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Direito Administrativo 
O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula 
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros 
doutrinários e na jurisprudência dos Tribunais. 
 
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Sumário 
1. Ato administrativo ...................................................................................................... 2 
1.1. Modalidades de extinção do ato administrativo ................................................. 2 
1.1.1. Anulação (continuação) ................................................................................. 2 
1.2. Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo ................................................. 2 
1.2.1. Competência ................................................................................................. 3 
1.2.2. Forma............................................................................................................. 5 
1.2.3. Finalidade ...................................................................................................... 6 
1.2.4. Motivo ........................................................................................................... 7 
1.2.5. Objeto ............................................................................................................ 9 
1.3. Tipos de Atos Administrativos ........................................................................... 10 
1.3.1. Atos Negociais ............................................................................................. 10 
1.3.2. Atos Enunciativos ........................................................................................ 14 
1.3.3. Atos Normativos .......................................................................................... 15 
1.3.4. Atos Ordinatórios ........................................................................................ 15 
1.3.5. Atos Punitivos .............................................................................................. 15 
2. Responsabilidade Civil do Estado ............................................................................. 16 
2.1. Teoria da Irresponsabilidade ............................................................................. 16 
2.2. Teoria dos Atos de Império e dos Atos de Gestão ............................................. 17 
2.3. Teoria da Culpa Civil ........................................................................................... 17 
2.4. Teoria da Culpa Anônima ................................................................................... 17 
2.5. Teoria do Risco Integral ..................................................................................... 18 
 
 
 
 
 
 
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1. Ato administrativo 
1.1. Modalidades de extinção do ato administrativo 
1.1.1. Anulação (continuação) 
A anulação de um ato administrativo pressupõe a prévia edição de um ato 
ilegal/ilícito, de um ato inválido. Se um ato ilícito causar um dano a terceiros, o dano deverá 
ser reparado, nos termos do artigo 37, §6º da CRFB. 
Art. 37. ... 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem 
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
O Poder Judiciário tem sido muito conservador em algumas situações específicas. É o 
caso da nomeação tardia, que é tema de repercussão geral no STF. Na nomeação tardia, a 
nomeação de um candidato aprovado em concurso público é postergado em razão de um 
ato ilícito do Estado. Às vezes, a nomeação tardia demora muito tempo, até o trânsito em 
julgado. Não faz sentido que o Estado remunere por todos os anos que ele não trabalhou. 
Por isso há resistência dos Tribunais Superiores em deferir a indenização ao candidato nesse 
caso específico. Para o professor, a indenização é devida, porém, não no valor do salário de 
cada mês. Mas com base na diferença, talvez, do que ganhou em outro emprego e o que 
deveria estar ganhando pela nomeação em concurso público. 
O artigo 59 da Lei 8666 cuida dos efeitos da anulação dos contratos administrativos, 
que são atos bilaterais. O particular prejudicado com a anulação do contrato poderá ter 
direito a uma indenização, que só não será devida quando o particular der causa à anulação. 
Nesse caso, é importante analisar o elemento subjetivo (dolo ou culpa do particular). 
Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente 
impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de 
desconstituir os já produzidos. 
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o 
contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por 
outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, 
promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa. 
 
1.2. Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo 
São elementos do ato administrativo a competência, a finalidade, a forma, o motivo e 
o objeto. Sem os quais, o ato se torna inválido, podendo ensejar a sua nulidade. 
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1.2.1. Competência 
No direito privado, a validade de uma manifestação de vontade depende 
basicamente da vontade de seu agente. Se o sujeito é capaz, a vontade, em geral, será 
válida. No direito público, administrativo, a capacidade não é suficiente. O agente precisa ter 
competência para agir. 
O tema competência para edição de atos administrativos está previsto nos artigos 11 
a 17 da Lei 9.784, cuja leitura é imprescindível. 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi 
atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos. 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes 
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de 
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência 
dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites da 
atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta 
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados,a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente 
inferior. 
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das 
respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria 
de interesse especial. 
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser 
iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir. 
A competência é irrenunciável, não podendo o agente eximir-se desse dever. 
Eventualmente, pode o agente delegar ou avocar a competência para determinado ato, nos 
“casos legalmente admitidos”. 
O professor entende que a delegação não depende de expressa autorização legal, 
pois, tal possibilidade decorre da hierarquia. 
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Nada impede, entretanto, que a delegação seja feita a uma autoridade não 
subordinada ao delegante. 
O artigo 12 inverte a questão posta no artigo 11, pois este dá a entender que a 
delegação será feita nos casos expressamente autorizados, ao passo em que aquele 
determina que a delegação somente não pode ser feita quando vedada por lei. 
Quem responde pelos atos praticados no exercício da delegação é o delegado, e não 
o delegante. Pois o delegado pratica o ato presentando o Estado, de modo que o delegante 
não pode responder por atos praticados por terceiro, mesmo que este o tenha feito quando 
por delegação. 
As vedações estão previstas no artigo 13. 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
No caso do inciso I, normalmente os atos normativos (de efeitos genéricos, abstratos, 
que disciplinam determinada matéria) são editados por autoridade de cúpula do órgão. Não 
deveria ela delegar a edição desses atos. 
No caso do inciso II, a autoridade que proferiu a decisão primeiro analisa a 
admissibilidade do recurso, verifica se irá reconsiderar a decisão e, depois, remete para a 
autoridade superior. Se a autoridade superior pudesse delegar a decisão em sede de 
recursos administrativos, poderia ocorrer que tal decisão fosse delegada para a autoridade 
prolatora da decisão recorrida, que jamais decidiria contra sua própria decisão já proferida. 
No caso do inciso III, se a matéria é de competência exclusiva, também não faz 
sentido permitir a delegação. 
Quando o ato é expedido por uma autoridade incompetente, ocorre o abuso de 
poder, vício de competência, que, por sua vez, divide-se em desvio de poder (ou de 
finalidade) e em excesso de poder. No caso da incompetência, há o excesso de poder, que 
ocorre quando o Administrador persegue o interesse público, mas não tem a competência 
para a edição do ato. 
O excesso de poder é um vício que comporta convalidação, pode ser sanado. O vício 
de competência só não poderá ser convalidado quando se tratar de competência absoluta 
ou exclusiva, e quando se tratar de incompetência em razão da matéria (por exemplo: ato 
praticado pelo Ministério da Justiça que seria de competência do Ministério do Trabalho). 
 
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1.2.2. Forma 
Tal requisito se preocupa com as formalidades de exteriorização do ato 
administrativo. 
No direito privado, vigora o princípio da liberdade das formas, segundo o qual as 
partes são livres para manifestar sua vontade. Um contrato de locação, por exemplo, pode 
ser celebrado verbalmente. Como regra, não há necessidade de observar formalidades 
muito rigorosas. 
No direito administrativo, por outro lado, vigora o princípio da solenidade das 
formas, segundo o qual o administrador deve editar o ato administrativo nos termos do que 
o ordenamento jurídico exige. Normalmente, o ordenamento jurídico exige formas solenes. 
A observância de solenidades será importante para que a sociedade controle o ato 
administrativo. Em regra, o ato deve ser escrito, registrado, numerado em ordem 
cronológica, publicado, tudo isso para permitir o maior controle possível do ato 
administrativo, mas, existem atos que podem ser editados de maneira mais informal, 
portanto, constituem exceções. 
Exemplo1: art. 60, parágrafo único da Lei 8.666, que autoriza a celebração de um 
contrato verbal, no caso de compras de até R$4.000,00 (5% de R$80.000,00), a título de 
adiantamento (quando o administrador já tem em suas mãos os recursos necessários - o 
caixa rotativo, caixinha). 
Art. 60. ... Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a 
Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas 
aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, 
inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento. 
Exemplo2: Em matéria de trânsito, atos como gestos e apitos de guardas, sinalização 
luminosa por semáforos. A forma é a exigida pelo ordenamento, mas não é tão solene. 
O vício de forma é um vício que comporta convalidação, pode ser sanado. 
Como regra, “o vício de forma pode ser sanado, desde que não seja da essência do 
ato”. 
Observação: O ato administrativo deve exteriorizar as razões que levaram à sua 
edição (motivação). Se um ato necessitar de motivação e esta não ocorrer, haverá um vício 
de forma, e não de motivo. O vício de motivo não é um vício sanável, o de forma sim. Então, 
a ausência do motivo no corpo do ato administrativo quando exigido gera um vício de forma. 
 
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1.2.3. Finalidade 
A finalidade do ato administrativo é o interesse público. Nada impede que o ato 
administrativo também satisfaça a um interesse privado. Mas o ato que não volta a sua 
atenção ao interesse público é um ato que apresenta vício de finalidade. 
O vício de finalidade é chamado de desvio de poder ou de desvio de finalidade. 
Hely Lopes Meireles e José dos Santos Carvalho Filho defendem que, se o ato 
perseguir o interesse público, não há vício de finalidade; se ele se afastar do interesse 
público, haverá vício de finalidade. 
Há autores, entretanto, que desmembram o elemento finalidade, como Maria Sylvia 
Zanela Di Pietro1. Essa ideia acaba desconstruindo outras premissas. 
Para Di Pietro, a finalidade se divide em finalidade em sentido amplo e finalidade em 
sentido restrito. 
A finalidade em sentido amplo se traduz na preocupação que o administrador deve 
ter quanto à satisfação do interesse público. 
Exemplo1: não atende o interesse público em sentido amplo e, consequentemente, 
há o desvio de finalidade quando o administrador remove o servidor para local distante 
como forma de prejudicá-lo. A remoção foi feita não em busca do interesse público, mas 
para atender a um interesse privado, de quem editou o ato, para prejudicar o ato. 
A finalidade em sentido restrito é a finalidade específica que todo e qualquer ato 
possui. 
Exemplo: O servidor público faz algo errado, o que justificaria a suapunição. Por 
preguiça, a autoridade administrativa responsável pela sua punição, decide remover o 
servidor para um local distante. É de interesse público punir o servidor. Não há vício quanto 
à finalidade em sentido amplo. Mas há um vício quanto à finalidade em sentido restrito, pois 
a remoção não se presta a punir servidor. 
Exemplo2: Um fiscal interdita um estabelecimento para obrigar o seu proprietário a 
pagar tributo. A finalidade em sentido amplo (aumentar a arrecadação) foi atingida, mas a 
finalidade em sentido restrito foi violada (a interdição não possui finalidade específica de 
compelir o particular a pagar o tributo). 
Leciona-se que competência, forma e finalidade são elementos vinculados do ato 
administrativo, e que motivo e objeto podem ser vinculados ou discricionários. 
 
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 Tem caído bastante em concurso. 
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Mas, para quem faz a distinção entre finalidade em sentido amplo e finalidade em 
sentido restrito, a finalidade é discricionária, pois na de sentido amplo, o administrador pode 
satisfazer o interesse público de diversas formas, e a de sentido restrito, não. 
Já se viu afirmar, em questões de concurso público, que a finalidade em sentido 
amplo é discricionária, enquanto que a finalidade em sentido restrito é vinculada. 
Tal posicionamento vai de encontro à afirmação da doutrina que adota a tese de que 
competência, forma e finalidade são elementos invariavelmente vinculados. 
A divisão do elemento finalidade também permite afirmar que se pode verificar 
desvio de finalidade quando o administrador persegue o interesse público, contrariando o 
que defendem Hely Lopes Meireles e José dos Santos Carvalho Filho. 
 
1.2.4. Motivo 
Motivo é o porquê. São os fundamentos de fato e de direito que levam à edição do 
ato administrativo. 
A ausência de motivo gera a nulidade do ato e sequer pode ser convalidado. 
O motivo pode ser controlado pelo Poder Judiciário, que pode controlar todos os 
elementos do ato administrativo. Não há, nesse caso, a invasão do mérito administrativo. O 
que o Judiciário não controla é a escolha do administrador quanto ao motivo. Porque, se um 
ato não tiver motivo, o Judiciário pode declará-lo nulo por falta de motivo. 
Exemplo: Em um caso concreto, certa associação de moradores impugnava a 
construção de uma passarela em dado trecho da rodovia. A obra foi embargada. A 
construtora alegava que o Judiciário não poderia controlar a escolha do local onde seria 
construída a passarela, porque não poderia controlar o motivo do ato administrativo. O 
professor, juiz do caso, indeferiu a liminar requerida pela construtora para prosseguimento 
da obra sob o fundamento de que o Judiciário controla o motivo. Ele só não poderia escolher 
o local, mas ele pode dizer que naquele determinado local não há interesse para construção 
de uma passarela (não havia pessoas querendo passar de um lado para o outro). 
Motivo não se confunde com motivação, que é a exteriorização expressa do motivo. 
Nada mais é do que a menção do motivo no corpo do ato administrativo. 
Não há dúvidas de que o motivo deve existir sob pena de nulidade do ato. 
Mas, e quanto à motivação? Todos os atos administrativo devem apresentar as 
razões que levaram à sua edição? 
Resposta: Hoje em dia prevalece o entendimento capitaneado pelo Professor Celso 
Antônio no sentido de que, em regra, deve haver a exteriorização dos motivos que levaram à 
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edição do ato. Em regra, porque a lei pode excepcionar o dever de motivar. A motivação é 
uma exigência de um Estado Democrático de Direito. É impensável um Estado Democrático 
de Direito que não apresente as razões para a edição de seus atos. Isso compromete, por 
exemplo, o devido processo legal, pois a parte não poderia impugnar o referido ato. 
A motivação é o que permite a impugnação do ato estatal, é o que permite o 
controle. A Administração deve atuar de forma transparente. Em alguns casos, pode haver 
exceção, até porque o princípio da publicidade é um princípio, que comporta exceção. Mas, 
em regra, importa que os atos sejam motivados. 
O artigo 93, X é frequentemente lembrado como fundamento constitucional do 
dever de motivar os atos administrativos. 
(art. 93) 
X as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo 
as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros; (Redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
O artigo 50 da Lei 9784 lista quais atos devem ser motivados. 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração 
de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. 
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio 
mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito 
ou garantia dos interessados. 
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais 
constará da respectiva ata ou de termo escrito. 
Note-se que o §1º retro refere-se à motivação aliunde. 
O fato de um ato ser discricionário não tem o condão de permitir o administrador 
não motivar o ato. 
O artigo 50, I prevê: 
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Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
Isso torna necessária a motivação para quase todos os atos administrativos. 
Quando se fala em motivação, necessário falar-se na teoria dos motivos 
determinantes. 
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, os motivos exteriorizados pelo 
administrador quando da edição do ato são determinantes para sua validade. Se o motivo 
não ocorrer na prática, o ato será anulado. 
Exemplo1: Demissão de um servidor sob o motivo de que ele nunca vai trabalhar. Se 
for verificado que ele nunca faltou, o ato será nulo. 
Assim, deve haver uma congruência entre o fundamento do ato e a realidade. 
Exemplo2: A exoneração de um servidor ocupante de cargo em comissão não 
necessita ser motivada. Entretanto, se o for, o motivo exposto será vinculante,determinante 
para a validade do ato. 
O professor chama a atenção para o fato de que, conquanto a exoneração em cargos 
de comissão seja ad nutum, ela afeta um interesse particular, motivo pelo qual, no seu 
entender, necessita de motivação. 
Quando Celso Antonio fala sobre o tema motivação, afirma que a ausência de 
motivação em um ato discricionário é mais grave do que em um ato vinculado, pois no ato 
vinculado, o motivo vem expresso na lei. 
 
1.2.5. Objeto 
Para muitos autores, é o objetivo do ato. O objeto do ato administrativo é a resposta 
para a pergunta “para que?”. “Para que o ato foi editado?”. 
Nesse contexto, o objeto deve ser lícito, possível e determinável, tal como ocorre no 
direito privado. 
Na autorização de uso de bem público, o objeto é consentir com o uso de um bem 
público. 
No decreto de desapropriação, o objeto é transferir a propriedade para o 
desapropriante. 
O objeto sempre representa um verbo. 
Parcela da doutrina discorda do que se afirmou nas linhas anteriores. 
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Diógenes Gasparini, por exemplo, prefere usar a palavra “conteúdo” para designar o 
objetivo do ato. Conteúdo é o que a maioria dos autores chama de objeto. 
Para quem substitui a palavra “objeto” pela palavra “conteúdo”, vai usar a palavra 
“objeto” com o significado de “bem afetado pelo ato administrativo”. 
Exemplo: na autorização de uso de bem púbico o objeto é o bem público; na 
desapropriação, o objeto é o imóvel. 
Para a maioria dos autores, no entanto, objeto será igual a objetivo (para que). 
 
1.3. Tipos de Atos Administrativos 
Para Hely Lopes Meireles, os atos administrativos dividem-se em: negociais, 
enunciativos, normativos, ordinatórios e punitivos. 
 
1.3.1. Atos Negociais 
Os atos negociais são aqueles que instrumentalizam um negócio jurídico. Materializa 
algo que é de interesse simultâneo da Administração e do administrado. São atos 
desprovidos do atributo da imperatividade. A Administração não pode impor a edição de um 
ato negocial, se o particular não houver requerido. 
Para fins de concurso, deve-se atentar para três atos negociais específicos: a 
autorização, a permissão e a licença. 
Observação1: Concessão não é ato unilateral, é contrato (ato bilateral). 
A autorização é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário, que tem 
como propósito viabilizar o uso de um bem público ou a prática de uma atividade. 
Precariedade pressupõe dois aspectos: o ato pode ser desfeito a qualquer tempo; e o 
desfazimento não obriga o Poder Público a indenizar. 
Observação2: Note-se que em vez de “serviço público” utilizou-se a palavra 
“atividade”. Há uma controvérsia sobre a possibilidade de utilização da autorização como 
instrumento de delegação de um serviço público. O artigo 175 da CRFB prevê que o serviço 
público será delegado ao particular por meio de concessão e permissão, e sempre por meio 
de licitação. O referido artigo não faz menção à autorização. Por outro lado, o artigo 21 da 
CRFB prevê a autorização no momento em que trata de alguns serviços públicos, como o de 
telecomunicações. Mas, para a maioria dos autores, a autorização é adequada para permitir 
que o particular exerça uma atividade que é de interesse público, mas não é caracterizada 
como serviço público. Dentro do que se entende como serviço de telecomunicações, existem 
diversas atividades. Algumas caracterizadas como serviços públicos e outras não. Mas que 
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também dependem de consentimento estatal. Então, a autorização seria mais adequada 
para aquelas atividades que são de interesse público, mas em uma situação na qual o 
interesse público não é tão forte a ponto de ensejar o enquadramento da atividade como 
serviço público. 
Art. 175 da CF. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o 
caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de 
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
A permissão é o ato negocial utilizado para viabilizar o uso de um bem público ou a 
prestação de um serviço público. Aqui, sim, temos permissão de serviço público. Mas a 
permissão de serviço público foi contratualizada pelo artigo 40 da Lei 8.987/95, que 
estipulou: 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, 
que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de 
licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo 
poder concedente. 
Parágrafo único. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei. 
Assim, a permissão de serviço público deixou de ser ato unilateral. 
O STF equiparou a permissão de serviço público com a concessão do serviço público 
(informativo 117) em razão da contratualização da permissão de serviço público feita pela lei 
8987/95. Confira-se: 
Informativo 117 STF: Telecomunicações: Lei 9.295/96 
Retomado o julgamento da medida liminar requerida na ação direta requerida pelo 
Partido Democrático Trabalhista-PDT e pelo Partido dos Trabalhadores-PT, contra a Lei 
9.295/96, que dispõe sobre serviços de telecomunicações e sua organização (v. 
Informativo 116). O Tribunal, por maioria de votos, indeferiu o pedido de suspensão 
cautelar da eficácia do art. 4º e seu parágrafo único da referida Lei, que autoriza o Poder 
Executivo a transformar em concessões de Serviço Móvel Celular, as permissões do 
Serviço de Radiocomunicação Móvel Terrestre Público-Restrito outorgadas 
anteriormente à vigência desta Lei. O Min. Sydney Sanches proferiu voto de desempate, 
acompanhando o entendimento do Min. Carlos Velloso, relator, no sentido de que o art. 
175, parágrafo único, I da CF ("A lei disporá sobre: I - o regime das empresas 
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato 
e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da 
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concessão ou permissão.") afastou qualquer distinção conceitual entre permissão e 
concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta. Vencidos os Ministros 
Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Néri da Silveira, Moreira Alves e Celso de Mello, que 
deferiam a medida cautelar por entenderem que os conceitos de "permissão" e 
"concessão" não são sinônimos e que a utilização, pelo referido art. 175, § único, I, da 
CF/88, da expressão "o caráter especial de seu contrato" para ambos os institutos, 
traduz mera impropriedade e não equiparação. Quanto ao § 2º do art. 8º da mesma Lei, 
o julgamento continua suspenso em virtude do pedido devista do Min. Nelson Jobim, 
formulado na sessão do dia 26.6.98 (v. Informativo 116). 
ADInMC 1.491-DF, rel. Min. Carlos Velloso, 1º.7.98 
A despeito da equiparação realizada pelo STF, existem diferenças entre a concessão e 
a permissão, que se encontram previstas no art. 2º da Lei 8987: 
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja 
competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra 
pública, objeto de concessão ou permissão; 
II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder 
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta 
e risco e por prazo determinado; 
III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, 
total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras 
de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na 
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da 
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da 
obra por prazo determinado; 
IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da 
prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. 
A concessão pode ser celebrada com pessoa jurídica ou com consórcio de empresas. 
Ou seja, uma pessoa física não pode ser concessionária. 
A permissão, por sua vez, pode ser contratada com pessoa física ou jurídica. 
Consórcio de empresas não pode ser permissionário. 
A permissão de serviço público é precária, enquanto que a concessão não é. 
O artigo 2º da Lei 8987 prevê que a concessão será concedida na modalidade de 
concorrência, ao passo que não exige uma modalidade específica para a formalização da 
permissão de serviço público. 
Direito Administrativo 
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ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros 
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Ato negocial é a permissão de uso, porque a permissão de serviço deixou de ser ato 
unilateral em razão da contratualização operada pela Lei 8987. 
Permissão de uso é ato unilateral, discricionário e precário, que tem como propósito 
viabilizar o uso de um bem público. Tal definição é idêntica à de autorização de uso de bem 
público. Não é a toa que, com frequência, é questão de concurso público a diferença entre 
esses atos. 
São quatro os parâmetros2 ou critérios usualmente utilizados (conforme manuais de 
direito administrativo) para diferenciar autorização e permissão de uso de bem público. 
O primeiro critério é a predominância do interesse envolvido. A autorização deve ser 
editada quando o interesse predominante for o interesse privado. Na permissão o que 
prevalece é o interesse público. 
A segunda diferença deriva da primeira, leva em conta a obrigatoriedade quanto ao 
uso. A utilização do bem que foi objeto de uma autorização de uso é facultativa, porque o 
consentimento foi dado no interesse predominante do particular; já a utilização do bem 
objeto de permissão é obrigatória, pois foi concedido no interesse predominantemente 
público. 
A autorização é o instituto adequado para situações emergenciais, precárias 
(utilização de uma escola para abrigar população desalojada por enchente). A permissão, por 
sua vez, seria menos precária. Teria emprego em situações de menor precariedade. 
A autorização de uso independe de uma licitação, ao passo que a permissão deve ser 
precedida de licitação (art. 2º da lei 8.666). O artigo não menciona a autorização. Tal 
conclusão é criticada pelo professor, que entende que deveria haver licitação também para a 
autorização (posição minoritária). 
Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, 
permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, 
serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta 
Lei. 
A licença é um ato administrativo unilateral vinculado, dotado de caráter de 
definitividade, que tem como propósito consentir com a prática de uma atividade do 
particular. É uma manifestação do poder de polícia. É um ato declaratório3, pois meramente 
reconhece uma situação fática preexistente (preenchimento de requisitos legais). 
 
 
2
 Para o professor, os parâmetros são ruins, extremamente subjetivos. 
3
 O professor entende que não se trata de ato declaratório, mas essa é a posição majoritária. 
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1.3.2. Atos Enunciativos 
São exemplos de atos enunciativos: certidão, atestado, ato de apostila, parecer. 
Certidão é um ato que reproduz uma informação existente nos assentamentos da 
Administração Pública. 
No entanto, se partirmos da premissa de que um ato, para ser ato, precisa veicular 
uma decisão da administração, ter um conteúdo decisório, conclui-se que uma certidão, um 
atestado ou até mesmo um parecer, não seriam atos administrativos. 
Atestado é simplesmente “atestar um ato”. 
Apostilar é averbar. É atribuir a uma situação fática ou jurídica efeitos jurídicos 
perante a administração. 
Exemplo: averbar ou apostilar diploma de doutorado nos assentamentos do servidor 
para fins de obtenção de adicional. 
O parecer é uma manifestação opinativa da administração. Os pareceres se dividem 
em opinativos, obrigatórios e vinculantes. Os opinativos ou facultativos são aqueles em que 
a consulta é facultativa. O consulente poderá divergir da opinião do parecerista. O parecer 
obrigatório é aquele em que a consulta ao parecerista é obrigatória. O parecer vinculante é 
aquele cujo conteúdo deve ser acatado pelo administrador. Na realidade, o parecer 
vinculante é mais um ato normativo do que enunciativo. A administração impõe sua vontade 
disciplinando uma matéria com generalidade quando edita um parecer vinculante. 
Segundo o STF, o parecerista poderá responder solidariamente com o administrador 
que decidir se o parecer não for meramente opinativo. 
Exemplo: em matéria de licitação, se o parecerista opinar no sentido de ser possível a 
contratação direta, por dispensa, e o administrador acolher, o Tribunal de Contas poderá 
multar em R$10.000,00 (por exemplo), porque não era caso de dispensa, mas de licitação. A 
responsabilidade pode ser solidária. 
Tal situação pode ser criticada, pois compromete a independência do parecerista em 
relação às questões jurídicas que lhe são submetidas. Mas, é o entendimento que tem sido 
acolhido pelo STF. Mas, de acordo com o professor, o STF tem recuado e exigido a 
demonstração do dolo ou culpa grave do parecerista, a fim de evitar uma vulgarização da 
responsabilidade do parecerista. Assim, mesmo que o parecer não seja opinativo, é 
defensável a exclusão da responsabilidade do parecerista. 
Direito Administrativo 
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1.3.3. Atos Normativos 
Atos normativos são atos dotados de generalidade, de abstração. São atos em 
sentido formal; mas em sentido material, são leis, porque disciplinam temas com 
generalidade. 
Não cabe mandado de segurança contra lei em tese (STF, Súmula 266). Como o ato 
normativo é uma lei em sentido material, em regra, o ato normativo não poderá ser 
impugnado pela via mandamental. 
SÚMULA 266 
NÃO CABE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. 
Esse foi um dos fundamentos para extinguir o mandado de segurança impetrado por 
um deputado contra a resolução do CNJ que proíbe os cartórios a recusa à celebração de 
casamento entre pessoas do mesmo sexo. 
Se o ato normativo tiver condições de, por si só, causar um dano ou ameaça de lesão 
a um particular, ele poderá ser impugnado pela via do mandado de segurança. 
 
1.3.4. Atos Ordinatórios 
São atos editados com o propósito de viabilizar o funcionamento interno da 
Administração Pública. Trata-se de um ato de administração introversa, pois volta seus 
efeitos para o âmbito interno da administração. 
Exemplos: despachos, ordens de serviço, circulares, avisos ministeriais, portarias que 
se destinam a disciplinar questões internas da administração. 
 
1.3.5. Atos Punitivos 
São atos que se destinam a aplicar sanções a terceiros. Dividem-se em atos punitivos 
de atuação externa e interna. 
Os atos punitivos de atuação interna são os que concretizam o exercício do poder 
disciplinar: a demissão de um servidor; a suspensão; a advertência. Tem fundamento em um 
vínculo de supremacia especial, ou seja, aquele que está submetido ao exercício do poder 
disciplinar, tem um liame jurídico especifico com o estado (regime jurídico estatutário, por 
exemplo). 
Os atos punitivos de atuação externa são aqueles que alcançam terceiros com 
fundamento no poder de polícia: multa; interdição de estabelecimento; destruição de 
mercadorias. É fundado em um vínculo de supremacia geral. 
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A punição disciplinar não impede a punição penal ou cível, nem pela prática de 
improbidade administrativa. 
Há casos de comunicabilidade das instâncias. O art. 935 do CCB estabelece que a 
decisão do juízo criminal repercutirá na esfera cível (leia-se cível e administrativa). Portanto, 
se um juiz criminal absolver o Réu do crime de corrupção, por exemplo, se ele for servidor 
público, ele não poderá ser punido pelo crime de corrupção, mas desde que a sentença seja 
de absolvição por concluir que não foi aquela pessoa que praticou o ato de corrupção. Se a 
absolvição for por ausência de provas, será possível punir administrativamente o servidor 
pela falta residual, nos termos da Súmula 18 do STF. 
Art. 935 do CCB. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo 
questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando 
estas questões se acharem decididas no juízo criminal. 
SÚMULA 18 do STF 
PELA FALTA RESIDUAL, NÃO COMPREENDIDA NA ABSOLVIÇÃO PELO JUÍZO CRIMINAL, É 
ADMISSÍVEL A PUNIÇÃO ADMINISTRATIVA DO SERVIDOR PÚBLICO. 
Nem sempre, portanto, a absolvição criminal acarretará a reintegração do servidor, 
pois o somatório das faltas residuais pode justificar a demissão já ocorrida. 
O Poder Judiciário pode realizar o controle sobre os atos do poder disciplinar, 
realizando o cotejo entre a penalidade aplicada e a conduta do servidor, sendo certo que 
deve ser observada a proporcionalidade, sob pena de invalidade da punição. 
 
2. Responsabilidade Civil do Estado 
2.1. Teoria da Irresponsabilidade 
Segundo essa teoria, o Estado não pode ser responsabilizado civilmente por suas 
ações ou omissões. Duas citações são frequentes nesse sentido: The king can do no wrong (o 
rei - Estado - não pode errar) e Le roi ne peirt mal faire (o rei – Estado – não pode causar 
danos). 
É difícil justificar a teoria da irresponsabilidade nos dias de hoje, porque em um 
Estado de Direito o Estado deveria ser responsável pelos prejuízos causados a terceiros. Mas, 
é uma teoria que foi adotada até 1946 nos Estados Unidos, sendo superada pela teoria 
Federal Tort Claim, e até 1947 na Inglaterra, sendo abolida pela lei de procedimentos da 
coroa, Crown Preceeding Act. 
 
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2.2. Teoria dos Atos de Império e dos Atos de Gestão 
A teoria da irresponsabilidade foi superada por uma teoria civilista, a teoria dos atos 
de impérios e de gestão. De acordo com essa teoria, o Estado poderia ser responsável pelos 
atos de gestão, mas continuaria irresponsável pelos atos de império. 
Os atos de império são atos adotados em razão do poder de império do Estado, de 
impor a sua vontade. Os atos de gestão são atos de gestão da coisa pública em pé de 
igualdade com os particulares. 
Essa distinção, hoje, é ultrapassada, em razão do período histórico em que vivemos 
da personificação do Direito Administrativo, com a ideia de que a pessoa do cidadão tem um 
papel fundamental, e não o Estado, afigurando-se sem sentido dizer que o Estado encontra-
se em um pedestal em relação ao particular. 
Assim, essa teoria revelou-se um avanço insuficiente, e evoluiu para uma terceira 
teoria, a teoria da culpa civil. 
 
2.3. Teoria da Culpa Civil 
Trata-se de uma teoria civilista segundo a qual o Estado pode responder civilmente 
pelos danos por ele praticados. A responsabilidade seria subjetiva, que exige a 
demonstração do dolo ou da culpa do agente público causador do dano. 
Alguns autores consideram a teoria da culpa civil como sendo uma segunda fase de 
uma teoria em que a primeira fase é a teoria dos atos de gestão e atos de império, supra 
estudada. 
O grande avanço foi o de ter permitido a responsabilidade estatal 
independentemente da natureza do ato praticado. 
Mas, do ponto de vista da vítima pode haver uma dificuldade quanto à demonstração 
do dolo ou culpa do causador do dano. 
� Exemplo: se cai um galho de uma árvore sobre o capô do carro de um particular, 
como a vítima conseguirá provar que o agente responsável pela poda da árvore agiu 
culposa ou dolosamente? 
Por isso, surgiu a teoria da culpa anônima. 
 
2.4. Teoria da Culpa Anônima 
Na Teoria da Culpa Anônima, também chamada de Teoria da Falta do Serviço (faute 
du service) ou da Culpa Administrativa, o Estado responderá civilmente, independentemente 
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da identificação do agente público causador do dano. O Estado responderá civilmente em 
três hipóteses distintas: 
a) Se o serviço público for prestado de forma insuficiente; 
b) Se o serviço público for prestado de forma defeituosa, com vício ou com falha; 
c) Se o serviço público for prestado com atraso, retardo ou demora. 
Essa teoria é tida pela maioria da doutrina (exemplo: Celso Antonio B. de Melo) como 
uma teoriasubjetiva, porque ainda se preocupa com o elemento subjetivo, com o dolo ou 
culpa. Reforça-se essa afirmação porque a Teoria da Faute du Service pode ser traduzida 
como Culpa do Serviço. Celso Antonio observa que aqueles que ainda consideram a Teoria 
da Culpa Anônima como uma teoria objetiva, a consideram de forma equivocada, por um 
erro de tradução, pois atribuem a palavra “faute” a tradução “falta”, significando falta do 
serviço (ausência). Tal observação será relevante quando estudarmos responsabilidade por 
omissão do Estado. 
A Teoria da Culpa Anônima está geralmente associada a um caso da jurisprudência 
francesa denominado “Arret Blanco” ou, em português, caso Blanco, do século 19, segundo 
o qual uma criança chamada Agnes Blanco foi atropelada por um vagão de trem da 
Companhia Francesa de Tabacos e veio a falecer. Seu pai ajuizou uma ação pedindo 
indenização do Estado Francês. O Tribunal de Conflitos (competente para resolver conflitos 
de competência) reconheceu que a matéria deveria ser apreciada pelo Conselho de Estado 
(competente para julgar ações envolvendo a Administração Pública, e julgar sobre a 
influência do direito público). 
Dizem que o caso Blanco não foi o primeiro em que se decidiu que o tema 
Responsabilidade Civil do Estado deveria ser julgado, estudado sob a influência do Direito 
Público, no entanto, tornou-se emblemático por tratar-se da morte de uma criança. 
O movimento histórico, a cada teoria, é no sentido de ampliação da proteção da 
vítima. 
 
2.5. Teoria do Risco Integral 
De acordo com a Teoria do Risco Integral, o Estado torna-se uma espécie de 
segurador universal, responde por todo tipo de dano ocorrido em seu território, pouco 
importando se o dano resultou do comportamento de um agente público. Não importa, 
portanto, que seja constatado o nexo de causalidade. O Estado responde até mesmo por 
atos de terceiros. 
É uma teoria objetiva, pois não se preocupa com o elemento subjetivo, ou seja, com 
o dolo ou com a culpa de quem quer que seja. Mas também não se preocupa com o nexo de 
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causalidade. As excludentes de responsabilidade (caso fortuito, força maior, culpa exclusiva 
da vítima) não afastam a responsabilidade Estatal na adoção da Teoria do Risco Integral. 
Ao ver do professor, o Brasil não adota essa teoria. Mas, para fins de concurso, deve-
se considerar que, em regra, o Brasil adota a Teoria do Risco Administrativo, mas em 
situações pontuais, excepcionais, adota a Teoria do Risco Integral. 
Exemplo1: Dano nuclear. Art. 21, XXIII, “d” da CRFB prevê que a responsabilidade por 
danos nucleares independe da existência de culpa (para o professor, trata-se de uma teoria 
objetiva, mas não necessariamente a do Risco Integral). A Lei 6.453/77, prevê em seu art. 8º 
que o operador da usina nuclear (União) não responderá em determinadas hipóteses pelos 
prejuízos causados (conflito armado, guerra, insurreição, etc.). Mas, o referido artigo não foi 
recepcionado pela CRFB em razão do art. 21, XXIII, “d” que impede a incidência das 
excludentes de responsabilidade. Portanto, seria adotada a Teoria do Risco Integral. 
CRFB - Art. 21. Compete à União: 
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer 
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a 
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os 
seguintes princípios e condições: 
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de 
culpa; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) 
 
Lei 6.453/77 - Art . 8º - O operador não responde pela reparação do dano resultante de 
acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil, 
insurreição ou excepcional fato da natureza. 
Exemplo2: Dano ambiental. O art. 225, §3º da CRFB prevê que o causador de dano ao 
meio ambiente responderá independentemente de dolo ou culpa. Trata-se de 
responsabilidade objetiva, e, segundo a maioria da doutrina “Teoria do Risco Integral”. O art. 
14, §1º da Lei 6938/81, que veicula o princípio do poluidor pagador, segundo o qual aquele 
que poluir deve responder pelos prejuízos que causar. 
CRFB - Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem 
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder 
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras 
gerações. 
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os 
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, 
independentemente da obrigação de reparar os danos causados. 
 
Lei 6938 - Art 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, 
estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou 
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correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental 
sujeitará os transgressores: 
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor 
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos 
causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério 
Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de 
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. 
Exemplo3: A Lei 10.744/03 prevê que a União responderá civilmente pelos danos da 
queda de uma aeronave com matrícula no Brasil provocada por um atentado terrorista. O 
professor observa que este talvez seja o melhor exemplo de teoria do Risco Integral (dano 
praticado por terceiro cuja responsabilidade é atribuída ao Estado), mas não é um exemplo 
perfeito por duas razões: (i) a lei estipula que a União só vai pagar até um bilhão de dólares. 
Se há um limite, fica difícil sustentar que a teoria adotada é a teoria do risco integral. (ii) 
outra crítica é que a União vai ser ressarcida pela seguradora. Observe-se que, aqui, não há 
previsão constitucional, a ampliação da responsabilidade do Estado se deu mediante lei, sem 
previsão na CRFB como nos demais exemplos. 
Art. 1o Fica a União autorizada, na forma e critérios estabelecidos pelo Poder Executivo, 
a assumir despesas de responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da 
ocorrência de danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados 
terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, 
contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de 
transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo. 
§ 1o O montante global das despesas de responsabilidades civis referidas no caput fica 
limitado ao equivalente em reais a US$ 1,000,000,000.00 (um bilhão de dólares dos 
Estados Unidos da América) para o total dos eventos contra aeronaves de matrícula 
brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as 
empresas de táxi aéreo. 
Exemplo4: Lei Geral da Copa, que assumiu a responsabilidade por danos causados às 
vítimas em razão de violência, para facilitar a defesa de direitosda vítima. A exceção é se o 
dano for causado pela FIFA ou pela própria vítima. A União poderá ser ressarcida do prejuízo 
por quem deu causa. 
Art. 23. A União assumirá os efeitos da responsabilidade civil perante a FIFA, seus 
representantes legais, empregados ou consultores por todo e qualquer dano resultante 
ou que tenha surgido em função de qualquer incidente ou acidente de segurança 
relacionado aos Eventos, exceto se e na medida em que a FIFA ou a vítima houver 
concorrido para a ocorrência do dano. 
 Parágrafo único. A União ficará sub-rogada em todos os direitos decorrentes dos 
pagamentos efetuados contra aqueles que, por ato ou omissão, tenham causado os 
danos ou tenham para eles concorrido, devendo o beneficiário fornecer os meios 
necessários ao exercício desses direitos. 
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Durante os debates acerca dessa lei no STF, falou-se em “Risco Social”, que trata da 
socialização do risco, adotada pelo artigo 23. 
Ora, entre a Teoria do Risco Administrativo e a Teoria do Risco Integral há muita 
coisa. Pode-se trabalhar o que ocorrer entre uma teoria e outra com a faculdade de o 
legislador ampliar a responsabilidade do Estado com vistas à ampliação da proteção da 
vítima, denominando o fato de Teoria do Risco Social ou de Socialização do Risco. 
Então, o legislador pode ampliar a proteção à vítima, criando maior proteção com 
ampliação da responsabilidade do Estado. O artigo 23 da Lei Geral da Copa não é caso de 
Teoria do Risco Integral, é caso de teoria do Risco Social, porque há uma ampliação da Teoria 
do Risco Administrativo. Segundo o STF, o artigo 23 é constitucional. 
No próximo encontro, será abordada a Teoria do Risco Administrativo.