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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
PROCESSUAL CIVIL
Mandado de Segurança. Ação Popular. 
Ação Civil Pública
Livro Eletrônico
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Thiago Cordeiro Pivotto
Mandado de Segurança. Ação Popular. Ação Civil Pública
DIREITO PROCESSUAL CIVIL
Sumário
Apresentação . ....................................................................................................................................................................... 3
Mandado de Segurança; Ação Popular; Ação Civil Pública; e Ação de Improbidade 
Administrativa ........................................................................................................................................................................5
Mandado de Segurança . .................................................................................................................................................5
Ação Popular . ...................................................................................................................................................................... 19
Ação Civil Pública . ............................................................................................................................................................37
Ação de Improbidade Administrativa . .............................................................................................................. 45
Resumo ................................................................................................................................................................................... 55
Questões de Concurso . ................................................................................................................................................ 61
Gabarito................................................................................................................................................................................... 83
Gabarito Comentado ..................................................................................................................................................... 84
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Thiago Cordeiro Pivotto
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DIREITO PROCESSUAL CIVIL
ApresentAção
Olá, tudo bem com você?
Vamos nos aventurar no maravilhoso mundo do Processo Civil e eu terei a honra de auxi-
liar vocês nessa caminhada.
Eu sempre adotei, na minha trajetória de estudos, um material base com o qual eu pudes-
se contar e ler sempre antes de fazer as provas. Acredito que seja fundamental você ter suas 
anotações/cadernos e sempre poder revisá-los nas semanas que antecedem a prova.
É fundamental você ter um caderno apenas. Uma fonte para 
cada matéria. Não faça a besteira de ter 3 ou 4 anotações es-
parsas da mesma matéria. Condensar tudo em um mesmo 
material é muito importante para fins de organização. Por 
isso, utilize este material em PDF e monte seus cadernos a 
partir deles, ou, caso você já tenha seus cadernos, alimente-
-os com as informações que você verá aqui. O importante é 
você não ter uma pluralidade de materiais, porque se fizer isso 
você vai acabar se perdendo.
Minha trajetória de estudos começou em 2010 e, desde então, eu acompanho todas as 
notícias diárias que são publicadas no STF e no STJ, bem como todos os informativos sema-
nais dos dois Tribunais, sem perder nenhum.
O diferencial deste material, portanto, é justamente este: abordarei com vocês o conteúdo 
básico de cada disciplina, mas irei aprofundar com a jurisprudência mais atual e mais diver-
sificada sobre o assunto, além de trazer questões sobre as matérias.
As provas, atualmente, cobram muita letra de lei, mas também muito entendimento ju-
risprudencial, por isso eu acredito que com esta leitura você ficará preparado para alcançar 
seu objetivo no mundo dos concursos públicos, pois terá todo o conteúdo mais atualizado 
possível.
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Com esse método, fui aprovado e exerci os cargos de Técnico Administrativo no MPU, 
Analista Judiciário no TJDFT, Juiz de Direito no TJMT e Juiz Federal no TRF1. Se eu consegui, 
você também consegue!
Em Processo Civil, ficarei responsável por 14 pontos que estão divididos conforme o cro-
nograma abaixo. Não vejo a necessidade de uma leitura ordenada dos pontos, portanto, você 
pode começar com Provas (Aula 12) e depois ler sobre Juizados Especiais (Aula 28), por exem-
plo. Eu acho importante apenas que você leia o ponto inteiro antes de partir para o próximo.
Aula Conteúdo
7 Atos processuais; e Vícios dos atos
8 Tutela provisória
9 Formação, suspensão e extinção do processo; e Petição inicial
10 Audiência de mediação e conciliação; Respostas do réu; e Revelia
11
Providências preliminares e julgamento conforme o estado do processo; e Audiência de instru-
ção e julgamento
12 Provas
13 Sentença; Liquidação de sentença; e Coisa julgada
16 Execução; Princípios, Sujeitos e Competência da execução
17 Título executivo; e Responsabilidade patrimonial
18
Cumprimento provisório de sentença; Cumprimentos de sentença (fazer, não fazer, entregar e 
pagar); Processo de execução (fazer, não fazer e entregar)
19 Processo de execução de pagar quantia; Execuções especiais
20 Defesas do executado; Suspensão e extinção do processo de execução
27
Mandado de segurança; Ação popular; Ação civil pública; e Ação de improbidade administra-
tiva
28 Juizados Especiais; Processo eletrônico
Boa leitura!
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MANDADO DE SEGURANÇA; AÇÃO POPULAR; 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA; E AÇÃO DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA
Nesta aula, eu e você iremos trabalhar alguns aspectos mais interessantes sobre o man-
dado de segurança (MS), a ação popular (APP), a ação civil pública (ACP) e a ação de impro-
bidade administrativa (AIA). Faremos um panorama na letra da lei, sempre importante, bem 
como um apanhado dos principais entendimentos dos Tribunais sobre os temas.
Calibre suas expectativas! Existem livros e livros para tratar isoladamente de cada um 
desses institutos, que são realmente muito grandes. Nosso foco principal será o aspecto 
processual e os principais entendimentos dos Tribunais sobre eles. Aproveite para resolver 
as questões ao final do material, nas quais haverá também um complemento de assuntos 
importantes. Tenho certeza de que você tirará um bom proveito desse breve material e que 
você se lembrará de mim ao encontrar aquela questão de prova cobrando exatamente o con-
teúdo que você lerá adiante!
MAndAdo de segurAnçA
Mandado de segurança é o instrumento voltado a proteger direito líquido e certo, que não 
se enquadre nas hipóteses de concessão de habeas corpus ou habeas data, sempre que, ile-
galmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver 
justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem 
as funções que exerça.
• O MS pode ser preventivo ou repressivo.
− No MS preventivo, a superveniência do ato enseja a conversão do MS em repressivo, 
sem a perda de objeto.
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− “O Supremo Tribunal Federal, em precedentes que guardam pertinência com a espé-
cie ora em exame, firmou orientação no sentido de reconhecer ausente situação de 
prejudicialidade do mandadode segurança naquelas hipóteses em que, impetrado 
preventivamente, registre-se a superveniência do ato cuja consumação pretendia-se 
evitar (MS 30.272/MG, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 33.821/DF, Rel. Min. DIAS TO-
FFOLI – MS 33.922-MC/DF, Rel. Min. EDSON FACHIN, v.g.)” (Informativo 838, Trans-
crições – Voto do Min. Celso de Mello no MS 34.217-MC/DF).
Julgado: STJ. MS 14.023/DF. 1. Consoante a mais recente jurisprudência desta Corte, 
a consumação do ato atacado na impetração preventiva não implica a perda de objeto 
da ação mandamental. [...]. (Rel. Ministro ROGERIO SCHIETTI CRUZ, TERCEIRA SEÇÃO, 
julgado em 25/02/2016, DJe 04/03/2016).
Julgado: STJ. MS 14.589/DF. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE 
SEGURANÇA PREVENTIVO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO CONFIGURADO. SERVIDOR 
PÚBLICO FEDERAL. DEMISSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - PAD. CON-
SUMAÇÃO DO ATO IMPUGNADO. PERDA DE OBJETO. NÃO OCORRÊNCIA. PRECEDEN-
TES. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. AFRONTA NÃO DEMONSTRADA. 
CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO CONFIGURADO. SEGURANÇA DENEGADA. [...]. (Rel. 
Ministro NEFI CORDEIRO, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 08/10/2014, DJe 16/10/2014).
• Também cabe MS em face de omissão estatal.
− Como adverte Cassio Scarpinella Bueno (in A nova Lei do Mandado de Segurança, 
São Paulo: Saraiva, 2010, 2ª ed., p. 65/66), a “nova Lei, alheia às considerações da 
doutrina e à discussão clássica que consta da obra de Castro Nunes, limita-se a 
prever a liminar que suspende o ato questionado, silenciando acerca da hipótese 
em que o ato coator seja omissivo. A despeito do texto legal, não há nenhuma razão 
para negar aprioristicamente a liminar também nestes casos, dando ensejo à cons-
trução de Cármen Lúcia Antunes Rocha, hoje Ministra do Supremo Tribunal Federal, 
no sentido de que: ‘O Poder Judiciário não antecipa o efeito de um ato que inexiste 
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por inação da autoridade competente, mas suspende o efeito negativo do desprovi-
mento, agindo, por decisão atípica e precária, no sentido de estabelecer o movimento 
ausente, operando-se suspensão da situação de ameaça ou lesão indigitada como
constritora de direito do impetrante’.
Julgado: STJ. MS 19.132/DF. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO 
ADMINISTRATIVO. ANISTIA POLÍTICA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MINISTRO DA JUS-
TIÇA. ATO OMISSIVO. DIREITO DE PETIÇÃO. ORDEM CONCEDIDA PARA QUE A AUTO-
RIDADE COATORA DECIDA O PEDIDO DE ANISTIA DA IMPETRANTE NO PRAZO DO ART. 
49 DA LEI N. 9.784/99. [...]. 3. O direito de petição aos Poderes Públicos, assegurado no 
art. 5º, XXXIV, “a”, da Constituição Federal, traduz-se em preceito fundamental a que 
se deve conferir a máxima eficácia, impondo-se à Administração, como contrapartida 
lógica e necessária ao pleno exercício desse direito pelo Administrado, o dever de apre-
sentar tempestiva resposta. 4. Nos termos da certeira lição de JOSÉ AFONSO DA SILVA, 
“o direito de petição não pode ser destituído de eficácia. Não pode a autoridade a quem 
é dirigido escusar pronunciar-se sobre a petição, quer para acolhê-la quer para desaco-
lhê-la com a devida motivação [...] A Constituição não prevê sanção à falta de resposta 
e pronunciamento da autoridade, mas parece-nos certo que ela pode ser constrangida a 
isso por via do mandado de segurança, quer quando se nega expressamente a pronun-
ciar-se quer quando omite” (Curso de direito constitucional positivo. 6. ed. São Paulo: 
RT, 1990, p. 382-3). 5. A demora excessiva e injustificada da Administração para cumprir 
obrigação que a própria Constituição lhe impõe é omissão violadora do princípio da efi-
ciência, na medida em que denuncia a incapacidade do Poder Público em desempenhar, 
num prazo razoável, as atribuições que lhe foram conferidas pelo ordenamento (nesse 
sentido, o comando do art. 5º, LXXVIII, da CF). Fere, também, a moralidade administra-
tiva, por colocar em xeque a legítima confiança que o cidadão comum deposita, e deve 
depositar, na Administração. Por isso que semelhante conduta se revela ilegal e abusiva, 
podendo ser coibida pela via mandamental, consoante previsto no art. 1º, caput, da Lei 
n. 12.016, de 7 de agosto de 2009. 6. Ordem concedida para determinar à autoridade 
impetrada que, no prazo do art. 49 da Lei n. 9.784/1999, decida, em caráter final e como 
entender de direito, o requerimento administrativo de concessão de anistia formulado 
pela impetrante, no âmbito do Processo Administrativo n. 2001.01.11994. (Rel. Ministro 
SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/03/2017, DJe 27/03/2017).
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A petição inicial do MS deve preencher os requisitos da lei processual (legitimidade, valor 
da causa, competência etc.). Além disso, deve ser apresentada em 2 vias com os documen-
tos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda. Deve haver, também, a indicação da 
autoridade coatora e da pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual 
exerce atribuições. Importante peculiaridade do MS é a inexistência de fase de dilação proba-
tória, por isso se diz que o direito deve ser comprovado por prova pré-constituída.
O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 dias, contados 
da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.
• Prazo – 120 dias decadenciais a contar da ciência do ato coator.
Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) 
dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.
Julgado: STJ. AgRg no REsp 1213717/SC. 1. Essa Corte Superior tem entendido que, não 
havendo disposição em contrário na Lei n. 1.533/51 (revogada pela Lei n. 12.016/09), 
aplica-se o art. 184 do CPC na contagem do prazo decadencial do Mandado de Segu-
rança. Assim, o prazo de 120 dias deve ser contado excluindo-se o dia do começo e 
incluindo-se o dia do vencimento. 2. Agravo Regimental da FAZENDA NACIONAL des-
provido. (Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 
05/06/2012, DJe 14/06/2012).
Julgado: STJ. REsp 1263145/BA. […]. 3. Consta dos autos que a impetrante era pro-
fessora integrante da rede oficial de ensino do Estado da Bahia, estando aposentada 
desde 17/11/94, e em razão da Resolução n. 2.311/96 do Tribunal de Contas do Estado, 
sofreu uma redução nos proventos com a diminuição de horas de aula extraordinária 
de 171,1 horas (média dos três últimos anos), passando a receber o equivalente a 40% 
de seus proventos, e somente 03/08/2006 impetrou o presente mandamus. 4. A Corte 
local, ao examinar a alegação de caducidade do mandado de segurança, já que trans-
corridos mais de 120 dias entre o ato impugnado e a impetração da ordem, afastou essa 
prejudicial de mérito, ao argumento de tratar-se de prestação de trato sucessivo, o que 
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renova mês a mês a lesão ao direito do impetrante. 5. A teoria do trato sucessivo res-
tringe-se às hipóteses de impetração contra ato omissivo ilegal da autoridade coatora, 
devendo o ato comissivo, seja de supressão ou de redução de vencimentos, ser atacado 
dentro do prazo de que cuida o artigo 18 da Lei n. 1.533/51, atualmente art. 23 da Lei n. 
12.016/09, que devem ser interpretados em harmonia com a natureza e vocação espe-
cífica do mandado de segurança. Precedentes do STJ e do STF. 6. “O ato administrativo 
que suprime vantagem é único e de efeitos concretos,iniciando-se o prazo decaden-
cial para a impetração do mandado de segurança a partir da ciência do ato impugnado, 
a teor do disposto no art. 18 da Lei n. 1.533/51” (AgRg no REsp 849.892/CE, Rel. Min. 
OG FERNANDES, Sexta Turma, DJe 5/4/10). 7. Recurso especial parcialmente conhecido 
e provido. (Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 
15/09/2011, DJe 21/09/2011)
Julgado: STJ. MS 15.661/DF. […]. 3. Consumou-se o prazo decadencial de 120 dias para 
a impetração do writ, previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009, pois a demanda foi dis-
tribuída em 20.9.2010. […].
• MS contra decisão que converte agravo de instrumento em retido – 5 dias.
Julgado: STJ. RMS 43439/MG. PROCESSO CIVIL. CONVERSÃO EM RETIDO DO AGRAVO 
DE INSTRUMENTO. DECISÃO IRRECORRÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CABIMENTO. 
PRAZO PARA A IMPETRAÇÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 268/STF. ART. ANALISADO: 5º, 
III, DA LEI 12.016/2009. 1. Mandado de segurança distribuído em 22/09/2011, do qual 
foi extraído o presente recurso ordinário, concluso ao Gabinete em 05/08/2013. 2. Cin-
ge-se a controvérsia a determinar se se justifica a conversão em retido do agravo de 
instrumento interposto pelo impetrante contra a decisão judicial que, em ação de inves-
tigação de paternidade, deferiu a realização antecipada do exame de DNA. 3. Segundo 
precedentes do STJ, é cabível a impetração de mandado de segurança contra decisão 
judicial irrecorrível, desde que antes de gerada a preclusão ou ocorrido o trânsito em 
julgado, o que, à primeira vista, soa paradoxal, porquanto, a princípio, a decisão irrecor-
rível torna-se imutável imediatamente à publicação. 4. A decisão que converte o agravo 
de instrumento em retido é irrecorrível. Ainda assim, será sempre admissível, em tese, 
a interposição de embargos de declaração, a fim de que o Relator possa sanar vício de 
omissão, contradição ou obscuridade quanto aos motivos que o levaram a decidir pela 
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ausência do risco de causar à parte lesão grave ou de difícil reparação, cuja existência 
ensejaria o processamento do agravo de instrumento. 5. Na ausência de interposição de 
embargos de declaração, terá a parte o prazo de 5 dias para a impetração do writ, con-
tado da publicação da decisão, sob pena de tornar-se imutável o decisum, e, portanto, 
inadmissível o mandado de segurança, nos termos do art. 5º, III, da Lei n. 12.016/2009 e 
da súmula 268/STF. Acaso interpostos os aclaratórios, esse prazo fica interrompido, con-
siderando que o mandamus é utilizado, nessas hipóteses, como sucedâneo recursal. 6.
Na espécie, é manifestamente inadmissível o mandado de segurança impetrado depois 
de já tornada definitiva a decisão judicial impugnada. 7. Recurso ordinário a que se nega 
provimento. (Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 24/09/2013, 
DJe 01/10/2013).
• O ato que ratifica ou reforma o anterior é o termo a quo para o prazo decadencial.
Julgado: STJ. RMS 28.748/SP. [...]. 3. O ato do Presidente do TJ que defere o sequestro 
é administrativo, conforme dispõe a Súmula 311/STJ, razão pela qual é impugnável por 
Mandado de Segurança. 4. Os Tribunais de Justiça, como também é cediço, apreciam 
recurso interno contra essa decisão administrativa de seus Presidentes. Com frequên-
cia, reforma-se a decisão monocrática, hipótese em que o próprio Colegiado determina 
o sequestro; em alguns casos, ocorre simples ratificação e renovação da ordem ante-
riormente exarada. 5. Em qualquer dessas situações (reforma da decisão do Presidente 
ou ratificação), é inafastável a natureza também administrativa da decisão proferida 
pelo Colegiado, conforme precedentes do STJ. Cabível, portanto, a impetração de Man-
dado de Segurança contra esse ato, de modo que o prazo decadencial é contado a partir 
daí. 6. A jurisprudência do STJ nem sempre foi pacífica nesse sentido, havendo pre-
cedentes pela jurisdicionariedade da ordem de sequestro e consequente exigência de 
esgotamento dos recursos cabíveis antes da impetração do writ, nos termos da Súmula 
267/STF (v.g. RMS 21.565/SP, rel. Ministro José Delgado, j. 3.5.2007, DJ 28.5.2007). 7.
O impetrante nada mais fez que se acautelar e esgotar os recursos cabíveis na origem, 
antes de ingressar com o presente remédio constitucional. Também por essa razão, é de 
prestigiar a finalidade do writ e conhecer de seu conteúdo. [...]. (Rel. Ministro HERMAN 
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/06/2009, DJe 21/08/2009).
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• Há precedente específico quanto a concursos públicos:
Informativo 522, STJ: “Na hipótese em que houver, em ação autônoma, o reconheci-
mento da nulidade de questões de concurso público, o termo inicial do prazo para que 
o candidato beneficiado impetre mandado de segurança objetivando sua nomeação
no cargo público será a data do trânsito em julgado da decisão judicial. Isso porque o 
candidato favorecido pela decisão judicial somente passa a ter direito líquido e certo à 
nomeação a partir da referida data.” (PRIMEIRA TURMA, AgRg no REsp 1.284.773-AM, 
Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 23/4/2013).
Informativo 646, STF: “O termo inicial para impetração de mandado de segurança a fim 
de impugnar critérios de aprovação e de classificação de concurso público conta-se do 
momento em que a cláusula do edital causar prejuízo ao candidato. […]” (Relator(a): Min. 
GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 25/10/2011).
Julgado: STJ. AgRg no AREsp 202442/RO. [...]. 5. A jurisprudência desta Corte supe-
rior é no sentido de que o termo a quo para a contagem do prazo decadencial para a 
impetração do mandado de segurança que se insurge contra resultado obtido em exame 
psicotécnico é a publicação do ato administrativo que determina a eliminação do can-
didato e, não, a publicação do edital do certame. 6. Agravo regimental não provido. (Rel. 
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/10/2012, DJe 
16/10/2012).
Julgado: STJ. AgRg no RMS 36798/MS. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. 
RECURSO ORDINÁRIO. CONCURSO PÚBLICO. POLÍCIA MILITAR. CURSO DE FORMAÇÃO 
DE SARGENTOS. ELIMINAÇÃO DE CANDIDATO EM RAZÃO DE REPROVAÇÃO EM TESTE 
DE APTIDÃO FÍSICA. PRAZO PARA IMPETRAÇÃO. TERMO INICIAL. PRODUÇÃO DE EFEI-
TOS CONCRETOS. [...]. 4. A coação surge apenas quando o candidato foi eliminado do 
certame. Somente nesse momento, a regra editalícia passa a afetar seu direito subje-
tivo, legitimando-o para a impetração. 5. A partir da efetiva produção de efeitos da regra 
editalícia, que se reputa violadora de direito líquido e certo, materializada pelo ato de 
eliminação do candidato, in casu, a Portaria 021/11-PM3, de 15.6.2011, é que deve ser 
observado o prazo de 120 dias para a impetração do Mandado de Segurança. 6. Agravo 
Regimental não provido. (Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado 
em 09/10/2012, DJe 31/10/2012).
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− A mera homologação do concurso não induz à perda do objeto do MS.
Julgado: STJ. RMS 31505/CE. 1. É entendimento firmado neste Tribunal que o exame da 
legalidade do ato apontado como coator em concurso público não pode ser subtraído 
do Poder Judiciário em decorrência pura do encerramento do certame, o que tornaria 
definitiva a ilegalidade ou abuso de poder alegados, coartável pela via do Mandado de 
Segurança. 2. A proteção constitucional à maternidade eà gestante não somente auto-
riza mas até impõe a dispensa de tratamento diferenciado à candidata gestante sem que 
isso importe em violação ao princípio da isonomia, máxime se inexiste expressa previ-
são editalícia proibitiva referente à gravidez. 3. O Supremo Tribunal Federal firmou sua 
jurisprudência no sentido de que a gestação constitui motivo de força maior que impede 
a realização da prova física, cuja remarcação não implica em ofensa ao princípio da 
isonomia. 4. Recurso provido. (Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA 
TURMA, julgado em 16/08/2012, DJe 27/08/2012).
Informativo 502, STJ: “[...]. Em harmonia com o entendimento deste Superior Tribunal, 
é descabida a alegação de perda do objeto do mandamus em que se discute a ocorrên-
cia de ilegalidade em etapa anterior ao curso de formação (no caso, teste físico) quando 
se verifica o seu término ou até mesmo a homologação final do concurso. Isso porque 
o exame da legalidade do ato apontado como coator no concurso público não pode ser 
subtraído do Poder Judiciário em virtude simplesmente do encerramento do concurso, 
pois isso tornaria definitiva a ilegalidade ou o abuso de poder alegado, circunscrito pela 
via mandamental. É verdade que, com referência à legalidade do exame de capacidade 
física em concursos públicos, a jurisprudência assente do STJ é que devem ser respei-
tados os requisitos relativos à existência de previsão legal, à objetividade dos critérios 
adotados e à possibilidade de revisão do resultado obtido pelo candidato, sob pena de 
violação dos princípios da legalidade, da impessoalidade e da recorribilidade. […].” (RMS 
31.505-CE, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, julgado em 16/8/2012).
• Outros julgados correlatos.
Julgado: STJ. AgInt no REsp 1643048/GO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. 
AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONCURSO PUBLICO. PRETERIÇÃO. 
PRESCRIÇÃO DO DIREITO DE AÇÃO. INEXISTÊNCIA. LEI 7.144/83. INAPLICABILI-
DADE. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. DECRETO 20.910/32. PRECEDENTES DO STJ. 
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AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara 
Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73. II. Na 
origem, trata-se de demanda proposta pelo ora agravado, objetivando sua posse em 
cargo de Técnico de Informática do Ministério Público da União. III. O Tribunal de 
origem, com base na Lei n. 7.114/83, manteve a sentença, que decretara a extinção 
do feito, pela prescrição do direito de ação, entendendo ser o prazo anual e contado 
a partir da homologação do concurso. IV. Consoante a jurisprudência do STJ, “as 
normas previstas na Lei n. 7.144/1983 aplicam-se meramente a atos concernentes 
ao concurso público, nos quais não se insere, contudo, a controvérsia instaurada 
sobre aventada preterição ao direito público subjetivo de nomeação para o candidato 
aprovado e classificado dentro do número de vagas ofertadas no edital de abertura, 
hipótese para a qual o prazo é o previsto no Decreto 20.910/1932” (STJ, AgRg no 
REsp 14.87.720/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, 
DJe de 24/11/2014). Por outro lado, “a posse do servidor público e os eventual efei-
tos financeiros dela decorrentes é matéria que não guarda relação direta com o con-
curso público, porquanto se trata de fase posterior à homologação do resultado do 
certame, motivo pelo qual o prazo prescricional aplicável é o de cinco anos, pre-
visto no art. 1º do Decreto 20.910/32” (STJ, AgRg no REsp 1.244.080/RS, Rel. Minis-
tro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 22/11/2013). No mesmo 
sentido: STJ, AgInt no REsp 1.498.244/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA 
FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 09/04/2019; AgInt nos EDcl no AREsp 546.939/
GO, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/03/2017. V. 
Do mesmo modo, é assente nesta Corte o entendimento no sentido de que, “havendo 
preterição de candidato em concurso público, o termo inicial do prazo prescricional 
recai na data em que foram nomeados outros servidores no lugar dos aprovados 
na disputa” (STJ, REsp 415.602/RS, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, 
DJ de03/06/2002). A propósito: STJ, AgInt no REsp 1.279.735/RS, Rel. Ministro 
GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 08/08/2018; REsp 1.583.522/SP, Rel. 
Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 22/04/2016. VI. Agravo 
interno improvido. (Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, jul-
gado em 05/03/2020, DJe 17/03/2020).
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DIREITO PROCESSUAL CIVIL
Julgado: STJ. AgRg no RMS 21.155/SP. 1. Em precedente idêntico ao caso dos autos, 
a Sexta Turma proferiu o entendimento de que “tendo em vista os princípios da leal-
dade, da boa-fé administrativa e da segurança jurídica, bem como o fato de que a cria-
ção de cargos depende de prévia dotação orçamentária, o candidato aprovado dentro 
do número de vagas previsto no edital do certame, consideradas as desistências dos 
candidatos melhor classificados, não tem mera expectativa de direito, mas verdadeiro 
direito subjetivo à nomeação.” (RMS 21.323/SP, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE 
ASSIS MOURA, SEXTA TURMA, julgado em 01/06/2010, DJe 21/06/2010) 2. O prazo 
decadencial de 120 dias para impetração do mandamus tem como termo inicial a data 
em que se encerra a validade do certame, uma vez que a omissão estatal se estende 
por toda vigência do concurso. 3. Está presente o interesse processual na impetração 
de mandado de segurança contra a ausência de nomeação de candidato aprovado, 
ainda que expirado o prazo de validade do concurso público. 4. Agravo regimental a 
que se nega provimento. (Rel. Ministro VASCO DELLA GIUSTINA (DESEMBARGADOR 
CONVOCADO DO TJ/RS), SEXTA TURMA, julgado em 10/04/2012, DJe 18/04/2012).
Julgado: STJ. MS 18.054/DF. 1. A jurisprudência consolidada neste Superior Tribu-
nal de Justiça é no sentido de que os candidatos classificados em concurso público 
fora do número de vagas previstas no edital possuem mera expectativa de direito à 
nomeação, apenas adquirindo esse direito caso haja comprovação do surgimento de 
novas vagas durante o prazo de validade do concurso público, bem como o interesse 
da Administração Pública em preenchê-la. 2. No caso dos autos, as desistências dos 
candidatos melhor posicionados somente ocorreram quando o concurso já havia expi-
rado, o que afasta o direito à nomeação pretendido pelo impetrante. Precedentes: MS 
16.639/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, DJe 20/04/2012; RMS 33.865/MS, 
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 14/09/2011; RMS 34.819/DF, 
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 02/02/2012; RMS 23.673/
MG, Rel. Min. Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe 03/08/2009. 3. Segurança denegada. 
(Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/05/2012, DJe 
29/05/2012).
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DIREITO PROCESSUAL CIVIL
• Em questão envolvendo remuneração:
− Se houver redução – Ato de trato sucessivo, que se renova mês a mês;
− Se houver supressão / exclusão – Ato que atinge o fundo de direito.
Julgado: STJ. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. 
EXCLUSÃO DO PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS. ATO COMISSIVO. DECADÊNCIA. 1. Tra-
ta-se, originariamente, de Mandado de Segurança contra ato de secretário de Estado da 
Administração que excluiu as horas extras da remuneração de servidores. O acórdão 
recorrido extinguiuo feito por decadência. 2. A jurisprudência do STJ é assente em afir-
mar que, quando houver redução, e não supressão do valor de vantagem, configura-se 
a prestação de trato sucessivo, que se renova mês a mês, pois não equivale à negação 
do próprio fundo de direito. Mutatis mutandis, a exclusão do pagamento da verba é ato 
comissivo que atinge o fundo de direito e, portanto, está sujeito ao prazo decadencial do 
art. 23 da Lei n. 12.016/2009. 3. Recurso Ordinário não provido. (Rel. Ministro HERMAN 
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/12/2012, DJe 19/12/2012).
Julgado: STJ. AgRg no Ag 1337066/BA. PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO POR 
MORTE. REDUÇÃO. PRESTAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. PRESCRIÇÃO. NÃO-OCORRÊN-
CIA. 1. Nos termos do acórdão recorrido, na espécie em análise, não se trata de benefício 
novo, ou de pedido de majoração de benefício, tampouco discute-se o direito de ser ou não 
a autora beneficiária. Refere-se a pedido formulado por pensionista visando recebimento 
das diferenças dos valores pagos a menor pela Administração. 2. Quando houver redução, 
e não supressão do valor de vantagem, fica configurada a prestação de trato sucessivo, 
que se renova mês a mês, pois não equivale à negação do próprio fundo de direito, não 
havendo que se falar, portanto, em decadência do mandado de segurança. Precedentes: 
AgRg no REsp 1.110.192/CE, Rel. Ministro Celso Limongi - Desembargador Convocado do 
TJ/SP, Sexta Turma, julgado em 04/05/2010, DJe 24/05/2010; AgRg no REsp 1.149.481/
SC, Rel. Ministro Felix Fischer, Quinta Turma, julgado em 09/03/2010, DJe 29/03/2010; 
REsp 925.452/PE, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, julgado em 13/08/2009, DJe 
08/09/2009; AgRg no REsp 993.383/PR, Rel. Ministra Jane Silva - Desembargadora Con-
vocada do TJ/MG), Sexta Turma, julgado em 03/02/2009, DJe 16/02/2009. 3. Agravo 
regimental não provido. (Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 
26/10/2010, DJe 10/11/2010).
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Recebendo a inicial, o juiz determina uma série de medidas, dentre elas a notificação da 
autoridade coatora, com envio da segunda via apresentada para que preste informações em 
10 dias, a ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, 
com envio de cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito, e a pos-
sibilidade de suspensão do ato que deu motivo ao pedido, se houver fundamento relevante e 
do ato impugnado puder resultar ineficácia da medida.
Para fins de concessão dessa liminar, é possível exigir do impetrante caução, fiança ou 
depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica. Concedendo ou de-
negando a liminar, cabe agravo de instrumento contra a decisão.
A inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não for o caso de man-
dado de segurança ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal 
para a impetração. Do indeferimento da inicial pelo juiz de primeiro grau caberá apelação e, 
quando a competência para o julgamento do mandado de segurança couber originariamente 
a um dos tribunais, do ato do relator caberá agravo para o órgão competente do tribunal que 
integre.
Após o prazo de 10 dias para a vinda aos autos das informações a serem prestadas pela 
autoridade apontada como coatora, o juiz ouvirá o Ministério Público, que opinará, dentro do 
prazo improrrogável de 10 dias.
Com ou sem parecer do MP, os autos são conclusos ao juiz, para decisão, a qual deverá 
ser necessariamente proferida em 30 dias. Apesar de a lei falar em “decisão”, o momento pro-
cessual é o de sentença, na qual poderá ou não haver a concessão da segurança pleiteada. 
Da sentença, concedendo ou denegando o mandado, cabe apelação.
• O que se entende por teoria da encampação no mandado de segurança?
− A teoria da encampação é o ingresso da autoridade coatora correta, ou da pessoa 
jurídica a que ela pertença, no feito para suprimir o vício e, em decorrência, permite o 
julgamento do mandado de segurança. Nesse caso, deve o juiz determinar a emenda 
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da inicial, ou, na hipótese de erro escusável, corrigi-lo de ofício, e não extinguir o pro-
cesso sem julgamento do mérito, apesar de a autoridade coatora ser incorreta, uma 
vez que se poderia prosseguir pela pessoa jurídica. Para aplicar tal teoria necessita 
preencher alguns requisitos:
◦ Entre encampante e encampado ocorra vínculo hierárquico (mesma PJ).
◦ Que o ingresso do encampante não modifique a competência para o julgamento 
do mandado de segurança.
◦ As informações prestadas pela autoridade encampada tenham esclarecido a ques-
tão no mérito.
Súmula n. 628, STJ: “A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança 
quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo 
hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do 
ato impugnado; b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c)
ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal.”
• “A teoria da encampação aplica-se ao habeas data, mutatis mutandis [...]” (STJ. HD 84/
DF).
Julgado: STJ. AgRg no REsp 1222348/BA. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SER-
VIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGU-
RANÇA. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL INATACADO. SÚMULA 126/STF. AUTORIDADE 
COATORA. ERRO NA INDICAÇÃO. POSSIBILIDADE DE SUPRIMENTO JUDICIAL. PRECE-
DENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. “É inadmissível recurso especial, quando o acórdão 
recorrido assenta em fundamentos constitucional e infraconstitucional, qualquer deles 
suficientes, por si sós, para mantê-lo, e a parte vencida não manifesta recurso extraor-
dinário” (Súmula 126/STJ). 2. Hipótese em que o Tribunal de origem, em grau de apela-
ção, deixou de extinguir o mandado de segurança impetrado contra o “Estado da Bahia” 
e o “Comandante-Geral da Polícia Militar”, optando por determinar a integração do polo 
passivo mediante a inclusão do Governador do Estado da Bahia, sob o fundamento de 
que essa solução estaria mais consonante com o princípio do devido processo legal e 
da duração razoável do processo, nos termos do art. 5º, LXXVI, da Constituição da Repú-
blica. 3. Ainda que fosse possível ultrapassar o óbice da Súmula 1/26/STJ, melhor sorte 
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não socorre ao agravante quanto ao mérito, tendo em vista que “A errônea indicação da 
autoridade coatora não implica ilegitimidade ad causam passiva se aquela pertence à
mesma pessoa jurídica de direito público; porquanto, nesse caso não se altera a pola-
rização processual, o que preserva a condição da ação” (REsp n. 806467/PR, Rel. Min. 
LUIZ FUX, DJ 20/9/07). 4. Agravo regimental não provido. (Rel. Ministro ARNALDO ESTE-
VES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 20/09/2011, DJe 23/09/2011).
Concedido o mandado, o juiz deve transmitir em ofício, por intermédio do oficial do juízo, 
ou pelo correio, mediante correspondência com AR, o inteiro teor da sentença à autoridade 
coatora e à pessoa jurídica interessada.
Há reexame necessário, ou duplo grau de jurisdição, nas sentenças de concessão de man-
dado de segurança. A pessoa jurídica, na sequência, possui legitimidade recursal, mas se 
estende à autoridade coatora o direito de recorrer também.
A Lei prevê ainda a possibilidade de impetração de MS coletivo.
O mandado de segurançacoletivo pode ser impetrado por partido político com represen-
tação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus inte-
grantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associa-
ção legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 ano, em defesa de direitos 
líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos 
seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autoriza-
ção especial.
No MS coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo ou 
categoria substituídos pelo impetrante.
Outra importante regra é a de que o MS coletivo não induz litispendência para as ações 
individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a título individual 
se não requerer a desistência de seu mandado de segurança no prazo de 30 dias a contar da 
ciência comprovada da impetração da segurança coletiva.
Por fim, saiba que no mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida 
após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá 
se pronunciar no prazo de 72 horas. A Lei n. 8.437/92 possui previsão semelhante, incluindo 
a ACP também nessa regra.
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Ação populAr
A Ação Popular (APP) é possível de ser ajuizada por qualquer cidadão para pleitear a anu-
lação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, 
dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista, de 
empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja 
criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de 50% do pa-
trimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito 
Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades sub-
vencionadas pelos cofres públicos.
• Legitimidade ativa – qualquer cidadão (que tem título de eleitor).
− Entre 16 e 18 não precisa de assistência!
Informativo 476, STJ: “[...]. Dessarte, conclui-se que, se for eleitor, é cidadão para fins de 
ajuizamento da ação popular.” (STJ. REsp 1.242.800-MS).
Julgado: STJ. REsp 1.242.800. SEGUNDA TURMA. […]. 3. A Constituição da República 
vigente, em seu art. 5º, inc. LXXIII, inserindo no âmbito de uma democracia de cunho 
representativo eminentemente indireto um instituto próprio de democracias represen-
tativas diretas, prevê que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular 
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado par-
ticipe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cul-
tural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da 
sucumbência” (destaque acrescentado). 4. Note-se que a legitimidade ativa é deferida 
a cidadão. A afirmativa é importante porque, ao contrário do que pretende o recorrente, 
a legitimidade ativa não é do eleitor, mas do cidadão. 5. O que ocorre é que a Lei n. 
4717/65, por seu art. 1º, § 3º, define que a cidadania será provada por título de eleitor. 
6. Vê-se, portanto, que a condição de eleitor não é condição de legitimidade ativa, mas 
apenas e tão-só meio de prova documental da cidadania, daí porque pouco importa qual 
o domicílio eleitoral do autor da ação popular. Aliás, trata-se de uma exceção à regra 
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da liberdade probatória (sob a lógica tanto da atipicidade como da não-taxatividade 
dos meios de provas) previsto no art. 332, CPC. […]. 9. O indivíduo não é cidadão de tal 
ou qual Município, é “apenas” cidadão, bastando, para tanto, ser eleitor. 10. Não custa 
mesmo asseverar que o instituto do “domicílio eleitoral” não guarda tanta sintonia com 
o exercício da cidadania, e sim com a necessidade de organização e fiscalização elei-
torais. 11. É que é entendimento pacífico em doutrina e jurisprudência que a fixação 
inicial do domicílio eleitoral não exige qualquer vínculo especialmente qualificado do 
indivíduo com a circunscrição eleitoral em que pretende se alistar (o art. 42, p. único, da 
Lei n. 4.737/65 exige tão-só ou o domicílio ou a simples residência, mas a jurisprudên-
cia eleitoral é mais abrangente na interpretação desta cláusula legal, conforme abaixo 
demonstrado) - aqui, portanto, dando-se ênfase à organização eleitoral. 12. Ainda de 
acordo com lições doutrinárias e jurisprudenciais, somente no que tange a eventuais 
transferências de domicílio é que a lei eleitoral exige algum tipo de procedimento mais 
pormenorizado, com demonstração de algum tipo de vínculo qualificado do eleitor que 
pretende a transferência com o novo local de alistamento (v. art. 55 da Lei n. 4.737/65) 
- aqui, portanto, dando-se ênfase à fiscalização para evitação de fraude eleitoral. 13.
Conjugando estas premissas, nota-se que, mesmo que determinado indivíduo mude de 
domicílio/residência, pode ele manter seu alistamento eleitoral no local de seu domicí-
lio/residência original. […]. 16. Então, se até para fins eleitorais esta relação domicílio-
-alistamento é tênue, quanto mais para fins processuais de prova da cidadania, pois, 
onde o constituinte e o legislador não distinguiram, não cabe ao Judiciário fazê-lo - 
mormente para restringir legitimidade ativa de ação popular, instituto dos mais caros à 
participação social e ao controle efetivos dos indivíduos no controle da Administração 
Pública. 17. Recurso especial não provido. (Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, 
SEGUNDA TURMA, julgado em 07/06/2011, DJe 14/06/2011).
• Litisconsórcio ativo incidental/ulterior só pode se não ferir o princípio do juiz natural 
(não pode escolher o juiz).
Julgado: STJ. AR 2183/MG. […]. 4. Em relação aos Municípios que pleiteiam a inclusão 
no polo ativo da presente ação, essa pretensão não merece acolhida, tendo em vista a 
orientação desta Corte que não admite a formação de litisconsórcio ativo facultativo em 
momento posterior à distribuição da ação, para que se preserve a garantia do juiz natu-
ral, ressalvadas as hipóteses autorizativas previstas em lei especial (como é o caso da 
Lei n. 4.717/1965 – que regula a ação popular). […]. (Rel. Ministro MAURO CAMPBELL 
MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/09/2011, DJe 05/10/2011).
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Mandado de Segurança. Ação Popular. Ação Civil Pública
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Art. 6º, § 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor 
da ação popular.”
• APP é um pouco mais restrita que a ACP quanto ao objeto, além do mais, há diferença 
quanto à legitimidade ativa.
Julgado: STJ. REsp 1.071.138 - MG. […]. 2. O autor popular carece de legitimidade ativa 
para pleitear a condenação de qualquer pessoa por ato de improbidade administrativa: 
essa legitimidade pertence somente ao Ministério Público e à pessoa jurídica interes-
sada (art. 17 da Lei n. 8.429/1992). […]. (Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, PRIMEIRA 
TURMA, julgado em 10/12/13).
Julgado: STJ. REsp 224677/MT. 1. O art. 127 da Constituição Federal estabelece a 
competência do Ministério Público para promover, por meio da ação civil pública, na 
forma do seu art. 129 e do art. 1º, IV, da Lei n. 7.347/85, a defesa dos interesses sociais 
e individuais indisponíveis. 2. É assente na doutrina e jurisprudência que o objeto da 
açãocivil pública abarca quaisquer direitos transindividuais, sejam eles difusos ou 
coletivos, ou mesmo individuais homogêneos, uma vez que a defesa judicial promo-
vida por meio de tais ações não se esgota nas hipóteses contempladas no art. 1º da 
Lei n. 7.347/85. 3. O cabimento da ação civil pública não prejudica a propositura da 
ação popular, nos termos mesmo do caput do art. 1º da Lei n. 7.347/85. Ambas con-
vivem no sistema pátrio, diferindo-se, basicamente, quanto à legitimidade ativa, por-
quanto, quanto ao objeto, tutelam praticamente os mesmos interesses, sendo a popu-
lar apenas mais restrita que a civil pública. 4. Recurso especial conhecido em parte e 
improvido. (Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 
07/06/2005, DJ 01/08/2005, p. 372).
Julgado: STJ. REsp 827445/SP. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LEI N. 
8.429/1992. ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. IMPRESCINDIBILIDADE. 1. A ação de 
improbidade administrativa, de matriz constitucional (art.37, § 4º e disciplinada na Lei n. 
8.429/1992), tem natureza especialíssima, qualificada pelo singularidade do seu objeto, 
que é o de aplicar penalidades a administradores ímprobos e a outras pessoas - físicas 
ou jurídicas - que com eles se acumpliciam para atuar contra a Administração ou que se 
beneficiam com o ato de improbidade. Portanto, se trata de uma ação de caráter repres-
sivo, semelhante à ação penal, diferente das outras ações com matriz constitucional, 
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Mandado de Segurança. Ação Popular. Ação Civil Pública
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como a Ação Popular (CF, art. 5º, LXXIII, disciplinada na Lei n. 4.717/1965), cujo objeto 
típico é de natureza essencialmente desconstitutiva (anulação de atos administrativos 
ilegítimos) e a Ação Civil Pública para a tutela do patrimônio público (CF, art. 129, III e 
Lei n. 7.347/85), cujo objeto típico é de natureza preventiva, desconstitutiva ou repa-
ratória. […]. (Rel. Ministro LUIZ FUX, Rel. p/ Acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, 
PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/02/2010, DJe 08/03/2010).
• Cabível o controle de constitucionalidade incidental em sede de APP, apesar de, em 
muitos casos, o tema ser difícil de diferenciar na prática.
Julgado: STJ. REsp 1195516/RJ. […]. 4. No caso dos autos, a ação popular foi proposta 
pelo recorrente, objetivando a declaração de nulidade de todas as certidões de dívidas 
ativas do município do Rio de Janeiro, referentes a IPTU lançados a partir de 2000, com 
fundamento no art. 67 da Lei municipal n. 691/84 ante a inconstitucionalidade das alí-
quotas progressivas de IPTU. 5. O STJ vem firmando o entendimento de que é possível 
a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal 
ou local em sede de ação coletiva. Todavia, in casu, a dita imoralidade perpetrada pelo 
recorrente equivale à inconstitucionalidade da Lei municipal n. 691/84, sendo certo que 
a ação popular é via imprópria para o controle da constitucionalidade de leis. 6. O reco-
nhecimento da inconstitucionalidade alegada, mesmo em decisão de primeira instância, 
terá eficácia erga omnes, com efeito geral e abstrato, abrangendo todos os contribuin-
tes de IPTU do município do Rio de Janeiro, “subvertendo todo o sistema de controle 
de constitucionalidade adotado pela legislação brasileira”. Inadequação da via eleita. 
Recurso especial conhecido em parte e nesta improvido. (Rel. Ministro HUMBERTO 
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/08/2010, DJe 19/08/2010).
Julgado: STJ. REsp 1081968/SC. […]. 3. Mérito – da impossibilidade jurídica do pedido da 
ação popular. Sob pena de usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal, a ação 
popular não se mostra a via adequada para a obtenção de declaração de inconstitucionali-
dade de lei federal, devendo haver a comprovação da prática de atos administrativos concre-
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tos que violem o erário público. Precedentes. 4. Na hipótese, o objetivo da ação popular não 
se relaciona a atos específicos, mas contra todo o sistema de repasse previsto nas normas 
pertinentes ao FIES, sem a especificação de um ato concreto lesivo ao patrimônio público, 
requisito exigido e necessário para se autorizar a sua impugnação por meio deste tipo de 
ação. Esse fato, por si só, afasta a possibilidade do cabimento da ação popular por equivaler 
à declaração de inconstitucionalidade de lei em tese, em flagrante usurpação de competên-
cia do Pretório Excelso para efetuar o controle em abstrato da constitucionalidade das leis. 
5. Ação popular extinta, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 267, inciso VI, do 
Código de Processo Civil, ficando prejudicado o exame da prescrição (ofensa aos artigos 21 
c/c 22 da Lei n. 4.717/65 e 295, inciso IV, do CPC). 6. Recurso especial conhecido em parte 
e provido. (Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/10/2009, DJe 
15/10/2009).
Julgado: STJ. REsp 505.865/SC. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. INCONSTITU-
CIONALIDADE DE LEI FEDERAL. ART 36 DO ADCT. ART. 165, § 9º, II, DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM ANÁLISE DO MÉRITO. 1. O STJ vem firmando o 
entendimento de que é possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum
de lei ou ato normativo federal ou local em sede ação coletiva. Todavia, in casu, a dita 
imoralidade perpetrada pelos réus equivale à inconstitucionalidade formal da Lei n. 
8.173/91, sendo certo que a ação popular é via imprópria para o controle da constitu-
cionalidade de leis. 2. A causa de pedir na ação popular está assentada no seguinte: o 
Fundo do Estado Maior das Forças Armadas é lesivo à moralidade administrativa porque 
foi extinto pela Constituição Federal (art. 36 do ADCT), não tendo havido ratificação do 
Congresso Nacional. Por sua vez, este somente poderia ratificar a existência do fundo 
por meio de lei complementar, na forma que dispõe o inciso II do § 9º do artigo 165 da CF. 
Como a lei que recriou os fundos em 1991 (Lei n. 8.173) é lei ordinária, ela fere, formal-
mente, os dispositivos constitucionais. 3. Portanto, está o autor da ação popular impug-
nando a inconstitucionalidade ou legalidade (Lei n. 8.173) do Fundo do Estado-Maior 
das Forças Armadas, fato que acarreta a extinção do processo sem apreciação do mérito. 
4. Recurso especial conhecido parcialmente e provido. (Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE 
NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/2007, DJ 02/08/2007, p. 437).
Julgado: STJ. REsp 776.848/RJ. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. VIOLAÇÃO DO ART. 
535, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA. AÇÃO POPULAR. TAXA DE ILUMINAÇÃO. DECRETO. ILE-
GALIDADE. 1. A Ação popular objetivando a suspensão da eficácia do Decreto Municipal 
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n. 62/2003, a fim de excluir-se das faturas de consumo de energia elétrica dos con-
tribuintes do Município de Resende/RJ o valor relativo à Taxa de Iluminação Pública, 
à falta de previsão legal tem cunho declaratório, máxime quando assentada em ato 
administrativo concreto. 2. A análise incidenter tantum e de forma difusa pelo juízo a 
quo da inconstitucionalidade do Decreto é passível de ser confirmada em agravo interno, 
máxime quando o thema iudicandum restou exaustivamente analisado pelas instâncias 
superiores. 3. O artigo 481, parágrafo único, do CPC dispõe que “os órgãos fracionários 
dos tribunais não submeterão ao plenário, ou ao órgão especial, a argüição de incons-
titucionalidade, quando já houver pronunciamento destesou do plenário do Supremo 
Tribunal Federal sobre a questão”. 4. In casu, o Tribunal assentou que “o Supremo Tri-
bunal Federal tem posicionamento tranqüilo a respeito do tema, podendo ser citado o 
seguinte julgado: RE 233332/RJ, Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno (unânime), julga-
mento em 10.03.1999, DJ 15.05.99(...)” e a Súmula 670/STF, in litteris: “O serviço de 
iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”. 5. A aferição da lesão ao 
patrimônio público na sua extensão, objeto principal do pedido, reclama apreciação do 
contexto fático-probatório dos autos (Súmula 07/STJ). 6. Inexiste ofensa ao art. 535 
do CPC, quando o tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a 
questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, 
os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido 
suficientes para embasar a decisão. 7. Neste sentido, é a lição do Professor Hely Lopes 
Meirelles, litteris:”O objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público. 
(...) Dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio público pode estar até mesmo a lei 
de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as conseqüências imediatas de sua 
atuação, como a que desapropria bens, a que concede isenções, a que desmembra ou 
ou cria municípios, a que fixa limites territoriais e outras dessa espécie. Tais leis só o 
são em sentido formal, visto que materialmente se equiparam aos atos administrativos 
e, por isso mesmo, são atacáveis por ação popular ou por mandado de segurança, con-
forme o direito ou o interesse por elas lesado, mas é incabível a ação popular contra ‘a 
lei em tese’. (...) Considerando que a sentença de procedência da ação tem efeitos erga 
omnes, entendemos que não cabe a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato 
normativo em sede de ação popular. O controle de constitucionalidade é da competên-
cia exclusiva do Supremo Tribunal Federal, na forma do art. 102, I, “a”, da Constituição 
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Federal. (...) O Supremo Tribunal Federal já julgou que é de sua competência exclusiva 
o julgamento da validade de lei em tese, e que o julgamento deste tema por juiz de pri-
meiro grau implica em ‘usurpação da competência do Supremo para o controle concen-
trado’, acarretando a nulidade do respectivo processo (Rcl n. 434-1, Rel. Min. Francisco 
Rezek, RF 336/231). (...) Nada disso significa, porém, que um ato que viole a Constituição 
não possa ser objeto de ataque em ação popular. A restrição diz respeito a ato norma-
tivo, cuja declaração de inconstitucionalidade é especificamente regulada na Carta Polí-
tica. Nada obsta a que o ato puramente administrativo, quando contrário à Constituição 
Federal, seja impugnado através de ação popular.”( in “Mandado de Segurança, Ação 
Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção e ‘Habeas Data’, 19ª Edição, publicada 
pela Editora Malheiros, páginas 118/135) 8. Deveras, é assente no Eg. STJ e no STF que 
“é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de 
quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitu-
cional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples 
questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do 
interesse público”. (REsp 437.277/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, 2.ª Turma, DJ 13.12.2004) 
9. Recurso especial desprovido. (Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 
16/12/2008, DJe 06/08/2009).
As regras procedimentais para a APP são semelhantes às do CPC, com as seguintes 
peculiaridades.
• Foro competente concorrente – foro de domicílio do autor; foro de ocorrência do ato ou 
fato; foro da situação da coisa; foro da capital do ente.
− Sendo igualmente competentes o juízo do domicílio do autor popular e o do local 
onde houver ocorrido o dano (local do fato), a competência para examinar o feito é 
daquele em que menor dificuldade haja para o exercício da Ação Popular. A propósi-
to: CC 47.950/DF, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Seção, DJ 7/5/2007, p. 252; 
CC 107.109/RJ, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, DJe 18/3/2010.
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Art. 52. É competente o foro de domicílio do réu para as causas em que seja autor Estado ou 
o Distrito Federal.
Parágrafo único. Se Estado ou o Distrito Federal for o demandado, a ação poderá ser proposta no 
foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, no de situação 
da coisa ou na capital do respectivo ente federado.
Julgado: STJ. CC 47.950/DF. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO POPULAR 
AJUIZADA EM FACE DA UNIÃO. LEI N. 4.717/1965. POSSIBILIDADE DE PROPOSITURA 
DA AÇÃO NO FORO DO DOMICÍLIO DO AUTOR. APLICAÇÃO DOS ARTS. 99, I, DO CPC, 
E 109, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Não havendo dúvidas quanto à competência 
da Justiça Federal para processar e julgar a ação popular proposta em face da União, 
cabe, no presente conflito, determinar o foro competente para tanto: se o de Brasília 
(local em que se consumou o ato danoso), ou do Rio de Janeiro (domicílio do autor). 
2. A Constituição Federal de 1988 dispõe, em seu art. 5º, LXXIII, que “qualquer cidadão 
é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio 
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, 
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. Tal ação é regulada pela Lei n. 
4.717/1965, recepcionada pela Carta Magna. 3. O art. 5º da referida norma legal deter-
mina que a competência para processamento e julgamento da ação popular será aferida 
considerando-se a origem do ato impugnado. Assim, caberá à Justiça Federal apre-
ciar a controvérsia se houver interesse da União, e à Justiça Estadual se o interesse 
for dos Estados ou dos Municípios. A citada Lei n. 4.717/1965, entretanto, em nenhum 
momento fixa o foro em que a ação popular deve ser ajuizada, dispondo, apenas, em 
seu art. 22, serem aplicáveis as regras do Código de Processo Civil, naquilo em que não 
contrariem os dispositivos da Lei, nem a natureza específica da ação. Portanto, para se 
fixar o foro competente para apreciar a ação em comento, mostra-se necessário consi-
derar o objetivo maior da ação popular, isto é, o que esse instrumento previsto na Carta 
Magna, e colocado à disposição do cidadão, visa proporcionar. 4. Segundo a doutrina, 
o direito do cidadão de promover a ação popular constitui um direito político fundamen-
tal, da mesma natureza de outros direitos políticos previstos na Constituição Federal. 
Caracteriza, a ação popular, um instrumento que garante à coletividade a oportunidade 
de fiscalizar os atos praticados pelos governantes, de modo a poder impugnar qualquer 
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medida tomada que cause danos à sociedade como um todo, ou seja, visa a proteger 
direitos transindividuais. Não pode, por conseguinte, o exercício desse direito sofrer res-
trições, isto é, não se pode admitir a criação de entraves que venham a inibir a atuação 
do cidadão na proteção de interesses que dizem respeito a toda a coletividade. 5. Assim, 
tem-se por desarrazoado determinar-se como foro competente para julgamentoda 
ação popular, na presente hipótese, o do local em que se consumou o ato, ou seja, o de 
Brasília. Isso porque tal entendimento dificultaria a atuação do autor, que tem domicílio 
no Rio de Janeiro. 6. Considerando a necessidade de assegurar o cumprimento do pre-
ceito constitucional que garante a todo cidadão a defesa de interesses coletivos (art. 5º, 
LXXIII), devem ser empregadas as regras de competência constantes do Código de Pro-
cesso Civil - cuja aplicação está prevista na Lei n. 4.717/1965 -, haja vista serem as que 
melhor atendem a esse propósito. 7. Nos termos do inciso I do art. 99 do CPC, para as 
causas em que a União for ré, é competente o foro da Capital do Estado. Esse dispositivo, 
todavia, deve ser interpretado em conformidade com o § 2º do art. 109 da Constituição 
Federal, de modo que, em tal caso, “poderá o autor propor a ação no foro de seu domi-
cílio, no foro do local do ato ou fato, no foro da situação do bem ou no foro do Distrito 
Federal” (PIZZOL, Patrícia Miranda. “Código de Processo Civil Interpretado”, Coordena-
dor Antônio Carlos Marcato, São Paulo: Editora Atlas, 2004, p. 269). Trata-se, assim, de 
competência concorrente, ou seja, a ação pode ser ajuizada em quaisquer desses foros. 
8. Na hipótese dos autos, portanto, em que a ação popular foi proposta contra a União, 
não há falar em incompetência, seja relativa, seja absoluta, do Juízo Federal do domicí-
lio do demandante. 9. Conflito conhecido para declarar a competência do Juízo da 10ª 
Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro, o suscitado. (Rel. Ministra 
DENISE ARRUDA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/04/2007, DJ 07/05/2007, p. 252).
• Na situação específica de Brumadinho, o STJ, com base no caso concreto, fixou o foro 
do local do fato em aplicação subsidiária da Lei de ACP.
Julgado: STJ. CC 164.362/MG. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. DIREITO 
AMBIENTAL. DESASTRE DE BRUMADINHO. ROMPIMENTO DE BARRAGEM DA EMPRESA 
VALE DO RIO DOCE. AÇÃO POPULAR. LEI 4.717/1965. COMPETÊNCIA PARA JULGAR 
A AÇÃO POPULAR QUANDO JÁ EM ANDAMENTO AÇÃO CIVIL PÚBLICO COM OBJETO 
ASSEMELHADO. DISTINGUISHING. TEMA AMBIENTAL. FORO DO LOCAL DO FATO. APLI-
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CAÇÃO SUBSIDIÁRIA DA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HISTÓRICO DA DEMANDA […]. 4.
Malgrado isso, as circunstâncias do caso concreto devem ser analisadas de forma que 
se ajuste o Direito à realidade. Para tanto, mister recordar os percalços que envolveram 
a definição da competência jurisdicional no desastre de Mariana/MG, o que levou o STJ 
a eleger um único juízo para todas as ações, de maneira a evitar decisões conflitantes 
e possibilitar que a Justiça se realize de maneira mais objetiva, célere e harmônica. 5. 
A hipótese dos autos apresenta inegáveis peculiaridades que a distinguem dos casos 
anteriormente enfrentados pelo STJ, o que impõe adoção de solução mais consentâ-
nea com a imprescindibilidade de se evitar tumulto processual em demanda de tama-
nha magnitude social, econômica e ambiental. Assim, necessário superar, excepcional-
mente, a regra geral contida nos precedentes invocados, nos moldes do que dispõe o 
art. 489, § 1º, VI, do CPC/2015. De fato a tragédia ocorrida em Brumadinho/MG invoca 
solução prática diversa, a fim de entregar, da melhor forma possível, a prestação juris-
dicional à população atingida. Impõe-se, pois, ao STJ adotar saída pragmática que via-
bilize resposta do Poder Judiciário aos que sofrem os efeitos da inominável tragédia. 
DISTINGUISHING: AÇÃO POPULAR ISOLADA E AÇÃO POPULAR EM COMPETIÇÃO COM 
AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM OBJETO ASSEMELHADO 6. A solução encontrada é de dis-
tinguishing à luz de peculiaridades do caso concreto e não de revogação universal do 
entendimento do STJ sobre a competência para a ação popular, precedentes que devem 
ser mantidos, já que lastreados em sólidos e atuais fundamentos legais e justificáveis 
argumentos políticos, éticos e processuais. 9. Assim, a regra geral do STJ não será apli-
cada aqui, porque deve ser usada quando a Ação Popular for isolada. Contudo, na atual 
hipótese, tem-se que a Ação Popular estará competindo e concorrendo com várias outras 
Ações Populares e Ações Civis Públicas, bem como com centenas, talvez milhares, de 
ações individuais, razão pela qual, em se tratando de competência concorrente, deve ser 
eleito o foro do local do fato. AÇÃO POPULAR EM TEMAS AMBIENTAIS 8. Deveras a Lei 
de Ação Popular (Lei n. 4.717/1965) não contém regras de definição do foro competente. 
À época de sua edição, ainda não vigorava a Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/1985); 
portanto se utilizava, até então, o CPC, subsidiariamente. Todavia, com a promulgação 
da retromencionada Lei n. 7.347/1985, a aplicação subsidiária do CPC passou a ser 
reservada àqueles casos para os quais as regras próprias do processo coletivo também 
não se revelassem suficientes. 9. Nesse contexto, a definição do foro competente para 
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a apreciação da Ação Popular, máxime em temas como o de direito ambiental, reclama 
a aplicação, por analogia, da regra pertinente contida no artigo 2º da Lei da Ação Civil 
Pública. Tal medida se mostra consentânea com os princípios do Direito Ambiental, por 
assegurar a apuração dos fatos pelo órgão judicante que detém maior proximidade com 
o local do dano e, portanto, revela melhor capacidade de colher as provas de maneira 
célere e de examiná-las no contexto de sua produção. 10. É verdade que, ao instituir a 
Ação Popular, o legislador constituinte buscou privilegiar o exercício da fiscalização e 
da própria democracia pelo cidadão. Disso não decorre, contudo, que as Ações Popula-
res devam ser sempre distribuídas no foro mais conveniente a ele; neste caso, o de seu 
domicílio. Isso porque, casos haverá, como o destes autos, em que a defesa do interesse 
coletivo será mais bem realizada no local do ato que, por meio da ação, o cidadão pre-
tenda ver anulado. Nessas hipóteses, a sobreposição do foro do domicílio do autor ao 
foro onde ocorreu o dano ambiental acarretará prejuízo ao próprio interesse material 
coletivo tutelado por intermédio desta ação, em benefício do interesse processual indi-
vidual do cidadão, em manifesta afronta à finalidade mesma da demanda por ele ajui-
zada. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO PARA O AUTOR DA AÇÃO POPULAR 11. Cumpre destacar 
que, devido ao processamento eletrônico, as dificuldades decorrentes da redistribuição 
para local distante do domicílio do autor são significativamente minimizadas, se não 
totalmente afastadas, em decorrência da possibilidade de acesso integral aos autos por 
meio do sistema de movimentação processual. COMPETÊNCIA DO LOCAL DO FATO 12.
Na presente hipótese, é mais razoável determinar que o foro competente para julga-
mento desta Ação Popular seja o do local do fato. Logo, como medida para assegurar 
a efetividade da prestação jurisdicional e a defesa do meio ambiente, entende-se que a 
competência para processamento e julgamento do presente feito é da 17ª Vara Federal 
da Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais. CONCLUSÃO 13. Conflito de Compe-
tência conhecido para declarar competente o Juízo suscitante. (Rel. Ministro HERMAN 
BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/06/2019, DJe 19/12/2019).
Ao despachar a inicial, o juiz ordenará a intimação do representante do Ministério Públi-
co, além da citação dos réus. É possível ainda determinar a requisição de documentos que 
tiverem sido referidos pelo autor ou os que forem necessários aos esclarecimentos dos fatos.
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A citação dos beneficiários do ato lesivo pode ocorrer por edital, quando o autor o preferir.
O prazo de contestação é de 20 dias, prorrogáveis por mais 20 dias a requerimento do 
interessado, desde que fundamentado na dificuldade de produção da prova documental.
A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impug-
nação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que 
isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
• Lembrar que o Poder Público, embora legitimado passivo da APP, pode habilitar-se 
como litisconsorte de qualquer das partes, a qualquer momento, mesmo após ofereci-
da a contestação.
− Nesse sentido, é possível que em relação a uma parte do pedido o Poder Público seja 
réu e em relação à outra parte opte por atuar como autor, sem que haja confusão.
Art. 6º, § 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de im-
pugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que 
isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.”
Julgado: STJ. REsp 1185928/SP. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. ENTE PÚBLICO. 
MUDANÇA PARA O POLO ATIVO APÓS OFERECIMENTO DE CONTESTAÇÃO. POSSIBILI-
DADE. 1. Em se tratando de Ação Popular, é permitido ao ente público migrar do polo 
passivo para o ativo a qualquer tempo, a juízo de seu representante legal, a fim de defen-
der o interesse público. Precedentes. 2. Recurso especial não provido. (Rel. Ministro 
CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/06/2010, DJe 28/06/2010).
Julgado: STJ. REsp 791.042/PR. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERES-
SES TRANSINDIVIDUAIS. MICROSSISTEMA DE DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. 
LEGITIMIDADE DA UNIÃO PARA FIGURAR NOS PÓLOS PASSIVO E ATIVO DA AÇÃO. POS-
SIBILIDADE. DEVER DE FISCALIZAR A ATUAÇÃO DOS DELEGATÁRIOS DO SUS. DIREITO 
À RECOMPOSIÇÃO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DECORRENTE DO REPASSE DE VERBA. 
1. As ações de defesa dos interesses transindividuais e que encerram proteção ao patri-
mônio público, notadamente por força do objeto mediato do pedido, apresentam regras 
diversas acerca da legitimação para causa, que as distingue da polarização das ações
uti singuli, onde é possível evitar a ‘confusão jurídica’ identificando-se autor e réu e 
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dando-lhes a alteração das posições na relação processual, por força do artigo 264 do 
CPC. 2. A ação civil pública e a ação popular compõem um microssistema de defesa do 
patrimônio público na acepção mais ampla do termo, por isso que regulam a legitima-
tio ad causam de forma especialíssima. 3. Nesse seguimento, ao Poder Público, muito 
embora legitimado passivo para a ação civil pública, nos termos do § 2º, do art. 5º, da 
Lei n. 7347/85, fica facultado habilitar-se como litisconsorte de qualquer das partes. 4.
O art. 6º da lei da Ação Popular, por seu turno, dispõe que, muito embora a ação possa 
ser proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, 
bem como as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, 
aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado 
oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo, ressalva no pará-
grafo 3º do mesmo dispositivo que, verbis: § 3º - A pessoa jurídica de direito público ou 
de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar 
o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse 
público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente. 5. Essas singularidades 
no âmbito da legitimação para agir, além de conjurar as soluções ortodoxas, implicam 
a decomposição dos pedidos formulados, por isso que o poder público pode assumir as 
posturas acima indicadas em relação a um dos pedidos cumulados e manter-se no polo 
passivo em relação aos demais. 6. In casu, a União é demandada para cumprir obrigação 
de fazer consistente na exação do dever de fiscalizar a atuação dos delegatários do SUS 
e, ao mesmo tempo, beneficiária do pedido formulado de recomposição de seu patrimô-
nio por força de repasse de verbas. 7. Revelam-se notórios, o interesse e a legitimidade 
da União, quanto a esse outro pedido de reparação pecuniária, mercê de no mérito afe-
rir-se se realmente a entidade federativa maior deve ser compelida à fazer o que consta 
do pedido do parquet. 8. Recurso especial desprovido para manter a União em ambos 
os polos em relação aos pedidos distintos em face da mesma formulados. (Rel. Ministro 
LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/10/2006, DJ 09/11/2006, p. 261).
Se não houver requerimento, até o despacho saneador, de produção de prova testemunhal 
ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 dias para alegações, com conclusão dos 
autos para prolação de sentença em até 48 horas. Se houver requerimento de produção de 
provas, segue-se o rito do CPC.
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• Não cabe reconvenção quando houver substituição processual.
− Por isso que não cabe reconvenção em APP, tampouco em ACP (MPF/22º).
Julgado: STJ. REsp 72065/RS. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPU-
LAR. RECONVENÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. DANO MORAL. AFERIÇÃO. SÚMULA 07/STJ. 1.
A ação popular é um dos mais antigos meios constitucionais de participação do cidadão 
nos negócios públicos, na defesa da sociedade e dos relevantes valores a que foi desti-
nada. Admitir o uso da reconvenção produziria efeito inibitório do manejo desse impor-
tante instrumento de cidadania, o que o constituinte procurou arredar, quando isentou o 
autor das custas processuais e do ônus da sucumbência. 2. O instituto da reconvenção 
exige, como pressuposto de cabimento, a conexão entre a causa deduzida em juízo e 
a pretensão contraposta pelo réu. A conexão de causas, por sua vez, dá-se por coinci-
dência de objeto ou causa de pedir. 3. Na hipótese, existe clara diversidade entre a ação 
popular e a reconvenção. Enquanto a primeira objetiva a anulação de ato administrativo 
e tem como causa de pedir a suposta lesividade ao patrimônio público, a segunda visa 
à indenização por danos morais e tem como fundamento o exercício abusivo do direito 
à ação popular. 4. O pedido reconvencional pressupõe que as partes estejam litigando 
sobre situações jurídicas que lhes são próprias. Na ação popular, o autor não ostenta 
posição jurídica própria, nem titulariza o direito discutido na ação, que é de natureza 
indisponível. Defende-se, em verdade, interesses pertencentes a toda sociedade. É de 
se aplicar, assim, o parágrafo único do art. 315 do CPC, que não permite ao réu, “em seu 
próprio nome, reconvir ao autor, quando este demandar em nome de outrem”. 5. A dis-
cussão a respeito da suposta má-fé do autor popular ao propor a demanda sem um 
mínimo de provas aceitáveis resvala no óbice da Súmula n. 07/STJ, que impede o ree-
xame, na via especial, do suporte fático-probatório que fundamenta a decisão recorrida. 
6. Recurso especial improvido. (Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado 
em 03/08/2004, DJ 06/09/2004, p. 185).
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Thiago Cordeiro Pivotto
Mandado de Segurança. Ação Popular. Ação Civil Pública