Coletânea de Textos Administração e Gestão no Contexto

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Curso de Especialização 
em Gestão Educacional e 
Escolar 
Disciplina: Administração e Gestão no Contexto 
Histórico-Político Social Brasileiro 
·_/C0i.Y ••• t © 2002 by0, autores
~ CAPA
[airo Alvarenga Fonseca
(sobre foto da Stock Fotos)
EDITORAÇÃO ELETRÔNICA
Waldênia Alvarenga Santos Ataide
REVISÃO
Ana Elisa Ribeiro
Oliveira, Dalila Andrade
048p Política e Gestão da Educação / organizado por Dalila
Andrade Oliveira e Maria de Fatima Felix Rosar . - Belo
Horizonte: Autêntica, 2002.
176 p.
ISBN 85-7526-067-7
1.Política educacional. 2.Administração escolar. I.Rosar,
Maria de Fatima Felix. I.Título.
CD
37.014
371.2
2002
Todos os direitos reservados pela Autêntica Editora.
Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida, seja
por meios mecânicos, eletrônicos, seja via cópia xerográfica,
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B 'Ia Horizont - MG - PABX: (5531.) 3423 3022
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('-I/Inl/: lut ntl <@ ut nti dítcra. m.br
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO 07
RELAÇÕES DE PODER NA ESCOLA , ..............•............ 11
Maurício Tragtenberg
.GESTÃO DA EDUCAÇÃO:
ONDE PROCURAR O DEMOCRÁTICO? 17
Lúcia Bruno
A GESTÃO DA EDUCAÇÃO COMO SETOR
PÚBLICO NÃO-ESTATAL E A TRANSIÇÃO
PARA O ESTADO FISCAL NO BRASIL ..............................•............... 39
Raquel Pereira Chainho Gandini e Sandra Aparecida Riscal
EM BUSCA DE UMA NOVA'
GOVERNABlLIDADE NA EDUCAÇÃO 59
Nora Rui Krawczyk
A PESQUISA SOBRE MUNICIPALIZAÇÃO
ENSINO: ALGUMAS TENDÊNCIAS 73
leiton de Oliveira
1~ 'A E EDUCAÇÃO PÚBLICA:
T ,N -N IAS ADMINISTRATIVAS E DE GESTÃO 89
71 tõnio Li boa L iiã» d Souza
1'111,1111'" 11(~I"IIW 11" 1(111)( "1,,\11
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\
I
)
124
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA
GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
DALILA ANDRADE OLIVEIRA
A década de 1990 representou um período ímpar no Brasil em
termos de reformas no Estado e, conseqüentemente, nos serviços
públicos. Embora as reformas educacionais tenham se iniciado logo
nos primórdios da referida década, só ganharam maior vigor e abran-
gência nacional a partir da segunda metade dos anos 90, com o pri-
meiro governo de Fernando Henrique Cardoso. Apesar de ter-se
assistido antes a algumas iniciativas de reformas da educação nacio-
nal, como, por exemplo, o Plano Decenal de Educação, assinado du-
rante o governo Itamar Franco, em 1993, estas não passaram de
tenta tivas que ficaram no papel. O referido Plano Decenal teve como
objetivo implementar no Brasil a reforma educacional que traduzia
os compromissos firmados pelo governo em [omtien.'
Bernardo (1991) propõe compreender o processo de reestrutu-
ração capitalista como um estágio de desenvolvimento do capitalis-
mo, que pressupõe, necessariamente, uma maior integração das
empresas e, por isso mesmo, uma redução nas atribuições clássicas
do Estado. Para melhor compreender esse processo, o autor desen-
volveu o conceito de Condições Gerais de Produção - CGP:
Não deve entender-se aqui produção num sentido merarnon
te técnico, mas em toda a sua amplitude social. As CGP nMII ,"w
'A Conferência Mundial Sobre Educação Para Todos, realizada em [orntlen, 1111'Iilllnll!ll
pode ser considerada um marco nas reformas educacionais dos anos 90, Ili'(Il I111li 11111111
eqüidade social nos países mais pobres e populosos do mundo, O \lI'IIMII,~I'IIIIII 11.,11
rio dessa Conferência, procurou implementar reformas nos 8('11.'1 /l1~11'1I11\. 1'11"111
educação básica em consonância com os princípios da mcsmn,
125
I1111111"I .1 l'Atlll" I!IlIJl fII, Ali
. . lmente se den mina "infra- trutur ",umítem ao que gera . f o
as cobrem todo o campo da tecnolog1a, q~e d !fi. om
:quele em que as rel~ções S?C~~iSde produçao se articulam
com a sua realização matenal . (p. 162)
l' O papel da educação no contexto atual é funda-
Para ana isar A das Condi ões Gerais de Produ-
mental compreende-Ia como uma lena r~alização da produção
çãO,.in~ispensável, po:t~n~~ ~::::v;lvimento. Só assim é possível
capltahsta no atual es~aglO . . bretudo dos organismos in-
entender os esforços mternaclO
U
na1s,so bn ar os países em desen-
. t 'ON para o ng
ternaciona1s pertencen es a . ' d nsino a fim de assegurar
volvimento a reformar seus sistemas e e '_ it l' t
, li - d produçao capl a 1Sa.as condições necessárias a rea ízaçao a . .'
O 90 irão refletir um contexto de reformas cujo obJeh~o
s anos derni a-o do Estado brasileiro e sua adequaçao
. . 1 rá a mo ermzaç
pnnClpa s.e . dial Para tanto, os referenciais perse-
às exigênClas da economia mun.. ~. eren-
'dos pelos reformadores estatais serão as novas tendenClas g'd '
gUl . contrapartl a a. . d ela literatura mals recente, em
ciais aPdont~ adsoPmodelo weberiano de administração burocrática.
2
chama a cnse - da Iezt
) ida oara a recuperaçao a eg1-Para Bresser Pereira (1999 , a sal a p ., - rbli ge-
timidade bu.ro.crática foi enc07traq~: ::t:d:;;::~çaa~~: a~~:ços
cial definida como aque a "
:::lizados pelá administração de empresas, caractenzada por.
a) descentralização do ponto de vista políti,c~,transf~rin~~-~~
. cursos e atribuições para os níveis pohtIcoS reg1~nals,
~eescentralização administrativa, através da delegaçao:; a~~
toridade aos administradores públicos, tr~nsf~rmados ~os
. . to~no·mos·c) orgamzaçoes com pou
t Scada vez mais au ,ren e " .d . . d) pressuposto
íveis hierárquicos, ao invés de p1ram1 a1S,
~a confiança limitada e não da desconfiança total; e) con:o-
osteriori ao invés do controle rígido, passo a passo, os
le a p dm'l'n1'strativOs'e f) administração voltada para o
Processos a ' f id (B SER. do cid da-o ao invés de auto-re en a. RESatend1mento o C1a ,
PEREIRA, 1999, p. 242-3)
, ,
, A descentralização, como orientação para o planejament.o'tem-
. ovidade pois já estava prevls a na
bora não se conflgurasse como n D' t n 200 d~ 1967 ganhará
reforma do Estado da década de 60, no ecre o . ,
1cr. ÀBRÚCIO (1999); BRESSER PEREIRA & SPINK (1999).
126
11111NI, N" 1111\"NI/"I,AII 1\N" 111'IAIII~ I I IlfIII" I 1I11N" III 111."
n vo vllJ, li" H' t r na r f rma atuei. A d s ntralízs ,
apr '8 .ntn n: stratégía administrativa das reformas d an
90 traz mo principal eixo a flexibilização e desregulamenta c
da gestão pública, com a justificativa de busca de melhoria no at n-
dimento ao cidadão/contribuinte, reduzindo mediações. Por i '
se distingue da descentralização proposta na reforma de 1967, q I ,
segundo Bresser Pereira (1999), colocou toda sua ênfase na aut -
nomia da administração indireta, a partir do pressuposto da ri i-
dez da administração direta e da maior eficiência da administraçã o
descen tralizada.
Podemos considerar que o processo de descentralização, n-
tão, começa a ocorrer, sobretudo a partir da tentativa de municipali-
zação, defendida como a possibilidade de permitir às populaçõ s
maior controle sobre a gestão das políticas públicas pela proximidad '
física com os meios de decisão e gestão das mesmas. Isso porque, com
afirma Silva (1998,p. 352): "o processo de democratização que o p (
viveu fez aumentar, simultaneamente, o interesse por moviment
descentraliza dores,como se descentralização fosse sinônimo de d •
mocracia". O mesmo autor nos chama atenção para o fato de que tal
movimento não se deu (nem se dá) sem conflitos, na realidade, tra-
ta-se de um novo pacto federativo que encontra vivas resistência
na relação entre o governo nacional e os subnacionais.
A descentralização passa então a nortear as reformas propostas
para a organização e administração dos sistemas de ensino, seguin-
do as orientações gerais no quadro de reformas do Estado brasilei-
ro. Ressalta-se nesse quadro o relativo recuo que o Estado nacional
vem apresentando, tanto na sua participação direta no setor produ-
tivoquanto em outras esferas de seu domínio, provocando mudan-
ças nas formas de financiamento das políticas sociais, que passam,
via de regra, pelo recurso à iniciativa privada.
A Emenda Constitucional n. 19, de junho de 1998, reflete a lógi-
ca racional presente na reforma do Estado assumida pelo governo
de Fernando Henrique Cardoso. A instituição das Organizações So-
ciais e dos Contratos de Gestão vai interferir nos rumos que tomará
a gestão da educação brasileira. As reformas sociais no Estado bra-
sileiro hoje e, em especial, no setor educacional aliam-se às deman-
das de maior acesso e às questões de ineficiência produtiva do
sistema. Dessa maneira, têm conduzido mudanças nos aspectos g -
renciais das políticas públicas, recomendando a adoção de critéri s
127
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
de tempo e preparo. Se os diretores se vêem diante desse desafio,
não é menor o que se coloca para os pesquisadores da área. O mo-
mento requer observações atentas e presentes na realidade das es-
colas e reflexões teóricas que possam espelhar a prática, buscando
rumos que sinalizem uma escola verdadeiramente democrática.
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1 ,
I), I r bl I.
m .Tai crit rio tã a nt do na n sid d d f lizac d
políticas para o atendimento aos muito pobres', às populaçõ s vuln -
ráveis, sob a justificativa de que os recursos disponíveis não são sufi-
cientes para atender a todos em igual proporção,
Segundo Draibe (1998), a partir de análise comparativa da ten-
dência de reformas de políticas e programas sociais na América
Latina, considerando a experiência de sete países, o receituário pre-
dominantemente proposto para as mudanças na área social apóia-
se em três grupos de justificativas,
Os episódios de ajustamentos fiscais da primeira metade dos
anos 80, que exigiam do gasto social maior eficiência e principal-
mente uma forte adequação aos objetivos macroeconôrnicos. Em
seguida, tratava-se de reorientar o gasto social para atender ao pre-
visível empobrecimento da população, resultante dos impactos do
ajustamento recessivo sobre emprego, renda e redução dos servi-
ços sociais, Para tanto, a focalização do gasto, a opção por fundos
sociais de emergência e por programas compensatórios dirigidos
exclusivamente aos grupos pobres e vulneráveis passam a compor
o núcleo da estratégia de reforma social. Por fim, o gasto social
teria de priorizar ações básicas de saúde, nutrição e principalmen-
te programas de caráter produtivo, como investimento em "capi-
tal humano",
As políticas educacionais mais recentes espelham exatamente
essa tendência apontada por Draibe (1999), sendo que o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valori-
zação do Magistério - FUNDEF - e o Programa Nacional do Bolsa
Escola parecem constituir-se os melhores exemplos, Contudo, para
adotar as reformas que focalizassem determinadas políticas sociais,seria necessário emendar a Constituição, no capítulo concernente à
educação, já que trazia a garantia de certos direitos fundados na
noção de igualdade e universalidade, O argumento do governo FHC
para reformar a Constituição será de que esta ampliou as obrigações
do Estado para com o setor educacional, acolhendo interesses e aspi-
rações dos diversos segmentos sociais, sem a necessária avaliação da
efetiva possibilidade de ação governamental. No caso específico da
3 cr. SALAMA (1997),
128
'l/IICd,' 10, ('(111 -I(/(\/'ou qu I I I '1 M 11
• ' I 01' UIl1I 110 I '1 I
10/111.'1.() lu I' )V '1'10 P" , I nu: lu o. 'UIlI, ar: / 1 'lu a ' I
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a 1., r , n m J' J'" t " ~s r 1 onsabWd d s • , ' I' /VISOl / ln'compet ncia de dsfera d gov mo, ca a LImada r Iiv: ~
O reg' dime e colaboração entre d if
trativas será indispensáv L as, 1 crentes esferas adminis-
, , e para a constItuiç- d fma UnICOque possa f I' ao e ato de um sist _oca Izar o atendi t 'funcionando de maneí , imen o aos maIS necessitad
- eIra mtegrada e artic 1 d ' '
boraçao entre municípios, estados e U ,_ u a ,a, O regrrns ,de cola-
refendo FUNDEF4 , , ruao sera a base da cnação do
,por permItIr uma re ti - d '
ponsabilidades no cum ' par içao e obngações e res-
pnmento de um d 1'com a população, ever egaI do Estado para
En: relação às políticas educacionais " ,
a ConstItuiÇão Federal d 1988 ' ,e Importante salIentar que
d' e, ao Incorpora -o ensmo públicoS na-o 't r a gestao democrática, so rouxe como '
zação do mesmo como t prerrogatIva a descentrali-
, , ,apon ou novas for d '
mmIstração da escola d ' mas e organIzação e ad-
, e o SIstema, A te t ti d ' ,do ensino fundamental a ,n a rva e munIcIpalização
, que se aSSIsteno B 'I
maIS que em outros, a partir de 1997 rasi "eu: alguns estados
reflete bem essa tendê , ' com a cnaçao do FUNDEFencra. '
Contudo, a descentralização da ed _
administrativas fI'nan ' ucaçao nas suas vertentes, cerras e pedag' ,
uma transferência de resp bilíd ogrcas Ocorrerá não só como
onsa 1 1 ade do ' -
locais, da União para os t d d s orgaos centrais para os
, es a os e estes par ' , ,Implicará também um' a os munIClplOS, como
mOVImento de re digações de órgãos do sist passe ireto de certas obri-
- erna para a escola A' d
çao da educação será com di d ,SSIm a emocratiza-
necessidade de procur ' p~ee~ 1 a pelo Estado como uma
ar ImpnmIr ma' , ,
da mesma, São propo ' - ror raclOnahdade à gestão
siçoes que converge
de gestão do ensino p ibli L m para novos modelos- , u ICO,ca cados em f '
parhClpativas e descentral' d d ermas mais flexíveisIza as e adrní - t - 'das responsabilidades, - nus raçao dos recursos e
4 Maiores deta111essob __
, re a cnaçao e funcionamento d FUN
- Note-se que embora reco _ o DEF, ver: PINTO (2000)
- _ zrentemente temos usad _
ça~, o que a ConstItuiÇão Federal garante n 0.0 termo gestão democrática da educa-
cratJca do ensinopúblico, na forma da lei" °LS~UArtlg_o206, inciso VI, é a "gestão demo-
constztulI1te uma vitória dos privatistas sob a restnça.o representou durante o processo
re os publzostas, ,
129
POLÍTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
As reformas educacionais, portanto, constituíram-se de orien-
tações administrativas cujo referencial será a lógica da economia
privada." Na gestão da educação pública, os modelos fundamenta-
dos na flexibilidade administrativa podem ser percebidos na desre-
gulamentação de serviços e na descentralização dos recursos, para
os quais a escola é fortalecida como núcleo do sistema? São mode-
los alicerçados na busca de melhoria da qualidade na educação, en-
tendida como um objetivo mensurável e quantificável em termos
estatísticos, que poderá ser alcançada a partir de inovações incre-
mentais na organização e na gestão do trabalho na escola.
As reformas educacionais dos anos 90 trarão, então, a marca da
descentralização que resultou em maior autonomia das escolas, po-
rém teve como contrapartida uma sobrecarga de trabalho adminis-
trativo sem a real correspondência em termos de condições de
infra-estrutura nos estabelecimentos de ensino. Sob o argumento da
necessidade de conferir maior autonomia às unidades escolares, os
órgãos centrais do sistema acabaram por delegar às escolas muitas
das suas rotinas administrativas.
Tal processo fez com que fossem ampliados as responsabilida-
des e os espaços de decisão nas unidades escolares, tais como a ela-
boração do calendário escolar, o orçamento anual da escola, bem
como a definição de prioridades de gastos, entre outras. Porém, ve-
rifica-se que, se por meio da autonomia, as escolas passam a contar
com maiores possibilidades de decidir e resolver suas questões coti-
dianas com mais agilidade, essa abertura vem estimulando as esco-
las a buscar complementação orçamentária por sua própria conta
junto à iniciativa privada e a outras formas de contribuição da po-
pulação". A maior flexibilidade com que passam a contar, fruto da
descentralização administrativa, parece repousar na possibilidade
de a escola pública estatal passar a buscar, fora do Estado, meios
para garantir melhor sua sobrevivência, ou seja, formas alternativas
de financiamento.
"OLIVEIRA (1996) Discuto esta questão em um livro, no capítulo intitulado: "A qualida-
de total na educação: os critérios da economia privada na gestão da escola pública".
7 Cf.: OLIVEIRA (1997). "Educação e planejamento: a escola como núcleo do sist ma".
• P squtse r allzada por SOUSA (2000) analisa as par erias realizadas nas os elas públi-
nH -m no Paulo.
I, ()
- - ---~
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRA
BALHO NA ESCOLA
A legislação educacional e as
mudanças na organização e na gestão da escola
Se desde o início da décad d 90
vinham implementando muda a e as re~or~as na educação já
colar, com a Lei de Diret . nçBasna orgamzaçao e na gestão es-
nzes e ases da Ed - N .
mulgada em dezembro de 1996 i t ucaçao. aciona], pro-
que se refere à gestão e à ' .s o ~assa a ser um Imperativo. No
9394/96' t duz í orgamzaçao da educação básica a LDB
111 ro uz Impo t t d '
referI'da Lei t r an es mu anças na escola. Na realidade a
1 orna uma obrig - ,
ocorrendo de maneira espar:a
çao
PI ara :odo o sistema o que já vinha
pe o pais.
só emAr:~~t;ã:o~~:~~~ :~~:lt:~~::~ss ~:rensin~ foi am~lia~a não
colar. Para melhor compreender essas mas: ?rgamzaçao es-
se faça uma distinção entre o conceito :udança~ e I~portante que
escolar e o de organização escolar. e orgamzaçao do trabalho
A or?a~i~ação do trabalho escolar é um conceito A.
refere-se a dIVISão do t b lh economíeo,
ra a o na escola Pod id 'forma como o trabalho d f . emos consi era-Ia a~:~:I:i~:d~~:i~::~i~~f:~:~a::S~::n~~Sad:t:~~~::~~~::e~:
discriminadas, como ~s tere-se a f~rm~ ~omo as atividades estão
tarefas e competências, ase~fa~~::t~o ~~vldIdo~, a distribuição das
ções d d e rerarqui., que refletem rela-
trabalhe p~ er, e~tre outras características inerentes à forma como o
o e organrzado.
O conceito de organização do trabalho d
à luz das teorias econômicas EI eve ser compreendido
d . e compreende uma form ífe organização do trabalh b '. a especí rca
b lh '. o so o capItalIsmo. No processo d tr
a o capItalIsta, os insumos, objetos e meios de trabalho ~ a-
apresentam de forma I té I nao se
balho, estão submetid:s
e
: ~~: e ~s, ju~amente com a força de tra-
a finalidade da produção b o:Ientadçaob~stante específica que é
so o SIgno o capItal.
PÚbli~~s~~od:e t;~~:s;e~::r~:alho ~docenteem estabelecimentos
. . consi era r que a escola tal
existe hoje, está marcada por uma forma específ d '. c~mo
qu ta r fI t a ma . I ica e orgamzaçao e
d mb ra n ~'l' n Ira como ~ trabalho é organizado na oci da-
, . c c 1 r c tu rc d Ll • I na I s p ífi a I)' . d
lI' V 1\ I., sobr o 1 n 1. e 'c 1an n-
1I1
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃOJá O termo" organização escolar" refere-se às condições objeti-
vas sob as quais o ensino está estruturado. Das competências admi-
nistrativas de cada órgão do poder público ao currículo que se pratica
em sala de aula, passando pelas metodologias de ensino e processos
de avaliação adotados, tudo seria matéria da organização escolar.
Esses dois conceitos - organização do trabalho escolar e organiza-
ção escolar - são distintos, porém interdependentes, fundamentais
para a compreensão das relações de trabalho na escola.
As reformas educacionais dos anos 90 atuaram fortemente so-
bre a organização escolar, trazendo novas formas de ensinar e de
avaliar. Tais mudanças exigiram novos critérios para enturmação
dos alunos, novos procedimentos na avaliação, o que tem implica-
do mudanças nos métodos e instrumentos de observação e registro,
o que, por sua vez, tem resultado em dispêndio de maior tempo do
professor para atendimento aos alunos e reuniões com colegas para
planejamento e avaliação do trabalho. Essas mudanças, por sua vez,
repercutem diretamente sobre a organização do trabalho escolar, pois
exigem mais tempo de trabalho do professor, tempo este que, se não
aumentado na sua jornada objetivamente, acaba se traduzindo numa
intensificação do trabalho, que o obriga a responder a um número
maior de atividades em menos tempo.
Além disso, as mudanças na organização escolar tendem a
alterar a divisão do trabalho na escola, na extinção de algumas
rotinas e na adoção de outras, na substituição de certas hierarquias,
na demanda por novos procedimentos profissionais. As reformas
atuais, contempladas na legislação educacional em vigor, sobretu-
do na LDB n. 9394/96, apresenta um reforço ao trabalho coletivo e
a necessidade de participação e envolvimento da comunidade na
gestão da escola.
A referida Lei, no seu Art. 12, incumbe os estabelecimentos de
ensino, por exemplo, de elaborar e executar sua proposta pedagó-
gica e ainda articular-se com as famílias e a comunidade, criando
processos de integração da sociedade com a escola. Para isso, a
mesma Lei, no seu artigo seguinte, incumbe os docentes de parti-
ciparem da elaboração da proposta pedagógica do estabelecimen-
to d nsino. Com relação à gestão democrática, prevê no seu artigo
14, 1 s i t mas de nsino definirão as normas da gestão demo-
cr ti' I ofli n p 'l li na IC ão bá ica. d acordo com as
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
s.uasparticularidades e conforme os rincí i "-
fissionais da educação n 1 b _P P os de participação dos pro-
a e a oracao do projeto ped ,. d
da comunidade escolar e I 1 s agoglco a escola,oca em conselhos escol .
No seu artigo 23 irá atribui ares ou equivalentes., urr maior autonomi I
zarem-se em séries ciclos ' d Ia as esco as para organí-, ,peno os semestrais alte A •
períodos de estudos am li d . d .zutemancia regular de, p ian o am a a aut . d
avaliar e classificar os al di onorrua as escolas paraunos me íante a verifi - d
escolar, bem como outras di . _ caçao e rendimentolSposlçoes no mesmo sentido.
Congruente à tendência descentr r
legislação educacional da décad .a izadora apresentada pela
cação, aprovado como lei .a a~tenor, o Plano Nacional de Edu-
I, em ]anelIO de 2001 sob 10
estabelecer como um de s b" ,o n. .172, iráeus o letivos e prioridades a
Democratização da gestão do ensin ,.
mentos oficiais, obedecend . ~ pubhco nos estabeleci-
profissionais da educação ~aa~~a~nnCl~LO~da p~rticipação dos
co da escola e a participação das ~~;;ao .daxroJeto pedagógi-
em cons lh I um a es escolar e local
. e os esco ares ou equivalentes. (BRASIL, 2001, p. 34)
. TaiSmudanças trazidas pela le isla - ducaci .
Irão repercutir no trabalh 1 g çao e ucacional mais recente
o esco ar, sobretudo no papel do diretor.
A gestão democrática da escola pública:
repercussões no trabalho do diretor
Após a Constituição Federal de 1988 te . .
ças nas formas de escolha do dir t d' mos assistido a mudan-
seu artigo 206 inciso VI di ue_or e escola em decorrência do
, ,que Ispoe sobre a gestã d '
ensino público o que t ' ao emocratica do, es ara presente també .taduais e leis o A • ••• m nas constituições es-
rganIcas mUnICIpaIS. .
O processo de escolha do diretor I . . - ;
veio somar-se às novas fu _ drni esco ar VIa eleições diretas
f nçoes a ministrativas da es 1 A
ormações introduzidas pela eleição di t . ~o a. s trans-
giados assaram rre a e constituição dos cole-
. I P a ressaltar as características políticas do di t
reco ocar suas condi _ ,. Ire ar e
ainda, que em geratçnOoesst~ctmco-operacionais. Considerando-se,
, ,SIS emas em que a I . - d'
mitida orno a for de orovi e eiçao íreta foi ad-
r did ,~a_ e provimento do cargo de diretor pod m
n 1 atos a 1 içao todos os pr f '
n S d rv i . r mim n d
Ia, < S I. t - ignifi ativs It
POLÍTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
Já o termo 1/ organização escolar" refere-se às condições objeti-
vas sob as quais o ensino está estruturado. Das competências admi-
nistrativas de cada órgão do poder público ao currículo que se pratica
em sala de aula, passando pelas metodologias de ensino e processos
de avaliação adotados, tudo seria matéria da organização escolar.
Esses dois conceitos - organização do trabalho escolar e organiza-
ção escolar - são distintos, porém interdependentes, fundamentais
para a compreensão das relações de trabalho na escola.
As reformas educacionais dos anos 90 atuaram fortemente so-
bre a organização escolar, trazendo novas formas de ensinar e ~e
avaliar. Tais mudanças exigiram novos critérios para enturmaçao
dos alunos, novos procedimentos na avaliação, o que tem implica-
do mudanças nos métodos e instrumentos de observação e registro,
o que, por sua vez, tem resultado em dispêndio de maior tempo do
professor para atendimento aos alunos e reuniões com colegas para
planejamento e avaliação do trabalho. Essas mudanças, por sua ve~,
repercutem diretamente sobre a organização do trabalho escolar, p~IS
exigem mais tempo de trabalho do professor, tempo este ~ue, se nao
aumentado na sua jornada objetivamente, acaba se traduzmdo numa
intensificação do trabalho, que o obriga a responder a um número
maior de atividades em menos tempo.
Além disso, as mudanças na organização escolar tendem a
alterar a divisão do trabalho na escola, na extinção de algumas
rotinas e na adoção de outras, na substituição de certas hierarquias,
na demanda por novos procedimentos profissionais. As reformas
atuais, contempladas na legislação educacional em vigor, sobretu-
do na LDB n. 9394/96, apresenta um reforço ao trabalho coletivo e
a necessidade de participação e envolvimento da comunidade na
gestão da escola.
A referida Lei, no seu Art. 12, incumbe os estabelecimentos de
ensino, por exemplo, de elaborar e executar sua pro?osta pe~agó-
gica e ainda articular-se com as famílias e a comumdade, c~lando
processos de integração da sociedade com a escola. Para ISSO,.a
mesma Lei, no seu artigo seguinte, incumbe os docentes de parti-
ciparem da elaboração da proposta pedagógica do estabelecim~n-
to de ensino. Com relação à gestão democrática, prevê no seu artigo
H, que os sistemas de ensino definirão as normas da gestão d mo-
r ti nsin públic na du açã bá íca. d acord m a
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
suas particularidades e conforme os princípios de participação dos pro-
fissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola,
da comunidade escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
No seu artigo 23, irá atribuir maior autonomia às escolas para organi-
zarem-se em séries, ciclos,períodos semestrais, altemância regular de
períodos de estudos, ampliando ainda a autonomia das escolas para
avaliar e classificar os alunos mediante a verificação de rendimento
escolar,bem como outras disposições no mesmo sentido.
Congruente à tendência descentralizadora apresentada pela
legislaçãoeducacional da década anterior, o Plano Nacional de Edu-
cação, aprovado como lei, em janeiro de 2001, sob o n. 10.172, irá
estabelecer como um de seus objetivos e prioridades a
J Democratização da gestão do ensino público nos estabeleci-
mentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos
profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógi-
co da escola e a participação das comunidades escolar e local
em conselhos escolares ou equivalentes. (BRASIL,2001, p. 34)
Taismudanças trazidas pela legislação educacional mais recente
irão repercutir no trabalho escolar, sobretudo no papel do diretor.
A gestão democrática da escola pública:
repercussões no trabalho do diretor
Após a Constituição Federal de 1988, temos assistido a mudan-
ças nas formas de escolha do diretor de escola em decorrência do
seu artigo 206, inciso VI, que dispõe sobre a gestão democrática do
ensino público, o que estará presente também nas constituições es-
taduais e leis orgânicas municipais.
O processo de escolha do diretor escolar via eleições diretas
veio somar-se às novas funções administrativas da escola. As trans-
formações introduzidas pela eleição direta e constituição dos cole-
giados passaram a ressaltar as características políticas do diretor e
recolocar suas condições técnico-operacionais. Considerando-s ,
ainda, que, em geral, nos sistemas em que a eleição direta foi ad-
mitida como a forma de provimento do cargo d dir tor, p
r n id t à I içã todo 05 pr f r m p 1 m n I li
n S d . rvi n Ia, < sis! -5 lime. ig"ifi tlv: 11 "1<; ()
1'"
1'(11,11'11/111 CI'iIAu 1)/lII.Ill)( /l1:AI) N 111(IIi\NI/III, AI) 1I Ni\ (11".1 AIII ~ I 1111.111.1111) NA I'K mA
no perfil desse profisaional." Tal fato traz novas xi ri it~. ar
formação do diretor escolar e novos desafios para sua identidad
caracterização.
Por tais razões, não há como negar que o perfil do diretor esco-
lar mudou sobremaneira nos últimos anos, pelo menos nos estados
e municípios onde se passou a realizar eleições diretas. As propos-
tas governamentais, a literatura espes:ífica e mesmo o.s debates na
área de Administração' Escolar têm demonstrado relativo consenso
de que houve mudanças no perfil do diretor esc~lar..~ais .mudanças
são identificadas como resultado de alterações slgmficativas na. ro-
tina administrativa das escolas, a partir das medidas descentral~~a-
doras na gestão educacional por parte do estado e da União,
sobrecarregando o diretor, como já mencionado.
Da administração escolar à gestão educacional ou
do abandono da técnica à assimilação da política
A Administração Escolar constituiu-se como uma discipli~a
específica e, nos cursos de pedagogia, uma habili.ta.ção com o obje-
tivo de formar os diretores de escola como administradores esco-
lares. Essa disciplina organizou-se, na sua origem, à ~rr:agem e
semelhança da Administração empresarial, como uma cO~la adap-
tada das teorias desenvolvidas para a organização e gestao do tr.a-
balho das empresas para a escola. Nos seus trinta, ou pouco n:a~s,
anos de existência, nunca deixou de ser um arremedo da Adrninis-
tração de Empresas. . .
Quando constituiu-se como uma disciplina específi~a: não ~Ol
de maneira unívoca. Já nos seus primórdios, encontrou senas reSIS-
tências. É revelador do contexto contraditório em que emerge como
um campo de formação profissional específico o de~ate que se tra-
vou por ocasião do primeiro Simpósio daANP:-E~ reahza~o em Salva-
dor, em 1961. A partir da leitura das conferências real~zadas pelos
professores Anísio Teixeira e José Querino Ribeiro, é_possível o~s~rvar
1 . if rentes entendimentos da natureza e da funçao da AdmImstra-
I 1I I'" l' I r e, por conseguinte, do perfil e da formação pretendida para
. I ANP'AE b 5 formas de provimento do cargo1"1 ,I 11.11IlInn I r alizada pe a 50 re a
I 11 1.1111111111'11 11,nos anos 90.
134
(\,It'I"lll1l tlllill.). ,111 ta P anãoeraconsensualaidéiadeqLleo
din'lllI' di' (' ('01" s formado especificamente comoAdministrador
'S '01,11',Nus P .1,vras do próprio Anísio Teixeira (1968, p. 14):
somente o educador ou o professor pode fazer Administra-
ção Escolar. Administração de ensino ou de escola não é car-
reira especial para que alguém se prepare desde o início, por
meio de curso especializado, mas opção posterior que faz o
professor ou o educador já formado e com razoável expe-
riência de trabalho.
Nesse contexto contraditório, acabou predominando por al-
guns anos um entendimento distinto do defendido por Anísio
Teixeira e, nas décadas seguintes, muitos cursos de pedagogia fo-
ram criados ofertando a habilitação em Administração Escolar,
formando profissionais segundo os pressupostos da chamada
"Adrnirjis tração Científica do Trabalho". O profissional assim for-
mado, alçado ao cargo por nomeação do poder executivo, acabou
por revelar-se, na maioria das vezes, um burocrata. Revestido da
autoridade patrimonial que lhe foi assegurada pela nomeação do
chefe político ou, no caso específico, de onde havia concurso para
o.preenchimento do cargo de diretor, a autoridade conferida pelo
mérito, esse diretor agia como uma encarnação do poder público
estatal dentro da escola, delegando responsabilidade e dando
ordens aos seus subalternos. O perfil desse diretor era de autori-
dade local, dedicando muito de seu tempo à representação polí-
tica em eventos e momentos em que o poder público educacional
fosse requerido. Nesse período, confundiu-se o papel do diretor
com o do administrador de empresas, o que, durante os anos 80,
foi duramente criticado pelos movimentos democráticos.
A década de 80,no Brasil, apresentou-se como um período mui-
to fecundo de conquistas democráticas para a sociedade brasileira e
especificamente para a educação pública. Após vinte e um anos de
ditadura militar, os anos 80 representaram o momento da abertura
política, o que veio acompanhado de manifestações de luta dos tra-
balhadores muito diversas nas suas formas e conteúdos. Os traba-
lhadores da educação marcaram definitivamente essa década com
as greves que promoveram nos finais dos anos 70 e início dos 80. O
envolvimento da comunidade nas lutas em defesa da escola pública
135
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
e de melhores condições de trabalho e remuneração d~s profe~s~rel~
imprimiu a essas greves uma legitimidade a que JamaIs se assIst~U.
Tais manifestações tiveram como eixo as mudanças na gestao e
na organização da educação e a valorização do magist,é~io como pro-
fissão. Nesse contexto é que o termo "gestão democrat~ca da e.duca-
ção" emerge significando a defesa de n:e~anis~os mais coletIvqs_ e
participativos de planejamento e administração escolar. A gesta.~
democrática da educação passa a representar a luta pelo rec~nheCl
mento da escola como espaço de política e trabalhou, on~e diferen-
tes interesses podem se confrontar e, ao mesmo tempo, dla~ogar em
busca de conquistas maiores. A defesa da autonomia, entendl~a ~omo
o espaço de explicitação da política, da possibilidade da propna es-
cola refletir sobre si mesma e adequar-se à realidade local, como
exercício de autodeterminação, vai resultar na busca de novas for-
mas de gestão escolar.
Malgrado essa autonomia política tenha sido, de c~rt.a=--
adulterada ao ser compartimentada em autonomia administrativa,
financeira e pedagógica pelas administraçõ~s pú~licas, o qu: p~~-
vocou reducionismos nas interpretações e distorção n~ ~eu ~IgnIfI-
cado, implicou, ainda assim, a possibilidade da partI~I~açao dos
segmentos que compõem a escola na sua gestão. A.possIbIhda~~ de
cada estabelecimento de ensino elaborar seu projeto ped~go.gIco,
definir seu calendário, eleger diretamente seu diretor, constituir co-
legiados, entre outras possibilidades criadas a partir das reformas
iniciadas nos anos 80 e aprofundadas nos 90, representa. grandes
conquistas. Contudo, essa ainda não é ~ma real~dade que atmge todo
o universo das escolas públicasbrasileiras, vanando com as normas
vigentes em cada sistema de ensino. .
Tais mudanças na prática cotidiana das escolas repercutiram
nas teorias no campo da Administração Escolar, resultando en: um
relativo desuso do próprio termo. Nos últimos quinze anos, VImos
pouco a pouco a Administração Escolar ir arrefecendo-se ante a
. . d . ··te.iosa das greves ocorridasJIITAVARES (1995) faz uma análise, a partir e pesquIsa Cll I, •.
no movimento dos trabalhadores da educação em 1978 e 1979 e as ocorridas em 19~2,
em Minas Gerais. Conclui que na última greve houve um processo ~e ~urocratlzaçao
do movimento, o que resultou no isolamento da corporação em relaçao a comunidade
das lideranças sindicais em relação aos trabalhadores. .
llvro !'olfl irn r TI'obolllo /'/0 Escotn: ndministmçõo dos eistemas públicos de educação báSICO,
ol'H nl7. tio I 01' mim' p Ia prof.a Marisa Duart , t rua r fi til' .ssa qu st, .
I.
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
emergência da gestão educacional. Embora haja pouca pesquisa es-
pecificamente sobre o assunto, o que se percebe é um entendimento
quase tácito entre os pesquisadores da área de que o termo '!gestão"
é mais amplo e aberto que "administração", sendo ainda o segundo
carregado de conotação técnica, o que predominou nas décadas an-
teriores como orientação para as escolas. Nesse sentido, a gestão im-
plicaria participação e, portanto, a presença da política na escola. Já o
termo "escolar" vai sendo substituído pelo "educacional", justamen-
te pela compreensão de que a educação não se realiza só na escola e
que, por isso, os sistemas não são escolares, mas educacionais.
As pesquisas realizadas na década de 80 trarão uma forte ênfa-
se nos estudos sobre a organização e a gestão do trabalho na escola.
A discussão acerca da organização do trabalho ensejou um forte de-
bate nos anos 80, a respeito da sua natureza. As tentativas eram de
superar uma situação de imobilismo que perdurou nos anos mais
fechados do regime militar. Além disso, percebe-se uma tentativa
de buscar preencher lacunas deixadas pela despolitização com que
o debate sobre trabalho e política na escola se pautou ao longo de
muitos anos, quando a gestão educacional, denominada Adminis-
tração Escolar, buscou reduzir a organização do trabalho na escola a
uma questão técnica, esvaziando-a de qualquer conteúdo político.
Os anos 80 foram singulares para os trabalhadores da educação
no reconhecimento de sua condição profissional e na redefinição de
sua identidade como trabalhadores. As pesquisas da época revelam
os movimentos desses trabalhadores em busca de uma escola pública
democrática que contemplasse as condições de trabalho como fator
indispensável à realização de um ensino de qualidade. Contudo, es-
ses movimentos não foram suficientes para forjar condições de traba-
lho que correspondessem às necessidades de uma educação pública,
democrática e para todos, como' têm pretendido, pelo menos nas in-
tenções proclamadas, as reformas educacionais da última década.
Podemos considerar, então, que os anos 80 refletiram um mo-
mento de politização da discussão acerca do trabalho docente ao incor-
porar a necessidade de se repensar as formas de organização e gestão
da escola pública. Sobretudo, o debate da época demonstrou que a es-
cola' local de trabalho e, por isso mesmo, reflete contradições, s ja na
ua ra i. nalidad ,qu mLlit, v Z S P d ntrariar int r d
I v [vi os.. j<l nas trab lh
117
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
A emergência do gerencialismo:
o esgotamento da via política?
A despeito de toda a teoria crítica que se produ~iu ~a década
de 80 e início dos anos 90 acerca da gestão e da organ1zaça~ d~, tr~-
balho na escola, culminando quase no absolu~O~e~p~ezoã~e;sc:~~
ca e na sobrevalorização da política na A rrurus raç .,.'
1 umas reformas mais recentes procuraram resgatar o perhl tec~-
:ogdo diretor, porém agora denominado gerente ..Os pr~gralmas d'~
- d uais a Quahdade Iota na e
gerenciamento para a educaçao, os q. . a el de
d de 90 foi a maior expressão, atnbuem ao diretor o p P
ca a te de um negócio que precisa viabilizar-se: a escola.
geren f ., .. 1
A forma ão do diretor como Administrador Escolar O.ll.n1Cla.-
mente pensa~a apresentando os c~nteúdos técnicoss~~r:~~~~::~revalência sobre os demals. Durante os ano ,
vos com p erfil re uerido para o diretor acarreta mu-
já menClonado, o ~ovdop fi~ional12 Em meio à crítica que rejei-
danças na formaçao esse pro .' . '1 ia métodos e
f ção técnica que pnvl egtava totalmente a orrna . h bilitação
instrumentos de trabalho, os cur~os de ~::t:g~;l~:;O:-va:iamento
em Administração Escolar, se vrram d. h bilitação
numérico (a demanda dos alunos de Pedagog1a p~r essa ~ 1
nos estados onde realiza-se eleição direta para dl:~tores e esco a
teve uma queda sensível) e de conteúdo programatlco. .
Em muitos casos, o que acabou ocorrendo foi um r:l~tlVo em-
b
. nto do curso resultando numa crítica pela crítíca, o que
po reClme' bili - seu ca-lh falta de identidade profissional da ha 1ltaçao e
espe ava a . _ . te É como se tivesse passado, em
ráter inócuo ante a sítnaçao vlgen
f
· - d Administrador Esco-
certos casos, a realizar-se a contra ormaçao: va é um vácuo que
lar. Passada mais de uma década, o que se o ser
urge preenchimento. .
Talvez por essa razão, nos referidos programas ddegerencfla-
se a defen er uma or-
mento adotados mais recentemente, passou- her o
- o técnica que com muitos eufemismos,·procurou preenc
maça ' . terí mente No programa. d ixado pelo processo descnto an enor .
vazio el. to da Qualidade Total que tentou-se implantar na
de gerenClamen . " d s anos 90 os
rede pública estadual de Minas Gerais no InlC10 o t: db ti muitas vezes a e eprofessores eleitos diretores su me iam-se.
11 f.: RY (1986) L1V ·IRA (1996).
I H
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
forma obrigatória, a cursos de treinamento gerencial sobre Quali-
dade Total, sendo condição para que assumissem seu posto na
Ia. Tal formação apresentava como objetivo o treinamento d s
diretores eleitos como gerentes de suas escolas, sabendo usar as fer-
ramentas e instrumentais oferecidos por tal modelo de administra-
ção. Isso porque, segundo essa concepção administrativa, o diretor
é o gestor da escola: controlador e avaliador da unidade escolar.
Com talpreocupação, foram produzidos por essesprogramas, além
dos cursos destinados à formação dos diretores/ gerentes, textos que
difundiam ferramentas operacionais para a gestão escolar, em que o
diretor deveria comportar-se como Gestor, Animador e Formador, Con-
trolador e Avaliador. Tal modelo de capacitação acabou por reforçar a
idéia de que o diretor é o único responsável pela gestão escolar, concen-
trando todas as decisões e responsabilidades pelos erros e acertos.
Essa abordagem trouxe uma concepção de diretor como ges-
tor / gerente escolar que buscou resgatar, em um contexto dominado
pela politização das ações, a separação fundamental entre os que
mandam e os que fazem. Porém isso agora ocorre sem a efetiva cor-
respondência nas condições materiais das escolas e sobretudo da
autoridade que o cargo de diretor já se viu revestido. Premido pela
necessidade de ter popularidade junto à comunidade, de ser legíti-
mo nas suas atitudes, que não deverão contrariar os princípios da
gestão democrática, e ainda tendo que responder aos constrangi-
mentos que reforçam a necessidade do trabalho coletivo na escola, o
diretor tem de trabalhar dobrado, pois encontra grande dificuldade
em delegar responsabilidades, dar ordens, distribuir tarefas.
De acordo com essa visão gerencial, o diretor é, novamente,
colocado no centro da estrutura de poder na escola, algo similar ao
que fora defendido em outros tempos pelos precursores da Admi-
nistração Científica do Trabalho na gestão escolar. Trata-se de pro-
postas que vêm corroborar as necessidadesde competência técnica
gerencial frente às recentes mudanças trazidas pelo processo de des-
centralização administrativa nas redes públicas de ensino, que, jus-
tamente por sobrecarregar o diretor na rotina burocrática, acabam
servindo de desestímulo ao investimento do mesmo nas dimensões
pedagógicas de sua função.
Em pesqui a r nt c m dir tores c vi -dir tor s da R d
Muni i I d "nsin B I ri?, nt , F j s fv I
1:11)
POLíTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO
rofissionais em exercício de direção
sobrecarga de trabalho que os Pd suas J. ornadas de trabalho,
. rd de Ao escrevertêm sofndo na atua 1 a . - ter na sua grande maio-
. demonstraram nao ,
esses diretores e VICes balhando sem planejamento, ten-
ria, controle sobre seu temp~, ~ra d d mandas que Ihes são
. d imedIabsmo as e ~
tando respon er ao s manifestaram certa impoten-
dAI' disso os mesmoapresenta as. em , . a ui i á discutidas, por não con-
cia diante das mudanças ~c~rn.dast' azql.d~Spela nova legislação, aos
. d r às eXIgenClaS rsegUlrem respon e . , demandas requeri das por. 1 órgãos centraIs, as .
PrazoS Impostos pe os tici tiva ou ainda às necessi-.d d . tenta e par icrpa ,
uma comum ~ e mal:r:balhadores e usuários no exercício da ges-
dades de envo ver o~ . têm erado um sentimento de
tão escolar. Tais dIficuldades ~ g ados e inibidos de to-
di t ue se veem ameaç
desconforto nos Ire ores q 1 1· .taçõ es impostas pelas condi-
d . - quer pe as irrumarem certas ecisoes. de serem interpretados como
ções de infra-estrutura, quer pelo temor
dirigentes autoritários. , . d ma so-
t do que esta corren o u
As pesq\.~is.asvê.m dem::~:a~scolar, sem uma correspondên-
brecarga admIDIstratlva na r I tem resultado em um
di - t riais da esco a, o que
cia nas con içoes ma e d d· tor nessas tarefas, provocando
. bsoluto o ue ,envolvlmento quase a b lho o que não só podera tra-
if - b utal do seu tra a ,uma intensl lCaçao r I mas principalmente para a
..~ . danosas para a esco a,
zer consequenClaS nho dessas atividades tem co-
saúde dos trabalhadores. O desempe di t r tenha uma interven-
locado sérias dificuldades para que 0
1
Ire o o um profissional que
.. áti o cotidiano esco ar com _
ção mais SIstema ica n 'ltiplas dimensoes e
f - d escola nas suas mucompreende as u~çoes a ficialmente isso seja o que mais
relações com a sOCledade, embora o
se espera dele. . r assasse a trabalhar mais e,
Tais tarefas levaram a que o dbl~el.tdodPespara com a escola. Além
. es responsa 1 I a
sobretudo, a ter malür . ~ . de ue o diretor conseguisse fazer
disso, aumentaram as eXIgenClaS ql mesmo os multiplicasse
ebidos pela esCOa, ou
render os recursos rec , .d de e a's empresas ou, ainda,
ib . - . ntoacomum a
buscando contn Ulçoes~u. bIs orçamentos e melhor
1 - atrvas para ur ar oprocurando so uçoes cn id d específicas. Essas tarefas fo-
. . , 1 undo as neceSSI a es •redlstnbm- os seg . . t ti da função de diretor es-: . d 'ter admIDISra lVO
ram intensIfiCan o o cara d di e a' outras dimensões da
h ara e lcar-slar r tirando-l e tempo p 1 ais são valorizadas por
.. t qu a que m 1 ,
r - ntr uon rn nLI 11I" I
MUDANÇAS NA ORGANIZAÇÃO E NA GESTÃO DO TRABALHO NA ESCOLA
ele, por seus pares, pelos discursos oficiais e pela literatura específi-
ca. É curioso observar que à medida em que as dimensões políticas
do perfil do diretor passaram a ser valorizadas, em detrimento de
um comportamento mais técnico e burocrático, ampliaram-se suas
obrigações administrativas, o que na prática resultou em um cer-
ceamento de muitas das suas atividades políticas.
Diante do duplo desafio de manter a escola funcionando a qual-
quer custo, sem assumir uma postura centralizadora e autoritária,
pesa sobre os ombros do diretor uma intensificação do trabalho, já
que se encontra impedido de delegar poder e dar ordens, em razão
de que a noção de subalternidade foi substituída por uma retórica
que valoriza o trabalho coletivo e as relações horizontais.
Contudo, não é necessário ser um observador muito atento para
perceber o quão distante de uma cultura democrática e autônoma,
envolvendo a participação de todos, estão as escolas públicas brasi-
leiras. Caracterizadas pelo abandono e pela carência material, sub-
metidas a uma carga de trabalho e obrigações que só têm aumentado
nos últimos anos, fica difícil esperar dos profissionais da educação e
dos usuários dessas escolas que tenham tempo e disposição para
uma participação diferenciada e politizada no cotidiano escolar.
As tarefas administrativas, como já mencionado, vêm absor-
vendo quase todo o tempo do diretor, esvaziando de conteúdo críti-
co e analítico suas atitudes,· reduzindo-o à função de gerente, de
controlador da força de trabalho e de administrador de recursos es-
cassos, em síntese: um funcionário da organização escolar. Ao contrá-
rio do que é alardeado como sendo seu principal papel e sua função.
As dificuldades materiais, traduzidas em reduzido financiamento
para tantas demandas apresentadas à escola pública, têm forçado os
diretores a procurar outras formas de garantir o funcionamento em
condições minimamente aceitáveis das escolas. Dentre as alternati-
vas apresentadas aos diretores, destacam-se duas: a procura por par-
cerias junto às empresas e o recurso ao comunitarismo.
No momento em que as escolas se debruçam sobre importan-
tes questões pedagógicas, como adotar os Parâmetros Curriculares
Nacionais, optar entre as formas de organização escolar em ciclos
ou séries, repensar suas formas de avaliação, elaborar seu projeto
político-p dagógico, ntr outras, os dir tores corr m o risco d nã
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Educação & Sociedade 
Print version ISSN 0101-7330On-
line version ISSN 1678-4626 
Educ. Soc. vol.20 n.69 Campinas Dec. 1999 
http://dx.doi.org/10.1590/S0101-73301999000400006 
Sistemas de ensino e planos de educação: O âmbito dos municípios* 
Dermeval Saviani** 
 
RESUMO: Partindo do significado das expressões sistema de 
educação e sistema de ensino, este artigo explicita o tratamento dado pela 
Constituição e pela LDB ao problema dos sistemas municipais de ensino. Em 
seguida recupera o percurso histórico dos planos de educação no Brasil para, 
num terceiro momento, equacionar a questão das relações entre sistemas de 
ensino e planos de educação no âmbito dos municípios, indicando os passos a 
serem seguidos para a implantação dos sistemas municipais de ensino assim 
como para a elaboração dos planos municipais de educação. O texto se encerra 
com a recuperação sintética da trajetória das concepções de planos de 
educação, concluindo pela necessidade de se contrapor à racionalidade 
financeira, que rege os planos de educação no contexto atual, a racionalidade 
social, isto é, o uso adequado dos recursos de modo a realizar o valor social da 
educação. 
Palavras-chave: Sistemas de educação, sistemas de ensino, planos de 
educação, sistemas municipais de ensino, planos municipais de educação 
Sistema de ensino e plano de educação. Há, efetivamente, uma íntima relação 
entre esses dois conceitos. Com efeito, o sistema resulta da atividade 
sistematizada; e a ação sistematizada é aquela que busca intencionalmente 
realizar determinadas finalidades. É, pois, uma ação planejada. Sistema de 
ensino significa, assim, uma ordenação articulada dos vários elementos 
necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a 
população à qual se destina. Supõe, portanto, o planejamento. Ora, 
se "sistema é a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos, de 
modo a formar um conjunto coerente e operante" (Saviani 1996a, p. 80), as 
exigências de intencionalidade e coerência implicam que o sistema se organizee opere segundo um plano. Consequentemente, há uma estreita relação entre 
sistema de educação e plano de educação. 
Num momento como este que estamos atravessando, quando, na conjuntura de 
implantação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, coloca-se 
pela primeira vez a questão relativa aos sistemas municipais de ensino, resulta 
extremamente pertinente a questão proposta para discussão neste artigo. 
Tentemos, pois, abordar distintamente cada um dos dois temas para depois, à 
guisa de conclusão, proceder à sua articulação. 
Sistemas de ensino 
O termo "sistema", em relação à educação, é empregado com acepções 
diversas, o que lhe confere um caráter de certo modo equívoco. No entanto, 
partindo da educação como fenômeno fundamental, é possível superar essa 
aparência e captar o seu verdadeiro sentido. Com efeito, a educação aparece 
como uma realidade irredutível nas sociedades humanas. Como assistemática, 
ela é indiferenciada, ou seja, não se distinguem ensino, escola, graus, ramos, 
padrões, métodos etc. Quando o homem sente a necessidade de intervir nesse 
fenômeno e erigi-lo em sistema, então ele explicita sua concepção de educação 
enunciando os valores que a orientam e as finalidades que preconiza, sobre cuja 
base se definem os critérios de ordenação dos elementos que integram o 
processo educativo. E surgem as distinções: ensino (como transmissão de 
conhecimentos e habilidades), escolas (como locais especialmente preparados 
para as atividades educativas), articulação vertical e horizontal (graus e ramos) 
etc. Com base nesses critérios pode-se classificar o sistema educacional. 
Exemplificando: 
a) do ponto de vista da entidade administrativa, o sistema educacional pode ser 
classificado em: federal, estadual, municipal, particular etc.; 
b) do ponto de vista do padrão, em: oficial, oficializado ou livre; 
c) do ponto de vista do grau de ensino, em: primário, médio, superior; 
d) do ponto de vista da natureza do ensino, em: comum ou especial; 
e) do ponto de vista do tipo de preparação, em: geral, semiespecializado ou 
especializado; 
f) do ponto de vista dos ramos de ensino, em: comercial, industrial, agrícola etc. 
Além dos mencionados, outros critérios poderiam ser levantados. Daí derivam 
expressões como: "sistema geral de educação", "sistema federal de ensino", 
"sistema oficial", "sistema público", "sistema escolar", "sistema de ensino 
superior" etc. Na verdade, porém, o uso dessas expressões é impróprio; um 
exame mais detido revelará que, em todos esses casos, se trata propriamente 
do sistema educacional, considerado sob este ou aquele prisma, nesse ou 
naquele aspecto. Além do mais, o conceito de sistema denota um conjunto de 
atividades que se cumprem tendo em vista determinada finalidade, o que implica 
que as referidas atividades são organizadas segundo normas que decorrem dos 
valores que estão na base da finalidade preconizada. Assim, sistema implica 
organização sob normas próprias (o que lhe confere um elevado grau de 
autonomia) e comuns (isto é, que obrigam a todos os seus integrantes). Ora, os 
cursos livres são tais exatamente porque não se subordinam às normas gerais 
e comuns. Dessa maneira, os cursos livres, por definição, estão fora do sistema 
educacional. Logo, não parece adequado classificar o sistema educacional como 
oficial, oficializado ou livre. 
Por outro lado, nas sociedades modernas a instância dotada de legitimidade para 
legislar, isto é, para definir e estipular normas comuns que se impõem a toda a 
coletividade, é o Estado. Daí que, a rigor, só se pode falar em sistema, em 
sentido próprio, na esfera pública. Por isso as escolas particulares integram o 
sistema quando fazem parte do sistema público de ensino, subordinando-se, em 
consequência, às normas comuns que lhes são próprias. Assim, é só por 
analogia que se pode falar em "sistema particular de ensino". O abuso da 
analogia resulta responsável por boa parte das confusões e imprecisões que 
cercam a noção de sistema, dando origem a expressões como sistema público 
ou particular de ensino, sistema escolar, sistema de ensino superior, primário, 
profissional etc. Em verdade, a atitude que tem prevalecido entre os educadores 
em geral e especialmente entre os legisladores tem sido a de evitar a questão 
relativa ao esclarecimento preciso do conceito de sistema, considerando-o como 
algo constantemente referido, mas cujo sentido permanece sempre implícito, 
supostamente compreendido, mas jamais assumido explicitamente. 
Cabe observar que as dificuldades em relação a esse tema decorrem já do 
próprio texto constitucional. Tudo indica que os constituintes procederam nesse 
assunto segundo aquela atitude acima descrita, pressupondo tacitamente o 
significado de sistema, mas sem compreendê-lo de forma rigorosa e clara. Com 
isso, inadvertidamente, introduziram no texto, por analogia, o conceito de 
sistema municipal de ensino. 
Ora, a própria Constituição, ao prescrever no art. 22, inciso XXIV, que 
compete privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação 
nacional; que compete à União, aos estados e ao Distrito Federal 
legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto (art. 24, 
inciso IX); e que é competência comum da União, dos estados, do Distrito 
Federal e dos municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação 
e à ciência (art. 23, inciso V), não estendeu aos municípios a competência para 
legislar em matéria de educação. Portanto, não tendo autonomia para baixar 
normas próprias sobre educação ou ensino, os municípios estariam 
constitucionalmente impedidos de instituir sistemas próprios, isto é, municipais, 
de educação ou de ensino. Não obstante, o texto constitucional deixa margem, 
no art. 211, para que se possa falar em sistemas de ensino dos municípios 
quando estabelece que "a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
organizarão, em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino". 
Como interpretar esse dispositivo? Estaria ele afirmando claramente a 
competência dos municípios para instituir os respectivos sistemas de ensino? 
Mas então, por que não se estendeu aos municípios, de forma explícita, a 
competência para legislar em matéria de educação? 
Observe-se que nessa passagem da Constituição Federal não aparece a 
expressão "os respectivos sistemas de ensino", mas "os seus sistemas de 
ensino". Ora, o adjetivo "respectivos" denota univocamente "de cada um" 
enquanto a palavra "seus" pode significar tanto "de cada um" como "deles", isto 
é, os sistemas de ensino da União, dos estados e dos municípios. 
Será que, no citado artigo 211, o acento deve ser posto na competência 
individual de cada ente federativo ou no regime de colaboração entre eles? Ou 
seja: o plural "sistemas de ensino" deve ser lido como significando que cada um 
organiza o respectivo sistema de ensino ou estaria significando que a 
organização dos sistemas de ensino pressupõe sempre a colaboração entre os 
vários entes federados? Assim, no Distrito Federal, que não é constituído por 
municípios, a organização do sistema de ensino implicaria apenas a colaboração 
entre a União e o Distrito Federal. Já nos estados essa organização envolveria 
a colaboração entre a União, o estado e os seus municípios. 
Por outro lado, o termo "sistema" é utilizado em educação de forma equívoca 
assumindo, pois, diferentes significados. Ao que tudo indica, o artigo 211 da 
Constituição Federal de 1988 estaria tratando da organização das redes 
escolares que, no caso dos municípios, apenas por analogia são chamadas aí 
de sistemas de ensino. Com efeito, sabe-se que é muito comum a utilização do 
conceito de sistemade ensino como sinônimo de rede de escolas. Daí falar-se 
em sistema estadual, sistema municipal, sistema particular etc., isto é, 
respectivamente, rede de escolas organizadas e mantidas pelos estados, pelos 
municípios ou pela iniciativa particular. Obviamente, cabe aos municípios manter 
escolas, em especial de Educação Infantil e de Ensino Fundamental, o que, aliás, 
está prescrito expressamente no inciso VI do artigo 30 da Constituição Federal 
de 1988: "compete aos Municípios: VI – manter, com a cooperação técnica e 
financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de 
ensino fundamental". É de notar, por outro lado, que não consta desse artigo 30 
que trata das competências dos municípios, a prerrogativa de "legislar sobre 
educação, cultura, ensino e desporto" como ocorre com a União, os estados e o 
Distrito Federal. Portanto, numa interpretação estrita do que está expresso no 
texto da Constituição Federal em vigor, os municípios não disporiam da 
faculdade de instituir sistemas próprios de ensino já que isso entraria em conflito 
com o disposto no Título III da Constituição. Consequentemente, não haveria 
lugar para a instituição de sistemas municipais de ensino. As escolas municipais 
integrariam, via de regra, os sistemas estaduais de ensino subordinando-se, 
pois, às normas estabelecidas pelos respectivos estados. 
O texto da nova LDB, entretanto, procurou contornar a dificuldade apontada, 
ultrapassando a ambiguidade do texto constitucional e estabelecendo com 
clareza a existência dos sistemas municipais de ensino. Para tanto, além do 
artigo 211 ("A União, os Estados e os Municípios organizarão em regime de 
colaboração os seus sistemas de ensino"), a LDB terá certamente buscado 
respaldo nos incisos I e II do artigo 30 da Constituição Federal que afirmam, 
respectivamente, a competência dos municípios para "legislar sobre assuntos de 
interesse local" e "suplementar a legislação federal e a estadual no que couber". 
Assim, o inciso III do artigo 11 da LDB estipula que cabe aos municípios "baixar 
normas complementares para o seu sistema de ensino". Isto posto, ainda que 
do ponto de vista da hermenêutica constitucional se possa arguir contra a 
constitucionalidade do disposto na LDB – já que, se os constituintes quisessem, 
de fato, estender essa competência aos municípios o teriam feito expressamente 
como o fizeram em relação aos estados e ao Distrito Federal –, já não pairam 
dúvidas, à luz do texto da LDB, quanto à competência legal dos municípios para 
instituir os respectivos sistemas de ensino. A questão que se põe, agora, diz 
respeito às condições para a sua efetivação. E aqui a LDB revela uma certa 
cautela ao prescrever, no parágrafo único do artigo 11, que "os municípios 
poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor 
com ele um sistema único de educação básica". 
Cumpre observar, então, que a definição clara da competência dos municípios 
para instituir os próprios sistemas de ensino flui da Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional (LDB) e não da Constituição Federal. Portanto, não parece 
procedente a posição daqueles que entendem que a LDB, ao tornar opcional a 
organização dos sistemas municipais de ensino, teria enfraquecido a norma 
constitucional já que esta não diz que os municípios poderão organizar seus 
sistemas de ensino, mas afirma que deverão fazê-lo (Romão 1997, pp. 21-22). 
Em verdade, a LDB, ainda que lhe dê caráter opcional, estabelece claramente a 
competência dos municípios para organizar os próprios sistemas de ensino. 
Aliás, o próprio fato de deixar a eles a opção indica o reconhecimento explícito 
de sua competência nessa matéria. Com certeza a LDB introduziu a 
possibilidade de opção à luz de duas evidências, uma no plano formal e outra no 
plano real. Do ponto de vista formal, levou em conta a ambiguidade da 
Constituição, como já se mostrou. Do ponto de vista real, considerou as 
dificuldades técnicas e financeiras que muitos municípios teriam para organizar 
a curto ou mesmo a médio prazo os seus sistemas de ensino. É de notar que o 
reconhecimento dessa limitação está expresso também no texto constitucional 
quando, ao estabelecer no inciso VI do artigo 30 a competência inequívoca dos 
municípios de manter programas de Educação Pré-escolar e de Ensino 
Fundamental, acrescenta que isso será feito com a cooperação técnica e 
financeira da União e do estado. 
Cabe, pois, a cada município decidir entre as três possibilidades previstas na 
LDB, a saber: a) instituir o próprio sistema de ensino; b) integrar-se ao sistema 
estadual de ensino; c) compor com o estado, no âmbito de seu território, um 
sistema único de educação básica. A opção a ser adotada deverá ser prevista 
no plano educacional do município ao mesmo tempo em que determinará a 
forma como será detalhado o referido plano educacional. Vejamos, pois, a 
seguir, como se situa, no contexto do nosso país, o tema relativo aos planos de 
educação. 
Planos de educação 
A idéia de plano no âmbito educacional remonta à década de 1930. Sua primeira 
manifestação explícita nos é dada pelo "Manifesto dos Pioneiros da Educação 
Nova" lançado em 1932. 
O "Manifesto", após diagnosticar o estado da educação pública no Brasil 
afirmando que "todos os nossos esforços, sem unidade de plano e sem espírito 
de continuidade, não lograram ainda criar um sistema de organização escolar à 
altura das necessidades modernas e das necessidades do país" (Manifesto 
1984, p. 407), irá enunciar as diretrizes fundamentais e culminar com a 
formulação de um "Plano de reconstrução educacional". 
Pela leitura global do "Manifesto" pode-se perceber que a idéia de plano de 
educação se aproxima, aí, da idéia de sistema educacional, isto é, a organização 
lógica, coerente e eficaz do conjunto das atividades educativas levadas a efeito 
numa sociedade determinada ou, mais especificamente, num determinado país. 
Trata-se, no caso em questão, do conceito de plano entendido como um 
instrumento de introdução da racionalidade científica no campo da educação em 
consonância com o ideário escolanovista para o qual "os trabalhos científicos no 
ramo da educação já nos faziam sentir, em toda a sua força reconstrutora, o 
axioma de que se pode ser tão científico no estudo e na resolução dos problemas 
educativos, como nos da engenharia e das finanças" (ibid., p. 409). 
Esse entendimento influenciou, por certo, a Constituição Brasileira de 1934 cujo 
artigo 150, alínea a), estabelecia como competência da União "fixar o plano 
nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, 
comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o 
território do país". Vê-se que, nessa acepção, o plano coincide praticamente com 
o significado da própria Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional. 
A mesma Constituição de 1934 previu, ainda, no artigo 152, um Conselho 
Nacional de Educação, cuja principal função seria a de elaborar o Plano Nacional 
de Educação. Para atender a essa finalidade o Conselho Nacional de Educação, 
criado pelo Decreto 19.850, de 11 de abril de 1931, foi objeto de uma 
reorganização em 1936, instalando-se o Conselho reestruturado em 11 de 
fevereiro de 1937. Sob a orientação do ministro Gustavo Capanema, os 
conselheiros se desempenharam da tarefa da elaboração do Plano Nacional de 
Educação, cujo documento final foi encaminhado ao ministro em 17 de maio de 
1937 (Horta 1997, p. 148). 
Esse "Plano de Educação Nacional" (1949, pp. 210-320) era, na verdade, um 
minucioso texto com 504 artigos que se autodenominava, no artigo primeiro, de 
"código da educação nacional", o qual, entretanto, acabou sendodeixado de lado 
em razão do advento do "Estado Novo" naquele mesmo ano de 1937. 
Do ponto de vista da forma, o referido "Plano" correspondia ao espírito da 
Constituição de 1934 já que aí, como se assinalou, a idéia de plano coincidia 
com as próprias diretrizes e bases da educação nacional. Quanto ao conteúdo, 
entretanto, ele já se afastava da idéia dos pioneiros que prevalecia, também, na 
Associação Brasileira de Educação, aproximando-se da orientação que irá 
predominar durante o Estado Novo. Assim, enquanto para os educadores 
alinhados com o movimento renovador o plano de educação era entendido como 
um instrumento de introdução da racionalidade científica na política educacional, 
para Getúlio Vargas e Gustavo Capanema o plano se convertia em instrumento 
destinado a revestir de racionalidade o controle político-ideológico exercido 
através da política educacional. 
Durante o período do Estado Novo (1937-1945), Capanema se aproxima da idéia 
de Plano de Educação como operacionalização da política educacional ao 
entender que "a promulgação de uma lei geral de ensino, ou seja, de um Código 
da Educação Nacional, apresentava-se como condição prévia para a elaboração 
de um plano de educação" (Horta 1997, pp. 149-150) que, por sua vez, se 
constituiria na "base e no roteiro das providências de governo" no âmbito 
educacional. 
Em que pese essa intenção ambiciosa de Capanema de redefinir todo o 
arcabouço da educação nacional, o que implicava a promulgação do Código da 
Educação Nacional, a aprovação das Leis Orgânicas do Ensino, a formulação 
do Plano Nacional de Educação e a orientação e o controle de todas as 
atividades educativas do país, incluindo aquelas desenvolvidas pelos governos 
locais e pelas entidades privadas, nem o Código de Educação nem o Plano de 
Educação chegaram a ser elaborados. Sabemos que apenas as Leis Orgânicas 
do Ensino, também conhecidas como "Reformas Capanema", foram, então, 
decretadas. 
No período compreendido entre 1946 e 1964 observa-se uma tensão entre duas 
visões de Plano de Educação que, de certo modo, expressa a contradição entre 
as forças que se aglutinaram sob a bandeira do nacionalismo desenvolvimentista 
que atribuíam ao Estado a tarefa de planejar o desenvolvimento do país 
libertando-o da dependência externa, e aquelas que defendiam a iniciativa 
privada se contrapondo à ingerência do Estado na economia e àquilo que 
taxavam de monopólio estatal do ensino. Ambas essas tendências repercutiram 
no debate que se travou por ocasião da discussão no Congresso Nacional do 
projeto da nossa primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. 
A primeira tendência teve como porta-voz Santiago Dantas que, intervindo no 
debate na Câmara dos Deputados na sessão de 4/6/59, salientou a necessidade 
de o projeto de LDB criar as condições para a construção de um sistema de 
ensino voltado para a realidade e as necessidades do desenvolvimento 
brasileiro, criticando o projeto de LDB por ser apenas uma consolidação das leis 
do ensino. Para ele, a Lei de Diretrizes e Bases não pode ser apenas uma 
moldura jurídica, mas deve fixar os objetivos, os meios e as condições de 
planejamento por meio dos quais o Poder Público possa coordenar os esforços 
da nação no campo educativo (Dantas 1959, p. 2.664). Em seu entendimento, o 
Plano Nacional de Educação resulta, portanto, mais importante do que a própria 
Lei de Diretrizes e Bases. 
Entretanto, na discussão da LDB prevaleceu a segunda tendência que defendia 
a liberdade de ensino e o direito da família de escolher o tipo de educação que 
deseja para seus filhos, considerando que a ação planificada do Estado trazia 
embutido o risco de totalitarismo. Em decorrência dessa orientação, a idéia de 
Plano de Educação na nossa primeira LDB ficou reduzida a instrumento de 
distribuição de recursos para os diferentes níveis de ensino. De fato, pretendia-
se que o Plano garantisse o acesso das escolas particulares, em especial as 
católicas, aos recursos públicos destinados à educação. 
Assim, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 20 de 
dezembro de 1961, refere-se a "plano de educação" no parágrafo segundo do 
artigo 92. Após estabelecer que "com nove décimos dos recursos federais 
destinados à educação, serão constituídos, em parcelas iguais, o Fundo 
Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Médio e o Fundo 
Nacional do Ensino Superior" (parágrafo primeiro), o parágrafo segundo 
determina que "o Conselho Federal de Educação elaborará, para execução em 
prazo determinado, o Plano de Educação referente a cada Fundo". Também o 
artigo 93 define que os recursos constitucionais vinculados à educação (art. 169 
da Constituição Federal de 1946) "serão aplicados preferencialmente na 
manutenção e no desenvolvimento do sistema público de ensino de acordo com 
os planos estabelecidos pelo Conselho Federal de Educação e pelos Conselhos 
Estaduais de Educação". Nesse caso o conceito de "plano" já assume o 
significado estrito de forma de aplicação de determinado montante de recursos 
financeiros. 
Atendendo àquelas normas legais, o Conselho Federal de Educação elaborou 
em 1962 um documento (Brasil 1962) em que procurou, numa primeira parte, 
traçar as metas para um Plano Nacional de Educação e, numa segunda parte, 
estabelecer as normas para a aplicação dos recursos correspondentes aos 
Fundos do Ensino Primário, do Ensino Médio e do Ensino Superior (Horta 1982, 
pp. 93-125). 
A partir de 1964 o protagonismo no âmbito do planejamento educacional se 
transfere dos educadores para os tecnocratas, o que, em termos 
organizacionais, se expressa na subordinação do Ministério da Educação ao 
Ministério do Planejamento cujos corpos dirigente e técnico eram, via de regra, 
oriundos da área de formação correspondente às ciências econômicas. 
Essa tendência se explicita na reforma do ensino traduzida pela Lei 5.692/71 
cujo artigo 53 define que "o Governo Federal estabelecerá e executará planos 
nacionais de educação", esclarecendo no parágrafo único que "o planejamento 
setorial da educação deverá atender às diretrizes e normas do Plano-Geral do 
Governo, de modo que a programação a cargo dos órgãos da direção superior 
do Ministério da Educação e Cultura se integre harmonicamente nesse Plano-
Geral" (Saviani 1996b, p. 136). Nesse contexto os planos para a área de 
educação decorriam diretamente dos Planos Nacionais de Desenvolvimento 
(PNDs) recebendo, por isso mesmo, a denominação de "Planos Setoriais de 
Educação e Cultura" (PSECs). 
Dir-se-ia que, se no período de 1932 a 1962, descontados os diferentes matizes, 
o plano era entendido, grosso modo, como um instrumento de introdução da 
racionalidade científica na educação sob a égide da concepção escolanovista, 
no período seguinte que se estende até 1985 a idéia de plano se converte num 
instrumento de racionalidade tecnocrática consoante à concepção tecnicista de 
educação. 
Com o advento da "Nova República" elaborou-se o I Plano Nacional de 
Desenvolvimento da Nova República: 1986-1989 (Brasil 1985) e, "não obstante 
a existência do Plano `Educação para Todos', que expressava de modo geral o 
que o `Governo Tancredo' pretendia para a educação nacional, privilegiou-se 
uma estratégia de repasse aos Estados e Municípios, com objetivos clientelistas, 
que desconsiderou aquele Plano" (Kuenzer 1990, p. 56). Como assinala a 
mesma autora, "passou-se, desta forma, de uma estratégia de formulação de 
políticas, planejamento e gestão tecnocrática, concentrada no topo da pirâmide 
no governo autoritário, para o pólo oposto, da fragmentação e do descontrole, 
justificado pela descentralização, mas imposto e mantido por mecanismos