Improbidade Administrativa: Conceitos e Fontes

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Idealizado por Marcela Vila Nova e Luís Vale
IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA
TÓPICOS ESSENCIAIS
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Luís Vale
Procurador do Estado de Alagoas, nomeado 
Procurador Federal, aprovado em 1º lugar para 
Advogado da Petrobrás, Coach pela Ohio Uni-
versity, Mestre em Direito Processual Civil pela 
Universidade Federal de Alagoas, Professor de 
Direito Processual Civil e Empresarial, Especia-
lista em Provas Orais.
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Probidade x Moralidade: A doutrina 
diverge quanto aos conceitos de probidade e 
moralidade, já que ambas as expressões são 
mencionadas pelo texto constitucional. 
Uma primeira corrente entende que a 
probidade é um subprincípio da moralidade, ou 
seja, a moralidade é mais ampla (Wallace Paiva 
Martins Júnior e Eurico Bitencourt Neto). Para 
uma segunda corrente, a probidade é mais am-
pla que a moralidade, pois abarcaria não ape-
nas atos desonestos ou imorais, mas também 
atos ilegais (Emerson Garcia e Rogério Pacheco 
Alves). Há, ainda, uma terceira corrente, segun-
do a qual as expressões são equivalentes, pois 
o agente ímprobo sempre se qualificará como 
violador do princípio da moralidade (José dos 
Santos Carvalho Filho). Para fins de concurso 
público, é interessante o candidato saber que 
existe essa divergência, sem necessidade de 
aprofundar o tema.
Conceito e
Fonte Normativa
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da apenas do ponto de vista objetivo, gerando 
a responsabilidade objetiva. Quando não se faz 
distinção conceitual entre  ilegalidade e  impro-
bidade,  ocorre a aproximação da responsabi-
lidade objetiva por infrações”. (STJ. 1ª Turma. 
REsp 1.193.248-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes 
Maia Filho, julgado em 24/4/2014 - Info 540). 
Outros julgados do STJ, no mesmo sen-
tido:
• “(...) ao considerar a gravidade das sanções 
e restrições a serem impostas ao agen-
te público, a exegese do art. 11 da referida 
lei deve ser tomada com temperamentos, 
pois uma interpretação ampliativa poderia 
ter por ímprobas condutas que são mera-
mente irregulares, por isso susceptíveis de 
correção administrativa, visto que ausente 
a má-fé e preservada a moralidade pública, 
o que extrapolaria a real intenção do leg-
islador. Assim, a má-fé torna-se premissa 
do ato ilegal e ímprobo: a ilegalidade só 
Improbidade x Ilegalidade: Todo ato 
ilegal configura ato de improbidade? O STJ tem 
reafirmado em diversos julgados que NÃO. A 
confusão conceitual é proveniente do art. 11, 
caput, da Lei nº 8.429/92 (LIA), que aponta 
como ímproba qualquer ação ou omissão que 
viole os princípios da Administração Pública, 
entre os quais se insere o da legalidade (art. 37 
da CF/88). 
Segundo a jurisprudência dominante, o 
art. 11 da LIA não pode ser interpretado no 
sentido de que toda ilegalidade é improbi-
dade. Para que o ato ilegal seja considerado 
ímprobo exige-se um plus, que é o intuito do 
agente de atuar com má-fé. Para o STJ “a im-
probidade  é uma  ilegalidade  qualificada pelo 
intuito malsão do agente, atuando com deso-
nestidade, malícia, dolo ou culpa grave. (...) Em 
nenhuma das hipóteses legais, contudo, se diz 
que possa a conduta do agente ser considera-
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indispensável, para a caracterização de impro-
bidade, que a conduta do agente seja dolo-
sa, para a tipificação das condutas descritas 
nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo 
menos eivada de culpa grave, nas do artigo 
10’” (AIA 30-AM, Rel. Ministro Teori Albino Za-
vascki, Corte Especial, DJe 28/9/2011) (REsp 
1.177.910-SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, 
julgado em 26/8/2015, DJe 17/2/2016 – Info 
577).
Fonte constitucional: a primeira cons-
tituição brasileira a tratar sobre a improbidade 
administrativa foi a Carta de 1946. Na CF/88, o 
principal dispositivo é o art. 37, § 4º: 
“Os atos de improbidade administrativa im-
portarão a suspensão dos direitos políticos, 
a perda da função pública, a indisponibili-
dade dos bens e o ressarcimento ao erário, 
na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível” (norma de 
eficácia limitada, regulamentada pela 
adquire o status de improbidade quando 
a conduta antijurídica ferir os princípios 
constitucionais da Administração Pública 
e se somar à má intenção do administra-
dor.” (REsp 909.446-RN, Rel.  Min. Luiz Fux, 
julgado em 6/4/2010 – Info 429)
a) “(...) a Segunda Turma já teve oportunidade 
de decidir que ‘A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, 
punir e afastar da atividade pública todos os 
agentes que demonstraram pouco apreço 
pelo princípio da juridicidade, denotando uma 
degeneração de caráter incompatível com 
a natureza da atividade desenvolvida’ (REsp 
1.297.021-PR, DJe 20/11/2013). É certo que o 
STJ, em alguns momentos, mitiga a rigidez 
da interpretação literal dos dispositivos acima, 
porque ‘não se pode confundir improbidade 
com simples ilegalidade. A improbidade é 
ilegalidade tipificada e qualificada pelo ele-
mento subjetivo da conduta do agente. Por 
isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera 
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aplica a eventuais abusos perpetrados por 
agentes públicos durante abordagem poli-
cial, caso os ofendidos pela conduta sejam 
particulares que não estavam no exercício 
de função pública. Confira-se o julgado:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE AD-
MINISTRATIVA E CONDUTA DIRECIONADA A 
PARTICULAR.
Não ensejam o reconhecimento de 
ato de improbidade administrativa (Lei 
8.429/1992) eventuais abusos perpetrados 
por agentes públicos durante abordagem 
policial, caso os ofendidos pela conduta se-
jam particulares que não estavam no exercí-
cio de função pública. O fato de a probidade 
ser atributo de toda atuação do agente público 
pode suscitar o equívoco interpretativo de que 
qualquer falta por ele praticada, por si só, re-
presentaria quebra desse atributo e, com isso, o 
sujeitaria às sanções da Lei 8.429/1992. Contu-
Lei nº 8.429/92).
A Constituição Federal trouxe um rol 
exemplificativo de sanções, que foi ampliado 
pela Lei de Improbidade Administrativa, que 
incluiu ainda a possibilidade de decretação da 
perda de bens ou valores acrescidos ilicita-
mente ao patrimônio, pagamento de multa ci-
vil, proibição de contratar com o Poder Público 
e proibição de receber benefícios ou incentivos 
fiscais ou creditícios (art. 12 da Lei nº 8.429/92).
Outros dispositivos constitucionais que 
tratam sobre o tema: art. 14, § 9º; art. 15, V; art. 
85, V da CF; art. 97, § 10, III, do ADCT.
No informativo 573 (novembro/2015), o 
STJ asseverou que o conceito de improbidade 
administrativa é INELÁSTICO, ou seja, não pode 
ser ampliado para abranger situações que não 
tenham sido contempladas no momento da 
sua definição. Assim, concluiu que a LIA não se 
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autoridade “o ato lesivo da honra ou do patrimô-
nio de pessoa natural ou jurídica, quando pra-
ticado com abuso ou desvio de poder ou sem 
competência legal”, está muito mais próxima do 
caso - por regular o direito de representação do 
cidadão frente a autoridades que, no exercício 
de suas funções, cometerem abusos (art. 1º) -, 
de modo que não há falar-se em incidência da 
Lei de Improbidade Administrativa.” 
(Resp 1.558.038-PE, Rel. Min. Napoleão 
Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015, DJe 
9/11/2015).
Nesse contexto, é importante contrapor 
o julgado acima com outro divulgado no infor-
mativo 577 do STJ, segundo o qual a tortura 
de preso custodiado em delegacia, pratica-
da por policial, constitui ato deimprobidade 
administrativa que atenta contra os princí-
pios da administração pública. (STJ. 1ª Seção. 
REsp 1.177.910-SE, Rel. Min. Herman Benjamin, 
do, o conceito jurídico de ato de improbidade 
administrativa, por ser circulante no ambiente 
do direito sancionador, não é daqueles que a 
doutrina chama de elásticos, isto é, daque-
les que podem ser ampliados para abran-
ger situações que não tenham sido contem-
pladas no momento da sua definição. Dessa 
forma, considerando o inelástico conceito de 
improbidade, vê-se que o referencial da Lei 
8.429/1992 é o ato do agente público frente 
à coisa pública a que foi chamado a adminis-
trar. Logo, somente se classificam como atos 
de improbidade administrativa as condutas de 
servidores públicos que causam vilipêndio aos 
cofres públicos ou promovem o enriquecimento 
ilícito do próprio agente ou de terceiros, efeitos 
inocorrentes na hipótese. Assim, sem pretender 
realizar um transverso enquadramento legal, 
mas apenas descortinar uma correta exegese, 
verifica-se que a previsão do art. 4º, “h”, da Lei 
4.898/1965, segundo o qual constitui abuso de 
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d) o primordial é verificar se, dentre todos os 
bens atingidos pela postura do agente, existe 
algum que seja vinculado ao interesse e ao 
bem público. Se assim for, como consequên-
cia imediata, a Administração Pública será vul-
nerada de forma concomitante.
e) no caso, a conduta dos policiais afrontou 
não só a Constituição da República (arts. 1º, III, 
e 4º, II) e a legislação infraconstitucional, mas 
também tratados e convenções internacionais, 
a exemplo da Convenção Americana de Direit-
os Humanos (Decreto nº 678/92);
f) ao torturar, o agente público cria ao Es-
tado, de maneira praticamente automática, o 
dever de indenizar, nos termos do art. 37, § 6º, 
da CF.
julgado em 26/8/2015 - Info 577). Principais 
fundamentos do STJ: 
b) afora repercussões nas esferas penal, civil 
e disciplinar, a conduta de torturar pode config-
urar improbidade administrativa, porque, além 
de atingir a pessoa-vítima, alcança, simultane-
amente, interesses caros à Administração em 
geral, às instituições de segurança pública em 
especial, e ao próprio Estado Democrático de 
Direito.
c) a detida análise da Lei n. 8.429/1992 
demonstra que o legislador não determinou 
expressamente quais seriam as vítimas medi-
atas ou imediatas da atividade desonesta para 
fins de configuração do ato como ímprobo. 
Essa ausência de menção explícita certamente 
decorre da compreensão de que o ato ímprobo 
é, muitas vezes, um fenômeno pluriofensivo, ou 
seja, ele pode atingir bens jurídicos diversos.
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A Lei nº 8.429/92 traz essencialmente 
regras de direito processual e sanções de na-
tureza civil, sendo da competência privativa 
da União legislar sobre tais matérias (art. 22, I, 
CF/88). 
Portanto, a LIA tem caráter nacional, ou 
seja, deve ser aplicada também no âmbito dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios, com ex-
ceção do art. 13 (declaração de bens como con-
dição para a posse e exercício de agente públi-
co), art. 14, § 3° (apuração de ato de improbidade 
pela autoridade administrativa na forma da Lei 
nº 8.112/90), e art. 20, parágrafo único (afasta-
mento cautelar do agente público pela autori-
dade administrativa), quando é considerada 
lei federal. Segundo Rafael Oliveira e José dos 
Santos Carvalho Filho, tais dispositivos tratam 
de matéria administrativa e se destinam ape-
nas à União, em razão do respeito à autonomia 
federativa.
Competência 
para Legislar
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A jurisprudência do STJ é pacífica no 
sentido de que “a Lei de Improbidade Adminis-
trativa não pode ser aplicada retroativamente 
para alcançar fatos anteriores a sua vigência, 
ainda que ocorridos após a edição da Consti-
tuição Federal de 1988.” (REsp 1129121/GO, Rel. 
Ministra Eliana Calmon, Rel. p/ Acórdão Minis-
tro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 
03/05/2012, DJe 15/03/2013). A razão para 
tanto é que o dispositivo constitucional (art. 37, 
§ 4º), mesmo na condição de veículo legitima-
dor de sanções, é norma de eficácia limitada e 
estava na dependência de legislação que lhe 
desse efetiva aplicação, o que ocorreu apenas 
com a Lei 8.429/1992, que, por ser norma esta-
tal punitiva, não pode retroagir, em observân-
cia ao artigo 5º, inciso XL, da CF.
Aplicação da 
Lei no Tempo
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1. PASSIVO
Sujeito passivo é a pessoa jurídica (de di-
reito público ou privado) que a lei indica como 
vítima do ato de improbidade (art. 1º, caput, e 
parágrafo único da Lei nº 8.429/92). Possui le-
gitimidade ativa ad causam para ajuizar a ação 
de improbidade administrativa, concorrente-
mente com o Ministério Público.
A seguir, quadro esquematizado do blog 
“Dizer o Direito”:
Sujeitos do Ato 
de Improbidade
Quem pode ser SUJEITO PASSIVO Exemplos
1) órgãos da Administração direta. União, Estados, DF, Municípios.
2) entidades da Administração indireta. Autarquias, fundações, associações públicas, empresas públi-
cas, sociedades de economia mista.
3) empresas incorporadas ao patrimônio público. A doutrina critica essa previsão, considerando que, se a empresa 
foi incorporada, ela deixou de existir, fazendo parte agora do pa-
trimônio público como órgão ou entidade.
4) empresas incorporadas ao patrimônio público ou de entidade 
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com 
mais de 50% do patrimônio ou da receita anual.
Empresas públicas e sociedades de economia mista (o legislador 
foi redundante para reforçar a incidência da LIA).
5) entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo (fis-
cal ou creditício), de órgão público.
Entidades do terceiro setor (organizações sociais, OSCIP etc.), en-
tidades sindicais, partidos políticos.
6) entidades cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual.
Sociedades de propósito específico, criadas para gerir parcerias 
público-privadas (art. 9º, § 4º da Lei n.° 11.079/2004).
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as demais sanções do art. 12 serão aplicáveis 
normalmente conforme a natureza do autor e a 
extensão dos efeitos do ato.”
Para exemplificar, se o Poder Público 
participa do capital de uma empresa com me-
nos de 50%, e o gerente revela segredo corpo-
rativo, sem causar prejuízos, não houve prática 
de ato de improbidade, em razão da inexistên-
cia de repercussão patrimonial.
A doutrina destaca que as empresas 
concessionárias e permissionárias, que pres-
tam serviços públicos por delegação do Esta-
do, não são consideradas, em regra, sujeitos 
passivos da improbidade, pois não se enqua-
dram na definição do art. 1º da LIA. 
É oportuno relembrar que, nas conces-
sões tradicionais (Lei nº 8.987/95), a remune-
ração ocorre por meio de tarifa ou receita al-
ternativa, e, nas parcerias público-privadas 
Em relação às entidades enumeradas 
nos itens 5 (entidades que recebem subven-
ção, benefício ou incentivo fiscal ou creditício de 
órgão público) e 6 (entidades cuja criação ou 
custeio o erário haja concorrido com MENOS de 
50% do patrimônio ou da receita anual), a tutela 
da lei é somente sobre o PATRIMÔNIO da enti-
dade, e a sanção patrimonial (ex: ressarcimento 
do dano, perda de bens) se limita à repercus-
são do ilícito sobre a parcela oriunda dos cofres 
públicos (art. 1º, parágrafo único, da LIA).
Segundo Carvalho Filho, “consequente-
mente, se o prejuízo exceder a tal limite [parcelaoriunda do erário], caberá à entidade pleitear o 
ressarcimento por outra via, que não pela ação 
de improbidade. Além disso, se o ato não se re-
lacionar com o patrimônio, o agente não esta-
rá sujeito às sanções da Lei nº 8.429/1992, mas 
sim àquelas previstas na lei reguladora adequa-
da. Como a lei se referiu à ‘sanção patrimonial’, 
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e 3º da Lei nº 8.429/92), podendo ser agente 
público ou terceiro. É o legitimado passivo (réu) 
na ação de improbidade.
(Lei nº 11.079/04), através da contraprestação 
pecuniária do Poder Concedente. Nesse con-
texto, Rafael Oliveira leciona que “de qualquer 
forma, a remuneração nas concessões tradicio-
nais e especiais não se confunde com ‘subven-
ção, benefício ou incentivo’, pois as concessio-
nárias recebem remuneração pela prestação 
de determinado serviço público, ou seja, o va-
lor pago tem relação direta com os custos e o 
lucro inerentes à atividade prestada, o que não 
ocorre nas subvenções, benefícios ou incentivos 
que podem ser conferidos às pessoas privadas 
como forma de estímulo para efetivação de me-
tas econômicas e/ou sociais.”
2. ATIVO
Sujeito ativo é a pessoa física ou jurídi-
ca que pratica o ato de improbidade, concorre 
para a sua prática ou dele de beneficia (arts. 2º 
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O art. 2º da Lei nº 8.429/92 adotou con-
ceito amplo de agente público, englobando 
todas as pessoas físicas que exercem manda-
to, cargo, emprego ou função, com ou sem re-
muneração nas entidades descritas no art. 1º 
da LIA. Abrange os agentes públicos de direi-
to: a) agentes políticos; b) servidores públicos 
(estatutários, trabalhistas ou celetistas e tem-
porários); e c) particulares em colaboração; e 
os agentes públicos de fato: a) putativos; e b) 
necessários.
ATENÇÃO: os árbitros não são conside-
rados agentes públicos para fins de improbi-
dade administrativa. O art. 17 da Lei nº 9.307/96 
equipara o árbitro ao agente público apenas 
para fins penais (“os árbitros, quando no exer-
cício de suas funções ou em razão delas, ficam 
equiparados aos funcionários públicos, para os 
efeitos da legislação penal”).
ATENÇÃO: Segundo o STJ, o estagiário 
Agente Público
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1186787/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado 
em 24/04/2014).
Agentes políticos: há grande polêmica 
acerca da submissão ou não dos agentes po-
líticos à LIA, em virtude da existência da Lei nº 
1.079/50, que regula os crimes de responsabi-
lidade.
O STJ tem entendido que os agentes 
políticos sujeitos a crime de responsabilidade 
se submetem às sanções por ato de improbi-
dade administrativa, ressalvados os atos co-
metidos pelo Presidente da República (art. 86 
da CF) e pelos Ministros do Supremo Tribunal 
Federal. (Precedentes: REsp 1191613/MG, Rel. 
Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Tur-
ma, julgado em 19/03/2015, DJe 17/04/2015; 
REsp 1168739/RN, Rel. Ministro Sérgio Kuki-
na, Primeira Turma, julgado em 03/06/2014, 
DJe 11/06/2014; EDcl na AIA 45/AM, Rel. Mi-
nistra Laurita Vaz, Corte Especial, julgado em 
que atua no serviço público, ainda que transi-
toriamente, remunerado ou não, está sujeito 
à responsabilização por ato de improbidade 
administrativa. Isso porque o conceito de agen-
te público para fins de improbidade abrange 
não apenas os servidores públicos, mas todo 
aquele que exerce, ainda que transitoriamente 
ou sem remuneração, por eleição, nomeação, 
designação, contratação ou qualquer outra for-
ma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, 
emprego ou função na Administração Pública. 
(STJ, 2ª Turma, REsp 1352035-RS, Rel. Min. Her-
man Benjamin, julgado em 18/8/2015 – Info 
568).
ATENÇÃO: Os notários e registradores 
estão abrangidos no amplo conceito de “agen-
tes públicos”, na categoria dos “particulares 
em colaboração com a Administração”. Dessa 
forma, encontram-se no campo de incidên-
cia da Lei nº 8.429/1992 (STJ. 1ª Turma. REsp 
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SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primei-
ra Turma, DJe 20/02/2015; AgRg no REsp 
1.425.191/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell 
Marques, Segunda Turma, DJe 16/03/2015.
No âmbito do STF, há precedente no 
sentido de admitir a aplicação da LIA em re-
lação aos Governadores: 
• “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AGEN-
TE POLÍTICO – COMPORTAMENTO ALE-
GADAMENTE OCORRIDO NO EXERCÍCIO 
DE MANDATO DE GOVERNADOR DE ESTA-
DO – possibilidade de dupla sujeição tan-
to ao regime de responsabilização política, 
mediante ‘impeachment’ (Lei nº 1.079/50, 
desde que ainda titular de referido man-
dato eletivo, quanto à disciplina normativa 
da responsabilização civil por improbidade 
administrativa (Lei nº 8.429/92).” (STF - AC: 
3585 RS, Relator: Min. CELSO DE MELLO, 
Data de Julgamento: 02/09/2014, Segunda 
Turma, Data de Publicação: DJe-211 DIVULG 
24-10-2014 PUBLIC 28-10-2014).
21/05/2014, DJe 28/05/2014).
Nessa linha de entendimento, o STJ ad-
mite a aplicação da LIA a Prefeitos e Verea-
dores:
• “É pacífico o entendimento no Superior Tri-
bunal de Justiça segundo o qual o conceito 
de agente público estabelecido no art. 2º da 
Lei 8.429/1992 abrange os agentes políti-
cos, como prefeitos e vereadores, não hav-
endo bis in idem nem incompatibilidade 
entre a responsabilização política e criminal 
estabelecida no Decreto-Lei 201/1967, com 
a responsabilização pela prática de ato de 
improbidade administrativa e respectivas 
sanções civis (art. 12, da LIA)”. Precedentes: 
REsp 1662580/GO, Rel. Ministro Herman 
Benjamin, Segunda Turma, DJe 10/05/2017; 
AgRg no REsp 1368359/ES, Rel. Ministro 
Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 
26/10/2017; AgRg no AREsp 369.518/SP, 
Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, 
DJe 28/03/2017; AgRg no AREsp 447.251/
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por erro grosseiro inescusável
b) obrigatório: o administrador é obrigado a 
solicitar o parecer do órgão consultivo, ou seja, 
o parecer integra o processo de formação do 
ato. Se o administrador discordar da conclusão 
técnica e pretender praticar o ato de forma di-
versa, deverá submetê-lo a novo parecer. Em 
regra, o parecerista não se qualifica como sujeito 
ativo do ato de improbidade, salvo quando agir 
com culpa ou por erro grosseiro inescusável. 
Aqui está o parecer jurídico nas licitações (art. 
38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93).
c) vinculante: o administrador é obrigado a 
solicitar o parecer do órgão consultivo e não 
poderá decidir senão nos termos da conclusão 
do parecer ou, então, não decidir. Nesse caso, 
o parecerista é SOLIDARIAMENTE responsável 
com a autoridade administrativa, havendo uma 
partilha do poder de decisão entre ambos. As-
sim, o parecer deixa de ser meramente opina-
Em 2012, o STF reconheceu a existência 
de repercussão geral em relação ao proces-
samento e julgamento de prefeitos, por atos 
de improbidade administrativa, com base na 
Lei nº 8.429/92 (Tema 576 – RE nº 976.566). A 
matéria ainda não foi julgada pelo Plenário. Im-
portante acompanhar.
Agente público com atribuição con-
sultiva (parecerista): O parecer constitui ato 
administrativo enunciativo, que veicula a opi-
nião técnica do seu subscritor. Em julgamen-
to do STF (MS nº 24.631/DF, Rel. Min. Joaquim 
Barbosa, DJe 01/02/2008), foram delineados 3 
tipos de parecer:
a) facultativo: o administrador não é obriga-
do a solicitar o parecer do órgão consultivo, 
podendo discordar da conclusão técnica de 
forma fundamentada. Em regra, o parecerista 
não se qualifica como sujeito ativo do ato de 
improbidade, salvo quando agir com culpa ou19
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tivo e passa, na verdade, a ser tipicamente de-
cisório.
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Terceiro é aquele que não é agente pú-
blico, mas INDUZ (planta ideia antes inexisten-
te), CONCORRE (participa do ilícito, presta au-
xílio) para prática do ato ou dele se BENEFICIA 
direta ou indiretamente.
Convém destacar que o terceiro somen-
te pode ser responsabilizado por ação DOLO-
SA, pois a culpa não se compatibiliza com a 
percepção de vantagem indevida e nem com 
as condutas de induzir ou concorrer. A mera 
instigação não configura improbidade. 
Um ponto extremamente importante 
definido pelo STJ é que a responsabilização 
de terceiros está condicionada à prática de um 
ato de improbidade por um agente público. 
Assim, não é possível a propositura de ação 
de improbidade exclusivamente contra o 
particular, sem a concomitante presença de 
agente público no polo passivo da demanda. 
(STJ. 1ª Turma. REsp 1.171.017-PA, Rel. Min. Sér-
gio Kukina, julgado em 25/2/2014 – Info 535; 
Terceiro
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  
Redes Sociais
dos atos de improbidade sujeitam-se à Lei 
8.429/1992” (STJ - REsp 1.122.177/MT, DJE 
27/04/2011). Ressalte-se que as sanções serão 
aplicadas no que couber, sendo incompatíveis 
a perda da função e suspensão de direitos po-
líticos.
O STJ também já decidiu que, “conside-
rando que as pessoas jurídicas podem ser be-
neficiadas e condenadas por atos ímprobos, é 
de se concluir que, de forma correlata, podem 
figurar no polo passivo de uma demanda de 
improbidade, ainda que desacompanhada 
de seus sócios.” (REsp 970.393/CE, Rel. Minis-
tro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TUR-
MA, julgado em 21/06/2012, DJe 29/06/2012). 
No tocante aos herdeiros, podem figu-
rar no polo passivo da ação de improbidade 
como sucessores, mas estarão sujeitos apenas 
às sanções patrimoniais até os limites da he-
rança (art. 8º da LIA).
STJ - AgRg no AREsp 574500/PA, Rel. Minis-
tro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado 
em 02/06/2015, DJe 10/06/2015).
O STJ também sedimentou entendi-
mento no sentido de que não há litisconsórcio 
passivo necessário entre o agente público e 
os terceiros beneficiados com o ato ímpro-
bo (STJ - AgRg no REsp 1421144/PB, Rel. Mi-
nistro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, jul-
gado em 26/05/2015, DJe 10/06/2015; REsp 
1261057/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, 
Segunda Turma, julgado em 05/05/2015, DJe 
15/05/2015). Portanto, se a ação foi proposta 
apenas contra o agente público, não é obriga-
tório que o terceiro também componha o polo 
passivo.
Em relação às pessoas jurídicas, ape-
sar de existir divergência na doutrina, prevale-
ce no STJ o entendimento de que “as pessoas 
jurídicas que participem ou se beneficiem 
22
  
Redes Sociais
Os tipos de atos de improbidade es-
tão previstos no art. 9º (enriquecimento ilícito), 
art. 10 (dano ao erário), art. 10-A (concessão ou 
aplicação indevida de incentivo financeiro ou 
tributário relativo ao ISS) e art. 11 (violação a 
princípios da Administração Pública) da Lei nº 
8.429/92, e ainda no art. 52 da Lei nº 10.257/01 
(Estatuto da Cidade), aplicável especificamente 
aos Prefeitos (e também Governador do DF).
ATENÇÃO para a nova Lei nº 13.425/2017 
(“Lei Boate Kiss”), que, no seu art. 13, traz hipó-
tese de ato de improbidade administrativa que 
atenta contra os princípios da Administração 
Pública (art. 11 da LIA) à o Prefeito que deixar 
de editar normas especiais de prevenção e 
combate a incêndio e a desastres para lo-
cais de grande concentração e circulação de 
pessoas, no prazo máximo de 2 anos a contar 
da vigência da Lei nº 13.425/2017.
Os arts. 9º, 10 e 11 apresentam rol exem-
Tipos de Atos de 
Improbidades
23
  
Redes Sociais
os subitens 7.02 (obras de construção civil), 7.05 
(reformas) e 16.01 (transporte coletivo munici-
pal) da lista anexa da LC 116/2003 (art. 8º-A, § 
1º, da LC nº 116/03).
Notadamente, tais hipóteses de atos de 
improbidade relacionadas ao ISS foram incluí-
das pelo legislador com o objetivo de proteger 
o patrimônio público e evitar a guerra fiscal en-
tre os municípios.
No tocante ao elemento subjetivo, a 
doutrina e jurisprudência majoritária entendem 
que os atos que causam prejuízo ao erário 
(art. 10 da LIA) são os únicos que a lei admite 
a forma culposa. Em relação aos demais tipos 
de atos de improbidade (arts. 9º e 11 da LIA e 
art. 52 do Estatuto da Cidade), é necessária a 
demonstração do dolo. 
Nas hipóteses do novel art. 10-A da LIA, 
há divergência doutrinária. Para Rafael Oliveira 
plificativo (numerus apertus) de condutas, já 
que a lei utiliza a expressão “notadamente” an-
tes de enumerá-las. 
Por sua vez, o art. 10-A da LIA, incluído 
pela LC nº 157/2016, ao fazer remissão a qual-
quer ação ou omissão contrária ao art. 8º-A, 
caput e § 1º da LC nº 116/03, acabou definindo 
as situações específicas que caracterizam ato 
de improbidade, quais sejam: 
a) fixação da alíquota mínima do ISS inferior 
a 2% (art. 8ª-A, caput, da LC nº 116/03); e 
b) concessão de isenções, incentivos ou 
benefícios tributários ou financeiros relativos 
ao ISS, inclusive de redução de base de cálcu-
lo ou de crédito presumido ou outorgado, ou 
sob qualquer outra forma que resulte, direta ou 
indiretamente, em carga tributária menor que a 
decorrente da aplicação da alíquota mínima de 
2%, exceto para os serviços a que se referem 
24
  
Redes Sociais
dentes: REsp 951.389/SC, Rel. Ministro Herman 
Benjamin, Primeira Seção, DJe 04/05/2011; 
REsp 1532378/SP, Rel. Ministro Sérgio Kukina, 
Primeira Turma, DJe 18/12/2017; AgInt no REsp 
1678066/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell 
Marques, Segunda Turma, DJe 17/10/2017).
Interessante observar que, caso o ato 
provoque múltiplos resultados (ex: desvio de 
dinheiro público que enriqueceu ilicitamente o 
agente público e causou dano ao erário) deve 
prevalecer a conduta mais gravosa (enriqueci-
mento ilícito) – princípio da consunção.
Se houver atuação conjunta do agente 
público com terceiro, será a conduta do servi-
dor que definirá o tipo de ato de improbidade. 
Nesse contexto, João Lordelo esclarece que “se 
não houve enquadramento por enriquecimento 
ilícito do agente, mas o terceiro se enriquece, o 
ato é um só: lesão ao erário (para o agente e o 
terceiro). Ex: contrato superfaturado, sendo que 
e Márcio Cavalcante (Dizer o Direito), exige-se 
a conduta dolosa, já que o ato de improbida-
de administrativa só pode ser punido a título 
de mera culpa se isso estiver expressamente 
previsto na lei. Noutro sentido, Carvalho Filho 
defende que “em nosso entender, porém, a ti-
pificação da improbidade do art. 10-A decorre-
rá não só de dolo como de culpa, interpretação 
que se harmoniza com o art. 10, que, tendo o 
mesmo alvo protetivo [tutela do patrimônio pú-
blico], admite ambos os elementos subjetivos.” 
Essa discussão ainda não chegou aos tribunais 
superiores.
A jurisprudência do STJ sedimentou-se 
no sentido de que é suficiente para a configu-
ração de improbidade administrativa o dolo 
genérico, consistente na simples vontade 
consciente de aderir à conduta, produzindo os 
resultados vedados pela norma jurídica. Não se 
exige a presença de dolo específico. (Prece-
25
  
Redes Sociais
ato de improbidade:
• É cabível a aplicação da pena de ressar-
cimento ao erário nos casos de ato de 
improbidade administrativa consistente 
na dispensa ilegal de procedimento lic-
itatório (art. 10, VIII, da Lei 8.429/1992) 
mediantefracionamento indevido do ob-
jeto licitado. (STJ. 2ª Turma. REsp 1.376.524-
RJ, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 
2/9/2014 - Info 549).
OBS: Para o STJ, em casos de fraciona-
mento de compras e contratações com o objeti-
vo de se dispensar ilegalmente o procedimento 
licitatório o prejuízo ao erário é considerado 
presumido (in re ipsa), na medida em que o Po-
der Público, por força da conduta ímproba do 
administrador, deixa de contratar a melhor pro-
posta, o que gera prejuízos aos cofres públicos. 
• A prática de assédio moral enquadra-se 
na conduta prevista no art. 11, caput, da 
Lei nº 8.429/92, em razão do evidente 
o agente público não se enriqueceu (apenas um 
amigo dele, dono da empresa que vendeu de 
forma superfaturada). Há dano ao erário e não 
enriquecimento ilícito, pois o que importa é a 
conduta do servidor.”
Conforme lições de Rafael Oliveira, 
“tem prevalecido o caráter residual do art. 11 
e das sanções enumeradas no art. 12, III, da Lei 
8.429/1992, uma vez que tais normas somen-
te serão aplicadas nas hipóteses em que não 
for constatado o enriquecimento ilícito ou a le-
são ao erário, pois tanto o enriquecimento ilícito 
quanto a lesão ao erário pressupõem a viola-
ção aos princípios. A recíproca, no entanto, não 
é verdadeira, sendo possível, conforme já assi-
nalado, a violação aos princípios, independen-
temente do enriquecimento ilícito ou da lesão 
ao erário.”
A seguir, alguns casos analisados pela 
jurisprudência do STJ sobre a configuração do 
26
  
Redes Sociais
• A conduta de contratar diretamente 
serviços técnicos sem demonstrar a sin-
gularidade do objeto contratado e a 
notória especialização, e com cláusula de 
remuneração abusiva, fere o dever do ad-
ministrador de agir na estrita legalidade e 
moralidade que norteiam a Administração 
Pública, amoldando-se ao ato de improbi-
dade administrativa tipificado no art. 11 da 
Lei de Improbidade. É desnecessário per-
quirir acerca da comprovação de enriquec-
imento ilícito do administrador público ou 
da caracterização de prejuízo ao Erário.  
O dolo está configurado pela manifesta 
vontade de realizar conduta contrária ao 
dever de legalidade, corroborada pelos su-
cessivos aditamentos contratuais, pois é in-
equívoca a obrigatoriedade de formalização 
de processo para justificar a contratação de 
serviços pela Administração Pública sem 
o procedimento licitatório (hipóteses de 
dispensa ou inexigibilidade de licitação). 
(STJ. 2ª Turma. REsp 1377703/GO, Rel. p/ 
abuso de poder, desvio de finalidade e 
malferimento à impessoalidade, ao agir 
deliberadamente em prejuízo de alguém. 
(STJ. 2ª Turma. REsp 1286466/RS, Rel. Min. 
Eliana Calmon, julgado em 03/09/2013).
• A tortura de preso custodiado em deleg-
acia praticada por policial constitui ato 
de improbidade administrativa que aten-
ta contra os princípios da administração 
pública. (STJ. 1ª Seção. REsp 1177910-SE, 
Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 
26/8/2015 – Info 577).
• Ainda que não haja dano ao erário, é pos-
sível a condenação por ato de  improbi-
dade administrativa que importe enriquec-
imento ilícito (art. 9º da Lei nº 8.429/92), 
excluindo-se, contudo, a possibilidade de 
aplicação da pena de ressarcimento ao 
erário.(STJ. 1ª Turma. REsp 1412214-PR, Rel. 
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. para 
acórdão Min. Benedito Gonçalves, julgado 
em 8/3/2016 (Info 580).
27
  
Redes Sociais
va instaurada contra servidor público fed-
eral concluir que a infração funcional em 
tese praticada está capitulada como ilíci-
to penal, a autoridade competente deverá 
encaminhar cópia dos autos ao Ministério 
Público, independentemente da imedia-
ta instauração do processo disciplinar (art. 
154, parágrafo único, da Lei nº 8.112/90). 
A autoridade que deixa de fazer esse en-
caminhamento incorre na prática de ato 
de  improbidade administrativa prevista 
no art. 11, II, da Lei nº 8.429/92 (“retardar 
ou deixar de praticar, indevidamente, ato 
de ofício”). (STJ. 1ª Turma. REsp 1312090/
DF, Rel. Min. Ari Pargendler, julgado em 
08/04/2014).
• Não comete ato de  improbidade ad-
ministrativa o médico que cobra hon-
orários por procedimento realizado em 
hospital privado que também seja con-
veniado à rede pública de saúde, desde 
que o atendimento não seja custeado 
pelo próprio sistema público de saúde. 
Acórdão Min. Herman Benjamin, julgado em 
03/12/2013. STJ. 2ª Turma. REsp 1444874/
MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 
03/02/2015).
• Para a configuração dos atos de improbi-
dade administrativa que atentam contra os 
princípios da administração pública (art. 
11 da Lei 8.429/1992), é DISPENSÁVEL a 
comprovação de efetivo prejuízo aos cof-
res públicos. (STJ. 1ª Turma. REsp 1192758-
MG, Rel. originário Min. Napoleão Nunes 
Maia Filho, Rel. para acórdão Min. Sérgio 
Kukina, julgado em 4/9/2014 - Info 547).
• Configura ato de improbidade adminis-
trativa a propaganda ou campanha pub-
licitária que tem por objetivo promover 
favorecimento pessoal, de terceiro, de 
partido ou de ideologia, com utilização in-
devida da máquina pública. (STJ. 2ª Turma. 
AgRg no AREsp 496566/DF, Rel. Min. Hum-
berto Martins, julgado em 27/05/2014).
• Se o relatório da sindicância administrati-
28
  
Redes Sociais
vir na liberação de preso para compare-
cimento em enterro de sua avó, uma 
vez que não está presente o dolo, ou 
seja, a manifesta vontade, omissiva ou 
comissiva, de violar princípio constitucio-
nal regulador da Administração Pública. 
A conduta do agente, apesar de ilegal, teve 
um fim até mesmo humanitário, pois conduz-
iu-se no sentido de liberar provisoriamente o 
preso para que este pudesse comparecer ao 
enterro de sua avó, não consistindo, portan-
to, em ato de improbidade, em razão da aus-
ência do elemento subjetivo do tipo, o dolo. 
(STJ. 1ª Turma. REsp 1414933/RJ, Rel. Min. 
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 
26/11/2013).
• A ausência de prestação de contas, quan-
do ocorre de forma dolosa, acarreta vi-
olação ao Princípio da Publicidade. To-
davia, o simples atraso na entrega das 
contas, sem que exista dolo na espé-
cie, não configura ato de  improbidade.  
Para a configuração do ato de  improbi-
(STJ. 1ª Turma. REsp 1414669-SP, Rel. Min. 
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 
20/2/2014 (Info 537). 
OBS: Na situação concreta, o parto foi 
custeado pelo plano de saúde e, apesar disso, o 
médico também cobrou os valores da gestante. 
Não houve, contudo, prestação de serviços pelo 
SUS. Logo, o médico não atuou na qualidade 
de agente público, pois a mencionada qualifi-
cação somente restaria configurada se o servi-
ço tivesse sido pago pelos cofres públicos.
• Configura ato de improbidade adminis-
trativa a contratação temporária irregular 
de pessoal (sem qualquer amparo legal) 
porque importa em violação do princípio 
constitucional do concurso público. 
(STJ. 1ª Turma. REsp 1403361/RN, Rel. 
Min. Benedito Gonçalves, julgado em 
03/12/2013).
• Não configura ato de improbidade a 
conduta do agente político de inter-
29
  
Redes Sociais
dade  previsto no art. 11, inc. VI, da Lei nº 
8.429/92, não basta o mero atraso na 
prestação de contas, sendo necessário 
demonstrar a má-fé ou o dolo genérico. As-
sim, por exemplo, se o Prefeito não presta 
contas, para que ele seja condenado por im-
probidade administrativo será necessário 
provar que ele agiu com dolo ou má-fé. 
(STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1382436-RN, 
Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 
20/8/2013 - Info 529)
• Configura ato de improbidade administra-
tiva a conduta de professor da rede públi-
ca de ensino que, aproveitando-se des-
sa condição, assedie sexualmente seus 
alunos. Isso porque essa condutaaten-
ta contra os princípios da administração 
pública, subsumindo-se ao disposto no 
art. 11 da Lei nº 8.429/1992. (STJ. 2ª Turma. 
REsp 1255120-SC, Rel. Min. Humberto Mar-
tins, julgado em 21/5/2013 - Info 523).
30
  
Redes Sociais
As sanções estão previstas no art. 12 da 
LIA, de acordo com cada tipo de ato de impro-
bidade:
OBS: as sanções de perda da função pública 
e suspensão dos direitos políticos somente 
podem ser aplicadas após o trânsito em jul-
gado. É possível o afastamento preventivo (de 
natureza cautelar) do agente público pela au-
toridade administrativa ou pelo juiz, em casos 
Sanções
Enriquecimento ilícito 
(art. 9º)
Dano ao erário 
(art. 10)
Violação a princí-
pios (art. 11)
Concessão ou aplicação indevida 
de benefícios do ISS (art. 10-A)
Suspensão de direi-
tos políticos
8 a 10 anos 5 a 8 anos 3 a 5 anos 5 a 8 anos
Multa
até 3 vezes o valor do 
acréscimo patrimonial
até 2 vezes o valor do 
dano
até 100 vezes o valor 
da remuneração
até 3 vezes o valor do benefício 
Proibição de con-
tratar com o Poder 
Público ou receber 
benefícios
10 anos 5 anos 3 anos XXX
Perda de bens Perda de bens XXX XXX
Perda da função Perda da função Perda da função Perda da função
Ressarcimento ao 
erário
Ressarcimento ao 
erário
Ressarcimento ao 
erário
XXX
31
  
Redes Sociais
são adequados à dosimetria da sanção de im-
probidade. 
Impende salientar que o art. 52 do Esta-
tuto da Cidade tipifica as condutas enumeradas 
como ato de improbidade, sem, contudo, fixar as 
respectivas sanções. A partir de uma interpreta-
ção sistemática com a Lei nº 8.429/92, deve-se 
analisar, no caso concreto, se o ato acarretou 
enriquecimento ilícito, dano ao erário ou viola-
ção aos princípios, a fim de aplicar as sanções 
previstas no art. 12 da LIA.
Convém destacar a previsão do art. 39, 
VII, “c” e § 2°, da Lei nº 13.019/2014, segundo o 
qual, as organizações da sociedade civil, sem 
fins lucrativos, sancionadas por qualquer ato de 
improbidade administrativa, não poderão cele-
brar parcerias com a Administração Pública, en-
quanto perdurarem os efeitos das sanções pre-
vistas no art. 12 da Lei 8.429/1992 ou enquanto 
não houver o ressarcimento ao erário.
excepcionais, quando houver risco de prejuízo 
à instrução processual (art. 20, caput e pará-
grafo único da LIA).
Segundo Carvalho Filho, as sanções da 
Lei de Improbidade são de natureza extrapenal 
e, portanto, têm caráter de sanção civil. 
Em observância ao princípio da propor-
cionalidade, o magistrado deverá aplicar as 
sanções de forma isolada ou cumulativamen-
te, de acordo com a gravidade do fato, levando 
em consideração a extensão do dano causado 
e o proveito patrimonial obtido pelo agente (art. 
12, caput e parágrafo único). Para Carvalho Fi-
lho, o legislador disse menos do que deveria, 
existindo outros elementos valorativos que o 
juiz poderá se amparar para a fixação da san-
ção (intensidade do dolo, reincidência, nature-
za da participação dos agentes, circunstâncias 
do fato, etc.). Defende que os elementos de 
valoração previstos no art. 59 do Código Penal 
32
  
Redes Sociais
nº 7.347/85).
ATENÇÃO: A ação de ressarcimento ao 
erário decorrente de ato de improbidade é 
IMPRESCRITÍVEL. Em importante precedente, 
o STF decidiu que a ressalva contida na parte 
final do § 5º do art. 37 da CF/88 deve ser inter-
pretada de forma estrita, em conjunto com o § 
4º, aplicando-se, em princípio, apenas aos ca-
sos de improbidade administrativa. Assim, de-
finiu que é prescritível a ação de reparação de 
danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito 
civil (RE 669.069/MG, Rel. Min. Teori Zavascki, 
julgado em 03/02/2016 - repercussão geral), 
entendimento que não alcança os prejuízos 
oriundos de atos de improbidade.
Desse modo, continua aplicável a juris-
prudência do STJ no sentido de que “a even-
tual prescrição das sanções decorrentes dos 
atos de improbidade administrativa não obsta 
o prosseguimento da demanda quanto ao plei-
A seguir, breves comentários sobre cada 
tipo de sanção:
a) Perda de bens ou valores acrescidos il-
icitamente ao patrimônio: busca inibir o en-
riquecimento ilícito. Se o bem ainda estiver em 
poder do agente, deverá ser objeto de reversão 
ao patrimônio público. Na impossibilidade de 
devolução, a sanção deve ser substituída pelo 
ressarcimento do dano.
b) Ressarcimento integral do dano: tem 
natureza indenizatória e pressupõe a existên-
cia de dano ao patrimônio público (vide art. 21, 
inciso I, da LIA). A doutrina majoritária admite 
indenização por dano moral. O ressarcimento 
atinge a totalidade de bens do réu, inclusive 
os anteriores à prática do ato de improbidade. 
Os recursos serão destinados à pessoa jurídica 
lesada, diferentemente do que ocorre na ação 
civil pública, em que a indenização, em regra, 
é revertida a um fundo específico (art. 13 da Lei 
33
  
Redes Sociais
tem previsão na Lei de Improbidade”. Todavia, 
o STJ já admitiu a cassação de aposenta-
doria de agente público condenado por ato 
de improbidade: “A Lei 8.429/92 não comina, 
expressamente, a pena de cassação de apo-
sentadoria a agente público condenado pela 
prática de atos de improbidade em sentença 
transitada em julgado. Todavia, é consequên-
cia lógica da condenação à pena de demissão 
pela conduta ímproba infligir a cassação de 
aposentadoria a servidor aposentado no curso 
de Ação de Improbidade.” (MS 20.444/DF, Rel. 
Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, 
DJe 11/03/2014).
No tocante aos membros do Legislativo, 
os Deputados Federais e Senadores estão su-
jeitos a regime especial e, conforme o art. 55 da 
CF, a perda de mandato resulta de decisão da 
Câmara dos Deputados ou do Senado ou de 
declaração da Mesa da Casa respectiva. Nos 
to de ressarcimento dos danos causados ao 
erário, que é imprescritível (art. 37, § 5º da CF)” 
(STJ - AgRg no AREsp 663951/MG, Rel. Minis-
tro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, 
julgado em 14/04/2015, DJe 20/04/2015).
c) Perda da função pública: aplicável exclu-
sivamente aos agentes públicos, não se esten-
dendo a terceiros, já que não mantêm vínculo 
com o Estado. A sanção é efetivada pela cas-
sação (agente titular de mandato), demissão 
(servidor estatutário), rescisão do contrato de 
trabalho (servidor trabalhista ou temporário), 
ou revogação da designação da função (agen-
te apenas exerce uma função pública).
Em relação aos aposentados, Carva-
lho Filho entende que “a sanção não incide 
sobre aposentados, cuja vinculação jurídica já 
sofreu prévia extinção; o vínculo previdenciário 
só se extingue por outro tipo de punição, a cas-
sação de aposentadoria, que, entretanto, não 
34
  
Redes Sociais
8.429/92. Os dois sistemas convivem harmoni-
camente. Assim, foi definido que “é possível, no 
âmbito de ação civil pública de improbidade 
administrativa, a condenação de membro do 
Ministério Público à pena de perda da função 
pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992.”. 
Portanto, a perda do cargo pode decorrer do 
trânsito em julgado da sentença condenató-
ria proferida por juiz de primeiro grau em ação 
de improbidade. (STJ. 1ª Turma. REsp 1191613-
MG, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 
19/3/2015 - Info 560).
d) Suspensão de direitos políticos: a sen-
tença deve ser expressa ao aplicar essa sanção, 
ao contrário do que ocorre na sentença penal, 
em que a suspensão de direitos políticos é 
imediata após o trânsito em julgado (art. 15, III, 
daCF).
e) Pagamento de multa civil: não possui 
natureza indenizatória, mas sim de sanção civ-
termos do art. 27, § 1º, da CF, a mesma prerro-
gativa quanto à perda de mandato foi esten-
dida aos Deputados Estaduais. Portanto, não 
podem sofrer a sanção de perda da função pú-
blica por ato de juiz em ação de improbidade. 
Em relação aos Vereadores, é possível o ma-
gistrado de primeiro grau aplicar a cassação do 
mandato em ação de improbidade.
Quanto aos agentes dotados de vitali-
ciedade (magistrados, membros do MP e dos 
Tribunais de Contas), a polêmica refere-se ao 
órgão competente para aplicar a sanção de 
perda do cargo. As Leis Orgânicas dessas car-
reiras preconizam uma série de requisitos para 
a perda do cargo, que somente pode ser de-
cretada por decisão do respectivo tribunal. Se-
gundo decidiu o STJ em 2015, as ações especí-
ficas previstas na LC nº 75/93 e Lei nº 8.625/93 
não impedem que o agente também seja 
processado e condenado com base na Lei nº 
35
  
Redes Sociais
a administração pública, direta e indireta, de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios. Portanto, 
não atinge apenas a entidade prejudicada com 
o ato de improbidade.
O candidato deve atentar que, ao con-
trário das demais sanções, na hipótese de proi-
bição de contratar e receber benefícios, o pra-
zo previsto pelo legislador é fixo. Assim, não há 
um intervalo de tempo para o juiz aplicar o pra-
zo que entender mais adequado.
Importante destacar que, nos termos do 
art. 12 da LIA, a sanção aplicada à pessoa física 
também se estende à pessoa jurídica da qual 
faz parte o ímprobo como sócio majoritário. Se 
houver simulação de cessão de cotas pelo ím-
probo com o objetivo de tornar-se sócio mino-
ritário e a empresa voltar a ser contratada pelo 
Poder Público, na tentativa de burlar a penali-
dade aplicada na decisão judicial, a Adminis-
il (a indenização corresponde ao ressarcimento 
integral do dano, visto no item “b” acima). O pro-
duto da multa civil deve ser destinado à pessoa 
jurídica lesada.
O STJ já decidiu que “a condenação 
pela Justiça Eleitoral ao pagamento de multa 
por infringência às disposições contidas na Lei 
n. 9.504/1997 (Lei das Eleições) não impede a 
imposição de nenhuma das sanções previstas 
na Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Ad-
ministrativa), inclusive da multa civil, pelo ato 
de improbidade decorrente da mesma con-
duta.” (STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 606.352-
SP, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 
15/12/2015 - Info 576).
f) Proibição de contratar com o Poder Pú-
blico e receber benefícios: a doutrina ma-
joritária (Carvalho Filho, Emerson Garcia, Roge-
rio Pacheco Alves), entende que a expressão 
“Poder Público” contida no art. 12 da LIA alcança 
36
  
Redes Sociais
tração poderá (poder-dever) desconsiderar a 
personalidade jurídica da sociedade. Assim, 
afasta-se a autonomia da pessoa jurídica para 
também estender a ela a proibição de contra-
tar, aplicada a seu sócio.
Em relação à proibição de receber be-
nefícios, a sanção alcança incentivos fiscais ou 
creditícios de natureza pessoal (ex: anistia fis-
cal, remissão tributária, isenção restrita, sub-
venções e subsídios pessoais). Não devem ser 
excluídos os benefícios genéricos (ex: isenção 
geral), sob pena de ofensa ao princípio da im-
pessoalidade tributária.
37
  
Redes Sociais
Encontra-se previsto nos artigos 14 a 16 
da Lei nº 8.429/92 e implica a instauração de 
processo administrativo para apurar ato de im-
probidade.
O art. 14, § 1º, da LIA dispõe que a repre-
sentação à autoridade administrativa (incluí-
da no direito de petição – art. 5º, XXXIV, “a”, da 
CF/88) seja escrita ou reduzida a termo, con-
tendo a qualificação do representante. Todavia, 
é importante destacar que a jurisprudência tem 
admitido que o Poder Público seja provocado 
por denúncia anônima. Nesse caso, a Adminis-
tração deve adotar medidas informais, de ave-
riguação sumária, preliminar, a fim de apurar 
a verossimilhança dos fatos narrados e a pos-
sível ocorrência de ilicitude. Assim, caso seja 
averiguado que a denúncia anônima possui 
indícios de veracidade e seriedade, poderá 
(poder-dever) ser instaurado o processo ad-
ministrativo. Esse entendimento também se 
Procedimento 
Administrativo
38
  
Redes Sociais
aplica à instauração de procedimento adminis-
trativo disciplinar (PAD), baseado em infração 
ao estatuto do servidor.
39
  
Redes Sociais
A ação de improbidade administrati-
va constitui relevante instrumento de controle 
judicial sobre a Administração Pública, assim 
como o mandado de segurança individual e 
coletivo, mandado de injunção, habeas data, 
ação popular, ação civil pública, cada um com 
seu objetivo específico, conforme definido no 
ordenamento jurídico. Segundo Rafael Oliveira, 
“a ação de improbidade administrativa é o ins-
trumento processual que tem por objetivo apli-
car sanções aos agentes públicos ou terceiros 
que praticarem atos de improbidade adminis-
trativa”. 
A doutrina e jurisprudência majoritária 
entendem que a natureza da ação de improbi-
dade é de ação civil pública, com algumas re-
gras procedimentais próprias, previstas na Lei 
nº 8.429/92.
Processo Judicial (Ação 
de Improbidadde)
40
  
Redes Sociais
LIA, introduzido pela LC nº 157/2016, conside-
ra-se interessado o município situado no polo 
ativo da obrigação tributária do imposto sobre 
serviços de qualquer natureza (ISS), em razão 
do que preceitua o ato de improbidade do art. 
10-A. 
Oportuno destacar a posição do profes-
sor Márcio Cavalcante (Dizer o Direito) em am-
pliar a extensão do referido § 13 do art. 17 da 
LIA, incluindo também o município prejudica-
do pela guerra fiscal (ex: município que reduziu 
a alíquota do imposto abaixo de 2%, atraindo 
novas empresas prestadoras de serviços, pre-
judicou o município vizinho). O autor assevera 
que “a ‘pessoa jurídica interessada’ não é ape-
nas o Município no qual o ato de improbidade 
está sendo praticado. O Município que está sen-
do prejudicado pela concessão de isenção em 
desacordo com o art. 8º-A da LC 116/2003 tam-
bém deve ser considerado como ‘pessoa jurídica 
LEGITIMIDADE:
A legitimidade ativa é concorrente entre 
o Ministério Público e a pessoa jurídica interes-
sada (lesada). Se o MP não ajuizar a ação, atua-
rá obrigatoriamente como custos legis (art. 17, 
§ 4º, da LIA). Quando o MP é o autor da ação, 
aplica-se a inversão de legitimidade prevista 
no § 3º do art. 6º da Lei da Ação Popular (Lei 
4.717/65), segundo o qual a pessoa jurídica po-
derá atuar ao lado do MP, desde que tal provi-
dência atenda ao interesse público (art. 17, § 3º, 
da LIA).
Se houver desistência da pessoa jurídi-
ca que ajuizou a ação, o MP poderá assumir o 
polo ativo (sucessão processual), em aplicação 
analógica da norma prevista no microssiste-
ma das ações coletivas – art. 9° da Lei 4.717/65 
(LAP) e art. 5º, § 3°, da Lei 7.347/85 (LACP)
Segundo o disposto no art. 17, § 13, da 
41
  
Redes Sociais
clarar a inconstitucionalidade do art. 84, § 2º, do 
CPP, definiu que não há foro por prerrogativa 
de função na ação de improbidade, pois cabe 
exclusivamente à Constituição Federal instituir 
tal foro especial (ADI 2797).
Na hipótese de verbas federais transferi-
das a município mediante convênio, o STJ tem 
entendido que, se os recursos forem incorpo-
rados ao patrimônio municipal, acompetên-
cia será da Justiça Estadual (regra). Todavia, 
se a União (ou autarquia federal, fundação 
federal ou empresa pública federal) mani-
festar interesse de intervir na causa, a com-
petência será da Justiça Federal, em virtude 
do art. 109, I, da CF/88 (exceção). Confira-se 
a jurisprudência do STJ, especialmente no que 
tange à aplicação das Súmulas 208 e 209 no 
âmbito cível:
• Súmula 208 STJ - Compete à Justiça Fed-
eral processar e julgar Prefeito Municipal 
interessada’ e poderá propor a ação de improbi-
dade ou intervir no processo como interessado.”. 
A jurisprudência dos tribunais superiores ainda 
não se manifestou sobre essa questão.
A legitimidade passiva é atribuída a 
quem cometeu o ato de improbidade, abran-
gendo agentes públicos e terceiros. Importan-
te relembrar duas teses definidas pelo STJ: 
a) não é possível a propositura de ação de 
improbidade exclusivamente contra o partic-
ular, sem a concomitante presença de agente 
público no polo passivo da demanda; e
b) não há litisconsórcio passivo necessário 
entre o agente público e os terceiros beneficia-
dos com o ato ímprobo
COMPETÊNCIA:
A ação de improbidade será ajuizada 
perante o juízo de primeiro grau. O STF, ao de-
42
  
Redes Sociais
“verba sujeita a prestação de contas peran-
te órgão federal” (Súmula 208), trata-se de 
“verba transferida e incorporada ao patrimô-
nio municipal” (Súmula 209). Ocorre que es-
ses enunciados provêm da Terceira Seção 
do STJ e, por isso, versam sobre hipóteses 
de fixação da competência em matéria 
penal, em que basta o interesse da União, 
de suas autarquias ou empresas públicas 
para deslocar a competência para a Justiça 
Federal, nos termos do inciso IV do art. 109 
da CF. No âmbito cível, entretanto, deve-
se observar uma distinção na aplicação 
desses enunciados, visto que o art. 109 da 
CF elenca a competência da Justiça Fed-
eral em um rol taxativo em que, em seu in-
ciso I, menciona as causas a serem julga-
das por juízo federal em razão da pessoa, 
competindo a este último “decidir sobre a 
existência [ou não] de interesse jurídico que 
justifique a presença, no processo, da União, 
suas autarquias ou empresas públicas” 
(Súmula 150 do STJ). Assim, a despeito de a 
por desvio de verba sujeita a prestação de 
contas perante órgão federal.
• Súmula 209 STJ - Compete à Justiça Estad-
ual processar e julgar prefeito por desvio de 
verba transferida e incorporada ao patrimô-
nio municipal.
• Compete à Justiça Estadual - e não à 
Justiça Federal - processar e julgar ação 
civil pública de improbidade administra-
tiva na qual se apure irregularidades na 
prestação de contas, por ex-prefeito, rel-
acionadas a verbas federais transferidas 
mediante convênio e incorporadas ao 
patrimônio municipal, a não ser que exis-
ta manifestação de interesse na causa por 
parte da União, de autarquia ou empresa 
pública federal. Nessa situação, pode-se, 
em tese, visualizar conflito entre as Súmulas 
208 e 209 do STJ, que determinam, respec-
tivamente, hipóteses de competência da 
Justiça Federal e da Justiça Estadual. Isso 
porque, embora a ação tenha por objeto 
43
  
Redes Sociais
praticadas na utilização ou prestação de 
contas de valores decorrentes de con-
vênio federal, o simples fato das verbas 
estarem sujeitas à prestação de contas 
perante o Tribunal de Contas da União, 
por si só, não justifica a competência da 
Justiça Federal. (...) (STJ. 1ª Seção. AgRg no 
CC 139.562/SP, Rel. Min. Olindo Menezes 
(Des. Conv. do TRF 1ª Região), julgado em 
25/11/2015)
O procedimento da ação de improbida-
de pode ser resumido nas seguintes fases:
1. Propositura da ação (prevenção da com-
petência do juízo – art. 17, § 5º, da LIA);
2. Notificação do requerido para manifes-
tação prévia, que pode ser instruída com docu-
mentos, no prazo de 15 dias (art. 17, § 7º, da LIA);
3. Juiz decide se: 
a) rejeita a inicial e extingue o processo 
Súmula 208 do STJ afirmar que “Compete 
à Justiça Federal processar e julgar pre-
feito municipal por desvio de verba sujeita 
a prestação de contas perante órgão fed-
eral”, a competência absoluta enunciada 
no art. 109, I, da CF faz alusão, de forma 
clara e objetiva, às partes envolvidas no 
processo, tornando despicienda, dessa 
maneira, a análise da matéria discutida 
em juízo. Nesse contexto, a Segunda Tur-
ma do STJ já decidiu que “A competência da 
Justiça Federal, em matéria cível, é aquela 
prevista no art. 109, I, da Constituição Feder-
al, que tem por base critério objetivo, sen-
do fixada tão só em razão dos figurantes da 
relação processual, prescindindo da análise 
da matéria discutida na lide” (REsp 1.325.491-
BA, DJe 25/6/2014). CC 131.323-TO, Rel. Min. 
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 
25/3/2015, DJe 6/4/2015 – Info 559)
• Nas ações de ressarcimento ao erário e 
de  improbidade  administrativa ajuiza-
das em face de eventuais irregularidades 
44
  
Redes Sociais
tição inicial da ação de improbidade deve ser 
recebida pelo juiz, pois, na fase inicial prevista 
no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei n.° 8.429/92, vale 
o princípio do in dubio pro societate, a fim de 
possibilitar o maior resguardo do interesse pú-
blico. No caso concreto, o STJ entendeu que 
deveria ser recebida a petição inicial de ação 
de improbidade no caso em que determina-
do prefeito, no contexto de campanha de es-
tímulo ao pagamento do IPTU, fizera constar 
seu nome, juntamente com informações que 
colocavam o município entre outros que deti-
nham bons índices de qualidade de vida, tan-
to na contracapa do carnê de pagamento do 
tributo quanto em outros meios de comunica-
ção. (STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1.317.127-ES, 
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 
7/3/2013 - Info 518).
4. Instrução processual.
5. Sentença. Nesse ponto, são de grande 
com ou sem resolução do mérito, quando con-
vencido da inexistência do ato de improbidade, 
a improcedência do pedido ou a inadequação 
da ação à Recurso: APELAÇÃO; ou 
b) recebe a inicial, se houver indícios da 
prática do ato de improbidade, e ordena a cita-
ção do réu para apresentar contestação. Esse 
juízo preliminar é chamado de juízo de deliba-
ção à Recurso: AGRAVO DE INSTRUMENTO. 
Ainda que a decisão receba a inicial, mas a re-
jeite em relação a alguns réus, cabe o agravo 
de instrumento. Nesse caso, o STJ, aplicando 
o princípio da fungibilidade recursal, já admi-
tiu o conhecimento da apelação, desde que 
não haja má-fé. (STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 
1305905-DF, Rel. Min. Humberto Martins, julga-
do em 13/10/2015 - Info 574).
OBS: De acordo com a jurisprudência do 
STJ, existindo meros indícios de cometimento 
de atos enquadráveis na Lei nº 8.429/92, a pe-
45
  
Redes Sociais
Por aplicação analógica da primeira parte 
do art. 19 da Lei 4.717/1965, as sentenças 
de improcedência de Ação Civil Pública 
sujeitam-se indistintamente ao reexame 
necessário (REsp 1.108.542/SC, Rel. Min-
istro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 
29/5/2009).
Julgada improcedente Ação de Improbidade 
Administrativa, há necessidade de remessa 
oficial, independente do valor da sucum-
bência.” (STJ - AgInt no REsp 1379659/DF, 
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUN-
DA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 
18/04/2017)
OBS: havia julgado da 1ª Turma do STJ em 
sentido contrário (vide REsp 1.220.667-MG, 1ª 
Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, 
julgado em 4/9/2014 - Info 546).
Nos termos do § 1º do art. 17, é vedada a 
transação, acordo ou conciliação nas ações 
de improbidade. Portanto, não cabe Termo de 
relevância os seguintes julgados do STJ: 
• “A sentença que concluir pela carênciaou pela improcedência de ação de  im-
probidade  administrativa está sujeita ao 
reexame necessário, com base na apli-
cação subsidiária do CPC e por aplicação 
analógica da primeira parte do art. 19 
da Lei nº 4.717/65.” (STJ. 1ª Seção. EREsp 
1220667-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, 
julgado em 24/5/2017 - Info 607).
• “É patente a possibilidade de utilização da lei 
de regência da Ação Popular (Lei 4.717/1965) 
como fonte do microssistema processual 
de tutela coletiva, prevalecendo, inclusive, 
sobre disposições gerais do Código de Pro-
cesso Civil. A existência dos microssiste-
mas processuais em nosso Ordenamento 
Jurídico é reconhecida em diversas searas 
de direitos coletivos, de forma que os seus 
instrumentos podem ser utilizados com o 
escopo de propiciar sua adequada e efetiva 
tutela.
46
  
Redes Sociais
Ajustamento de Conduta - TAC (lembrar que a 
Medida Provisória nº 703/2015 que havia revo-
gado o dispositivo perdeu vigência).
47
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Redes Sociais
A LIA prevê a possibilidade de decreta-
ção da indisponibilidade de bens (art. 7º), se-
questro de bens (art. 16) e afastamento cautelar 
do agente público (art. 20, parágrafo único). A 
única que a lei permite que seja aplicada di-
retamente pela autoridade administrativa é o 
afastamento cautelar do servidor (vimos que 
se trata de norma federal, destinada à União). 
Esse afastamento temporário não possui prazo 
(a duração é enquanto for necessário à instru-
ção processual) e é efetivado sem prejuízo da 
remuneração do servidor. As demais providên-
cias devem ser requeridas ao juízo competente 
(reserva de jurisdição).
Convém salientar que o Novo CPC su-
primiu as medidas cautelares como procedi-
mentos autônomos, passando a incluí-las no 
âmbito da tutela de urgência de natureza cau-
telar (art. 301 do CPC/15).
ATENÇÃO para a indisponibilidade de 
Medidas Cautelares
48
  
Redes Sociais
• É possível a decretação de indisponibili-
dade e sequestro de bens antes mesmo 
do recebimento da petição inicial da ação 
civil pública destinada a apurar a práti-
ca de ato de improbidade administrativa. 
(AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro 
Campbell Marques, Segunda Turma, julga-
do em 07/03/2013, DJe 13/03/2013 - INFO 
518).
• Na ação de improbidade, a decretação de 
indisponibilidade de bens pode recair so-
bre aqueles adquiridos anteriormente ao 
suposto ato, além de levar em consider-
ação, o valor de possível multa civil como 
sanção autônoma. (REsp 1461892/BA, Rel. 
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUN-
DA TURMA, julgado em 17/03/2015, DJe 
06/04/2015; REsp 1461882/PA, Rel. Ministro 
SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julga-
do em 05/03/2015, DJe 12/03/2015).
OBS: é irrelevante se a indisponibilidade 
recaiu sobre bens anteriores ou posteriores ao 
bens, prevista no art. 7º da LIA, que tem o obje-
tivo de evitar a dilapidação patrimonial por par-
te do réu. A jurisprudência do STJ tem fixado di-
versos entendimentos importantes. Confira-se:
• É possível o deferimento da medida acau-
telatória de indisponibilidade de bens em 
ação de improbidade administrativa nos 
autos da ação principal sem audiência da 
parte adversa e, portanto, antes da notifi-
cação a que se refere o art. 17, § 7º, da Lei 
n. 8.429/92. (AgRg no AREsp 460279/MS, 
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUN-
DA TURMA, julgado em 07/10/2014, DJe 
27/11/2014; REsp 1197444/RJ, Rel. Ministro 
NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEI-
RA TURMA, julgado em 27/08/2013, DJe 
05/09/2013)
OBS: trata-se da concessão de liminar 
inaudita altera pars (sem ouvir o réu) com vistas 
a assegurar o resultado útil da tutela jurisdicio-
nal, qual seja, o ressarcimento ao erário.
49
  
Redes Sociais
ato tido como ímprobo.
• Em que pese o silêncio do art. 7º da Lei n. 
8.429/92, uma interpretação sistemática 
que leva em consideração o poder geral de 
cautela do magistrado induz a concluir que 
a medida cautelar de indisponibilidade 
dos bens também pode ser aplicada aos 
atos de improbidade administrativa que 
impliquem violação dos princípios da ad-
ministração pública, mormente para asse-
gurar o integral ressarcimento de eventual 
prejuízo ao erário, se houver, e ainda a multa 
civil prevista no art. 12, III, da Lei n. 8.429/92” 
(AgRg no REsp 1.311.013/RO, Rel. Ministro 
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TUR-
MA, julgado em 4/12/2012, DJe 13/12/2012; 
MC 24.205/RS, Rel. Ministro HUMBERTO 
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 
12/04/2016, DJe 19/04/2016).
• Pode ser decretada a  indisponibili-
dade dos bens ainda que o acusado não 
esteja se desfazendo  de seus  bens. É 
desnecessária a prova  de  que os réus 
estejam dilapidando efetivamente seus 
patrimônios ou  de que eles estariam na 
iminência de fazê-lo (prova de periculum 
in mora concreto). O requisito do pericu-
lum in mora está implícito no referido art. 
7º, parágrafo único, da Lei nº 8.429/1992, 
que visa assegurar “o integral ressarcimen-
to” de eventual prejuízo ao erário, o que, in-
clusive, atende à determinação contida no 
art. 37, § 4º, da CF/88. 
Como a indisponibilidade dos bens visa evitar 
que ocorra a dilapidação patrimonial, não é 
razoável aguardar atos concretos direciona-
dos à sua diminuição ou dissipação, na me-
dida em que exigir a comprovação de que 
esse fato estaria ocorrendo ou prestes a 
ocorrer tornaria difícil a efetivação da medi-
da cautelar em análise. 
Além do mais, o disposto no referido art. 
7º em nenhum momento exige o requisito 
da urgência, reclamando apenas a demon-
50
  
Redes Sociais
está implícito no comando do art. 7º, parágra-
fo único, da LIA, em razão da natureza do bem 
protegido. Nessa esteira, o STJ concluiu ainda 
que a indisponibilidade de bens prevista na LIA 
consiste em uma tutela de evidência, pois bas-
ta a comprovação da plausibilidade do direito 
alegado (fumus boni iuris).
• Os bens de família podem ser objeto de 
medida de indisponibilidade prevista na 
Lei de Improbidade Administrativa, uma 
vez que há apenas a limitação de even-
tual alienação do bem. (REsp 1461882/
PA, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEI-
RA TURMA, julgado em 05/03/2015, DJe 
12/03/2015; REsp 1260731/RJ, Rel. Ministra 
ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, jul-
gado em 19/11/2013, DJe 29/11/2013).
OBS: Segundo o STJ, o caráter de bem 
de família de imóvel não tem a força de obs-
stração, numa cognição sumária, de que o 
ato  de  improbidade causou lesão ao pat-
rimônio público ou ensejou enriquecimento 
ilícito.
Vale ressaltar, no entanto, que a decre-
tação da indisponibilidade de bens, apesar 
da excepcionalidade legal expressa da 
desnecessidade da demonstração do ris-
co de dilapidação do patrimônio, não é uma 
medida  de  adoção automática, devendo 
ser adequadamente fundamentada pelo 
magistrado, sob pena  de  nulidade (art. 93, 
IX, da Constituição Federal), sobretudo por 
se tratar  de  constrição patrimonial. (REsp 
1319515/ES).
(STJ. 1ª Seção. REsp 1366721-BA, Rel. Min. Na-
poleão Nunes Maia Filho, Rel. para acórdão 
Min. Og Fernandes, julgado em 26/2/2014 
(recurso repetitivo) - Info 547).
OBS: o candidato deve atentar que o STJ 
não dispensou o periculum in mora. Tal requisito 
51
  
Redes Sociais
Percebe-se que o entendimento acima 
exposto é contraditório com julgados do STJ 
que afirmam que é possível que a indisponibi-
lidade recaia sobre bem de família, que, como 
se sabe, é impenhorável. 
• É possível que se determine a indisponib-
ilidade de bens em valor superior ao indi-
cado na inicial da ação, visando a garantir 
o integral ressarcimento  de  eventual pre-
juízo ao erário, levando-se em consider-
ação, até mesmo, o valor de possível multa 
civil como sançãoautônoma. Isso porque 
a  indisponibilidade  acautelatória prevista 
na Lei  de  Improbidade Administrativa tem 
como finalidade a reparação integral dos 
danos que porventura tenham sido cau-
sados ao erário. (REsp 1176440-RO, Rel. Min. 
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 
17/9/2013).
• É desnecessária a individualização dos 
bens sobre os quais se pretende fazer re-
cair a indisponibilidade prevista no art. 
tar a determinação de sua indisponibilidade 
nos autos de ação civil pública, pois tal medi-
da não implica em expropriação do bem (REsp 
1204794/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda 
Turma, julgado em 16/05/2013).
• A indisponibilidade de bens prevista na 
LIA pode alcançar tantos bens quantos 
necessários a garantir as consequências 
financeiras da prática de improbidade, 
excluídos os bens impenhoráveis assim 
definidos por lei. (AgRg no AREsp 436929/
RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, 
PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/10/2014, 
DJe 31/10/2014; REsp 1461892/BA, Rel. 
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUN-
DA TURMA, julgado em 17/03/2015, DJe 
06/04/2015)
OBS: o STJ fundamenta que, como os 
bens não poderão assegurar uma futura execu-
ção, não pode ser decretada sua indisponibili-
dade. 
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7º, parágrafo único, da Lei n.°  8.429/92. 
(AgRg no REsp 1307137/BA, Rel. Min. Mau-
ro Campbell Marques, 2ª Turma, julgado em 
25/09/2012).
• Ainda que proferida por juízo absoluta-
mente incompetente, é válida a decisão 
que, em ação civil pública proposta para a 
apuração de ato de improbidade adminis-
trativa, tenha determinado — até que haja 
pronunciamento do juízo competente — a 
indisponibilidade dos bens do réu a fim 
de assegurar o ressarcimento de suposto 
dano ao patrimônio público. (STJ. 2ª Turma. 
REsp 1.038.199-ES, Rel. Min. Castro Meira, 
julgado em 7/5/2013 (Info 524).
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O prazo prescricional para ajuizamento 
da ação de improbidade é fixado pelo art. 23 
da LIA de acordo com a natureza do vínculo do 
agente ao Estado:
a) servidor que ocupa mandato, cargo 
em comissão ou função de confiança: 5 anos 
após o término do mandato ou do exercício 
do cargo ou função – inciso I.
Observa-se que o início do prazo ocor-
re a partir da extinção do vínculo. Assim, na hi-
pótese de reeleição, o prazo somente se inicia 
após o término do último mandato. Atenção 
para o seguinte julgado do STJ:
O prazo prescricional em ação de im-
probidade administrativa movida contra pre-
feito reeleito só se inicia após o término do 
segundo mandato, ainda que tenha havido 
descontinuidade entre o primeiro e o segun-
do mandato em razão da anulação de pleito 
Prescrição:
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tados da data da apresentação à Adminis-
tração Pública da prestação de contas final 
– inciso III.
ATENÇÃO: Se o agente que praticar o 
ato de improbidade ocupa, cumulativamen-
te, cargo efetivo e cargo comissionado, qual o 
prazo prescricional? Segundo o STJ, por inter-
pretação teleológica, aplica-se o prazo previs-
to para o cargo/emprego efetivo (inciso II), pois 
o vínculo entre o agente e a Administração não 
cessa com a exoneração do cargo em comis-
são. 
ATENÇÃO: Se o agente que praticou o 
ato de improbidade é servidor temporário (art. 
37, IX, da CF/88), qual o prazo prescricional? 
Há divergência doutrinária. Para Rafael Oliveira, 
Emerson Garcia e Márcio Cavalcante, aplica-se 
o inciso I, eis que o dispositivo menciona outros 
agentes com vínculos não duradouros com a 
Administração (mandato, função de confiança 
eleitoral, com posse provisória do Presidente 
da Câmara, por determinação da Justiça Elei-
toral, antes da reeleição do prefeito em no-
vas eleições convocadas. (STJ. 2ª Turma. REsp 
1414757-RN, Rel. Min. Humberto Martins, julga-
do em 6/10/2015 – Info 571).
b) servidor efetivo ou ocupante de 
emprego público: no prazo prescricional con-
templado em lei específica para a pena de 
demissão a bem do serviço público (na esfera 
federal, esse prazo é de 5 anos – salvo se a in-
fração também for crime – contados a partir da 
data em que o fato se tornou conhecido – art. 
142 da Lei 8.112/90) – inciso II.
c) entidades referidas no parágrafo 
único do art. 1º da LIA (que recebem sub-
venção, benefício ou incentivo fiscal ou creditício 
de órgão público ou cuja criação ou custeio o 
erário haja concorrido com MENOS de 50% do 
patrimônio ou da receita anual): 5 anos con-
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de improbidade, conforme jurisprudência do 
STJ:
• “O STJ, interpretando o art. 23 da LIA, que 
regula o prazo prescricional para a proposi-
tura da ação de improbidade administrativa, 
já consolidou entendimento no sentido 
de que não se mostra possível decretar 
a ocorrência de prescrição intercorrente 
nas ações de improbidade administrati-
va, porquanto referido dispositivo legal so-
mente se refere a prescrição quinquenal 
para ajuizamento da ação, contados do 
término do exercício do mandato, cargo 
em comissão ou função de confiança. Prec-
edente: REsp 1.218.050/RO, Rel. Min. Na-
poleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, 
DJe 20/9/2013 (AgInt no AREsp 962.059/
PI, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, 
PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/04/2017, 
DJe 29/05/2017).
Por fim, conforme vimos anteriormente, 
a prescrição não atinge o direito da Adminis-
e comissionados). Já para Carvalho Filho, apli-
ca-se o inciso II, pois o autor entende que “as 
hipóteses do inciso I são expressas e as do inciso 
II excluem apenas mandatos, cargos em comis-
são e funções de confiança, contidos naquele”.
Em relação à prescrição em face de ato 
de improbidade praticado por TERCEIRO, a 
lei é omissa, havendo divergência doutrinária. 
A jurisprudência do STJ é firme no sentido 
de que prevalece o mesmo prazo prescri-
cional aplicável ao agente público envolvi-
do (AgInt no AREsp 986.279/RJ, Rel. Ministro 
Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 
24/10/2017, DJe 30/10/2017; AgRg no REsp 
1.541.598/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell 
Marques, Segunda Turma, DJe de 13/11/2015; 
REsp 1.156.519/RO, Rel. Min. Castro Meira, jul-
gado em 18/06/2013).
Outro ponto que merece destaque é 
que não há prescrição intercorrente na ação 
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tração Pública de pleitear o ressarcimento de 
danos ao erário decorrente de ato de improbi-
dade. Nessa hipótese, a ação é imprescritível.
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• Nas ações civis por ato de improbidade ad-
ministrativa, o prazo prescricional é inter-
rompido com o mero ajuizamento da ação 
de improbidade dentro do prazo de 5 anos 
contado a partir do término do exercício 
de mandato, de cargo em comissão ou de 
função de confiança, ainda que a citação 
do réu seja efetivada após esse prazo.  
Assim, se a ação de improbidade foi ajuiza-
da dentro do prazo prescricional, eventual 
demora na citação do réu não prejudica a 
pretensão condenatória da parte autora. 
(STJ. 2ª Turma. REsp 1391212-PE, Rel. Min. 
Humberto Martins, julgado em 2/9/2014 - 
Info 546).
• No caso de condenação pela prática de ato 
de  improbidade  administrativa que aten-
ta contra os princípios da administração 
pública, as penalidades de suspensão dos 
direitos políticos e de proibição de con-
tratar com o Poder Público ou receber 
benefícios ou incentivos fiscais ou cred-
itícios não podem ser fixadas abaixo de 3 
Jurisprudência 
Aplicável ao Tema 
Improbidade 
Administrativa
(outros julgados):
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ração de ato ímprobo atribuído a magis-
trado mesmo que já exista concomitante 
procedimento disciplinar na Corregedoria 
do Tribunal