
 
Classificação de Lowi 
 
A tipologia mais conhecida das políticas públicas foi desenvolvida por 
Theodore Lowi. Esta tipologia se baseia no impacto destas políticas na 
sociedade. 
Estas tipologias nos servem para compreender melhor como cada tipo 
de política pode se desenvolver. Entretanto, é bom saber que muitas vezes 
p� GLItFLO� ³HQTXDGUDU´� XPD� SROtWLFD� VRPHQWH� HP� XP� WLSR�� 2X� VHMD�� DV�
³IURQWHLUDV´�HQWUH�HVWDV�SROtWLFDV�QHP�VHPSUH�VmR�FODUDV� 
De qualquer forma, estes tipos nos facilitam a melhor compreensão 
da dinâmica destas políticas. De acordo com este autor, os tipos de políticas 
públicas são7: 
 
Políticas Regulatórias 
Como o próprio nome diz, estas políticas servem para regular o 
comportamento e atuação de pessoas ou organizações. Quando o governo, 
por exemplo, edita normas para a venda de produtos orgânicos ou edita 
uma lei proibindo a venda de bebida alcoólica em rodovias está 
estabelecendo uma política regulatória. 
A dinâmica que envolve estas políticas é de tipo pluralista, ou seja, 
depende da relação de forças entre os atores presentes na sociedade 
naquele determinado momento. 
 
7 (Lowi, 1964) apud (Secchi, 2010) 
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Políticas Constitutivas 
6mR�DV�SROtWLFDV�TXH�GHILQHP�DV� ³UHJUDV�GR� MRJR´�� RX� VHMD�� VmR�DV�
regras sobre as regras. De certo modo, definem as jurisdições, regras e 
competências da disputa política e da elaboração das políticas públicas8. 
Como exemplos, temos as regras eleitorais, as leis que definem os 
relacionamentos entre os poderes e entre os entes federativos etc. São 
também conceituadas como meta-policies, pois estão acima dos outros 
tipos de políticas e condicionam o equilíbrio de poder. 
 
Políticas Distributivas 
Estas políticas têm como característica principal o fato de que os 
benefícios são concentrados em um número restrito de grupos ou pessoas, 
enquanto os custos são difusos para a sociedade como um todo. 
Desta maneira, estas políticas não costumam ter muitos conflitos, 
SRLV�DFDEDP�³FXVWDQGR�SRXFR´�SDUD�FDGD�XP�GH�QyV�H�QmR�³SHUFHEHPRV´�R�
seu custo individualmente. Como exemplos destas políticas, poderíamos 
citar os subsídios para certas indústrias ou as taxas reduzidas para idosos. 
 
Políticas Redistributivas 
Esta é o tipo de política pública mais conflituosa, pois são custeadas 
por um grupo restrito de pessoas para o benefício também de um grupo 
restrito de pessoas. 
$VVLP��VHULD�R�WLSR�GH�SROtWLFD�³5RELQ�:RRG´��TXH�WLUD�GH�XQV�SDUD�GDU�
para os outros. Como podem imaginar, estas políticas são muito polêmicas 
e contam com uma disputam entre os grupos que querem que a política 
seja efetivada contra outros que GHVHMDP�TXH�D�SROtWLFD�QmR�³SHJXH´�� 
Como exemplo destas políticas públicas redistributivas, podemos 
citar as cotas raciais em faculdades públicas ou o programa de distribuição 
de terras (reforma agrária). 
 
 
 
 
 
 
8 (Secchi, 2010) 
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Figura 3 - Tipologia de Lowi 
 
Classificações de Teixeira 
 
Além da tipologia de Lowi, temos outras classificações cobradas em 
concursos, como a definição de Teixeira9. De acordo com ele, as políticas 
públicas podem ser definidas de acordo com os seguintes critérios: 
 
Quanto à natureza ou grau da intervenção: 
a) estrutural ± buscam interferir em relações estruturais como 
renda, emprego, propriedade etc. 
b) conjuntural ou emergencial ± objetivam amainar uma situação 
temporária, imediata. 
 
Quanto à abrangência dos possíveis benefícios: 
a) universais ± para todos os cidadãos 
b) segmentais ± para um segmento da população,caracterizado por 
um fator determinado (idade, condição física, gênero etc.). 
c) fragmentadas ± destinadas a grupos sociais dentro de cada 
segmento. 
 
 
9 Fonte bibliográfica inválida especificada. 
Políticas 
Regulatórias
Políticas 
Distributivas
Políticas 
Redistributivas
Políticas Constitutivas 
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Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao 
seu papel nas relações sociais: 
a) distributivas ± visam distribuir benefícios individuais; costumam 
ser instrumentalizadas pelo clientelismo; 
b) redistributivas ± visam redistribuir recursos entre os grupos 
sociais: buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para 
beneficiar outros, o que provoca conflitos; 
c) regulatórias ± visam definir regras e procedimentos que regulem 
comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade; 
não visariam benefícios imediatos para qualquer grupo. 
 
Assim, podemos ver resumidamente no gráfico abaixo as 
classificações de Teixeira: 
Classificação das Políticas Públicas (Teixeira) 
Quanto à natureza ou grau da intervenção: 
Estrutural 
Conjuntural ou 
emergencial 
Quanto à abrangência dos possíveis 
benefícios: 
Universais 
Segmentais 
Fragmentadas 
Quanto aos impactos que podem causar aos 
beneficiários 
Distributivas 
Redistributivas 
Regulatórias 
Vamos ver agora algumas questões? 
3 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Políticas distributivas geram 
impactos mais particulares do que universais, ao privilegiarem 
certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo. 
 
Beleza. As políticas S~EOLFDV�GR�WLSR�³GLVWULEXWLYDV´�FDQDOL]DP�UHFXUVRV�
para um grupo pequeno de pessoas mas é custeado pelo conjunto da 
sociedade. 
'HVWD�PDQHLUD��EHQHILFLDP�³IRUWHPHQWH´�DOJXQV�JUXSRV�RX�SHVVRDV��
mas não são facilmente percebidos pela população em geral, que é quem 
custeia o benefício. O gabarito é questão certa. 
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4 - (CESPE ± TCU ± AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011) 
Quanto à sua natureza, as políticas públicas podem ser estruturais, 
conjunturais ou emergenciais. 
 
De acordo com a definição de Teixeira, a questão estaria correta. Esse 
foi o entendimento preliminar da banca, mas ela acabou anulando a 
questão na fase de recursos com o seguinte argumento: 
³O assunto tratado no item é controverso na 
literatura especializada. Por esse motivo, opta-se 
por sua anuODomR´ 
A banca não foi muito clara, mas sabemos que existem diversas 
definições diferentes na literatura. Esse deve ter sido o motivo da anulação 
da questão. 
 
5 - (CESPE ± TCU ± AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - 2011) 
Quanto à abrangência dos seus possíveis resultados, as políticas 
públicas podem ser universais, segmentais, fragmentadas e focais. 
 
Mais uma vez a banca parece ter se baseado na classificação de 
7HL[HLUD��PDV� LQFOXLX�R� WHUPR�³IRFDLV´�TXH�QmR�p�FLWDGR�SHOR autor. Com 
isso, a banca tinha considerado o gabarito preliminar como questão errada. 
Na fase de recursos, a banca anulou a questão com o mesmo argumento 
da questão anterior. 
 
6 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) As políticas redistributivas 
têm como objetivo o desvio e o deslocamento consciente de 
recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas 
sociais e grupos da sociedade. 
 
A frase está certa. As políticas redistributivas tentam distribuir 
recursos entre os grupos que dispõem de mais renda ou patrimônio para 
os grupos mais necessitados. 
Como impactam fortemente em grupos determinados, costuma gerar 
grande resistência. O gabarito é questão certa. 
 
7 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Políticas distributivas são 
decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão de 
recursos limitados, e, para sua implementação, é necessária uma 
associação público-privada. 
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(VVD� TXHVWmR� IRL� UHWLUDGD� GR� WH[WR� GH� &HOLQD� 6RX]D�� ³3ROtWLFDV�
3~EOLFDV��XPD� UHYLVmR�GD� OLWHUDWXUD´10. Para ela, as políticas distributivas 
são: 
³'HFLV}HV� WRPDGDV� SHOR� JRYHUQR�� TXH�
desconsideram a questão dos recursos limitados, 
gerando impactos mais individuais do que 
universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou 
UHJL}HV��HP�GHWULPHQWR�GR�WRGR�´ 
Vejam que a autora não descreve a necessidade de uma parceria 
público-privada para que a política pública seja implementada. 
Naturalmente, uma política pública pode ser executada apenas com a 
participação do setor público. Assim, o gabarito é questão errada. 
 
8 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Políticas distributivas sempre 
demandarão contrapartidas fiscais daqueles que recebem a 
alocação de recursos. 
 
Uma contrapartida fiscal seria um pagamento por parte dos que 
recebem os recursos para que sejam beneficiados pela política pública. 
Seria o caso de um setor da indústria ter de repassar recursos para o 
governo para receber um subsídio para seus produtos. 
Isso não é, geralmente, exigido dos beneficiários destas políticas. 
Assim, o gabarito é questão errada. 
 
9 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Políticas de caráter 
distributivo distribuem custos e não geram vantagens. 
 
Políticas de caráter distributivo costumam gerar vantagens 
localizadas (para pequenos grupos) e custos difusos (que são pagos pelo 
conjunto da sociedade). Assim, elas geram sim vantagens, mas para uma 
parcela pequena da sociedade. O gabarito é questão incorreta. 
 
10 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) O sistema previdenciário 
brasileiro não constitui caso de política redistributiva, uma vez que 
aqueles que contribuem receberão benefícios reduzidos no futuro. 
 
 
10 (Souza, 2006) 
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Muitos autores consideram que o regime previdenciário brasileiro é, 
sim, um caso de política redistributiva, pois muitos beneficiários recebem 
muito mais do que contribuíram e teriam direito se o sistema não fosse de 
FDUiWHU�³VROLGiULR´��'HVWD�IRUPD��R�JDEarito é questão errada. 
 
11 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Políticas públicas 
redistributivas baseiam-se em oportunidades o mais possível 
equânimes de acesso a educação, emprego e sistema de saúde, no 
entanto, exclui-se de tais políticas a redistribuição de renda. 
 
Negativo! As políticas de redistribuição de renda são casos claríssimos 
de políticas redistributivas, pois distribuem recursos de grupos que pagam 
impostos para grupos de pessoas carentes. O gabarito é questão errada. 
 
12 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) No Estado brasileiro, as 
portarias emitidas por autarquias públicas não possuem função 
regulatória, tratam-se apenas de sugestões de conduta. 
 
Negativo. As portarias emitidas por autarquias públicas têm sim um 
papel normativo (imagine uma portaria do Banco Central ou do IBAMA, por 
exemplo). Assim, isto seria um exemplo de políticas regulatórias, que 
servem pararegular o comportamento e atuação de pessoas ou 
organizações. O gabarito é questão errada. 
 
13 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Políticas regulatórias 
trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. 
 
Perfeito. As políticas regulatórias, como o próprio nome, regulam o 
comportamento de pessoas e grupos. Isto é feito, na prática, através de 
normas e portarias emitidas pelos órgãos reguladores. O gabarito é questão 
certa. 
 
14 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Nas políticas regulatórias, 
tanto os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma 
equilibrada entre os setores da sociedade, quanto as políticas 
podem atender a interesses particulares e restritos. 
 
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Esta questão foi retirada dos textos de Klaus Frey. De acordo com 
ele11, 
³Políticas regulatórias trabalham com ordens e 
proibições, decretos e portarias. Os efeitos 
referentes aos custos e benefícios não são 
determináveis de antemão; dependem da 
configuração concreta das políticas. Custos e 
benefícios podem ser distribuídos de forma 
igual e equilibrada entre os grupos e setores 
da sociedade, do mesmo modo como as 
políticas também podem atender a 
interesses particulares e restritos. Os 
processos de conflito, de consenso e de coalizão 
podem se modificar conforme a configuração 
específica das políticas´� 
Deste modo, o gabarito é mesmo a questão certa. 
 
15 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) As políticas regulatórias 
envolvem grupos de interesse, o que dispensa o envolvimento da 
burocracia governamental e de políticos. 
 
As políticas regulatórias não dispensam o envolvimento dos políticos, 
muito menos da burocracia governamental. Os políticos serão os que 
tomarão as decisões sobre quais políticas devem ser criadas e ampliadas, 
e a burocracia irá implementar a política pública. O gabarito é questão 
errada. 
 
16 - (CESPE ± TCU ± AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO- 2011) 
Quanto aos seus impactos sobre as relações sociais, as políticas 
públicas podem ser classificadas como distributivas, redistributivas 
ou regulatórias. 
 
Nesta questão, a banca não mencionou as políticas constitutivas, mas 
mesmo assim o Cespe considerou a frase como correta. A classificação está 
FRUUHWD�� PHVPR� FRP� R� FRQFHLWR� TXH� HVWi� ³IDOWDQGR´�� 2� JDEDULWR� IRL��
portanto, questão certa. 
 
 
 
11 (Frey, 2000) 
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Ciclo de Políticas Públicas 
 
Para facilitar a compreensão do processo de políticas públicas, 
separa-se em etapas ou fases sequenciais o que seria o ciclo de políticas 
públicas. De acordo com Saraiva12, estas fases são: definição da agenda, 
elaboração, formulação, implementação, execução, acompanhamento e 
avaliação. 
Entretanto, cabe ressaltar que estas fases podem estar sobrepostas 
na realidade, ou seja, podem ocorrer ao mesmo tempo. Existem muitas 
situações também em que as fases não ocorrem na mesma sequência 
disposta na teoria. 
Assim sendo, esta divisão das etapas serve mais como um exercício 
de reflexão sobre a dinâmica das políticas públicas e para facilitar nossa 
compreensão sobre este processo. 
 
12 (Saraiva, 2006) 
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Figura 4 - Ciclo de Políticas Públicas 
 
Construção da Agenda 
 
A construção da agenda é a primeira fase do processo de políticas 
públicas. Esta fase envolve a identificação do problema público e a 
percepção de que algo deve ser feito para resolvê-lo. 
Em relação à identificação do problema, esta depende da percepção 
das pessoas e grupos. Isto ocorre, pois nem sempre temos a mesma noção 
GR�TXH�UHDOPHQWH�VHMD�XP�³SUREOHPD´��3HQVH�QD�VXD�YLGD��SRU�H[HPSOR��
Não ter um celular de última geração é um problema? Pode ser que sim ou 
pode ser que não, não é verdade? Depende da percepção de cada um. 
Da mesma forma, em nossa sociedade nem sempre temos uma 
percepção difundida entre a sociedade de que algo, mesmo que seja 
insatisfatório, seja um problema. 
Agenda
Elaboração
Formulação
ImplementaçãoExecução
Acompanhamento
Avaliação
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Vejam o caso das escolas públicas. Muitos pais de crianças pobres, 
em muitos casos eles mesmos analfabetos, não percebem a escola dos 
filhos como deficiente. Para muitos, só o fato da escola existir já é um 
avanço sobre o que eles tiveram quando crianças. Assim, não existe ainda 
uma percepção naquelas pessoas de que isto é um problema público a ser 
resolvido. 
Assim sendo, a identificação de um problema, de acordo com 
Sjoblom13, engloba: a percepção do problema, a definição ou delimitação 
do problema e a avaliação da possibilidade de resolução. 
Portanto, não basta a percepção de um problema. Deve existir um 
entendimento de que é possível, com os recursos públicos, resolver este 
problema. Como diz o ditado popular: o que não tem remédio, remediado 
está. 
Quando existe um problema público identificado, vários atores 
políticos podem buscar incluí-lo na agenda, ou seja, inserir este tema no 
rol de temas considerados relevantes pelo Estado. 
Segundo Saraiva14: 
³1D�VXD�DFHSomR�PDLV�VLPSOHV��D�QRomR�GH�³LQFOXVmR�
QD� DJHQGD´� GHVLJQD� R� HVWXGR� H� H[SOLFLWDomR� GR�
conjunto de processos que conduzem os fatos a 
DGTXLULU�VWDWXV�GH�³SUREOHPD�S~EOLFR´��WUDQVIRUPDQGR-
o em objeto de debates e controvérsias políticas na 
mídia. Frequentemente, a inclusão na agenda induz e 
justifica uma intervenção pública legítima sob a forma 
de decisão das auWRULGDGHV�S~EOLFDV�´ 
Desta forma, a inclusão de um tema na agenda possibilita que este 
assunto seja objeto de debates e da busca por alternativas de solução. 
De acordo com Cobb e Elder15, existem dois tipos de agendas: 
¾ Agenda Política: conjunto de problemas ou temas que a 
comunidade política percebe como merecedor de intervenção 
pública; 
¾ Agenda Formal: também conhecida como agenda 
institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que 
o poder público já decidiu enfrentar. 
 
13 (Sjoblom, 1984) apud (Secchi, 2010) 
14 (Saraiva, 2006) 
15 (Cobb e Elder, 1983) apud (Secchi, 2010) 
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Um tema pode entrar na agenda de modo rápido, como o caso de 
XPD�JUDQGH�HQFKHQWH�HP�XPD�FLGDGH�JUDQGH��RX�SRGH�VHU�³FRQVWUXtGR´�DRV�
poucos, como a falta de saneamento básico nas grandes cidades brasileiras. 
Existem casos, entretanto, de problemas que saem da agenda, como 
foi o caso brasileiro da dívida externa ou da inflação. Estes eram temas 
muito importantes na agenda governamental nos anos 80 e 90 do século 
passado, mas atualmente não são mais percebidos como problemas 
públicos. 
De acordo com Kingdon16: 
³8PD�DJHQGD�JRYHUQDPHQWDO�p�XPDlista de temas 
que são alvos de atenção por parte das autoridades 
em um determinado momento. Assim, um processo 
de estabelecimento de agenda filtra o conjunto de 
temas, que poderiam ocupar suas atenções, 
produzindo a lista de temas na qual eles realmente 
VH�FRQFHQWUDP�´ 
Estas agendas podem também ser classificadas em três tipos: 
¾ Não governamental ± temas que não recebem muita atenção 
do Estado, apesar de serem reconhecidos como problemas pela 
sociedade como um todo. Alguns autores consideram estes 
temas DSHQDV�XP�³HVWDGR�GH�FRLVDV´; 
¾ Governamental ± temas que já estão sendo analisados pelo 
governo de um modo formal e institucionalizado; 
¾ Decisória ± temas que estão em um processo de decisão 
formal pelos políticos e que serão abordados por uma política 
pública. 
Esta divisão é importante para entendermos porque um problema as 
YH]HV�p�DERUGDGR�SHORV�SROtWLFRV�PDV�QXQFD� ³YDL�DGLDQWH´��3DUD�TXH�XP�
problema seja enfrentado de modo eficaz, é necessário que esteja na 
agenda de decisão. 
Muitas vezes ocorre uma chuva torrencial no Rio de Janeiro, por 
exemplo, e muitas pessoas perdem suas vidas em desabamentos. Este 
WHPD� ORJR� ³HQWUD´� QD� DJHQGD� JRYHUQDPHQWDO� H� PXLWRV� GRV� SROtWLFRs 
defendem a atuação do governo e políticas públicas que evitem outras 
catástrofes no futuro. 
(QWUHWDQWR�� FRP�R� WHPSR� R� DVVXQWR� YDL� ³SHUGHQGR� IRUoD´� H� VDL� GD�
agenda. Com isso, nada é efetivamente feito e novos acidentes acontecerão 
no futuro. 
 
16 (Kingdon, 2006) 
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Ainda existem os temas que, apesar de serem reconhecidos como 
problemas, não são nem abordados pelos políticos. Isto pode ocorrer pelo 
fato dos políticos serem contra a solução dos problemas (como ocorre no 
caso da impunidade dos próprios políticos) ou pelo alto custo da solução do 
problema, dentre outros fatores. 
De acordo com Kingdon, o modelo dos fluxos múltiplos tenta 
explicar porque alguns temas entram e outros não entram na agenda 
governamental. Este modelo parte do princípio de que os governos são 
permeados por três fluxos: 
¾ Fluxo dos problemas; 
¾ Fluxo das soluções ou alternativas; 
¾ Fluxo da política. 
O fluxo dos problemas engloba todas as situações percebidas como 
problemas públicos. Muitas vezes, os próprios políticos não enxergam 
certas situações como problemas. Assim, alguns elementos podem ajudar 
D�PXGDU�XPD�VLWXDomR�GR�³HVWDGR�GH�FRLVDV´�SDUD�D�DJHQGD�governamental: 
9 Indicadores ± podem indicar a piora rápida de um problema 
ou uma tendência crítica; 
9 Crises e eventos ± um momento em que a população saia em 
GHIHVD� GH� DOJXPD� FDXVD� RX� DOJXP� HYHQWR� TXH� ³LPSRQKD´� D�
discussão de um problema, como o caso de uma morte 
hedionda de uma criança, por exemplo. 
9 Feedback ± a própria percepção da ação governamental pode 
³DFHQGHU�D�OX]�YHUPHOKD´�H�OHYDU�XP�WHPD�D�VHU�GLVFXWLGR��FRPR�
ocorre no caso da segurança pública em algumas cidades, por 
exemplo. 
Já o fluxo de soluções normalmente parte do que se chama de 
policy communities, ou seja, grupos de especialistas da área que 
desenvolvem propostas (que muitas vezes não são relacionadas 
diretamente com os problemas do momento). 
Estes especialistas debatem estas propostas dentro destas 
comunidades (como as Universidades e centros de pesquisa etc.), sendo o 
consenso e a busca pelo convencimento dos outros membros os métodos 
HP�TXH�DV�SURSRVWDV�VmR�³YDOLGDGDV´� 
Dentre os fatores que farão as propostas serem reconhecidas, 
podemos citar a viabilidade técnica e econômica, bem como a comunhão 
de valores aceitos pela comunidade. 
Finalmente, o fluxo político se relaciona com as barganhas e 
negociações entre os políticos propriamente ditos. Nesta dinâmica, Kingdon 
menciona três elementos que impactam neste fluxo: 
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¾ O clima político nacional ± national mood; 
¾ As forças políticas organizadas ou grupos de pressão; 
¾ Mudanças ocorridas dentro do governo. 
Estes três fluxos devem convergir para que um problema entre na 
agenda governamental, de acordo com o autor. Entretanto, nem sempre é 
necessário que todos os três fluxos estejam convergindo no mesmo tempo. 
O que ele diz é que é necessário que estejam alinhados para que um tema 
seja alçado à agenda decisória. 
 
Figura 5 - Modelo de Fluxos Múltiplos 
Vamos ver uma questão agora? 
17 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Decisões e análises acerca 
de políticas públicas implicam responder às seguintes perguntas: 
quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. 
 
Essa questão foi retirada do texto de Celina Souza. De acordo com 
ela17, 
³A definição mais conhecida continua sendo a 
Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política 
pública implicam responder às seguintes questões: 
quem ganha o quê, por quê e que diferença faz´� 
O gabarito é mesmo questão certa. 
 
 
 
17 (Souza, 2006) 
Agenda 
Decisória
Fluxo de 
Problemas
Fluxo de 
Soluções
Fluxo 
Político
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Formulação de Políticas Públicas 
 
A etapa da formulação das alternativas de políticas públicas é a fase 
em que os atores mostram suas preferências e quando tentam afirmar seus 
interesses. De acordo com Saraiva18: 
³D� IRUPXODomR� inclui a seleção e especificação da 
alternativa considerada mais conveniente, seguida 
de declaração que explicita a decisão adotada, 
definindo seus objetivos e seu marco jurídico, 
DGPLQLVWUDWLYR�H�ILQDQFHLUR�´ 
Desta forma, na etapa da formulação é que os atores (políticos, 
analistas e demais atores) envolvidos na política resumem o que esperam 
que sejam os resultados da política19. 
Nesta dinâmica, podem ocorrer três tipos de interação: a luta (que 
VH�UHVXPH�j�XP�HPEDWH�GH�³VRPD�]HUR´��HP�TXH�XP�ODGR�JDQKD�H�o outro 
perde), o jogo (em que o objetivo das partes é apenas vencer, mantendo 
R�RXWUR� ODGR�³YLYR´�QD�GLVSXWD��H�o debate (em que o objetivo não é a 
derrota do outro, mas seu convencimento). 
 
Modelos de Formulação 
 
Existem diversos modelos que tentam explicar como funciona a 
formulação das políticas públicas. Abaixo seguem alguns dos principais: 
 
Incrementalismo 
 
De acordo com este modelo, não é possível, na maioria das vezes, 
tomar uma decisão que altere significamente o status quo. Ou seja, o 
modelo diz que as decisões no presente são condicionadas pelas decisões 
passadas. 
Depois de muito investimento em uma política de repressão ao tráfico 
de drogas, por exemplo, seria muito difícil a liberação das mesmas, pois já 
H[LVWLULDP�³JUXSRV�GH�SUHVVmR´�TXH�seriam favorecidos por esta política que 
³EULJDULDP´�SRU�VXD�PDQXWHQomR� 
 
18 (Saraiva, 2006) 
19 (Secchi, 2010) 
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Este ideia do incrementalismo é muito forte na máquina 
governamental, mas não explica todas as situações, como as vividas em 
momentos de crise (comoas vividas pelos países em guerra ou crise fiscal). 
De acordo com Celina Souza20: 
³os autores argumentaram que os recursos 
governamentais para um programa, órgão ou uma 
dada política pública não partem do zero e sim, de 
decisões marginais e incrementais que 
desconsideram mudanças políticas ou mudanças 
substantivas nos programas públicos. Assim, as 
decisões dos governos seriam apenas incrementais 
H�SRXFR�VXEVWDQWLYDV�´ 
Muitas vezes, não existem recursos para que a decisão ideal seja 
tomada. Assim, busca-se alterar aos poucos a realidade em vez de se 
mudar radicalmente uma política pública. 
'D�PHVPD�IRUPD��DSyV�XPD�SROtWLFD�VHU�³SRVWD�HP�SUiWLFD´�p�PXLWR�
difícil reverter esta política. Passam a existir diversos grupos favorecidos 
pela política que não deixariam facilmente esta decisão ser tomada. 
Assim, uma política que forneça juros subsidiados aos fazendeiros 
teria sempre um apoio destes mesmos fazendeiros, além dos seus 
fornecedores e credores, de modo que estes seriam contra qualquer 
mudança na política. 
 
Modelo Racional Compreensivo 
 
De acordo com este modelo, existem informações completas ao 
dispor dos agentes públicos e seria possível uma decisão que tomasse em 
questão todas as alternativas possíveis com base em uma racionalidade. 
Ou seja, o modelo postula que o Estado teria condições de prever 
todos os desdobramentos futuros de suas decisões e analisar todas as 
variáveis importantes��2�SUREOHPD�p�TXH�R�PRGHOR�³HQ[HUJD´�R�JRYHUQR�
como um ente único e não um somatório de forças e grupos de pressão 
que podem ter interesses divergentes. 
$VVLP��HVWH�JRYHUQR�³WRGR�SRGHURVR´�SRGHULD�SHVDU�WRGos os prós e 
contras de maneira racional e tomar decisões de impacto ± e não somente 
incrementais. 
 
 
 
20 (Souza, 2006) 
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Modelo Mixed-Scanning ou Sondagem Mista 
 
Como nem o modelo incremental nem o modelo racional conseguiam 
explicar corretamente o funcionamento do processo de formulação, Etzioni 
montou um modelo que englobasse os dois modelos ± o modelo mixed-
scanning ou de sondagem mista. 
Basicamente, Etzioni afirmou que existem dois tipos de decisões: as 
fundamentais �TXH�GHYHP�VHU�DQDOLVDGDV�WHQGR�XPD�YLVmR�PDLV�³PDFUR´�
e que são estratégicas e estruturantes) e as incrementais (que são 
derivadas das decisões fundamentais e que devem ser mais detalhadas). 
De acordo com Etzioni21, 
³RV�GRLV�HOHPHQWRV�GD�VRQGDJHP�PLVWD�DMXGDP�D�
reduzir os efeitos das limitações particulares em do 
outro; o incrementalismo reduz os aspectos 
irrealistas do racionalismo, ao limitar os detalhes 
exigidos nas decisões fundamentais; e o 
UDFLRQDOLVPR� ³FRQWH[WXDQWH´� DMXGD� D� VXSHUDU� D�
tendência conservadora do incrementalismo por 
meio da exploração de alternativas de prazos mais 
ORQJRV�´ 
Desta forma, uma revisão maior do contexto deve ser feita quando 
as decisões sejam mais abrangentes, mais estratégicas. Ao mesmo tempo, 
decisões baseadas no modelo incremental devem ser utilizadas quando os 
temas sejam ordinários, do dia-a-dia. 
 
Modelo Lata de Lixo 
 
Neste modelo, existe a compreensão de que a formulação de 
alternativas não parte de um ente monolítico, mas sim de diversos atores 
(a comunidade de políticas) com pouca coerência entre si e que nem 
sempre desenvolvem propostas tendo um problema específico em mente. 
'HVWD�IRUPD��GLYHUVRV�DWRUHV�YmR�GHVHQYROYHQGR�³VROXo}HV´�H�HVWDV�
ILFDULDP�JXDUGDGDV�HP�XPD�³ODWD�GR�OL[R´�HVSHUDQGR�VHU�HVFROKLGDV�SDUD�
resolver um problema em especial. Assim, quando um problema se 
apresenta para a sociedade, procuram-VH�VROXo}HV�QHVWD�³ODWD�GR�OL[R´�TXH�
possam resolver o problema. 
De acordo com Souza22, 
 
21 (Etzioni, 2010) 
22 (Souza, 2006) 
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³Ou seja, existem vários problemas e poucas 
soluções. As soluções não seriam detidamente 
analisadas e dependeriam do leque de soluções que 
os GHFLVRUHV��SROLF\�PDNHUV��WrP�QR�PRPHQWR�´ 
No fundo, este modelo tenta mostrar que o processo de formulação 
é um pouco anárquico e que os atores nem sempre têm propostas 
consistentes. 
Com isso, as diversas propostas vão se acumulando em um 
GHSRVLWyULR� GH� ³VROXo}HV´� D� VHUHP� HVFROKLGDV pelos atores. Soluções 
procurariam problemas e não o contrário. 
 
 
Implementação 
 
A implementação é a etapa em que os planos e decisões são postas 
em prática. Neste momento, são executadas as ações e os primeiros 
resultados da política começam a aparecer. 
A implementação, de acordo com Hill23�� ³UHIHUH-se a objetivos 
específicos, à tradução na prática, das políticas que emergem do complexo 
SURFHVVR�GHFLVyULR´��-i�Ge acordo com Saraiva24, 
³A implementação, constituída pelo planejamento e 
organização do aparelho administrativo e dos 
recursos humanos, financeiros, materiais e 
tecnológicos necessários para executar uma 
política. Trata-se da preparação para pôr em prática 
a política pública, a elaboração de todos os planos, 
programas e projetos que permitirão executá-OD�´ 
Esta etapa é fundamental para qualquer política, pois não adianta 
nada um excelente diagnóstico e a escolha da melhor alternativa se não 
existir uma implementação correta. 
Existem muitos exemplos em nosso SDtV�GH�³OHLV�TXH�QmR�SHJDP´�RX�
GH�³SURJUDPDV�TXH�QmR�YLQJDP´��SRLV�DV�GHFLV}HV�SROtWLFDV�QmR�OHYDUDP�HP�
consideração certas dificuldades na hora de implementar estas decisões25. 
 
23 (Hill) apud (Saraiva, 2006) 
24 (Saraiva, 2006) 
25 (Secchi, 2010) 
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De acordo com Sabatier26, existem dois modelos de implementação 
de políticas públicas: o modelo top-down (de cima para baixo) e o modelo 
bottom-up (de baixo para cima). 
O modelo top-down se baseia na noção de que a decisão política 
está distanciado de sua implementação. Esta noção é baseada no modelo 
de Wilson que separa a Política da Burocracia (administração) e considera 
a implementação um processo simples e menos importante. 
De certa forma, após as considerações políticas e as análises das 
forças e consequências de cada decisão, caberia à burocracia apenas alocar 
os recursos necessários para que as políticas sejam executadas. 
Desta maneira, este modelo acredita o processo de implementação 
SRGH�VHU�FRQWURODGR�GH�³FLPD�SDUD�EDL[R´�H�que os políticos tem condições 
de coordenar o processo de implementação. 
De acordo com esta lógica, um comitê estratégico formularia a 
política em Brasília e caberia ao servidor no Acre somente aplicar todas as 
diretrizes emanadas da capital. Este servidor não teria nenhum poder ou 
poderia influenciar a política. 
 
Figura 6 - Modelo Top-down 
 Já o modelo Bottom-up critica esta visão simplista do processo de 
LPSOHPHQWDomR� H� HQIDWL]D� D� GLILFXOGDGH� GH� ³WUDGX]LU´� FHUWRV� SODQRV�
concebidos por pessoas distantes das dificuldades e especificidades dos 
problemas no plano concreto. 
Assim, se DOJXpP� HP� %UDVtOLD� ³ERODU´� XPD� SRlítica muito bem 
intencionada sem, entretanto, levar em consideração as dificuldades dos 
burocratas em Roraima, por exemplo, de executar estas políticascom os 
recursos e problemas locais, levará ao fracasso quase certo da política. 
 
26 (Sabatier, 1986) apud (Secchi, 2010) 
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O modelo bottom-up postula, portanto, que os burocratas que irão 
implementar esta política devem ter muito mais discricionariedade e poder 
para escolher os meios e recursos que irão utilizar para executar as 
políticas, além de fornecer informações que subsidiem o desenho da 
política. 
Ou seja, o modelo afirma que o processo de implementação também 
deve ser influenciado pelos agentes que irão, na prática, executá-lo. 
Dizendo de outra maneira, o modelo bottom-up mostra que existe 
³IRUPXODomR�QD�LPSOHPHQWDomR´� 
 
Figura 7 - Modelo Bottom-up 
De acordo com Hill27, existem diversos motivos que indicam que os 
executores das políticas devem ter maior poder de influenciar as políticas: 
¾ Porque não há como resolver conflitos durante a fase de 
formulação de políticas; 
¾ Porque se considera necessário permitir que as decisões-chave 
sejam tomadas só quando todos os fatos estiverem disponíveis 
para os implementadores; 
¾ Porque se acredita que os implementadores (profissionais, por 
exemplo) estão melhor preparados que outros para tomar 
decisões-chave; 
¾ Porque pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto 
das novas medidas; 
¾ Porque é sabido que as decisões diárias terão que envolver 
negociações e compromissos com grupos poderosos; 
 
27 (Hill, 2006) 
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¾ Porque se considera politicamente inadequado tentar resolver 
os conflitos. 
Vamos agora dar uma olhada em algumas questões? 
18 - (CESPE ± TCU ± AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO- 2013) A 
ocorrência de eventos ou crises pode suscitar a emergência de 
problemas ou assuntos, não sendo suficiente, contudo, para impelir 
a entrada de um assunto na agenda. 
 
Perfeito. A ocorrência de uma crise ou evento pode sim ser um fator 
que venha a pôr esse tema na agenda, as nem sempre tem o poder de 
impor o tema. 
Uma crise de segurança em uma penitenciária pode trazer esse tema 
para a agenda governamental, mas não conseguir chegar a agenda 
decisória, pois não existem forças políticas, recursos necessários, ou 
mesmo consenso político para resolver o problema. O gabarito é questão 
certa. 
 
19 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) O poder público deve delegar 
à iniciativa privada a tomada de decisões sobre políticas públicas 
quando o grupo favorecido pela política pública for restrito a uma 
única unidade da federação (estado ou Distrito Federal). 
 
4XHVWmR�VHP�³Sp�QHP�FDEHoD´��2�VHWRU�S~EOLFR�SRGH�VLP�GHOHJDU�D�
execução de uma política pública, ou parte dela, para a iniciativa privada, 
mas isso não tem relação alguma com o fato de esta política ter 
beneficiários em uma única unidade da federação. O gabarito é questão 
errada. 
 
20 - (CESPE ± EBC ± ANALISTA - 2011) Em qualquer situação, para 
se implementar determinada decisão por meio de uma política 
pública, requer-se uma única ação estrategicamente selecionada. 
 
Isto não é verdade. Uma política pública pode envolver diversas ações 
e programas que envolvam diversos entes. Não existe a necessidade de 
que envolva apenas uma ação estratégica. O gabarito é questão errada. 
 
21 - (CESPE ± SERPRO ± ANALISTA - 2013) No processo de 
formulação de uma política pública, a tomada de decisões refere-se 
ao momento em que os interesses dos atores são equacionados e 
as alternativas de solução são explicitadas. 
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Perfeito. De acordo com Saraiva28: 
³D� IRUPXODomR� LQFOXL� D� VHOHomR� H� HVSHFLILFDomR� GD�
alternativa considerada mais conveniente, seguida 
de declaração que explicita a decisão adotada, 
definindo seus objetivos e seu marco jurídico, 
DGPLQLVWUDWLYR�H�ILQDQFHLUR�´ 
Desta forma, na etapa da formulação é que os atores (políticos, 
analistas e demais atores) envolvidos na política resumem o que esperam 
que sejam os resultados da política29. O gabarito é mesmo a questão certa. 
 
22 - (CESPE ± PREFEITURA RIO BRANCO ± TÉCNICO - 2007) O 
termo público, associado à política, não se refere exclusivamente à 
ação do Estado, mas, sim, à coisa pública, ou seja, àquilo que é de 
todos. 
 
Apesar de, normalmente, as políticas públicas serem de iniciativa 
governamental, estas não são exclusivas do Estado. Claro que o Estado é 
muito importante, mas a sociedade organizada, ou seja, a coletividade 
também pode estar envolvida em certas políticas públicas. O gabarito é 
questão correta. 
 
23 - (CESPE ± MDS ± ADMINISTRADOR - 2006) No Brasil, a 
percepção da complexidade das políticas públicas, que 
normalmente deve ser vista durante a fase de formulação e decisão, 
concentra-se, porém, na fase de implementação, vista como etapa 
de tarefas com alto nível de exigência e capacitação dos operadores 
finais. 
 
Esta questão aborda a implementação como uma etapa mais simples 
do processo de políticas públicas. Entretanto, existe formulação na etapa 
de implementação, pois não se consegue estimar todos os impactos e 
variáveis da política antes de sua implementação. O gabarito é, portanto, 
questão errada. 
 
24 - (CESPE ± MDS ± ADMINISTRADOR - 2006) As instituições e 
órgãos do governo são os grandes responsáveis pela elaboração de 
 
28 (Saraiva, 2006) 
29 (Secchi, 2010) 
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políticas públicas, pois é nelas que acontece o processo decisório, 
e são elas os principais agentes responsáveis pela implementação 
e, geralmente, pela avaliação dos resultados. 
 
([DWR�� $V� SROtWLFDV� S~EOLFDV� QmR� VmR� ³PRQRSyOLR´� GR� (VWDGR�� PDV�
obviamente HVWH�p�R�³DWRU´�PDLV�LPSRUWDQWH�GR�SURFHVVR��$Wp�SHOR�PRQWDQWH�
de recursos, informações e capacidades localizados na máquina estatal, 
esta é fundamental para diversas políticas públicas. O gabarito é questão 
correta. 
 
25 - (CESPE ± MDS ± ADMINISTRADOR - 2006) No estudo para a 
implementação de políticas públicas, o enfoque top down é dos 
menos eficazes porque parte do princípio de que todas as políticas 
se implantam com sucesso e que o erro é sempre de formulação. 
 
(VWD� TXHVWmR� WHP� XPD� ³SHJDGLQKD´�� SRLV� RV� HQIRTXHV� top down 
partem do princípio de que os problemas ocorrem na implementação (e não 
na formulação). O gabarito é questão errada. 
 
26 - (CESPE ± MDS ± ADMINISTRADOR - 2006) Somente para fins 
analíticos é que se estabelecem distinções entre o processo de 
formulação e as demais fases das políticas públicas: a 
implementação e a avaliação. 
 
Perfeito. As etapas do processo de políticas públicas são muitas vezes 
sobrepostas ou sua ordem está invertida (do que seria o modelo teórico 
sequencial). Entretanto, fazemos esta distinção para que seja mais fácil a 
compreensão de sua dinâmica. O gabarito é questãocorreta. 
 
27 - (CESPE ± MDS ± ADMINISTRADOR - 2006) No processo de 
participação nas políticas públicas, ações pró-ativas da sociedade 
civil dispensam a participação do Poder Legislativo como 
fiscalizador do Poder Executivo. 
 
O chamado controle social, em que a sociedade controla e participa 
das decisões e ações governamentais, não dispensa a participação do 
Legislativo no controle das ações do poder Executivo. 
Este controle do Legislativo é importante para que possamos manter 
R� ³FKHFNV� DQG� EDODQFHV´�� RX� VHMD�� R� HTXLOtEULR� GH� IRUoDV� QR� (VWDGR�� 2�
gabarito é questão errada. 
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28 - (CESPE ± SGA/AC ± GESTOR - 2006) Política pública é sinônimo 
de decisão política: ambas envolvem a alocação imperativa de 
valores e recursos. 
 
Uma política não é somente uma decisão política. Se fosse assim, 
diversos problemas brasileiros já estariam resolvidos, não é mesmo? 
Vontade política é importante, mas não é tudo. 
Além de uma decisão acertada, deve existir uma implementação bem 
feita da política. O gabarito é questão errada. 
 
29 - (CESPE ± SGA/AC ± GESTOR - 2006) As fases de formulação e 
implementação da política pública são empiricamente distintas, 
inexistindo quaisquer sobreposições factuais ou temporais entre 
elas. 
 
Negativo. Estas fases são separadas somente para efeito didático. Na 
vida real, estas fases se sobrepõem e as fronteiras não ficam bem claras. 
$OpP�GLVVR��PXLWDV�YH]HV�DV�IDVHV�RFRUUHP�QD�³RUGHP�LQYHUWLGD´��2�
gabarito é questão errada. 
 
30 - (CESPE ± TJ/AP ± ASSISTENTE - 2007) Os direitos declarados 
e garantidos nas leis são operacionalizados por políticas públicas, 
mediante programas, projetos e serviços. 
 
Perfeito. De nada adiantaria a garantia legal de algum direito se não 
existirem políticas públicas que, na vida real, destinem recursos públicos 
para que estes direitos passem a ter forma. O gabarito é questão correta. 
 
31 - (CESPE ± SGA/AC ± GESTOR - 2006) Todos os problemas 
sociais relevantes fazem parte da agenda de políticas públicas. 
 
Quem dera, não é mesmo? Existem temas que, apesar de serem 
reconhecidos como um problema público pela sociedade, não chegam a 
entrar na agenda governamentDO�H�VH�PDQWpP�FRPR�XP�³HVWDGR�GH�FRLVDV´�� 
Isto pode ocorrer por falta de vontade política de resolver o problema 
específico, a falta de recursos ou a percepção de que a ação governamental 
não resolverá este problema. 
O gabarito é questão errada. 
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32 - (CESPE ± SGA/AC ± GESTOR - 2006) O chamado modelo de 
escolha racional (ou modelo racional-compreensivo) preconiza 
uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política 
pública, garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, 
sem desconsiderar potenciais conflitos de interesse e poder entre 
os atores. 
 
Quando fazemos uma análise exaustiva das alternativas possíveis e 
³SHVDPRV´�WRGRV�RV�IDWRUHV��QmR�HVWDPRV�VHQGR�PDLV�iJHLV��QmR�p�PHVPR"� 
Assim, o modelo racional é mais lento. Além disso, este modelo não 
leva em consideração os conflitos de interesse e poder entre os setores. O 
gabarito é questão incorreta. 
 
33 - (CESPE ± SGA/AC ± GESTOR - 2006) O modelo incremental 
reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar 
alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os 
interesses envolvidos. 
 
Exato. O modelo incremental reconhece que estamos muitas vezes 
condicionados pelas decisões anteriores e que mudanças bruscas são muito 
difíceis. Assim, as mudanças devem ser graduais e negociadas. O gabarito 
é questão correta. 
 
34 - (CESPE ± SGA/AC ± GESTOR - 2006) Os modelos racional e 
incremental podem ser combinados num modelo misto, que 
diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões 
estruturantes e outro relativo a questões de caráter ordinário. 
 
Beleza. A questão está se referindo ao modelo mixed-scanning, que 
EXVFD�³MXQWDU´�DV�YDQWDJHQV�GRV�GRLV�PRGHORV��3DUD�GHFLV}HV�HVWUXWXUDQWHV��
utilizemos uma análise mais baseada na racionalidade. Já para decisões 
ordinárias, o modelo incremental funciona melhor. O gabarito é questão 
certa. 
 
35 - (ESAF ± MPOG ± EPPGG - 2008) Apesar das divergências 
existentes, os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas 
características essenciais das políticas públicas. De acordo com 
esse consenso, não é um elemento característico das políticas 
públicas: 
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a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por 
instituições com competência para tal. 
b) decisões ou formas de alocação de recursos. 
c) um ou vários públicos-alvo. 
d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que 
orienta as decisões quanto às prioridades da agenda 
governamental. 
e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, 
selecionados em função de normas e valores. 
 
Esta questão foi retirada de um texto da coletânea da ENAP de 
Políticas Públicas. De acordo com Thoenig30, 
³Um conjunto de medidas concretas; decisões ou 
forma de alocação de recursos, que ela esteja 
inserida em um quadro geral de ação; tenha um 
público-alvo (ou vários públicos; apresente 
definição obrigatória de metas ou objetivos a serem 
atingidos, definidos em função de normas e 
YDORUHV��´ 
Desta forma, vemos que a única alternativa da questão incorreta é a 
letra D, que é o gabarito. 
 
36 - (ESAF ± MPOG ± EPPGG - 2008) Embora grande parte das 
análises de políticas públicas se concentre nos aspectos relativos à 
formulação, a literatura vem enfatizando, cada vez mais, a 
importância dos estudos da formação da agenda governamental. 
Em resposta à indagação sobre como as agendas governamentais 
são estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta três 
explicações: problemas, política e participantes visíveis. Esse 
modelo é conhecido como: 
a) Modelo Interativo-Iterativo. 
b) Modelo de Mútuo Ajuste. 
c) Modelo de Múltiplos Fluxos. 
d) Modelo de Exploração Combinada. 
e) Modelo de Análise Estratégica. 
 
 
30 (Thoenig) apud (Saraiva, 2006) 
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O modelo que apresenta estas explicações para a formação da 
agenda é o modelo de fluxos múltiplos (ou múltiplos fluxos) de Kingdon. 
Desta maneira, o gabarito é a letra C. 
 
 
As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. 
 
Os últimos trinta anos foram de muito debate sobre o papel do Estado 
na sociedade sobre quais tipos de políticas públicas deveriam existir e como 
deveriam funcionar. 
Desde a década de 80, em que existia um pessimismo quanto ao 
papel do Estado, até os anos recentes (em que o papel do Estado tem sido 
visto com maior credibilidade na sua capacidade de mudar a realidade 
social), as dinâmicas que determinam o funcionamento do relacionamento 
entre o Estado e a sociedade têm mudado. 
Nos anos 80, as políticaspúblicas estavam impactadas por um 
governo autoritário com pouca legitimidade na sociedade e uma crise 
econômica e fiscal de grandes proporções. 
Cinco elementos caracterizaram esta época, de acordo com Farah31: 
 
Figura 8 - Elementos das Políticas Públicas no Estado Brasileiro 
 
31 (Farah, 2001) 
Centralização 
Decisória
Fragmentação
Institucional
Caráter 
Setorial
Exclusão da 
Sociedade 
Civil
Modelo de 
Provisão 
Estatal
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Centralização Decisória e Financeira na Esfera Federal 
 
Até a década de 80 do século passado, o governo federal comandava 
uma proporção exagerada dos recursos e centralizava diversas decisões em 
relação às políticas públicas no Brasil32. 
O papel dos estados brasileiros era, então, subsidiário e residual, 
tendo uma atuação mais voltada para a execução e implementação das 
políticas. Naturalmente, este processo foi uma consequência de anos e anos 
de governos autoritários comandando a política nacional. 
A centralização seria então um processo que iria em convergência 
FRP� D� ³OyJLFD´� GH� JRYHUQRV� DXWRULWiULRV�� TXH� EXVFDYDP� LPSULPLU� QDV�
políticas públicas sua visão de mundo e não tinham, dentro de seus 
principais quadros, o costume de tomar decisões de modo participativo. 
(QWUHWDQWR��RV�HVWDGRV�QmR�WLQKDP�XP�HVSDoR�GH�³PDQREUD´�LUULVyULR��
Como estavam mais próximos da realidade que deveriam alterar, ou seja, 
mais próximos dos cidadãos, poderiam avaliar se a política pública estava 
ou não sendo eficiente e, de certo modo, impactar a política pública no 
momento da execução. 
Assim, os governos centrais entenderam, com o tempo, que a 
participação dos estados era fundamental para que as políticas públicas 
tivessem sucesso. O agenciamento de recursos federais pelos governos 
estaduais acabou sendo um espaço de troca de favores entre os 
governantes centrais e regionais e facilitou a construção de uma rede de 
apoio regional ao governo central, que veremos no clientelismo. 
 
Fragmentação institucional 
 
Outro aspecto das políticas públicas brasileiras era a fragmentação 
LQVWLWXFLRQDO�� RX� VHMD�� D� H[LVWrQFLD� GH� GLYHUVDV� LQVWLWXLo}HV� H� ³DWRUHV´�
desenvolvendo políticas sem uma coordenação adequada dos diversos 
esforços. 
Desse modo, as estruturas das políticas públicas foram desenvolvidas 
sem um planejamento e uma coordenação. Órgãos eram criados sem ter a 
 
32 (Farah, 2001) 
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devida preocupação em observar que outros órgãos já existiam e tinham o 
mesmo objetivo. 
Instituições voltadas para áreas como: saúde, educação e habitação, 
etc. foram criados sem uma preocupação em uma atuação consistente e 
coerente do Estado e sem uma atuação efetiva e eficiente. 
Com isso, esforços foram sobrepostos e algumas áreas não 
receberam a atenção devida. Ao invés de juntar esforços destes órgãos 
isoODGRV� H� FRRUGHQDU� RV� WUDEDOKRV�� H[LVWLX� XPD� ³EULJD´� SUHGDWyULD� SRU�
recursos e influência. 
De acordo com Farah33, 
³O crescimento do aparato estatal se deu de forma 
desordenada, por sobreposição de novas 
agências a agências pré-existentes, sem que se 
estabelecesse coordenação da ação dos diversos 
órgãos. Esta desarticulação ocorria tanto no âmbito 
de um mesmo nível de governo, como entre 
diferentes esferas de governo. Tal desenho 
institucional dificultava a tarefa de 
coordenação, com implicações para a eficiência e 
a efetividade das políticas S~EOLFDV´ 
Portanto, algumas instituições receberam recursos e outras ficavam 
desestruturadas, perdendo a sua capacidade de atuação. Não existia um 
trabalho harmônico e estruturado. 
 
Caráter setorial 
 
Até pelo problema citado anteriormente, de fragmentação 
institucional, as políticas públicas ficaram reduzidas a algumas áreas 
consideradas prioritárias. 
O processo de setorialização incluiu a criação de agências 
especializadas em uma área determinada, como: educação, saúde, 
transportes, habitação, etc. 
Com isso, perdeu-se uma articulação entre as políticas. Cada órgão 
e instituição acabava operando apenas em um aspecto da realidade, sem 
existir uma coordenação entre diferentes fatores dos problemas sociais. 
Naturalmente, uma criança que cursa uma escola pública também 
deve ser atendida por um órgão da saúde, bem como deve ter uma moradia 
decente, etc. 
 
33 (Farah, 2001) 
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Desse modo, os órgãos deveriam entender que estavam atendendo 
aos mesmos cidadãos e que o trabalho deveria ser feito de forma 
coordenada e sistêmica, de modo que as políticas tivessem uma maior 
efetividade. De acordo com Farah34, 
 ³6H��SRU�XP�ODGR��D�FRQVWLWXLomR�GHVWDV�HVWUXWXUDV�
resultou do reconhecimento da crescente 
complexidade da problemática social no país, a 
exigir respostas que considerassem a singularidade 
dos desafios de cada uma das áreas sociais, de 
outro, esta especialização acabou se 
traduzindo em autonomia, cada política social e 
cada setor de serviço público sendo concebidos de 
forma independente dos demais, sem uma 
articulação entre as ações das diferentes 
áreas�´ 
Imagine que uma agência possibilitou, através de uma política 
pública, a construção de um conjunto habitacional em uma região. Para 
que este conjunto habitacional seja um bom lugar para se morar, é 
necessário que tenha escolas próximas, um meio de transporte seguro e 
eficiente, policiamento adequado, oferecimento de espaços de lazer e 
cultura, entre outros aspectos, não é mesmo? 
Com a setorialização, isto quase nunca ocorreu na prática. Escolas 
eram construídas sem preocupação com o acesso da população. Escolas 
recebiam alunos com graves problemas de saúde ou que tinham de 
caminhar mais de uma hora por falta de transporte. 
Todos estes problemas diminuíram a efetividade dos esforços e 
fizeram com que algumas iniciativas fossem descontinuadas. 
Portanto, as agências ficaram descoordenadas e não tinham uma 
noção de que o problema social deve ter uma abordagem sistêmica. Com 
o caráter setorial dessas instituições, geraram-se desperdícios e 
ineficiência. 
 
Modelo de provisão estatal 
 
Outra característica marcante do cenário de políticas públicas no 
Brasil é seu caráter de provisão estatal. Em nossa história recente, existiu 
uma busca pela instalação no Brasil de um Welfare state, ou Estado do 
Bem-estar social, de forma a diminuir o problema social. 
 
34 (Farah, 2001) 
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Entretanto, como as diferenças sociais eram enormes e não existia 
ainda uma estruturação da sociedade civil para lidar com estes problemas, 
o peso da sustentação deste modelo ficou praticamente focado no Estado, 
com pouca participação da sociedade civil. 
A discussão sobre quem seria responsável por estas políticas 
permeouo debate político nacional, com diversos posicionamentos 
conflitantes (desde quem imaginasse que o Estado deveria bancar sozinho 
essas políticas, até grupos que acreditavam que sem a participação da 
VRFLHGDGH�FLYLO��R�(VWDGR�QmR�FRQVHJXLULD�³WRFDU´�HVWDV�SROtWLFDV�� 
O próprio Banco Mundial chegou a alertar a impossibilidade de que 
países em desenvolvimento pudessem rapidamente montar um estado de 
bem-estar social, pois não existiriam recursos disponíveis para isto. De 
acordo com este banco, a escassez de recursos poderia levar o sistema ao 
colapso35. 
Com isso, aos poucos, a sociedade civil foi sendo solicitada a 
participar mais da formulação e da implementação das políticas públicas. 
 
 
 
Visão do Ipea 
 
Já para o Ipea, o cenário das políticas públicas de caráter social foi 
marcado pelas seguintes características ou elementos: universalização, 
descentralização, participação da sociedade, focalização ou 
seletividade das ações, regulamentação e regulação, adoção de 
medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do aparelho 
governamental, e progressiva elevação do gasto social federal. 
A universalização das ações tem sido um dos objetivos do Estado 
brasileiro desde a Constituição Federal de 1988. Naturalmente, os serviços 
e políticas públicas ainda não são universais, ou seja, atendem a todos os 
cidadãos, mas a trajetória tem tido uma convergência para este resultado. 
Através de diversos sistemas, como o caso do SUS, o Estado 
brasileiro tem conseguido atingir aos mais carentes e direcionar as ações 
governamentais para os que são mais necessitados. De acordo com o 
Ipea36, 
³(P que pese o fato de o sistema de proteção social 
brasileiro ainda estar distante de um padrão 
 
35 (Farah, 2001) 
36 (IPEA, 2002) 
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redistributivo e equitativo, a universalidade das 
políticas de saúde, de assistência, de previdência e 
de educação tem sido objeto de inúmeros avanços 
QRV�~OWLPRV�DQRV�´ 
Dentre as políticas importantes nesta área, podemos citar o Programa 
de Saúde da Família ± PSF ± que tem alterado o modo de atendimento de 
saúde à população e a LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social. 
Outro elemento importante foi o da descentralização das ações 
governamentais da União para os estados, municípios e entidades não 
governamentais - ONGs. 
Pouco a pouco, o governo central foi percebendo que os entes 
subnacionais conseguiam executar melhor as políticas públicas. Com isso, 
SROtWLFDV�QD�iUHD�GH�VD~GH�H�HGXFDomR��GHQWUH�RXWUDV��WrP�VDtGR�³GD�PmR´�
do governo fedHUDO�SDUD�RV�³DWRUHV´�TXH�HVWmR�PDLV�SUy[LPRV�GD�SRSXODomR�� 
O caso da educação é emblemático. Atualmente, a União tem 
diversos programas em que ela efetua repasses de recursos diretamente 
para as escolas ou associações. De acordo com o Ipea37, 
³$LQGD� QD� iUea de educação, o processo de 
descentralização progrediu em importantes 
programas tradicionalmente executados pelo 
Ministério da Educação. No Programa Nacional de 
Alimentação Escolar eliminou-se a figura jurídica do 
convênio e passou-se à transferência automática 
dos recursos. No caso específico do Dinheiro Direto 
na Escola, os recursos são repassados diretamente 
para uma organização não governamental, a 
exemplo de associações de pais e mestres ou de 
LQVWLWXLomR�HTXLYDOHQWH�´ 
Para que a descentralização funcione, outro elemento deve existir: a 
participação da sociedade na formulação, na implementação e no 
controle das políticas públicas. Isto, de acordo com o Ipea, tem-se dado 
dentro dos conselhos. Desse modo, 
³Atualmente, a maioria absoluta das políticas 
sociais está atrelada a conselhos que, em geral, 
desdobram-se nas três esferas de governo ± 
federal, estadual e municipal ± e contam com 
integrantes governamentais e não governamentais. 
As composições e as competências variam de 
conselho para conselho; alguns, por exemplo, são 
paritários, e outros não o são; alguns são 
deliberativos, e outros, apenas consultivos. 
 
37 (IPEA, 2002) 
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Ademais, em alguns setores, como o da saúde e o 
da assistência, são as conferências nacionais ± 
integradas por representantes do governo e da 
sociedade ± que legalmente definem os rumos das 
respectivas políticas. Porém, há o 
reconhecimento de que esses instrumentos, 
que visam à partilha das decisões e da gestão das 
políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda 
necessitem de ser aprimorados�´ 
Assim, alguns conselhos são apenas consultivos, ou seja, suas 
determinações não limitam a atuação do poder público, apenas servem de 
balizamento. Já alguns conselhos são deliberativos e têm o poder real de 
decisão sobre a política pública. 
Além disso, o Ipea considera que as políticas públicas têm se tornado 
mais focalizadas ou seletivas. A focalização ocorre quando uma política 
consegue atuar somente ou principalmente em relação ao seu público alvo. 
 Dessa maneira, o Estado acaba sendo mais eficiente e mais efetivo, 
pois os recursos são utilizados diretamente com a população que realmente 
necessita dos serviços públicos e está mais carente. De acordo com o 
Instituto38, 
³1R�TXH�VH�UHIHUH�j�focalização ou seletividade das 
ações, observa-se um esforço em dar prioridade 
a grupos social e biologicamente vulneráveis 
no âmbito das políticas sociais. Trata-se de um 
caminho para a universalização do atendimento, 
que, assim, configura-se em uma prática cujo 
objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem 
menos�´ 
Esta trajetória tem sido um dos fatores que favoreceram e 
possibilitaram o sucesso das políticas de combate à pobreza extrema, como 
o Bolsa Família. 
Outro fator foi a mudança no padrão de regulação e 
regulamentação de bens e serviços públicos. A criação de diversas 
agências reguladoras, como no caso da Saúde (ANS e Anvisa). 
Essas áreas passaram a enfrentar um controle muito maior por parte 
do Estado e regras mais rígidas e abrangentes de atuação têm sido 
aplicadas. 
Dentro dos exemplos de benefícios que este processo trouxe para a 
população que podem ser citados, existem: a definição de maior 
abrangência da cobertura dos planos de saúde, um controle sanitário mais 
 
38 (IPEA, 2002) 
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rígido e a abertura do mercado farmacêutico, que ocorreu com os 
chamadRV�³JHQpULFRV´� 
A trajetória das políticas públicas também aponta para uma melhora 
do seu gerenciamento, com maior eficiência e eficácia. De acordo 
com o Ipea, a qualidade dos serviços públicos tem melhorado e os recursos 
públicos têm sido melhor despendidos. 
Dentro das ações e medidas que têm sido importantes para que este 
cenário ocorra, o instituto cita39: 
 ³(i) a contratação de gestores via concurso 
público e o treinamento regular dos servidores; (ii) 
o aperfeiçoamento dos sistemas de 
informação e uma maior divulgação deles, com o 
uso dos meios propiciados pela informática e pela 
internet, entre outros; (iii) a mensuração dos 
resultados para que se conheça melhor o alcance 
GDV�SROtWLFDV�´ 
Finalmente, cabe ressaltar a progressiva elevação