Responsabilidade Civil do Estado por Omissão

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FACULDADE PITÁGORAS
CURSO DE DIREITO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO:
objetiva ou subjetiva?
BELO HORIZONTE
2010
RESUMO
A responsabilidade civil da Administração Pública é instituto antigo do Direito, mas ainda sofre questionamentos sobre seus mais variados aspectos e implicações. Sofreu profundas modificações e evoluções ao longo do tempo, culminando com a adoção pelo ordenamento jurídico brasileiro da responsabilidade civil objetiva. Entretanto, ainda há discordância jurisprudencial e na doutrina quanto à classificação da responsabilidade do Estado por omissão. A legislação, por sua vez, também não trata com clareza de tal instituto. O presente trabalho tem como finalidade analisar se a responsabilidade civil do Estado em relação a atos omissivos deve ser configurada como objetiva ou como subjetiva, bem como a obrigatoriedade de o Estado propor ação regressiva contra o agente público que agiu com dolo ou culpa e de denunciar à lide na ação de indenização que responde por danos causados a terceiros. Para tanto são realizadas pesquisas bibliográficas. Foi analisada a doutrina mais moderna sobre o assunto e consultada a jurisprudência referente ao tema abordado. A hipótese formulada para o estudo é a de que tal responsabilidade seria enquadrada como subjetiva, já que é decorrente de ato ilícito.
Palavras-chave: Responsabilidade Civil do Estado. Omissão. Culpa.
DEDICATÓRIA
Aos meus pais.
AGRADECIMENTOS
Agradeço, especialmente, à minha orientadora, Clarice Paiva Morais, pela grande contribuição na confecção do presente trabalho.
Agradeço, ainda, aos meus professores e colegas, companheiros dessa jornada.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CCB – Código Civil Brasileiro de 2002
CPC – Código de Processo Civil
CR – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
STF – Supremo Tribunal Federal
SUMÁRIO
81 INTRODUÇÃO
102 Responsabilidade civil
102.1 Espécies
112.1.1 Responsabilidade civil contratual
112.1.2 Responsabilidade civil extracontratual
153 Responsabilidade civil do estado e sua evolução
153.1 Teoria da irresponsabilidade
163.2 Teoria da responsabilização por culpa
163.3 Teoria da culpa administrativa
163.4 Teoria da responsabilidade objetiva
193.5 Teoria do risco administrativo
203.6 Teoria do risco integral
203.7 A responsabilidade civil do estado no direito brasileiro
234 Responsabilidade do estado por omissão
234.1 Posicionamentos doutrinários
264.2 Posicionamentos jurisprudenciais
305 responsabilização do agente público causador do dano
305.1 Ação Regressiva
325.2 Denunciação à Lide
356 conclusão
37REFERENCIAS
1 INTRODUÇÃO
O Direito é uma norma de procedimento e conduta que rege tanto os indivíduos quanto o Estado; portanto ambos devem responder pelos próprios atos. A exceção será quando uma razão jurídica mais elevada findar a sua responsabilidade.
A responsabilidade civil da Administração Pública (do Estado), em seus mais variados aspectos e aplicações, é um instituto dos mais antigos do direito. Sofreu profundas modificações e evoluções ao longo do tempo, culminando com a sua adoção pelo ordenamento jurídico brasileiro.
Entretanto, ainda há discordância na doutrina quanto à classificação da responsabilidade da Administração por omissão. A legislação, por sua vez, também não trata com clareza de tal instituto, fato que pode vir a trazer insegurança jurídica, com julgamentos destoantes. 
O objetivo principal do presente trabalho é desvelar a seguinte indagação: No caso de omissão dos deveres consagrados à Administração Pública, está-se diante da responsabilidade subjetiva ou objetiva do Estado?
Tanto no campo doutrinário como também no jurisprudencial, não existe consenso a respeito da natureza subjetiva ou objetiva dessa responsabilidade, uma vez que o artigo 37 § 6º da Constituição da República de 1988, em consonância com o artigo 43 do Código Civil de 2002, é claro ao preceituar que a responsabilidade civil do Estado é objetiva.
A falta de conformidade e também de coesão a respeito do tema indicam claramente a necessidade de um estudo, visando à pacificação dos institutos jurídicos envolvidos.
Há de salientar que a relevância do assunto estará em buscar subsídios para demonstrar que em determinadas situações fáticas ensejará ou a responsabilidade civil subjetiva ou a objetiva. O Direito acompanha o desenvolvimento e o grau de conscientização da sociedade. Entretanto, apesar da tendência de emprestar, cada vez mais, responsabilidade à Administração Pública, é importante destacar em que extensão esta deverá ser aplicada. Não se pode responsabilizar o Estado até o ponto em que se torne um “segurador universal”.
O presente trabalho tem como finalidade analisar se a responsabilidade civil do Estado, em relação a atos omissivos, pode ser configurada como objetiva ou como subjetiva. Para tanto, pretende-se levantar as teorias sobre a responsabilidade civil do Estado e como foram utilizadas ao longo do tempo. Pretende-se analisar, dentro do ordenamento jurídico pátrio, as correntes doutrinárias e jurisprudenciais acerca da responsabilidade civil por omissão da Administração Pública, e identificar se a responsabilidade civil da Administração Pública, no caso de atos omissivos, de acordo com a doutrina e a legislação constitucional e infraconstitucional, é objetiva ou subjetiva. 
2 Responsabilidade civil
Segundo Serpa Lopes (1962, p. 187, citado por FRIZZO, 2003), o vocábulo responsabilidade provém do latim respondere, que quer dizer, aproximadamente, ter alguém se constituído garantidor de algo. Assim, responsabilidade significa garantia ou segurança de restituição ou compensação.
A responsabilidade civil deve ser encarada como fato humano, ou seja, a necessidade de se proporcionar a devida reparação em virtude de um ato causador de dano. Como descreve Caio Mário da Silva Pereira (1990, p. 146):
Como sentimento humano, além de social, à mesma ordem jurídica repugna que o agente reste incólume em face do prejuízo individual. O lesado não se contenta com a punição social do ofensor. Nasce daí a idéia de reparação, com estrutura de princípios de favorecimento à vítima e de instrumentos montados para ressarcir o mal sofrido. Na responsabilidade civil está presente uma finalidade punitiva ao infrator aliada a uma necessidade que eu designo de pedagógica, a que não é estranha a idéia de garantia para a vítima, e de solidariedade que a sociedade humana deve-lhe prestar.
Para o presente estudo, serão aprofundados os conceitos de responsabilidade civil objetiva e subjetiva, principalmente no que concerne a Administração Pública.
2.1 Espécies
Com relação ao fato gerador, a responsabilidade civil pode ser dividida em responsabilidade civil contratual e responsabilidade extracontratual ou aquiliana.
2.1.1 Responsabilidade civil contratual
A responsabilidade civil contratual, como o próprio nome indica, se origina da inexecução de um contrato, e está prevista nos artigos 389 a 405, CCB/2002. Tanto pode ser resultante de um negócio jurídico bilateral ou unilateral. O que importa, na verdade é a ocorrência do chamado “ilícito contratual”. O ilícito contratual decorre do inadimplemento ou da mora no cumprimento de qualquer obrigação advinda de um contrato. É uma infração a um dever contraído pela vontade dos contratantes. 
De acordo com Maria Helena Diniz (2002, p. 201), “a responsabilidade do infrator, havendo liame obrigacional oriundo de um contrato ou de declaração unilateral de vontade, designar-se-á responsabilidade contratual” 
Dessa forma, para que exista a responsabilidade civil contratual é necessária a preexistência de uma relação obrigacional, realizada por sujeitos capazes e por sua livre e espontânea vontade. Portanto, não há a necessidade de se provar culpa ou dolo para obter a reparação do dano, bastando o inadimplemento.
Deve-se, contudo, observar os requisitos essenciais de validade, que devem nortear todo e qualquer contrato: agente capaz, objeto lícito e possível, e forma prescrita ou não defesa emlei, sem os quais o mesmo será considerado nulo (artigo 104, do CCB/2002). 
2.1.2 Responsabilidade civil extracontratual
A responsabilidade civil extracontratual ou aquiliana está prevista nos artigos 186 a 188 e 927 a 954, Código Civil de 2002. Nessa forma de responsabilidade, não há liame obrigacional anterior ao dano. Este decorre de um ato ilícito, previsto normativamente. Há de se destacar que tal ato ilícito pode advir tanto de uma ação quanto de uma omissão. Para Rodrigo Xavier Leonardo:
A responsabilidade civil delitual teria por fonte um dever geral de neminen laedere, ou seja, de não causar prejuízos aos particulares, sancionado pelo dever de indenizar determinado pela Lei, nos casos em que esse prejuízo fosse causado por culpa ou dolo (LEONARDO, 2002, p. 112).
Para que seja configurada a responsabilidade civil aquiliana e se tenha o consequente dever de indenizar, há de se identificar alguns pressupostos, tais como: a ocorrência de dano, o nexo causal e a conduta dolosa ou culposa.
A princípio, a responsabilidade extracontratual baseia-se pelo menos na culpa, o lesado deverá provar para obter reparação que o agente agiu com imprudência, imperícia ou negligência. 
Duas são as modalidades de responsabilidade civil extracontratual: a subjetiva, se fundada na culpa, e a objetiva, se ligada à teoria do risco.
2.1.2.1 Responsabilidade civil subjetiva
A responsabilidade civil subjetiva é a regra geral pela qual o agente só é responsável pelo dano se agiu com culpa lato sensu (dolo) ou culpa stricto sensu (baseada na imprudência, na negligencia ou na imperícia), segundo art. 186, CCB.
Dessa forma, para que surja o dever de indenizar, necessária se faz a presença de quatro pressupostos, conforme ensina Sílvio Rodrigues (2004): 
1) o ato comissivo (de fazer) ou omissivo (de não fazer) do agente; 
2) a culpa do agente; 
3) a relação de causalidade; e 
4) o dano experimentado pela vítima. 
Assim, em regra, caberá à vítima não só a prova do dano, como também a prova de que esse decorreu de um ato ou de uma omissão culposa praticada pelo agente. Já o agente, para se eximir do dever de indenizar, deverá provar a ausência de um ou mais pressupostos. Poderá provar, por exemplo, que agiu de maneira prudente e diligente, em observância à lei (afasta o elemento culpa) ou que o prejuízo sofrido pela vítima não tem relação com o ato por ele praticado (afasta o elemento nexo causal) ou, ainda, que a vítima não sofreu qualquer prejuízo moral ou patrimonial (afasta o elemento dano) (RODRIGUES, 2004).
O Código Civil vigente adota, portanto, como regra, a Teoria da Culpa, chamada de subjetiva, pois leva em conta a conduta do agente e se esse agiu de maneira diligente e prudente. 
O princípio da culpa seria aquele de acordo com o qual "só deveria haver obrigação de reparar danos verificados na pessoa ou em bens alheios quando o agente causador tivesse procedido de forma censurável, isto é, quando fosse exigível dele um comportamento diverso" (NORONHA, 2003, p. 434).
Além da culpa, o artigo 187 do CCB/2002 consagra também a responsabilidade civil decorrente do abuso do direito independe de culpa. São os atos realizados sob a máscara de uma aparente licitude que ocultam uma intenção ilícita, por contrariar o princípio da boa-fé.
2.1.2.2 Responsabilidade civil objetiva
A responsabilidade objetiva foi consignada no parágrafo único do artigo 927 do Código Civil de 2002, in verbis: "Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos previstos em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem”. 
Entre os casos especificados em lei, pode-se destacar o artigo 14 do Código de Defesa do Consumidor, o artigo 14 da Lei do Meio Ambiente e o artigo 332 do Código Civil de 2002. Já o artigo 327 consagra uma cláusula geral onde caberá ao juiz, diante do caso concreto, analisar quando a responsabilidade civil será objetiva, diante de uma atividade que, por sua natureza, implicar risco para oa direitos de outrem. Depara-se, então, com a teoria do risco. Carlos Roberto Gonçalves (2003, p. 29) ensina que:
Uma das teorias que procuram justificar a responsabilidade objetiva é a teoria do risco. Para esta teoria, toda pessoa que exerce alguma atividade cria um risco de dano para terceiros. E deve ser obrigada a repará-lo, ainda que sua conduta seja isenta de culpa. A responsabilidade civil desloca-se da noção de culpa para a idéia de risco, ora encarada como “risco-proveito”, que se funda no princípio segundo o qual é reparável o dano causado a outrem em conseqüência de uma atividade realizada em benefício do responsável (ubi emolumentum, ibi onus).
Segundo a teoria do risco, o dever de indenizar não mais encontra amparo no caráter da conduta do agente causador do dano, mas sim no risco que o exercício de sua atividade causa a terceiros, em função do proveito econômico daí resultante (GONÇALVES, 2003).
3 Responsabilidade civil do estado e sua evolução 
Como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello (2009), são três os tipos de situação ensejadora de responsabilização da Administração: 
1) por ação, que gera responsabilização objetiva; 
2) por omissão, em que se exige, majoritariamente, a responsabilização subjetiva da administração; e 
3) por danos dependentes de situação produzida pelo Estado diretamente propiciatória, que se equipara à conduta comissiva da administração.
A responsabilidade civil do Estado adentra nas mais variadas disciplinas do direito, e sofreu uma enorme evolução histórica, conforme o grau evolutivo de conscientização política do Estado. Portanto, necessário se faz apresentar como as teorias que cercam o assunto evoluíram ao longo do tempo.
3.1 Teoria da irresponsabilidade
Durante os Estados baseados em governos de ordem absolutista e despótica, era comum o entendimento de que o monarca representava uma figura que refletia a correção de governo e se confundia até mesmo com o a imagem da soberania. “O monarca não era passível de cometer erros. Desse modo, não era permitido a qualquer pessoa prejudicada por um ato estatal se valer dos meios cabíveis para se ver ressarcida” (CAVALIERI FILHO, 2001, p. 157-158).
3.2 Teoria da responsabilização por culpa
Numa segunda etapa da evolução da responsabilidade, passou-se a entender o Estado como responsável pelos atos culposos que seus agentes, nessa condição, praticassem em detrimento dos administrados. Abandonou-se, assim, a teoria da irresponsabilidade, e passou-se a adotar a responsabilização do Estado por culpa. 
Nesse período, portanto, para fins de responsabilidade do Estado, era corrente a distinção entre os atos estaduais de gestão e os de império. No primeiro caso, seria totalmente possível a responsabilização civil do Estado, enquanto no segundo caso, por se tratar de ato regulamentado por normas essencialmente de direito público e protetoras da figura estatal, o Estado não poderia ser responsabilizado (CARVALHO FILHO, 2001).
3.3 Teoria da culpa administrativa
Apesar de, também, basear-se na responsabilidade subjetiva, esta teoria não mais fazia distinção, para fins de responsabilidade, entre os atos de império e de gestão praticados pelo Estado. Não seria necessário identificar a culpa individual do agente estatal, uma vez que as noções de cunho civilístico foram abandonadas em prol dos princípios publicísticos advindos do Direito Administrativo. 
Bastava a mera prova do autor da ação judicial de que o serviço não funcionava, funcionava mal ou em atraso, para se ter a responsabilidade civil do Estado.
3.4 Teoria da responsabilidade objetiva
Com o objetivo de acabar com as injustiças provocadas pelas regras rígidas da teoria da culpa, surgiu a teoria do risco. Como toda atividade estatal é exercida, direta ou indiretamente, no benefício de todos, regra tal que, também no caso de dano, o Estado, que representa todos, deve suportar o ônus de sua atividade, sem que se cogite da culpa de seus agentes. É a teoria da responsabilidade objetiva, naqual o agente que, por intermédio de sua conduta, criou o risco de produzir dano, tem o dever de repará-lo, mesmo que não haja a presença de culpa (FRIZZO, 2003).
O último momento da evolução da responsabilidade do Estado foi o da aceitação da teoria da responsabilidade objetiva, desprovida de qualquer avaliação de culpa (dolo ou culpa em sentido estrito) sobre o ato administrativo praticado (CARVALHO FILHO, 2001).
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 932), a responsabilidade objetiva é aquela que “em face dos princípios publicísticos não é necessária a identificação de uma culpa individual para deflagrar-se a responsabilidade do Estado”.
Desde a Constituição Federal de 1946, o ordenamento jurídico brasileiro optou pela responsabilização extracontratual do Estado pela via objetiva (SILVA, 2004). Como ensina Sérgio Cavalieri Filho (2001, p. 242):
A partir da Constituição de 1946, a responsabilidade civil do Estado Brasileiro passou a ser objetiva, com base na teoria do risco administrativo, onde não se cogita de culpa, mas, tão-somente, da relação de causalidade. Provado que o dano sofrido pelo particular é conseqüência da atividade administrativa, desnecessário será perquirir a ocorrência de culpa do funcionário ou, mesmo, de falta anônima do serviço. O dever de indenizar da Administração opor-se-á por força do dispositivo constitucional que consagrou o princípio da igualdade dos indivíduos diante dos encargos público.
A Constituição de 1988, em seu art. 37, § 6º, prevê a seguinte redação: 
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável no caso de culpa ou dolo.
O Código Civil de 2002, com a tendência em aumentar as hipóteses de responsabilidade civil objetiva, seguiu a mesma linha, no art. 43:
As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Segundo Hely Lopes Meirelles (2005, p. 575), a Constituição Federal de 1988:
[...] seguiu a linha traçada nas Constituições anteriores, e, abandonando a privatística teoria subjetiva da culpa, orientou-se pela doutrina do Direito Público e manteve a responsabilidade objetiva da Administração, sob a modalidade do risco administrativo. Não chegou, porém, aos extremos do risco integral.
A teoria do risco administrativo dispõe que a Administração somente não será responsabilizada com a comprovação da ausência do fato administrativo, do dano ou do nexo causal entre a conduta do agente público e o dano causado. Dessa forma, a Administração Pública somente não responderá pelos danos existentes se conseguir provar que o dano fora ocasionado por caso fortuito ou força maior, ou que decorrera de fato exclusivo de terceiro ou da vítima (BANDEIRA DE MELLO, 2009). 
São, portanto, três os pressupostos configuradores da responsabilidade civil da administração: 
1) o fato administrativo; 
2) o dano (patrimonial ou moral); 
3) a existência do nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano existente.
É importante a análise dos pontos em referência de modo a demonstrar os princípios que inspiram a teoria da responsabilidade objetiva, quais sejam a boa-fé e a equidade, como forma de propiciar a entrega de uma tutela jurisdicional mais justa. Com efeito, a partir do momento em que a evolução das relações sociais, em confronto com preceitos que inspiraram legisladores de outras épocas, torna insuficientes os meios para se obter a indenização correspondente ao dano experimentado, não se deve negar que é preciso rever conceitos antigos (SILVA, 2003).
A doutrina e jurisprudência já estão pacificadas a respeito da objetividade da responsabilidade do Estado por atos comissivos. A grande questão que ainda causa muitas controvérsias, com entendimentos diversos, diz respeito à responsabilização do Estado por condutas omissivas. 
3.5 Teoria do risco administrativo
A responsabilidade extracontratual do Estado, baseada no risco administrativo, tem por fundamento a possibilidade de a atividade pública acarretar danos a alguns membros da sociedade. Ônus este que não é suportado pela comunidade como um todo, independentemente de ter sido decorrido de atividade lícita.
Para Hely Lopes Meirelles (2005), a Teoria do Risco Administrativo baseia-se no risco que o exercício da atividade pública causa ao particular, no potencial que ela tem para provocar danos aos membros da sociedade e de impor-lhes um sacrifício não suportado pelos demais. Adverte, tomando como exemplo a desapropriação, Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 176) que:
O problema da responsabilidade do Estado não pode nem deve ser confundido com a obrigação, a cargo do Poder Público, de indenizar os particulares naqueles casos em que a ordem jurídica lhe confere o poder de investir diretamente contra o direito de terceiros, sacrificando certos interesses privados e convertendo-os em sua correspondente expressão patrimonial.
Portanto, ao desempenhar qualquer das atribuições que lhe compete, se o Estado causar dano injusto deve indenizá-lo para eliminar a desigualdade gerada entre a vítima e seus pares. Como o Estado trabalha para toda a coletividade, é dela o ônus da reparação do dano individual. O dano causado ao particular é, assim, dividido por toda a coletividade, por meio da indenização feita pelo Estado, que a representa.
A teoria do risco administrativo apóia-se na justiça distributiva, já que defere a todas as pessoas que formam o Estado o dever de contribuir indiretamente para a composição dos danos causados a algumas delas. A Constituição Federal de 1988 agasalhou a teoria do risco em seu artigo 37, § 6º, que determina:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
3.6 Teoria do risco integral
Esta modalidade extremada da doutrina do risco parte da premissa de que o Estado deve indenizar em qualquer caso de dano sofrido pelo particular, tornando-se verdadeiro segurador universal. Nesse caso, não haveria necessidade de se identificar o nexo causal entre a conduta da Administração Pública e o dano causado. O Estado, nesse caso, estaria obrigado a ressarcir o dano sofrido pelo particular, mesmo que a lesão sofrida tenha decorrido de fato exclusivo da vítima, caso fortuito, força maior ou fato exclusivo de terceiro (GONÇALVES, 2003).
Para Carlos Roberto Gonçalves (2003, p. 174), a adoção da teoria do risco integral, “conduz necessariamente à responsabilidade objetiva em sua plenitude, com a dispensa de qualquer pressuposto de falha do serviço, ou culpa anônima da administração, na verificação do evento danoso”.
Hely Lopes Meirelles (2005, p. 627) adverte que a adoção do risco integral atentaria contra a equidade social já que: 
[...] por essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima. Daí por que foi acoimada de “brutal”, pelas graves conseqüências que haveria de produzir se aplicada na sua inteireza.
3.7 A responsabilidade civil do estado no direito brasileiro
No Brasil, as constituições de 1824 e de 1891, já previam a responsabilização dos funcionários públicos por abusos e omissões no exercício de seus cargos. Mas a responsabilidade era do funcionário, vigorando a teoria da irresponsabilidade do Estado. Entretanto, não existiu uma fase da irresponsabilidade do Estado.
Durante a vigência das Constituições de 1934 e 1937 passou a vigorar o princípio da responsabilidade solidária. O lesado podia mover ação  contra o Estado ou contra o servidor, ou contra ambos, inclusive a execução.A Constituição Federal de 1946 veio, explicitamente, consagrar a responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, no ordenamento jurídico brasileiro, dispondo, em seu artigo 194, que: 
As pessoas jurídicas de Direito Público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. 
Parágrafo único. Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes. 
Aqui, já não havia mais a figura da responsabilidade direta ou solidária do funcionário, adotando-se o princípio da responsabilidade objetiva do Estado, com a possibilidade de ação regressiva contra o servidor no caso de culpa. 
A partir da Constituição de 1967, houve um alargamento na responsabilização das pessoas jurídicas de direito público por atos de seus servidores. Não mais se restringia às pessoas jurídicas de Direito Público interno, mas alcançando também as entidades políticas nacionais e estrangeiras.
A Constituição de 1988 manteve a responsabilidade objetiva pelo risco, “impondo à administração pública o dever de indenizar os danos causados por conduta comissiva ou omissiva de agente ou servidor, que aja nessa qualidade” (NERY JUNIOR, 2000, p. 31).
O constituinte de 1988 determinou em nosso ordenamento jurídico, através do art. 37, § 6º, a fórmula que obriga as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos a responder pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
Portanto, pode-se afirmar que o Brasil adota a responsabilidade civil objetiva do Estado, na modalidade de risco administrativo, impondo a este o dever de responder pelo prejuízo que causar ao particular sem dele exigir o ônus de demonstrar a existência de culpa do ente estatal, mas, simplesmente, do dano sofrido e do nexo de causalidade com a atividade pública.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005, p. 522-523), a responsabilidade do Estado prevista no art. 37, § 6º da Constituição Federal de 1988 exige a concorrência das seguintes condições:
1. que se trate de pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos; 
2. que essas entidades prestem serviços públicos, o que exclui as entidades da administração indireta que executem atividade econômica de natureza privada;
3. que haja um dano causado a terceiro em decorrência da prestação se serviço público;
4. que o dano causado por agente das aludidas pessoas jurídicas, o que abrange todas as categorias, de agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a Administração, sem interessar o título sob o qual prestam o serviço;
5. que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade.
Assim, pode-se concluir que o risco administrativo tem como fundamento o fato de que toda atividade pública gera um risco para os administrados, consistente na possibilidade de acarretar danos, isoladamente, a certos membros da sociedade e com isso acaba por impor-lhes um ônus não suportado pelos demais. A responsabilidade do Estado funciona aí como mecanismo para compensar esse desequilíbrio; os que não sofreram prejuízo algum com determinada atividade pública concorrem para a reparação do dano através do erário da Fazenda Pública. É o princípio da solidariedade social, que busca promover a partilha dos encargos (MEIRELLES, 2005). 
4 Responsabilidade do estado por omissão 
4.1 Posicionamentos doutrinários
Sobre o tema “responsabilidade da Administração Pública por omissão”, é importante destacar que, não há consenso doutrinário sobre a sua qualificação como objetiva ou subjetiva.
Há doutrinadores, como Celso Antônio Bandeira de Mello, que defendem a subjetividade da responsabilidade Administração Pública. Já a outra corrente, como Sérgio Cavalieri Filho, defende a responsabilidade objetiva, com aplicação ampla do artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal.
 Nesse contexto, vê-se discordância da doutrina quanto à responsabilidade por omissão da Administração Pública. Sobre este aspecto, são realizadas pesquisas doutrinárias, com o intuito de tentar localizar tal classificação. Busca-se, também, verificar como o judiciário vem promovendo seus julgados a respeito do tema. Por outro lado, será realizada análise da legislação aplicável, com vistas a identificar sua previsão legal.
A responsabilização objetiva do ente Estatal constitui-se em uma garantia constitucional prevista no artigo 37, § 6°, da Constituição da República. Mais do que uma garantia constitucional, a responsabilização objetiva do Estado é uma garantia constitucional-fundamental. Tal status decorre da porta ampla contida do § 2º, do art. 5°, da Carta da República, cuja redação prevê a existência de outras garantias fundamentais decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados (NUNES, 2005).
Para Maria Sílvia Zanella di Pietro (2006), a responsabilidade por omissão da Administração Pública sempre decorrerá de um comportamento ilícito. O princípio da legalidade estrita obriga a todo o Poder Público o cumprimento do que está legalmente previsto. Como não há como se verificar a omissão por parte da Administração Pública se não houver uma norma legal que imponha uma obrigação positiva – um agir –, a omissão significará sempre um ato ilícito, ou seja, um descumprimento legal. Sem a presença de tal norma não há meio viável de se imputar ao Estado um comportamento inerte. 
Diante da necessidade de comprovar o dever de agir da administração frente a determinadas condições fáticas, necessariamente, implicará na análise do aspecto subjetivo do fato administrativo, qual seja, a culpa. Não há, portanto, como verificar o dever de agir da administração sem adentrar na análise da culpa, uma vez que ambas se confundem. Ora, permanecendo inerte a administração quando presente um dever de agir, estará ela agindo culposamente, violando um comando normativo impositivo de comportamento positivo (DI PIETRO, 2006, p, 176).
Considerado como o principal defensor da corrente subjetivista, Celso Antônio Bandeira de Mello (1981), argumenta que “quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de se aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva" (MELLO, 2009, p. 963).
O autor baseia-se na omissão qualificada ou imprópria, prevista no Código Penal (artigo 13, § 2º). Diferencia preliminarmente causa e condição e considera a preexistência de um dever legal de atuação que foi omitido pelo agente estatal, como segue:
Há previsão de responsabilidade objetiva do Estado, mas, para que ocorra, cumpre que os danos ensejadores da reparação hajam sido causados por agentes públicos. Se não foram eles os causadores, se incorreram em omissão e adveio dano para terceiros, a causa é outra; não decorre do comportamento dos agentes. Terá sido propiciada por eles. A omissão haverá condicionado sua ocorrência, mas não a causou. Donde não há cogitar, neste caso, responsabilidade objetiva [...]. A responsabilidade por omissão é responsabilidade por comportamento ilícito. E é responsabilidade subjetiva, porquanto supõe dolo ou culpa em suas modalidades de negligência, imperícia ou imprudência, embora possa tratar-se de uma culpa não individualizável na pessoa de tal ou qual funcionário, mas atribuída ao serviço estatal genericamente. É a culpa anônima ou ‘faute de service”” dos franceses, entre nós traduzida por “falta do serviço” (grifos do autor).
Considerando, pois, a responsabilidade civil por omissão de atos da Administração Pública como subjetiva, não se aplicaria, no caso, a regra do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988, nas palavras do autor:
É que, em princípio, cumpre ao Estado prover a todos os interesses da coletividade. Ante qualquer evento lesivo causado por terceiro, como um assalto em via pública, uma enchente qualquer, uma agressão sofrida em local público, o lesado poderia sempreargüir que o “serviço não funcionou”. [...] A admitir-se responsabilidade objetiva nestas hipóteses, o Estado estaria erigido em segurador universal! Razoável que responda pela lesão patrimonial da vítima de um assalto se agentes policiais relapsos assistiram à ocorrência, inertes e desinteressados, ou se, alertados a tempo de evitá-lo, omitiram-se na adoção de providências cautelares. Razoável que o Estado responda por danos oriundos de uma enchente se as galerias pluviais e os bueiros de escoamento das águas estavam entupidos ou sujos, propiciando o acúmulo de água. Nestas situações, sim, terá havido descumprimento do dever legal na adoção de providências obrigatórias. Faltando, entretanto, este cunho de injuridicidade, que advém do dolo, ou culpa tipificada na negligência, na imprudência ou na imperícia, não há cogitar de responsabilidade pública (BANDEIRA DE MELLO, 2009, p. 986)
Na mesma esteira, Lucia Valle Figueiredo (2001, p. 260) argumenta que "no tocante aos atos ilícitos decorrentes de omissão, devemos admitir que a responsabilidade só poderá ser inculcada ao Estado se houver prova de culpa ou dolo do funcionário”. E complementa a professora:
Deveras, ainda que consagre o texto constitucional a responsabilidade objetiva, não há como se verificar a adequabilidade da imputação ao Estado na hipótese de omissão, a não ser pela teoria subjetiva. Não há como provar a omissão do Estado sem antes provar que houve faute du service. É dizer: não ter funcionado o serviço, ter funcionado mal ou tardiamente (FIGUEIREDO, 2001, p. 260).
Para Hely Lopes Meirelles (2005), a Administração Pública só poderá vir a ser responsabilizada por esses danos se ficar provado que, por sua omissão ou atuação deficiente, concorreu decisivamente para o evento, deixando de realizar obras que razoavelmente lhe seriam exigíveis. Nesse caso, todavia, a responsabilidade estatal será determinada pela teoria da culpa anônima ou falta do serviço, e não pela objetiva.
Segundo Sérgio Cavalieri Filho (2003), não se pode determinar peremptoriamente ser a responsabilidade por omissão da Administração Pública sem antes fazer-se a distinção entre omissão genérica
 e omissão específica
. Sendo hipótese de omissão específica, a responsabilidade seria objetiva, pois que aqui estaria configurado um dever individualizado de agir. Nesse sentido diz Cavalieri Filho (2003, p. 169), in verbis:
[...] em nosso entender, quando o dano resulta da omissão específica do Estado, ou, em outras palavras, quando a inércia administrativa é causa direta e imediata do não impedimento do evento, o Estado responde objetivamente, como nos casos de morte de detento em penitenciária e acidente com aluno de colégio público durante o período de aula.
Sérgio Cavalieri Filho (2003), na mesma linha, argumenta que apenas a ocorrência da responsabilização por omissão específica da Administração Pública enseja a responsabilidade objetiva. Considera o autor:
[...] não ser correto dizer, sempre, que toda hipótese de dano proveniente de omissão estatal será encarada, inevitavelmente, pelo ângulo subjetivo. Assim o será quando se tratar de omissão genérica. Não quando houver omissão específica, pois aí há dever individualizado de agir (CAVALIERI FILHO, 2003, p. 247.)
Sérgio Cavalieri Filho (2003) também esclarece que:
Já ficou registrado que a Constituição responsabiliza o Estado objetivamente apenas pelos danos que os seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros. Logo, não o responsabiliza por atos predatórios de terceiros, como saques em estabelecimentos comerciais, assaltos em via pública etc., nem por danos decorrentes de fenômenos da Natureza, como enchentes ocasionadas por chuvas torrenciais, inundações, deslizamento de encostas, deslizamentos de encostas, desabamentos etc., simplesmente porque tais eventos não são causados por agentes do Estado. A chuva, o vento, a tempestade, não são agentes do Estado; nem o assaltante e o saqueador o são. Trata-se de fatos estranhos à atividade administrativa, em relação aos quais não guarda nenhum nexo de causalidade, razão pela qual não lhes é aplicável o princípio constitucional que consagra a responsabilidade objetiva do Estado. Lembre-se que a nossa Constituição não adotou a teoria do risco integral.
4.2 Posicionamentos jurisprudenciais
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, assim como dos demais Tribunais Pátrios, oscila quando se depara com casos concretos de responsabilidade civil do Estado por condutas omissivas. Ora adota a teoria subjetiva, ora adotada a teria objetiva. 
Na linha da responsabilização objetiva do ente Estatal, o Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu que não é qualquer omissão estatal em que a responsabilidade estatal é subjetiva. Entende o STF que para a omissão geral, a responsabilidade é subjetiva, enquanto para a omissão específica é objetiva (NUNES, 2005).
Casos de consideração da omissão específica e, portanto, considerados como de responsabilidade objetiva, já julgados pela Corte Suprema, referem-se, por exemplo, aos casos de morte de detento em penitenciária
, de acidente com aluno de colégio público
 durante o período de aula e de descumprimento de ordem judicial. Segundo Kiyoshi Harada (2000), configura-se a responsabilidade objetiva do Estado, pois é seu dever manter a incolumidade física da pessoa que se encontre sob sua custódia, a não ser que se comprove a culpa exclusiva das vítimas ou de terceiros. Como demonstrado nas decisões transcritas a seguir:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ATO OMISSIVO DO PODER PÚBLICO: DETENTO FERIDO POR OUTRO DETENTO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA: CULPA PUBLICIZADA: FALTA DO SERVIÇO. C.F., art. 37, § 6º. I. - Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por esse ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, em sentido estrito, esta numa de suas três vertentes -- a negligência, a imperícia ou a imprudência -- não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço. II. - A falta do serviço -- faute du service dos franceses -- não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro. III. - Detento ferido por outro detento: responsabilidade civil do Estado: ocorrência da falta do serviço, com a culpa genérica do serviço público, por isso que o Estado deve zelar pela integridade física do preso. IV. - RE conhecido e provido. (STF. 2ª Turma. RE 382054/RJ. Rel. Min. Carlos Velloso DJ de 03.08.2004). 
INDENIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO PODER PÚBLICO - TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO - PRESSUPOSTOS PRIMÁRIOS DE DETERMINAÇÃO DESSA RESPONSABILIDADE CIVIL - DANO CAUSADO A ALUNO POR OUTRO ALUNO IGUALMENTE MATRICULADO NA REDE PÚBLICA DE ENSINO - PERDA DO GLOBO OCULAR DIREITO - FATO OCORRIDO NO RECINTO DE ESCOLA PÚBLICA MUNICIPAL - CONFIGURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO MUNICÍPIO - INDENIZAÇÃO PATRIMONIAL DEVIDA - RE NÃO CONHECIDO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO PODER PÚBLICO - PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL. - A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão. Essa concepção teórica, que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. - Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação)ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 - RTJ 71/99 - RTJ 91/377 - RTJ 99/1155 - RTJ 131/417). - O princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias - como o caso fortuito e a força maior - ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima (RDA 137/233 - RTJ 55/50). 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PÚBLICO POR DANOS CAUSADOS A ALUNOS NO RECINTO DE ESTABELECIMENTO OFICIAL DE ENSINO. - O Poder Público, ao receber o estudante em qualquer dos estabelecimentos da rede oficial de ensino, assume o grave compromisso de velar pela preservação de sua integridade física, devendo empregar todos os meios necessários ao integral desempenho desse encargo jurídico, sob pena de incidir em responsabilidade civil pelos eventos lesivos ocasionados ao aluno. - A obrigação governamental de preservar a intangibilidade física dos alunos, enquanto estes se encontrarem no recinto do estabelecimento escolar, constitui encargo indissociável do dever que incumbe ao Estado de dispensar proteção efetiva a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata do Poder Público nos estabelecimentos oficiais de ensino. Descumprida essa obrigação, e vulnerada a integridade corporal do aluno, emerge a responsabilidade civil do Poder Público pelos danos causados a quem, no momento do fato lesivo, se achava sob a guarda, vigilância e proteção das autoridades e dos funcionários escolares, ressalvadas as situações que descaracterizam o nexo de causalidade material entre o evento danoso e a atividade estatal imputável aos agentes públicos. (STF. 1ª Turma. RE 109615/RJ. Rel. Min. Celso de Mello. DJ de 2.08.1996). 
CONSTITUCIONAL – RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ART. 37, § 6º CF. DANOS CAUSADOS POR TERCEIROS EM IMÓVEL RURAL. DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. INDENIZAÇÃO. Caracteriza-se a responsabilidade objetiva do Poder Público em decorrência de danos causados por invasores em propriedade particular, quando o Estado se omite no cumprimento de ordem judicial para envio de força policial ao imóvel invadido. Recursos Extraordinários não conhecidos. (STF – RE 282989/PR – 1ª Turma - Rel. Min. Ilmar Galvão - DJ de 13/09/2002, p. 85).
Em sentido diametralmente oposto, o Supremo Tribunal Federal, analisando casos concretos de responsabilidade civil do Estado por omissão, concluiu pela adoção da teoria subjetiva. 
O STF rejeita expressamente a atribuição da responsabilidade objetiva para os casos da omissão genérica, como segue:
Sendo certo que não se pode admitir responsabilidade objetiva genérica do Estado por omissão, quanto a todos os crimes ocorridos na sociedade, no caso, para se chegar a conclusão contrária à que chegou o acórdão recorrido, seria mister reexaminar os fatos da causa para se verificar se existiu ou não, na hipótese sob julgamento, o nexo de causalidade negado pelo acórdão recorrido, por não ter havido falha específica da Administração, mas, sim, dolo de terceiros, não sendo cabível para isso o recurso extraordinário. Agravo a que se nega provimento. (STF – AI 350074AgR/SP – 1ª Turma - Rel. Min. Moreira Alves – DJ de 03/05/2002, p. 15).
Considera o STF, como muitos doutrinadores que a conduta omissiva ensejadora de responsabilidade civil por parte do Estado se refere à omissão específica, que trata a inércia administrativa como causa direta e imediata do dano sofrido. Não há que se falar em responsabilidade objetiva quando se tratar de omissão genérica, ou aquela que não provêm, diretamente, da inação estatal. E, obviamente, não há que se falar em responsabilidade quando presentes as excludentes de ilicitude.
Por entender ausente o nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao Poder Público e o dano causado a particular, a Turma conheceu e deu provimento a recurso extraordinário para, reformando o acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, afastar a condenação por danos morais e materiais imposta ao mesmo Estado, nos autos de ação indenizatória movida por viúva de vítima de latrocínio praticado por quadrilha, da qual participava detento foragido da prisão há 4 meses. A Turma, assentando ser a espécie hipótese de responsabilidade subjetiva do Estado, considerou não ser possível o reconhecimento da falta do serviço no caso, uma vez que o dano decorrente do latrocínio não tivera como causa direta e imediata a omissão do Poder Público na falha da vigilância penitenciária, mas resultara de outras causas, como o planejamento, a associação e a própria execução do delito, ficando interrompida, portanto, a cadeia causal.(STF – RE 369820/RS – Rel. Min. Carlos Veloso – Julgado em 04/11/2003 – Informativo nº 329 STF).
5 responsabilização do agente público causador do dano
5.1 Ação Regressiva
A Constituição Federal de 1988 determina que quem responde pelo dano que o Poder Público, nessa qualidade, causa a terceiros são as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos, conforme o artigo 37, § 6°, nos seguintes termos :
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, agindo nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O Código Civil de 2002, também definiu, em seu artigo 43:
As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causarem danos a terceiros, ressalvado direito de regresso contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Entretanto, tal prerrogativa, baseando-se nos princípios da indisponibilidade do interesse público e da moralidade, que norteiam a Administração Pública, não se constitui somente numa prerrogativa, mas uma obrigação. Nesse sentido, ensina José Cretella Júnior (2002, p. 321, citado por MILITÃO, 2009), que o direito de regresso refere-se ao "poder-dever que tem o Estado de exigir do funcionário público, causador de dano ao particular, a repetição da quantia que a Fazenda teve de adiantar à vítima de ação ou omissão".
Para Heleno Taveira Torres (1995), a ausência, no texto constitucional, do termo “obrigação” não traz ao administrador público a prerrogativa da análise de conveniência e oportunidade, típica dos atos discricionários, mas um dever, ou poder-dever, do Estado, que deverá fazer recompor o patrimônio público lesado, em decorrência de ato doloso ou culposo do agente público. De acordo com o autor:
Transmuda-se em um poder-dever para o Estado, dado o seu regime de múnus público, de zelo da coisa pública, e de completa indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos. O poder de exercício do direito de regresso está, em verdade, subordinado ao dever de fazê-lo no interesse da comunidade, dado que não cabe ao administrador qualquer juízo de discricionariedade sobre a oportunidade ou conveniência do regresso contra o agente culpado, nem tampouco dispor do erário público a seu talante (TORRES, 1995, p. 243).
Entretanto, enquanto a responsabilidade civil da Administração Pública perante o particular lesado é objetiva, a responsabilidade do agente causador da lesão perante o Poder Público é subjetiva, ou seja, há que se configurar que agiu com dolo ou culpa. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2005, p. 628), “enquanto para a Administração a responsabilidade independe de culpa, para o servidor a responsabilidade depende de culpa: aquela é objetiva, está é subjetiva e se apura pelos critérios gerais do Código Civil”.
Celso AntônioBandeira de Mello (2009) ensina que o direito de regresso da Administração Pública em face do agente público causador da lesão depende do atendimento a requisitos: 1) que o Estado tenha sido condenado ao pagamento de indenização pelos danos causados ao terceiro; e 2) que sejam configurados, na conduta do agente público, a ocorrência de dolo ou culpa.
A ação regressiva é, pois, uma medida judicial ordinária, que deve ser ajuizada após o término da ação que condenar o Estado a indenizar o particular (GIACOMO, 2008). Conforme o § 5º do art. 37 da Constituição Federal, a ação regressiva é imprescritível, in verbis:
§ 5º. A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. (grifos nossos)
No mesmo sentido é a jurisprudência, como segue:
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.AÇÃO REGRESSIVA. DIES A QUO DE INCIDÊNCIA DO PRAZO PRESCRICIONAL: CONCRETO E EFETIVO PAGAMENTO, PELO ESTADO, DO VALOR A QUE FOI CONDENADO. 
Não há que se falar em ação regressiva sem o ocorrer de um dano patrimonial concreto e efetivo. A decisão judicial, transita em julgado, nada obstante possa refletir um título executivo para o Estado cobrar valor pecuniário a que foi condenado satisfazer, somente vai alcançar o seu mister, se executada. Até então, embora o condenar já se faça evidente, não se pode falar em prejuízo a ser ressarcido, porquanto o credor tem a faculdade de não exercer o seu direito de cobrança e, nesta hipótese, nenhum dano haveria, para ser ressarcido ao Erário. O entender diferente propiciaria ao Poder Público a possibilidade de se valer da ação regressiva, ainda que não tivesse pago o quantum devido, em evidente apropriação ilícita e inobservância de preceito intrínseco à própria ação regressiva, consubstanciado na reparação de um prejuízo patrimonial. Demais disso, conforme a mais autorizada doutrina, por força do disposto no § 5º do art. 37 da Constituição Federal, a ação regressiva é imprescritível. Recurso especial conhecido e provido. 
(RESP nº. 328.391/DF, Rel. Ministro Paulo Medina, Segunda Turma, DJ 02/12/2002, p. 274).
PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO REGRESSIVA. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA.
I - Nos termos do art. 177 do Código Civil/1916, vigente à época do caso sub judice, prescrevem em 20 (vinte) anos as ações pessoais.
II - O início da fluência do prazo prescricional para propor ação regressiva contra o agente que causou dano ao erário, ocorre com o efetivo prejuízo a ser ressarcido à Administração, ou seja, a partir do momento em que ela efetuou o pagamento devido por seu agente.
III - Não sendo imputável ao autor a culpa pela demora no cumprimento do mandado citatório, considera-se interrompida a prescrição na data do despacho que ordenou a citação.
IV - Apelação desprovida.
(AC 1997.34.00.019373-6/DF, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Sexta Turma, DJ de 22/09/2003, p.83)
Ainda, de acordo com a Lei n, 8.112/1990, a ação regressiva do Estado contra atos lesivos do agente público, que agiu com dolo ou culpa, causando danos a terceiros transmite-se aos sucessores e herdeiros. Pode, ainda, ser ajuizada mesmo após a exoneração, a aposentadoria ou a morte do servidor (art. 122, § 3º).
Entretanto, a cobrança regressiva é lenta e custosa, já que há de se esperar o trânsito em julgado da ação principal para que o Estado cobre do agente faltoso o ressarcimento devido, instaurando uma nova ação, devendo, ainda, perquirir a responsabilidade deste último, o que, na prática (GIACOMO, 2008),
5.2 Denunciação à Lide
De acordo com Humberto Theodoro Júnior (2010), a denunciação à lide consiste em chamar o terceiro (denunciado), que mantém um vínculo de direito com a parte (denunciante), para vir responder pela garantia do negócio jurídico, caso o denunciante saia vencido no processo. 
A denunciação da lide é, portanto, uma espécie de intervenção de terceiros forçada ou obrigatória. No caso do direito de regresso do Estado contra o agente público faltoso, ele possui um direito de regresso em relação ao agente que causou o dano, uma vez que está sendo responsabilizado por ato perpetrado pelo agente, com o qual mantém uma vinculação de trabalho (GIACOMO, 2008).
O Código de Processo Civil, em seu artigo 70, III, prescreve que:
Art. 70 - A denunciação da lide é obrigatória:
[...]
III - àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.
Entretanto, a doutrina discute sobre a admissibilidade da denunciação do agente público à lide, pelo Estado, em sede da Ação de Indenização promovida pelo particular lesado. 
Humberto Theodoro Júnior (2010, p. 115) defende que:
Se o art. 70, n° III, do CPC, prevê a denunciação da lide “àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”; e se o texto constitucional é claríssimo em afirmar que o Estado tem “ação regressiva contra o funcionário responsável”, não há como vedar à Administração Pública o recurso à litisdenunciação.
No mesmo sentido, Maria Helena Diniz (2002, p. 428), citando Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ensina que:
O lesado poderá, ensina-nos Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, propor ação de indenização contra o funcionário, contra o Estado ou contra ambos, como responsáveis solidários nos casos de culpa ou dolo. A Fazenda Pública poderá, quando acionada pela vítima, chamar o agente público à solidariedade passiva, se ele agiu dolosa ou culposamente. O Código de Processo Civil, art. 70, III, é aplicável à responsabilidade estatal, pois a norma constitucional (art. 37, § 6º) não defende o funcionário perante terceiro, mas o administrado e o Estado”.
Já para José dos Santos Carvalho Filho (2001, p. 476):
Começa a predominar o entendimento no sentido da admissibilidade da denunciação à lide, não como chamamento obrigatório, como emana do art. 70 do CPC, mas de cunho facultativo, o que significa dizer que, não tendo havido a denunciação, o processo é válido e eficaz, restando, então, admissível o pleno exercício do direito de regresso do Estado contra o servidor responsável.
A jurisprudência já declarou não ser obrigatória a denunciação à lide do agente público nas ações de indenização contra a Administração Pública, como segue:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 70, III, DO CPC. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO À LIDE DO AGENTE PÚBLICO PRETENSAMENTE CAUSADOR DO DANO. DESNECESSIDADE. TEORIA OBJETIVA ABARCADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
Tendo a Constituição Federal abarcada a teoria objetiva da responsabilidade, todo dano ocasionado ao particular, por servidor público, há de ser ressarcido, independentemente da existência de dolo ou culpa deste. Assim, pela via oblíqua, forçoso é de se concluir que a denunciação à lide, in casu, embora recomendável, é desnecessária à satisfação do direito do prejudicado, e não afasta a possibilidade de o denunciante requerer o direito alegado, posteriormente, na via própria, haja vista não ter o art. 70, inc. III, do Estatuto Processual Civil, norma do direito instrumental, o poder de aniquilar o próprio direito material. Precedentes. Agravo regimental improvido. (Superior Tribunal de Justiça, Segunda Turma, Decisão de 20/11/2001, Agravo Regimental no Agravo de Instrumento – 396230, Processo nº 2001.00.82346-0/BA)
Por outro lado, a casos em que os tribunais consideram inviável a denunciação à lide, por procrastinar o reconhecimento do direito subjetivo da vítima:
DIREITO ADMINISTRATIVO. REPARAÇÃO DE DANOS DECORRENTES DE COLISÃO DE MOTOCICLETA COM VIATURA DO EXÉRCITO BRASILEIRO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DA UNIÃO. DENUNICAÇÃO DA LIDE DOS MILITARES RESPONSÁVEIS. INVIABILIDADE.
A denunciação à lide dos militares envolvidos no acidente implicaria em evidente prejuízo ao apelado, pois procrastinaria o reconhecimento de um legítimo direito da vítima,em razão da responsabilidade objetiva do Estado, fazendo com que dependa de solução de um outro conflito intersubjetivo de interesses, entre o Estado e os militares.” (Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Terceira Turma, Relatora Juíza Luíza Dias Cassales, Apelação Cível no Processo nº 94.04.39728-8/RS, publicado no DJ DE 14/10/1998, PÁG. 580).
6 conclusão
A responsabilidade civil do Estado é um instituto essencial à construção e manutenção de um Estado democrático de direito, pois assegura os direitos do cidadão a justa reparação em face de um injusto dano causado pelo Poder Público. Já não cabe, no nível de conscientização da sociedade atual, a idéia de um Estado irresponsável pelos danos que causem aos particulares, em nome do bem comum.
O ordenamento jurídico brasileiro, de modo claro, garantiu a evolução do instituto da responsabilidade do Estado, afastando-a da culpa e aproximando-a do risco. Se de um lado, a responsabilidade objetiva civil do Estado por comissão já é um tema pacificado, tanto doutrinariamente como no campo jurisprudencial, a responsabilidade por omissão ainda é tema de inúmeras controvérsias.
A responsabilidade estatal por omissão indica que ocorreu a inércia administrativa. Como o princípio da legalidade determina toda a atividade administrativa, tais inércias poderiam ser consideradas atos ilícitos, já que decorrem de descumprimento de lei. Este tipo de responsabilidade se enquadrada no que a doutrina denomina “omissão específica” e ensejaria a responsabilidade objetiva. Entretanto, há situações onde não há possibilidade de o Estado impedir, por meio de seus agentes, danos eventuais aos administrados, a chamada “omissão genérica”. Neste último caso, a responsabilidade da Administração Pública não poderia ser objetiva, com o risco de o Estado se tornar um “segurador universal”, o que tornaria sua atividade inviável. Dessa forma, na omissão genérica, haveria a necessidade de se demonstrar a culpa, sendo, portanto, subjetiva. Este é o posicionamento de parte da doutrina e de jurisprudências, principalmente, do Supremo Tribunal Federal.
Para o entendimento da responsabilidade civil por omissão da Administração Pública, há que se diferenciar a omissão especifica da omissão genérica. De modo geral, a doutrina e a jurisprudência creditam a responsabilidade objetiva para os casos de omissão específica, que representaria ato ilícito do Estado. 
Já na omissão genérica, há uma tendência a identificar tais atos como de responsabilidade civil subjetiva, devendo arguir-se, portanto, além do nexo causal e do dano, a culpa ou dolo do agente público.
É pacífico o entendimento do poder-dever da Administração Pública propor Ação Regressiva contra o agente público causador do dano, quando agiu com dolo ou culpa. Entretanto, deve ficar claro que, enquanto a responsabilidade civil do Estado é objetiva, a responsabilidade do agente é subjetiva. Dessa forma, há que se configurar a existência de conduta dolosa ou culposa do agente, para que este tenha o dever de restituir aos cofres públicos o prejuízo sofrido por sua conduta. 
A propositura da Ação Regressiva não se constitui numa prerrogativa da Administração, mas um dever, baseado nos princípios da indisponibilidade do interesse público e da moralidade administrativa.
Discute-se, entretanto, a possibilidade da utilização do instituto da denunciação à lide, chamando ao processo do agente faltoso. Apesar de o Código de Processo Civil, em seu artigo 70, III, considerar obrigatória a denunciação àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda, como é o caso do agente público, agindo nessa qualidade, ainda não é pacífica, nem na doutrina nem na jurisprudência, o seu cabimento,
REFERÊNCIAS
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CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 8. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2001.
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CRETELLA JUNIOR, José. O Estado e a obrigação de indenizar. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. 
FIGUEIREDO, Lúcia Valle, O Devido Processo Legal e a Responsabilidade do Estado por Dano Decorrente do Planejamento. Diálogo Jurídico, n. 13, abr./mai. 2002.
FRIZZO, Juliana Piccinin. Responsabilidade civil das sociedades pelos danos ambientais. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 66, jun. 2003. 
GIACOMO, Fernanda Salinas di. A aplicabilidade da denunciação da lide nas ações de responsabilidade civil do Estado. Jus Navigandi, Teresina, a. 12, n. 1911, 24 set. 2008. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11766>. Acesso em: 12 out. 2010
GONÇALVES, Carlos Roberto. Comentários ao Código Civil. v. 11. São Paulo: Saraiva, 2003.
HARADA, Kiyoshi. Responsabilidade civil do Estado. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 41, mai. 2000. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=491>. Acesso em: 29 jan. 2010.
LEONARDO, Rodrigo Xavier. Responsabilidade civil contratual e extra-contratual: primeiras anotações em face do novo Código Civil Brasileiro. Ciência e Cultura, n. 30, p. 107-119, mai. 2002
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� Omissão é genérica quando há situações onde não há possibilidade de o Estado impedir, por meio de seus agentes, danos eventuais aos administrados. O exemplo típico é o de lesões sofridas por atos de vandalismo de terceiros, em estádios de futebol.
� Omissão é específica ocorre quando o Estado tem a obrigação de evitar o dano e no o faz. Isso ocorre nos caos de bueiros destampados que ensejam a queda de uma pessoa, causando-lhe danos. 
� RE 382054/RJ. STF. 2ª Turma. Rel. Min. Carlos Velloso DJ de 03.08.2004
� RE 109615/RJ. STF. 1ª Turma. Rel.Min. Celso de Mello. DJ de 2.08.1996