Política Social de Saúde_Unid_I

Prévia do material em texto

Autor: Profa. Daniela Emilena Santiago 
Colaboradores: Nome Nome Nome Nome Nome 
 Nome Nome Nome Nome Nome 
 Nome Nome Nome Nome Nome
 Nome Nome Nome Nome Nome
Política Social de Saúde
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Professora conteudista: Daniela Emilena Santiago
Daniela Emilena Santiago é Assistente Social graduada pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), pós‑graduada 
em Violência Doméstica contra a Criança e Adolescente pela Universidade de São Paulo (USP) e mestre em Psicologia 
pela Universidade Estadual Paulista (Unesp) e Mestranda em História pela Universidade Estadual Paulista (Unesp), 
campus Assis. Atua como Assistente Social na Prefeitura Municipal de Quatá e também é docente e coordenadora do 
curso de Serviço Social da Universidade Paulista, campus Assis. Docente da Pós‑Graduação na modalidade EaD na área 
de Gestão em Políticas Sociais e líder de disciplinas ligadas às políticas sociais na Universidade Paulista. Possui estudos 
e publicações na área de desenvolvimento infantil, violência doméstica e políticas sociais.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Z13 Zacariotto, William Antonio
Informática: Tecnologias Aplicadas à Educação. / William 
Antonio Zacariotto ‑ São Paulo: Editora Sol.
il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XVII, n. 2‑006/11, ISSN 1517‑9230.
1.Informática e tecnologia educacional 2.Informática I.Título
681.3
?
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Prof. Dr. Yugo Okida
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona‑Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Marcilia Brito
 Vitor Andrade
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Sumário
Política Social de Saúde
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
Unidade I
1 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE ............................................................................................................................9
1.1 O Sistema Único de Saúde no Brasil e a efetivação da Política Social de Saúde .........9
1.2 A gestão no Sistema Único de Saúde .......................................................................................... 11
1.3 Descentralização, regionalização e municipalização ............................................................. 15
1.3.1 Descentralização ..................................................................................................................................... 15
1.3.2 Regionalização ......................................................................................................................................... 19
1.3.3 Municipalização ...................................................................................................................................... 21
1.4 Os níveis de gestão em saúde ......................................................................................................... 24
1.5 As formas de atenção em saúde executadas pelo Sistema Único de Saúde ............... 30
1.6 Participação popular e controle social nos serviços de saúde ........................................... 37
1.7 O trabalho em rede e a interdisciplinaridade ............................................................................ 41
1.7.1 O trabalho em rede e as redes de atenção em saúde .............................................................. 41
1.7.2 A interdisciplinaridade e a prática em saúde .............................................................................. 44
Unidade II
2 A ESTRATÉGIA DE SAÚDE DA FAMÍLIA ................................................................................................... 51
2.1 As Unidades Básicas de Saúde ........................................................................................................ 56
2.2 Saúde mental ......................................................................................................................................... 58
2.2.1 O tratamento conferido ao doente mental no Brasil .............................................................. 58
2.2.2 Os Centros de Atenção Psicossociais .............................................................................................. 62
2.2.3 O Centro de Atenção Psicossocial .................................................................................................... 62
2.2.4 O Centro de Atenção Psicossocial Álcool e Drogas ................................................................... 66
2.2.5 O Centro de Atenção Psicossocial Infantil .................................................................................... 67
2.2.6 Os Consultórios de Rua ........................................................................................................................ 70
7
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
APRESENTAÇÃO
Nesse material, destinado à Pós‑Graduação, conheceremos as especificidades que demarcam a 
Política Social de Saúde brasileira. Nele abordaremos os aspectos legais, que disciplinam a constituição 
dos serviços ofertados no âmbito do Sistema Único de Saúde assim como informações sobre os principais 
serviços vinculados a esse sistema de saúde pública.
Tais colocações são importantes aos profissionais atuantes na área, incluindo nesse rol aqueles que 
trabalham no planejamento, na gestão e também na execução dos serviços de saúde. O conteúdo aqui 
exposto interessa ainda aos demais gestores e profissionais que atuam em outros serviços sociais e que 
estabelecem uma relação profissional intersetorial e interdisciplinar com a área da saúde.
9
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
Unidade I
INTRODUÇÃO
Prezado aluno, convidamos você para uma maior aproximação, por meio desse material, à Política 
Social de Saúde.
Para isso iniciamos esse texto com uma exposição acerca da consolidação do Sistema Único de Saúde 
no Brasil e dos aspectos que são fundamentais à consolidação desse sistema junto à realidade brasileira. 
Por conseguinte, estaremos voltando o nosso olhar para conceitos como a gestão, a municipalização e 
a regionalização, os quais são extremamente importantes para a implementação do Sistema Único de 
Saúde no Brasil. Além de tais aspectos, abordaremos os tipos de atenção constituídos pelo Sistema Único 
de Saúde, assim como os níveis de gestão de municípios e Estado. Discutiremos também a importância da 
participação popular, da interdisciplinaridade e do trabalho em rede para a constituição de uma Política 
Social de Saúde tal como preconizado pela Lei nº 8.080/90. Tais conceitos serão abordados na Unidade I.
Já na Unidade II voltaremoso nosso olhar para as intervenções que têm sido constituídas visando 
à execução do Sistema Único de Saúde no Brasil. Assim, conheceremos as principais intervenções 
executadas em nosso país e que conferem concreticidade ao Sistema Único de Saúde e, por conseguinte, 
à Política Social de Saúde.
Dessa forma, será acessível a você o conhecimento acerca dos conceitos que oferecem sustentação à 
organização da Política Social de Saúde no Brasil assim como a respeito dos serviços que são constituídos 
para sua execução em nosso país.
1 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
1.1 O Sistema Único de Saúde no Brasil e a efetivação da Política Social 
de Saúde
Até meados da década de 1980 no Brasil, não tínhamos uma Política Social de Saúde constituída, o que 
só foi possível a partir da promulgação da Constituição de 1988. No período que precede a promulgação 
da Constituição de 1988 vemos que tinham acesso aos serviços de saúde apenas os segmentos que 
pudessem colaborar financeiramente de forma prévia com o sistema de saúde até então constituído. 
Nesse sentido, foram hegemônicas, até meados da década de 1960, as Caixas de Aposentadoria e Pensão 
Social (Caps). As Caps ofereciam atendimento médico e pensões sociais para os trabalhadores que com 
elas contribuíssem previamente (BEHRING; BOSCHETTI, 2010).
Em meados da década de 1960, já durante o Regime Militar, as Caps foram substituídas pelos 
Institutos de Aposentadoria e Pensão Social (Iaps), que também ofereciam pensões ao trabalhador que 
10
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
contribuísse com o acesso ao serviço de saúde. Para tanto, só poderia ser atendido pelos serviços do Iaps 
o trabalhador que custeasse previamente o serviço. Dessa maneira, no período em questão não havia 
um sistema de saúde voltado para toda a população brasileira, mas somente para os trabalhadores que 
contribuíssem antecipadamente com o serviço oferecido.
As mudanças processadas no Brasil a partir de meados da década de 1970, sobretudo no que diz 
respeito à abertura política, permitiram maior organização da sociedade brasileira. As reivindicações por 
maior participação política e pelo fim do regime ditatorial surgiram e se desenvolveram em todo o país. 
Rapidamente as reivindicações incorporaram também as necessidades sociais dos segmentos empobrecidos 
da sociedade brasileira, e, dentre elas, surgiu a requisição por um sistema de saúde que atendesse a toda a 
população brasileira, e não apenas os segmentos que contribuíssem (BRAVO; MATOS, 2006).
A principal ação de reivindicação por uma saúde pública e que atendesse a toda a população foi o 
Movimento de Reforma Sanitária, que surgiu no interior das universidades e rapidamente envolveu a 
sociedade brasileira. O movimento envolveu trabalhadores da saúde, gestores e uma série de profissionais 
que se relacionavam de alguma maneira com a área da saúde. Dentre suas principais colocações, destacou‑se 
a requisição por uma saúde pública que atendesse a todos os cidadãos, rompendo com o padrão até então 
executado, que concedia atendimento na área apenas aos segmentos que a custeassem.
Grande parte das solicitações do Movimento de Reforma Sanitária foi contemplada na Constituição 
de 1988, especialmente a partir da criação do chamado Sistema de Seguridade Social. Conforme o texto 
constitucional, no artigo 194, em que lemos: “A seguridade social compreende um conjunto integrado 
de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à 
saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988), ou seja, a saúde passa a compor a seguridade 
social brasileira e passa, a partir de então, a compor um direito social.
Conforme o artigo mencionado, as políticas sociais integrantes do Sistema de Seguridade Social 
devem ser orientadas pelos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – equidade na forma de participação no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante 
gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, 
11
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados [redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 20, de 1998] (BRASIL, 1998).
Segundo o texto constitucional, a partir de então a saúde passou a ser universal, ou seja, 
destinada a toda a população, tornando desnecessária a contribuição prévia. E mais, o texto 
destaca que a saúde deve atender a populações urbanas e rurais, assim como reforça a importância 
da participação da comunidade e ainda salienta pontos importantes a respeito do financiamento 
dos serviços.
A regulamentação da saúde, no entanto, só aconteceu a partir de 1990, com a promulgação da 
Lei nº 8.080/90, que delimitou de forma mais específica aspectos de referência para a organização 
do Sistema Único de Saúde e consequentemente para a implementação da Política Social de Saúde 
brasileira. A referida legislação foi complementada ainda em 1990 pela Lei nº 8.142/90, que dispõe 
acerca da participação popular no âmbito do SUS.
Dada a natureza de nosso estudo, não iremos recuperar na íntegra o conteúdo da legislação em 
questão, mas somente os aspectos mais relevantes ao entendimento da Política Social de Saúde, e, 
dentre eles, aqueles relacionados à gestão do Sistema Único de Saúde, que abordaremos na sequência.
1.2 A gestão no Sistema Único de Saúde
A gestão relaciona‑se à administração e ao planejamento para uma determinada área de atuação. 
No âmbito da política social, a gestão está relacionada à forma de execução e organização utilizada para 
atingir objetivos programados. Já a gestão em saúde pode ser compreendida como “[...] conhecimento 
aplicado no manejo do complexo das organizações da saúde, envolvendo a gerência de redes, esferas 
públicas de saúde, hospitais, laboratórios, clínicas e demais institutos e serviços de saúde” (LORENZETTI 
et al., 2014, p. 418), ou seja, envolve o conhecimento de todos os atores, serviços e insumos disponíveis 
para a área da saúde e sua canalização para a área específica.
De acordo com o que nos dizem Lorenzetti et al. (2014), a gestão em saúde abrange três dimensões: 
cuidados diretos, diversas instituições de saúde e formação e operação de redes. O cuidado direto 
relaciona‑se à intervenção visando à atenção em saúde dos atendidos através de ações singulares e 
multiprofissionais. As diversas instituições de saúde relacionam‑se a todos os equipamentos atuantes 
na área, e a formação de redes de apoio faz menção à constituição de serviços de saúde de assistência 
universal, integral, equânime e de qualidade. Essas dimensões, integradas, oferecem sustentação para a 
organização da gestão em saúde.
Silva e Serralvo (2009), por outro lado, indicam a necessidade de a gestão em saúde estar apoiada 
em um sistema integrado de saúde. Este seria constituído por meio de uma rede integrada de pontos de 
atenção à saúde. Conforme os autores indicam, o sistema integrado de saúde deve visar à assistência 
contínua, ou seja, não deve estar assentado em ações esporádicas e pontuais. Por conseguinte, um 
sistema integrado de saúde deve ser construído em resultados sanitários e econômicos alcançados 
por meio das ações em saúde desenvolvidas, o que demanda não apenas planejamento à gestão, mas 
também avaliação e monitoramento do que fora executada.
12
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
Por conseguinte, a gestão em saúde evoca a organização de serviços destinados ao cuidado da 
população, à formação e à educação em saúde,e demanda também ações organizadas de uma forma 
contínua, e não apenas intervenções pontuais.
Para a apreensão da dinâmica da gestão no âmbito da Política Social de Saúde, é fundamental a 
observação do disposto na Lei nº 8.080/90, que fala sobre a regulamentação do Sistema Único de Saúde. 
Nessa lei teremos muitas indicações acerca de como proceder ao gerenciamento da Política Social de 
Saúde.
A primeira consideração refere‑se à necessidade de descentralização político‑administrativa dos 
serviços executados pelo Sistema Único de Saúde. Assim, as ações deixam de ser centralizadas no Governo 
Federal, e a responsabilidade pela gestão da Saúde passa a ser partilhada entre estados, municípios e 
Distrito Federal.
No artigo 7º da Lei nº 8.080/90, a descentralização é compreendida como: “[...] IX – descentralização 
político‑administrativa, com direção única em cada esfera de governo: a) ênfase na descentralização 
dos serviços para os municípios; b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde” 
(BRASIL, 1990). No item subsequente avançaremos no entendimento acerca da municipalização e da 
regionalização. Por ora, basta realçar que todos os sistemas de saúde constituídos no Brasil precisam 
estar assentados na compreensão da relevância de que as ações sejam desenvolvidas através de uma 
rede de serviços municipalizada e regionalizada.
Figura ainda na Lei nº 8.080/90 que a Política Social de Saúde deve ser organizada em níveis de 
complexidade crescente, ou seja, é necessário serviços que garantam a atenção básica, bem como 
serviços que prestem atendimento a demandas mais específicas, através de alta e média complexidade.
O artigo 8º, no entanto, nos coloca a necessidade de que o Sistema Único de Saúde tenha uma 
direção única exercida em cada esfera de governo. Assim, no Governo Federal haverá um responsável 
final único, e o mesmo se aplica para Estados, municípios e para o Distrito Federal. Melhor dizendo:
Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com o 
inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera 
de governo pelos seguintes órgãos:
I – no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;
II – no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria de 
Saúde ou órgão equivalente; e
III – no âmbito dos municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão 
equivalente (BRASIL, 1990a).
Todos os entes federados precisam, por conseguinte, constituir secretarias ou congêneres para 
que possam responder pela gestão da Saúde, segundo sua esfera de atuação. Obviamente, todas as 
13
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
ações estão relacionadas, ou seja, as intervenções executadas pelo Gestor Municipal estão diretamente 
relacionadas às empreendidas pelo Governo Federal. Mas, no município, a autoridade máxima em saúde 
é o gestor constituído. Este profissional pode, no entanto, receber diversas denominações, dentre as 
quais: secretário, coordenador ou mesmo o termo gestor.
Tal gestão permite aos entes executores o estabelecimento de consórcios regionais. No caso, os 
municípios, conforme o artigo 10º disciplina, podem estabelecer consórcios intermunicipais. Os 
consórcios são importantes instrumentos de execução da Política de Saúde porque direcionam o 
atendimento de demandas presentes em uma região. O consórcio atende às demandas que os municípios 
consorciados apresentam e que, no conjunto, representam uma quantidade considerável de casos, mas 
que, isoladamente, em cada município, não justificaria a constituição de um serviço.
Ainda conforme a Lei nº 8.080/90, alguns aspectos devem ser observados quando da constituição de 
consórcios, dentre os quais: a necessidade de o consórcio ser gerenciado por uma direção única, ou seja, 
evitando‑se duplicidade de gestores do referido empreendimento; o fato de os municípios envolvidos 
poderem organizar distritos para atendimento; a necessidade de serem constituídas pelos consórcios 
comissões intersetorias visando à articulação da política de saúde às demais políticas sociais e aos 
programas sociais.
A partir da Lei nº 8.080/90, a saúde passa a ser compreendida como resultado da relação firmada 
entre as diversas condições experimentadas pelo indivíduo, ou seja, perde‑se o entendimento de que 
o ser humano é acometido por alguma doença apenas por “problemas biológicos”, mas passa a ser 
considerada a situação econômica, social e psicológica do ser humano como fatores relevantes no 
acometimento de doenças.
Visando à qualificação dos serviços prestados, a Lei nº 8.080/90 disciplina ainda quanto à necessidade 
de que os serviços de saúde estabeleçam uma integração com os serviços de ensino superior. Dessa 
forma, busca‑se a atualização constante e permanente dos executores da Saúde de forma vinculada às 
instituições superiores.
Ainda em relação à gestão, o artigo 14º indica a constituição das Comissões Bipartite e Tripartite, 
que são constituídas como espaços de negociação e pactuação para os gestores da saúde. No artigo 
14‑A vemos que tais comissões possuem como finalidade:
Art. 14‑A. As Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite são reconhecidas 
como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos 
operacionais do Sistema Único de Saúde (SUS).
Parágrafo único. A atuação das Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite 
terá por objetivo:
I – decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da 
gestão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política 
consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde;
14
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
II – definir diretrizes, de âmbito nacional, regional e intermunicipal, a respeito 
da organização das redes de ações e serviços de saúde, principalmente no 
tocante à sua governança institucional e à integração das ações e serviços 
dos entes federados;
III – fixar diretrizes sobre as regiões de saúde, distrito sanitário, 
integração de territórios, referência e contrarreferência e demais 
aspectos vinculados à integração das ações e serviços de saúde entre os 
entes federados (BRASIL, 1990a).
Desse modo, a legislação disponibiliza parâmetros de referência para que os gestores, das diversas 
esferas, possam organizar os respectivos serviços de saúde. Visando oferecer maior referência para Governo 
Federal, estados, município e Distrito Federal, temos a partir do artigo 15 a delimitação das atribuições e 
competências comuns aos entes federados. Silva e Serralvo (2009) nos dizem que as responsabilidades dos 
diversos entes federados são muito similares, porém o município passa a ser o principal ator de execução 
e gerenciamento dos serviços de saúde. A partir do artigo 16º, temos a delimitação das competências e 
atribuições do Sistema Único de Saúde no sentido da gestão da Política Social de Saúde.
Na sequência ainda vemos que a Lei nº 8.080/90 traz indicações acerca da atuação em saúde junto à 
população indígena, acerca do atendimento domiciliar, sobre o atendimento de parto e pós‑parto, sobre a 
incorporação da tecnologia em saúde, sobre os serviços privados, da política de recursos humanos, sobre o 
financiamento e a respeito do planejamento. Tais aspectos devem ser considerados como referência para 
gestores estaduais e municipais e pelo gestor do Distrito Federal quando da organização das intervenções 
em saúde. Visando sistematizar as informações dispostas na Lei nº 8.080/90, observe o quadro a seguir:
Quadro 1 – Sistematização da Lei nº 8.080/90
Aspecto abordado Artigo da Lei nº 8.080/90 Orientações
População indígena Artigo 19 (A – G)
Instituição do Subsistema de Atenção 
à Saúde Indígena, custeado por 
diversos entes e que deverá prestar 
atendimento aos povos indígenas, 
considerando as especificidades e 
vivências desses povos.
Atendimento domiciliar Artigo 19(I – G)
Permite internação e atendimento 
domiciliar desde que esteja mediado 
por equipe interdisciplinar.
Trabalho de parto, parto, pós‑parto Artigo 19 (J – L)
Delimita acerca da permanência 
de acompanhante em situações de 
trabalho de parto, parto e pós‑parto.
Assistência terapêutica e tecnologia 
em saúde Artigo 19 (M – U)
Indica a necessidade de assistência 
terapêutica integral e ainda reforça 
a necessidade de estabelecimento de 
protocolos e normas para o cuidado 
em saúde. Disciplina ainda quanto a 
urgência de constituir um sistema de 
tecnologia para mapear a ocorrência de 
doenças junto a população.
15
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
Serviços privados Artigo 20 a 23
Autorização para a organização dos 
serviços privados prestadores na área 
da saúde.
Participação complementar Artigo 24 a 26
Orientações a respeito da possibilidade 
do SUS estabelecer convênio com a 
iniciativa privada.
Recursos humanos Artigo 27 a 30
Dispõe indicações sobre a política 
de recursos humanos e destaca a 
importância da formação continuada.
Financiamento Artigo 31 a 38
Define as fontes de financiamento do 
SUS e a importância do planejamento e 
do orçamento.
Todos aqueles que atuam junto à gestão da Política Social de Saúde devem adotar como parâmetro 
de intervenção das ações o disposto na lei supracitada. Por conseguinte, é necessário ao gestor amplo 
conhecimento do disposto na legislação e consequente organização da saúde conforme o disposto em lei.
No decurso do texto, abordaremos outros aspectos de extrema relevância à gestão da Política 
Social de Saúde, iniciando pela discussão sobre a descentralização do Sistema Único de Saúde. Isso nos 
remeterá ao entendimento de outros conceitos, dentre eles a regionalização e a municipalização, ambos 
os aspectos basais ao entendimento e à organização da Política Social de Saúde brasileira.
1.3 Descentralização, regionalização e municipalização
Agora passamos à discussão a respeito da descentralização, da regionalização e da municipalização 
dos serviços de saúde. Optamos por uma subdivisão dos assuntos, apenas como meio de facilitar a 
compreensão dos conceitos que aqui abordaremos. No entanto, devemos destacar que esses são 
conceitos interdependentes e que devem ser implementados visando à qualidade dos serviços prestados 
no âmbito do Sistema Único de Saúde.
1.3.1 Descentralização
O entendimento do conceito “descentralização” nos remete a outros conteúdos fundamentais sobre 
a gestão do Sistema Único de Saúde: a regionalização e a municipalização. Nesse texto, iremos discutir 
e apresentar a você os principais debates acerca de tais conceitos.
A descentralização, conforme Lavras (2011), apresentou suas protoformas na saúde a partir de 1970. 
Antes desse período o usual era que o Ministério a Saúde e a Secretaria de Estado de Saúde executassem 
e organizassem as intervenções em saúde pública no País. Nesse período, no entanto, não tínhamos 
em nosso país uma política social consolidada, e as poucas intervenções empreendidas pelo Estado 
estavam relacionadas ao controle das doenças infectocontagiosas. Mas, mesmo essas ações pontuais 
e descontínuas eram coordenadas pelo Governo Federal e pelos estados, excluindo, nesse momento, a 
responsabilidade do município na execução dessas ações.
É importante destacar que nesse período tínhamos como um dos grandes prestadores de saúde 
o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que atendia apenas a determinadas categorias de 
16
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
trabalhadores, desde que contribuíssem previamente com o sistema. No caso, o INPS prestava um 
atendimento privado, destinado apenas a algumas categorias de trabalhadores. Era um serviço pré‑pago 
e não oferecido gratuitamente pelo Estado.
Em meados da década de 1970, o Brasil experimentou um momento de profundas mudanças. Nesse 
período vivenciamos profunda recessão econômica, que foi potencializada pelas alterações ocorridas no 
processo produtivo. Nesse sentido, o país observou a ampliação do desemprego, a elevação das taxas de 
inflação e a precarização da vida como um todo. No âmbito político é nesse período que temos o início 
do processo de distensão política, em que vemos, grosso modo, o declínio da ditadura e o surgimento 
das primeiras reivindicações pela abertura política.
Foi nesse contexto, sobretudo em meados da década de 1970, que observamos um chamado do 
Governo Federal para que os municípios começassem a executar projetos de intervenção na área 
de saúde. Inicialmente esses projetos não visavam à atenção universal, como disposto pelo Sistema 
Único de Saúde, mas objetivavam apenas o desenvolvimento de ações emergenciais para controle das 
endemias e determinados projetos para atendimento de grupos específicos, por exemplo, o atendimento 
a gestantes.
Lavras (2011) ressalta que o surgimento, de fato e de direito, da descentralização das ações em saúde 
no Brasil aconteceu somente a partir do fim da década de 1980. Especificamente em 1987, temos a 
aprovação do Sistema Único Descentralizado de Saúde (Suds), que foi especialmente constituído para 
gerenciar os serviços estaduais e federais na área. Competia também ao Suds administrar os trabalhadores 
e prestadores vinculados ao sistema, gerenciar equipamentos para a execução das ações em saúde e 
desempenhar todas as atividades na área de saúde que se mostrassem necessárias.
Nesse sentido, o Suds desempenhou suas funções de execução direta através do estabelecimento 
de convênios com o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), até 
então hegemônico no atendimento à saúde da classe trabalhadora e contribuinte. O Governo Federal 
e os estados viabilizavam esses convênios visando prestar atendimento às demandas mais urgentes 
apresentadas pela população.
No entanto, Lavras (2011) afirma que a descentralização do sistema não resultou na transferência de 
recursos para sustentar as ações propostas. Além disso, inicialmente, as intervenções foram executadas 
de forma desarticulada e sem o necessário alinhamento, resultando, inicialmente, em ações que não 
conseguiram conferir concreticidade à política pública de saúde.
No fim da década de 1980, com a Constituição de 1988, tivemos, então, a consolidação do 
Sistema de Seguridade Social, que passou a ser composto pelas políticas sociais de saúde, assistência 
social e previdência social. Então, ocorre a consolidação do Sistema Único da Saúde, que estará 
essencialmente assentado na descentralização das ações. Conforme essa forma de organização, são 
delimitadas novas competências e atribuições para cada um dos níveis de governo. Assim, a execução 
e a gestão da saúde deixam de estar restritas ao Governo Federal e aos estados, passando a serem 
partilhadas com os municípios.
17
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
Lavras (2011) afirma que desde então ganhou evidência, no Brasil, o chamado “federalismo cooperativo” 
e que faz menção a uma prática gerencial na qual os estados, o Distrito Federal e os municípios partilhem 
com a União a prestação de serviços sociais, incluindo aqueles ofertados nas áreas de saúde, educação, 
assistência social, dentre outros. O termo federalismo cooperativo teria surgido, no entanto, nos Estados 
Unidos, e naquele contexto designou a possibilidade de união dos diversos estados em um só, porém cada 
estado que partilha dessa união possui autonomia administrativa e política. No Brasil, no entanto, o termo 
surgiu em 1891, mas só encontrou assento e disseminação no contexto da década de 1980.
Cabe, entretanto, destacar que somente naquele momento as possibilidades da descentralização 
das ações de saúde ganharam, de fato, possibilidade de execução. Mas, e atualmente, como podemos 
compreender o que é descentralização?
Emborao termo descentralização possa expressar distintos significados, 
deve‑se entendê‑la aqui como um processo de delegação de poderes 
políticos fiscais e administrativos a unidades subnacionais de governo, 
que, no caso brasileiro, vinha se constituindo como parte do movimento 
de redemocratização do pais e que, a partir de 1988, adquiriu nova 
feição, particularmente pelo reconhecimento dos municípios como entes 
federativos e pela redistribuição de poder e de recurso da União para Estados 
e municípios (LAVRAS, 2011, p. 4).
Desse modo, podemos inferir que a descentralização consiste na transferência de poderes e 
competências do Governo Federal para estados e municípios. No contexto da Constituição de 1988, 
a descentralização representou uma possibilidade de partilha do poder, de democratização de uma 
sociedade que até então vivenciava o governo assentado no regime ditatorial e repressor.
Com a Lei Orgânica da Saúde (8.080/90), a descentralização passou a ser considerada como 
princípio e diretriz, ou seja, as ações em saúde deveriam ser organizadas como o parâmetro da: “IX – 
descentralização político‑administrativa, com direção única em cada esfera de governo: a) ênfase na 
descentralização dos serviços para os municípios; b) regionalização e hierarquização da rede de serviços 
de saúde” (BRASIL, 1990), indicando a necessidade de o município assumir certa parcela dos serviços sob 
sua responsabilidade, mesmo que determinadas intervenções sejam operacionalizadas através de uma 
rede regionalizada e hierarquizada.
Legalmente a descentralização foi detalhada por meio das normas operacionais básicas (NOB 
01/93 e 01/96). As normas operacionais visavam regulamentar aspectos ligados à execução da saúde já 
considerando a descentralização posta. Conforme tais documentos, a primeira medida necessária para 
a implementação da descentralização é a habilitação dos municípios. Para tanto, o município precisa 
atender a uma série de requisitos mínimos para que possa receber recursos do Fundo Nacional de Saúde 
e assim executar os serviços de saúde em sua área de abrangência. Sem essa habilitação é impossível 
conferir aplicabilidade prática à descentralização.
A NOB 1996 enfatizou ainda como importante a consolidação do papel do gestor municipal, indicando 
a importância que esse ator assume na organização da política de saúde local. Definiu que os municípios 
18
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
deveriam receber, através de transferência fundo a fundo, recursos para desenvolver as intervenções 
ligadas à atenção básica, assim como um incentivo para executar as ações da saúde da família. De uma 
forma geral, imprimiu aos municípios grande responsabilidade na execução da Política Social de Saúde. 
Nesse contexto, entre o fim da década de 1990 e o início dos anos 2000, vemos grande parte dos estados, 
municípios e Distrito Federal buscando uma reorganização para que assim pudessem executar um serviço 
de saúde mais próximo às necessidades da população e ao disposto em lei (LAVRAS, 2011).
Atualmente, as intervenções em saúde se encontram com maior facilidade no alcance de uma 
prática, de fato, descentralizada. Hoje a descentralização ainda cumpre o papel de partilha do poder 
e de ampliação dos espaços democráticos, mas só é possível porque o Estado brasileiro viabilizou a 
transferência de poder e competências do nível central para o local. Isso gerou, por conseguinte, novas 
envergaduras e atribuições para os diversos entes federados e resultou ainda na organização de novas 
estruturas burocráticas e administrativas. Tais estruturas passam a ser o meio pelo qual o Estado executa 
suas intervenções (SPEDO; TANAKA; PINTO, 2009).
No entanto, a descentralização demanda que cada ente federado desempenhe suas funções 
específicas. Assim, descentralizar um serviço de saúde para um município ou para o Distrito Federal não 
exime o Governo Federal de suas responsabilidades, incluindo as financeiras. Aliás, a descentralização 
dos serviços de saúde requer ainda a interlocução entre as várias esferas de governo. Assim, apesar da 
descentralização estimular a autonomia dos municípios e do Distrito Federal, sua execução pressupõe 
certo nível de interdependência entre os diversos entes gestores e executores. Por meio dessa relação 
estabelecida, em que temos uma gestão cooperativa da saúde, é possível alcançar um serviço de 
maior qualidade.
Spedo, Takada e Pinto (2009) nos colocam ainda que, apesar da necessidade dessa convergência 
e colaboração entre os diversos entes, é no município que a descentralização se expressa, torna‑se 
concreta e perceptível. Desse modo, isso nos remete a outros dois conceitos que são igualmente 
importantes e relevantes quando pensamos a descentralização do Sistema Único de Saúde, sendo esses: 
territorialização, regionalização e municipalização.
Beltrammi (2008) afirma que o território, o conceito em si, também ganhou grande notoriedade junto 
à área da saúde brasileira a partir de 2006. Nesse ano, tivemos a divulgação do Pacto pela Saúde, que 
buscou enfatizar intervenções que deveriam ser executadas visando à consolidação do Sistema Único 
de Saúde. Tais intervenções foram detalhadas através de outros três documentos que congregados, 
compõem o que se denominou Pacto pela Saúde, sendo esses: Pacto pela Vida, Pacto pela Gestão e Pacto 
pela Defesa do SUS. A partir de então, o território, onde os atores vivem e se movimentam, onde têm 
suas necessidades apresentadas, passa a ser considerado como o terreno fértil para o desenvolvimento 
das ações em saúde.
Quando as intervenções passam a ser organizadas partindo das realidades observadas no 
território, surge a possibilidade de intervenções regionalizadas, o que, por conseguinte, dá origem 
ao conceito da regionalização. Aliás, o Pacto de Gestão de 2006, conforme Beltrammi (2008), 
trata a regionalização como uma diretriz organizativa transversal, ou seja, uma referência para a 
organização de diversas ações em saúde.
19
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
1.3.2 Regionalização
As ações regionalizadas devem ser organizadas seguindo os marcos conceituais:
[...] territorialização, flexibilidade nos desenhos das regiões, cooperação 
entre gestores, cogestão, financiamento solidário, subsidiariedade através da 
definição de competências mínimas que a esfera local deve ser responsável, 
bem como daquelas que devem ser compartilhadas, além da participação e 
controle social (BELTRAMMI, 2008, p. 160).
E, devem ainda visar à eficiência em recursos, assim como ganhos em economia. A região de saúde 
não se refere apenas à noção de território, devendo ser compreendida como: “[...] uma área territorial 
contínua, provida de identidades culturais, econômicas e sociais comuns, além de infraestrutura, 
comunicação, transporte, saúde e outros insumos compartilhados” (BELTRAMMI, 2008, p. 161) e nessas 
áreas podem ser organizados equipamentos para atenção de determinadas demandas.
O autor indica‑nos ainda que há regiões intramunicipais, intraestaduais e interestaduais. 
As intramunicipais seriam aquelas que congregam municípios de grande porte, as intraestaduais 
municípios contíguos em um mesmo Estado. Já as interestaduais seriam aquelas que reúnem 
municípios contíguos em estados diferentes. Essas ações devem ser organizadas pelo Estado, com 
autorização do Governo Federal.
Visando ampliar o nosso entendimento sobre a regionalização, recorremos ao documento intitulado 
Diretrizes Operacionais dos Pactos pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão, elaborado pelo Ministério da 
Saúde em 2006. Na verdade, é necessário pontuar que estaremos nos restringindo aos aspectos afetos à 
regionalização, e, por conseguinte, nosso olhar estará orientado ao disposto em relação à gestão do SUS.
Iniciamos com a definição do que é entendido como região de saúde pelo documento, conforme 
disposto a seguir:As Regiões de Saúde são recortes territoriais inseridos em um espaço 
geográfico contínuo, identificadas pelos gestores municipais e estaduais a 
partir de identidades culturais, econômicas e sociais, de redes de comunicação e 
infraestrutura de transportes compartilhados do território (BRASIL, 2006, p. 19).
Essas regiões de saúde devem ser identificadas e gerenciadas para que, dessa maneira, seja possível, 
de fato, universalizar o acesso aos serviços de saúde em um determinado território.
Ainda de acordo com o referido documento, a regionalização é uma diretriz que deve servir de 
referência para a organização do SUS, mas também é um eixo estruturante desse sistema. Por 
conseguinte, isso corresponde a dizer que ações regionalizadas são fundamentais para a organização 
de um sistema de saúde de fato eficiente e que consiga manter os níveis de qualidade. De acordo com 
o referido documento, a regionalização tem a potencialidade de orientar a descentralização da saúde e 
de viabilizar a pactuação entre os diversos gestores do SUS.
20
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
Para a constituição de ações regionalizadas, é fundamental o planejamento prévio, ou seja, tais 
ações demandam organização, elaboração e estudo. Para esse planejamento, é preciso que os vários 
gestores envolvidos na ação regional pensem sobre o sistema de saúde a ser constituído. Dentre esses 
instrumentais podemos citar: Plano Diretor da Regionalização (PDR); Plano Diretor de Investimento 
(PDI) e Programação Pactuada e Integrada da Atenção a Saúde (PPI) (BRASIL, 2006).
O Plano Diretor da Regionalização (PDR) é o documento que apresenta as regiões de saúde envolvidas 
na ação proposta. É uma forma de desenho da rede regionalizada que está presente em um determinado 
território. O Plano Diretor de Investimento (PDI) constitui a apresentação de todos os recursos e fontes 
de financiamento que serão utilizadas para atender às necessidades em saúde de uma determinada 
região. Já a Programação Pactuada e Integrada da Atenção a Saúde (PPI) refere‑se especificamente às 
ações que serão desenvolvidas em um determinado território, assim como os públicos a que se destinam 
e demais informações que se mostram necessárias.
Conforme o referido documento, as ações regionalizadas pressupõem a cooperação entre os gestores 
envolvidos. Contudo, por estarem mais próximas à realidade das pessoas, possibilitam o controle social. 
Por conseguinte, é necessária a delimitação das responsabilidades que competem a cada ente. Essa 
responsabilidade, conforme o documento, se relaciona à execução da atenção básica e também no 
que diz respeito à garantia da vigilância em saúde. Assim, todos os envolvidos em uma intervenção de 
natureza regional devem, essencialmente, garantir a atenção básica e os serviços de vigilância.
Para a garantia de um melhor aproveitamento das ações de saúde, organizadas de maneira 
regionalizada, deve haver um colegiado, composto por diversos gestores, representantes dos mais 
variados entes, para acompanhar a implantação e a execução das intervenções regionalizadas 
(BRASIL, 2006).
De acordo com as Diretrizes Operacionais dos Pactos pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão, 
constituem objetivos da regionalização:
a. Garantir acesso, resolutividade e qualidade às ações e serviços de saúde 
cuja complexidade e contingente populacional transcenda a escala local/
municipal;
b. Garantir o direito à saúde, reduzir desigualdades sociais e territoriais e 
promover a equidade, ampliando a visão nacional dos problemas, associada 
à capacidade de diagnóstico e decisão locorregional, que possibilite os meios 
adequados para a redução das desigualdades no acesso às ações e serviços 
de saúde existentes no país;
c. Garantir a integralidade na atenção à saúde, ampliando o conceito de 
cuidado à saúde no processo de reordenamento das ações de promoção, 
prevenção, tratamento e reabilitação com garantia de acesso a todos os 
níveis de complexidade do sistema; 
21
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
d. Potencializar o processo de descentralização, fortalecendo estados e municípios 
para exercerem papel de gestores e para que as demandas dos diferentes interesses 
loco‑regionais possam ser organizadas e expressadas na região;
e. Racionalizar os gastos e otimizar os recursos, possibilitando ganho em 
escala nas ações e serviços de saúde de abrangência regional (BRASIL, 
2006, p. 18‑9).
Nota‑se que tratamos de intervenções descentralizadas que buscam viabilizar o acesso a um serviço 
público de saúde de qualidade, com economia de recursos e mais próxima da realidade dos atendidos. 
Por conseguinte, um dos dispositivos utilizados para a descentralização do SUS é a regionalização. 
Todavia, para o desenvolvimento de ações regionais, é igualmente relevante à municipalização dos 
serviços de saúde, tópico no qual vamos aprofundar nossos estudos.
1.3.3 Municipalização
Rocha (2004) nos coloca que a primeira menção ao conceito de municipalização, no Brasil, aconteceu 
através da Constituição de 1934. No artigo 13 desse documento, é enfatizado o conceito de autonomia 
municipal, ou seja, destacando‑se que o município possuía, em tese, autonomia para governar. A autora 
nos diz que no período de 1930 a 1960 houve diversos formatos. No entanto, apenas com autonomia 
municipal, e nem sempre o município era, realmente, autônomo, e obedecia ao determinado pelo 
Governo Federal.
A autora nos diz que no período de 1964 a 1980 tivemos o declínio quase total da autonomia 
política e gerencial dos municípios, visto que foi nesse período que vivenciamos no Brasil os momentos 
mais ferrenhos da ditadura política. Nesse momento histórico os municípios não tiveram qualquer 
autonomia e todas as suas decisões eram subjugadas pelos ditames do Governo Federal e dos estados.
Aliás, após 1964 vivenciamos um processo de elevada concentração das decisões na esfera federal. 
No âmbito da saúde, no entanto, raros serviços eram de responsabilidade da União. Nesse sentido, 
figuravam apenas como responsabilidade do Governo Federal, conforme Rocha (2004), as atividades 
voltadas à manutenção de um padrão sanitário mínimo, e grande parte delas só eram desenvolvidas 
em momentos específicos, como na ocorrência de endemias e epidemias. Por conseguinte, o Estado 
não tinha uma Política Social de Saúde, mas o desenvolvimento de ações emergenciais que só eram 
acionadas em períodos de crise. Os estados, municípios e o Distrito Federal eram totalmente dependentes 
do Governo Federal.
Alguns autores, dentre os quais Rocha (2004), nos dizem que em meados da década de 1970 o que 
prevalecia em relação à saúde pública coletiva era o controle de doenças, ações de vigilância sanitária e 
epidemiológica, e tais intervenções eram de responsabilidade do Ministério da Saúde e das Secretarias 
Estaduais de Saúde. E, mesmo essas ações, grande parte das vezes, eram compradas da iniciativa privada 
pelo Estado. Assim, nem mesmo para o desenvolvimento de medidas emergenciais o Estado brasileiro, 
possuía condições mínimas para execução.
22
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
No período de 1975 a 1988, tivemos algumas ações que colaboraram para o início, ainda em 
protoformas rudimentares, do início do processo de descentralização do poder, e, por conseguinte, 
de partilha das decisões para com os municípios. Uma dessas ações foi a elaboração do Plano de 
Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento ou Piass, como ficou popularmente denominado.
O Piass surgiu de um movimento que buscava expandir o número de postos de saúde constituídos até 
então. Como nesses espaços a grande intervenção estava voltada para a execução dos serviços de saúde 
pública coletiva, buscava‑se ainda que tais equipamentos pudessem também atender às demandas mais 
simples de toda a populaçãoque deles necessitasse. O Piass começou a ser desenvolvido no Nordeste, e 
buscou instituir de fato uma rede ambulatorial mínima, que era destinada ao atendimento da população 
(ROCHA, 2004).
No entanto, não foram todos os municípios que tiveram centros de saúde constituídos, mas foi 
nesse período que tivemos sua maior ampliação. Embora com poucos recursos, ações dispersas e 
desorganizadas, essas intervenções “chamaram” os municípios para a gestão dos serviços de saúde de 
uma forma mais próxima.
Rocha (2004) ainda nos diz que nos anos 1980 tivemos o Programa Nacional de Serviços Básicos de 
Saúde (PREVSAÚDE). O programa buscava reorganizar a saúde de forma regionalizada e hierarquizada, 
com participação da comunidade e era voltado para prestar a atenção integral. As Ações Integradas de 
Saúde (AIS) eram exercidas por meio de convênios que passaram a ser firmados entre estados, Governo 
Federal e municípios. Nesses convênios as prefeituras municipais precisam se organizar para melhor 
atender às necessidades apresentadas pelos convênios firmados e, a partir de então, vemos a ampliação 
da gestão municipal dos serviços de saúde.
Foi, no entanto, no fim da década de 1980 que tivemos uma nova fase da relação estabelecida entre 
o estado e a sociedade civil, posta pelos processos de abertura política. Isso modificou substancialmente 
a relação firmada entre os governos federal, estaduais e municipais, inciando‑se a gestão calcada na 
interdependência política.
[...] uma relação política em que, por meio de mecanismos, como a 
descentralização e a participação, os processos de tomada de decisão 
passam a contar com a necessidade de negociação e diálogo entre as partes 
interessadas (MACHADO; COTTA; SOARES, 2015, p. 162).
Agora as decisões não estavam mais restritas à esfera federal, deviam incorporar a perspectiva de 
estados, Distrito Federal e municípios. Essa possibilidade de gestão diferenciada foi ampliada por meio 
da Constituição de 1988, em que temos a responsabilização do Estado na gestão da saúde universal e o 
chamado de diversos atores para colaborarem com essa política social. Vejamos o que nos diz o artigo 
198 ao abordar a questão da saúde:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede 
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado 
de acordo com as seguintes diretrizes:
23
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III – participação da comunidade.
Parágrafo único. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 
195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes (BRASIL, 1988).
Como podemos ver, apesar de não usar o termo municipalização, vemos que é uma diretriz para 
a organização da política de saúde, a gestão calcada na descentralização, com direção única em cada 
esfera de governo. Portanto, há necessidade de direção localizada nos estados, nos municípios e no 
Governo Federal. O texto indica ainda a necessidade de o município colaborar financeiramente com 
recursos para a manutenção do Sistema Único de Saúde.
Após tal menção na Constituição de 1988, temos também na Lei Orgânica de Saúde a menção 
quanto à necessidade de descentralização das ações em saúde e, como sabemos, para que isso aconteça, 
é fundamental a responsabilização do município e dos estados nesse sentido. Na Lei nº 8.080/90, 
no entanto, temos no artigo 18 a delimitação, mesmo que em termos genéricos, das atribuições do 
município na gestão da saúde, sendo essa: “[...] planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e serviços 
de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde” (BRASIL, 1990a). No entanto, vemos tal artigo 
como um avanço, visto que responsabilizou a esfera municipal pela política em questão, algo que até 
então não havia acontecido em nosso país.
Atualmente, a municipalização é uma norma que tem sido instituída de direito e de fato em 
praticamente 99% dos municípios brasileiros. Podemos entendê‑la, conforme Rocha (2004), como 
uma diretriz que é assentada na distribuição política, na redistribuição e na partilha do poder. A 
municipalização visa, conforme a autora, à eficiência e incorpora de forma conjunta ação e poder. Para 
efetivar‑se, deve ser organizada territorialmente, ou seja, cada município será responsável por cada 
território e executará os serviços de maneira descentralizada.
A municipalização evoca ainda a noção de administração. E, assim como a divisão política que 
evoca, pode ser compreendida da seguinte maneira: “A municipalização é um conceito de prática 
político‑administrativa sempre pertencente ao processo descentralizador e democratizante” (ROCHA, 
2004, p. 15).
Aliás, Junqueira e Inojosa (1997) compreendem que a municipalização só é possível se houver 
a transferência de poder de um nível de governo para outro. É tão somente essa transferência que 
justifica que o município constitua uma rede burocrática e administrativa fundamental à organização e 
à execução das ações. Por outro viés, é mister entender também que a municipalização só se efetiva, na 
prática, caso o município assuma, de fato, essa gestão. Não há como instituir um sistema municipalizado 
se o município não se organizar com tal intento.
24
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
Partindo dessa organização, conforme nos colocam Junqueira e Inojosa (1997, p. 132), compete ao 
município: “[...] identificar, monitorar e inferir os riscos e agravos à saúde da sua população e garantir 
seu acesso a ações e serviços de prevenção, promoção e recuperação da saúde”, ou seja, demanda 
planejamento prévio, que deve estar assentado em análise de indicadores sobre as situações de saúde e 
também no desenvolvimento de ações frente ao que foi identificado.
Por seu turno, as ações ligadas à identificação de índices de saúde são uma necessidade dos 
municípios, que devem mapear todos os aspectos ligados à saúde de sua população, assim como o 
risco da ocorrência de doenças que a afetam. Partindo dessa análise, torna‑se possível ao município a 
alocação de recursos financeiros, conforme a prioridade, às áreas identificadas previamente.
Junqueira e Inojosa (1997) afirmam que também é necessária, na municipalização dos serviços de 
saúde, a disposição de uma tecnologia adequada. Tanto para mensurar e construir dados voltados à 
prevenção das situações que agravam a saúde da população, como para viabilizar a articulação entre 
os diversos entes federados, garantindo assim o acesso a níveis mais específicos de atendimento e que 
dada sua especificidade, não podem ser contemplados na esfera municipal.
Apesar de uma ação municipal calcada nas necessidades observadas no município, ela deve ser 
articulada entre as diversas esferas de governo. Dessa forma, são necessárias e fundamentais as redes 
regionais e macrorregionais, constituídas pelos Estados, mas que são destinadas às pessoas que residem 
nos municípios próximos.
Por conseguinte, à guisa de conclusão desse item, deve‑se ressaltar que a descentralização dos serviços 
de saúde efetivou a possibilidade da regionalização e da municipalização. E mais, a descentralização 
político‑administrativa da Política Social de Saúde só é possível se estiver assentada em ações municipais 
e regionais. A seguir, voltaremos o nosso olhar para o entendimento dos níveis de gestão da saúde que 
são instituídos pelo Governo Federal para estados e municípios.
1.4 Os níveis de gestão em saúde
O entendimento dos níveis de gestão nos remete, automaticamente, à compreensão dos fóruns 
de negociação e pactuação que são constituídos no âmbito do Sistema Único de Saúde. Tais fóruns 
funcionam como espaçode participação e interlocução dos gestores da saúde, das diversas esferas, 
mas também são acionados com a finalidade de delimitar aspectos relacionados ao nível de gestão 
atribuídos para municípios e estados. Tais espaços são denominados: Comissões Intergestoras Tripartite 
(CIT) e Comissões Intergestoras Bipartites (CIB) (BRASIL, 2003).
As comissões em questão são compostas por representantes das diversas esferas de governo, e 
devem retratar o consenso alcançado sobre decisões afins. Cabe à Comissão Intergestora Tripartite 
representar ao gestor federal as indicações e reivindicações das secretarias estaduais de saúde. Na 
Comissão Intergestora Tripartite, deve haver, ainda, representantes das secretarias municipais de saúde. 
A presente comissão foi criada no início da década de 1990, mais especificamente por meio da Portaria 
nº 1180, de 22 de julho de 1991.
25
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
Já as Comissões Intergestoras Bipartites são compostas por representantes de dirigentes das secretarias 
estaduais dos respectivos estados e de representantes das secretarias de saúde dos municípios. As Comissões 
Intergestoras Bipartites se organizam e representam as demandas e necessidades apresentadas pelos 
Estados. As Comissões Intergestoras Bipartites, por sua vez, foram criadas a partir do NOB/93, que ofereceu 
uma série de parâmetros organizacionais necessários à execução da saúde pública.
A Comissão Intergestora Tripartite constitui‑se em uma organização nacional da saúde, congregando 
o interesse de todos os estados e municípios, articulando‑os ao Governo Federal.
Ambos os órgãos visam conferir a operacionalização da descentralização da saúde, proporcionando 
o diálogo entre os atores sociais, assim como uma gestão partilhada dos serviços de saúde pública. 
Também é de competência de tais órgãos garantir que todos os entes federados possam cumprir as 
atribuições a eles sumariadas, visando à gestão de qualidade dos serviços oferecidos no âmbito do 
Sistema Único de Saúde.
No sentido posto, a Comissão Intergestora Tripartite visa oferecer parâmetros gerais necessários para 
a organização e para o funcionamento das ações e também dos serviços vinculados à saúde em todo 
o território nacional. A comissão em tela busca garantir que os serviços de saúde estejam integrados 
em redes de atenção à saúde, que, como sabemos, devem ser constituídas de maneira regionalizada e 
hierarquizada, considerando ainda o nível de complexidade dos serviços. Já a Comissão Intergestora 
Bipartite, além de funcionar como foro de participação e deliberação, também atua no sentido de avaliar 
a habilitação dos municípios nos diversos níveis de gestão existentes. Portanto, para que o município 
alcance um nível de gestão, é necessária a avaliação da Comissão Intergestora Bipartite (BRASIL, 2003).
A Comissão Intergestora Bipartite, por sua vez, tem suas deliberações amparadas pelas Normas 
Operacionais Básicas, dentre as quais a NOB SUS 01/93, a NOB SUS 01/96 e a NOAS/01/02, que oferecem 
parâmetros para a organização da Política Social de Saúde, incluindo, nesse aspecto, a delimitação 
dos níveis de gestão que podem ser adotados por municípios e por estados. No entanto, a Comissão 
Intergestora Bipartite define apenas o nível de gestão em saúde observado em municípios.
Conforme a NOB 01/1996, a habilitação representa o compromisso assumido pelo gestor, nas diversas 
esferas de governo, em relação à saúde. O município, conforme tal legislação, pode alcançar dois níveis de 
gestão: gestão plena da atenção básica e gestão plena do sistema municipal. A referida legislação indica que 
são responsabilidades do município quando alcança o nível de gestão plena da atenção básica:
Elaboração de programação municipal dos serviços básicos, inclusive 
domiciliares e comunitários, e da proposta de referência ambulatorial 
especializada e hospitalar para seus munícipes, com incorporação negociada 
à programação estadual.
Gerência de unidades ambulatoriais próprias.
Gerência de unidades ambulatoriais do estado ou da União, salvo se a CIB 
ou a CIT definir outra divisão de responsabilidades.
26
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
Reorganização das unidades sob gestão pública (estatais, conveniadas 
e contratadas), introduzindo a prática do cadastramento nacional dos 
usuários do SUS, com vistas à vinculação de clientela e à sistematização da 
oferta dos serviços.
Prestação dos serviços relacionados aos procedimentos cobertos pelo PAB e 
acompanhamento, no caso de referência interna ou externa ao município, 
dos demais serviços prestados aos seus munícipes, conforme a PPI, mediado 
pela relação gestor‑gestor com a SES e as demais SMS.
Contratação, controle, auditoria e pagamento aos prestadores dos serviços 
contidos no PAB.
Operação do SIA/SUS quanto a serviços cobertos pelo PAB, conforme 
normas do MS, e alimentação, junto à SES, dos bancos de dados de interesse 
nacional.
Autorização, desde que não haja definição em contrário da CIB, das 
internações hospitalares e dos procedimentos ambulatoriais especializados, 
realizados no município, que continuam sendo pagos por produção de 
serviços.
Manutenção do cadastro atualizado das unidades assistenciais sob sua 
gestão, segundo normas do MS.
Avaliação permanente do impacto das ações do Sistema sobre as condições 
de saúde dos seus munícipes e sobre o seu meio ambiente.
Execução das ações básicas de vigilância sanitária, incluídas no PBVS.
Execução das ações básicas de epidemiologia, de controle de doenças e 
de ocorrências mórbidas, decorrentes de causas externas, como acidentes, 
violências e outras, incluídas no TFECD.
Elaboração do relatório anual de gestão e aprovação pelo CMS (BRASIL, 1996).
O município precisa ainda comprovar que o Conselho Municipal de Saúde funciona, assim como que 
o Fundo Municipal de Saúde está constituído e regulamentado, e que possui Plano Municipal de Saúde. 
Esses itens são requisitos necessários à habilitação do município para a gestão da saúde e também para 
o recebimento de recursos provenientes do Fundo Nacional de Saúde.
Portanto, é fundamental comprovar que o município possui recursos financeiros próprios para a 
área da saúde, ou seja, as ações em saúde não podem ser executadas apenas com recursos dos estados 
e do Governo Federal, sendo requisitada a colaboração financeira do município. Tendo tais requisitos 
27
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
e comprovando também capacidade burocrática e gerencial, deve solicitar à Comissão Intergestora 
Bipartite a avaliação para posterior direcionamento quanto ao nível de gestão em que será inserido.
A NOB 1996 destaca que o município deve dispor de um médico responsável pelo serviço de saúde 
em si e que demonstre capacidade operacional dos serviços de vigilância sanitária e epidemiológica, 
assim como dos recursos humanos necessários à execução desses e dos demais serviços ofertados pela 
Política Social de Saúde.
Como vimos, há também a gestão plena do sistema municipal. Nesse caso são apresentadas pela 
NOB 1996 outras prerrogativas para serem atendidas. Dentre elas, destacamos o disposto na lei no que 
concerne às responsabilidades dos municípios, dentre elas a condição de elaborar todo o planejamento 
municipal em saúde.
No caso da habilitação à gestão plena do sistema municipal, é necessário que o município comprove 
a existência de Conselho Municipal de Saúde, de Fundo Municipal de Saúde, de Dotação Orçamentária e 
que aplique recursos próprios na área da saúde. Também é basal a capacidade de custear os gastos com 
recursos humanos e demais correlatos à área da saúde e é vital dispor de um médico responsável pelos 
serviços executados.
O município que está em gestão plena do sistema municipal também é responsabilizado pelos 
serviçosde vigilância sanitária e de área epidemiológica, e a ele compete ainda apresentar o Relatório 
de Gestão dos serviços executados, mas somente após a sua aprovação pelo Conselho Municipal de 
Saúde. Nesse nível de gestão, ainda cabe aos municípios:
[...] c. Participar da elaboração e da implementação da PPI do estado, bem 
assim da alocação de recursos expressa na programação. [...]
l. a oferta, em seu território, de todo o elenco de procedimentos cobertos 
pelo PAB e, adicionalmente, de serviços de apoio diagnóstico em patologia 
clínica e radiologia básicas.
m. Comprovar a estruturação do componente municipal do Sistema Nacional 
de Auditoria (SNA).
n. Comprovar a disponibilidade de estrutura de recursos humanos para 
supervisão e auditoria da rede de unidades, dos profissionais e dos serviços 
realizados (BRASIL, 1996).
O município que desejar esse nível de gestão deve atender a todas as prerrogativas.
Já o Estado possui dois níveis de gestão, sendo esses: gestão avançada do sistema estadual e gestão 
plena do sistema estadual. No entanto, para o Estado, em ambos os níveis de gestão, são indicadas 
responsabilidades mínimas comuns, a saber:
28
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
a. Elaboração da PPI do estado, contendo a referência intermunicipal e 
coordenação da negociação na CIB para alocação dos recursos, conforme 
expresso na programação.
b. Elaboração e execução do Plano Estadual de Prioridades de Investimentos, 
negociado na CIB e aprovado pelo CES.
c. Gerência de unidades estatais da hemorrede e de laboratórios de referência 
para controle de qualidade, para vigilância sanitária e para a vigilância 
epidemiológica.
d. Formulação e execução da política de sangue e hemoterapia.
e. Organização de sistemas de referência, bem como a normalização e 
operação de câmara de compensação de AIH, procedimentos especializados 
e de alto custo e ou alta complexidade.
f. Formulação e execução da política estadual de assistência farmacêutica, 
em articulação com o MS.
g. Normalização complementar de mecanismos e instrumentos de 
administração da oferta e controle da prestação de serviços ambulatoriais, 
hospitalares, de alto custo, do tratamento fora do domicílio e dos 
medicamentos e insumos especiais.
h. Manutenção do cadastro atualizado de unidades assistenciais sob sua 
gestão, segundo normas do MS.
i. Cooperação técnica e financeira com o conjunto de municípios, 
objetivando a consolidação do processo de descentralização, a organização 
da rede regionalizada e hierarquizada de serviços, a realização de ações de 
epidemiologia, de controle de doenças, de vigilância sanitária, bem assim o 
pleno exercício das funções gestoras de planejamento, controle, avaliação 
e auditoria.
j. Implementação de políticas de integração das ações de saneamento às de 
saúde.
k. Coordenação das atividades de vigilância epidemiológica e de controle de 
doenças e execução complementar conforme previsto na Lei nº 8.080/90.
l. Execução de operações complexas voltadas ao controle de doenças que 
possam se beneficiar da economia de escala.
29
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
m. Coordenação das atividades de vigilância sanitária e execução 
complementar conforme previsto na Lei nº 8.080/90.
n. Execução das ações básicas de vigilância sanitária referente aos municípios 
não habilitados nesta NOB.
o. Execução das ações de média e alta complexidade de vigilância sanitária, 
exceto as realizadas pelos municípios habilitados na condição de gestão 
plena de sistema municipal.
p. Execução do PDAVS nos termos definidos pela SVS/MS.
q. Apoio logístico e estratégico às atividades à atenção à saúde das 
populações indígenas, na conformidade de critérios estabelecidos pela CIT 
(BRASIL, 1996).
Já para a Gestão Avançada do Sistema Estadual são apresentadas as seguintes responsabilidades e 
requisitos específicos:
a. Contratação, controle, auditoria e pagamento do conjunto dos serviços, 
sob gestão estadual, contidos na FAE;
b. Contratação, controle, auditoria e pagamento dos prestadores de serviços 
incluídos no PAB dos municípios não habilitados;
c. Ordenação do pagamento dos demais serviços hospitalares e ambulatoriais, 
sob gestão estadual;
d. Operação do SIA/SUS, conforme normas do MS, e alimentação dos bancos 
de dados de interesse nacional.
16.3.2. Requisitos Específicos
a. Apresentar a programação pactuada e integrada ambulatorial, hospitalar 
e de alto custo, contendo a referência intermunicipal e os critérios para a 
sua elaboração.
b. Dispor de 60% dos municípios do estado habilitados nas condições de 
gestão estabelecidas nesta NOB, independentemente do seu contingente 
populacional; ou 40% dos municípios habilitados, desde que, nestes, residam 
60% da população.
c. Dispor de 30% do valor do TFA comprometido com transferências regulares 
e automáticas aos municípios (BRASIL, 1996).
30
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
E, para a Gestão Plena do Sistema Estadual, as seguintes responsabilidades e requisitos:
16.4.1. Responsabilidades Específicas
a. Contratação, controle, auditoria e pagamento aos prestadores do conjunto 
dos serviços sob gestão estadual, conforme definição da CIB.
a. Operação do SIA/SUS e do SIH/SUS, conforme normas do MS, e alimentação 
dos bancos de dados de interesse nacional.
16.4.2. Requisitos Específicos
a. Comprovar a implementação da programação integrada das ações 
ambulatoriais, hospitalares e de alto custo, contendo a referência 
intermunicipal e os critérios para a sua elaboração.
a. Comprovar a operacionalização de mecanismos de controle da prestação 
de serviços ambulatoriais e hospitalares, tais como: centrais de controle de 
leitos e internações, de procedimentos ambulatoriais e hospitalares de alto 
custo e/ou complexidade e de marcação de consultas especializadas.
a. Dispor de 80% dos municípios habilitados nas condições de gestão 
estabelecidas nesta NOB, independentemente do seu contingente populacional; 
ou 50% dos municípios, desde que, nestes, residam 80% da população.
a. Dispor de 50% do valor do TFA do estado comprometido com transferências 
regulares e automáticas aos municípios (BRASIL, 1996).
Por conseguinte, essas requisições são fundamentais para os estados que solicitarem os respectivos 
níveis de gestão.
Conclundo tal discussão, passamos agora à argumentação acerca das formas de atenção que são 
executadas pelo SUS, sendo essas a atenção básica e também a atenção especial.
1.5 As formas de atenção em saúde executadas pelo Sistema Único de Saúde
As formas de atenção em saúde executadas no âmbito da Política Social de Saúde são organizadas 
seguindo as seguintes nomenclaturas: atenção básica e atenção especial. Agora, vamos delimitar o 
que pode ser compreendido como atenção básica assim como o que é descrito como atenção especial 
e suas especificidades. A seguir, detalharemos os principais serviços executados na atenção básica e 
na atenção especial.
A atenção básica também denominada atenção primária, por muitos trabalhadores da área e autores, 
foi regulamentada por meio da Portaria nº 2.488, de 21 de dezembro de 2011. Na referida portaria vemos 
31
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
a aprovação da Política Nacional de Atenção Básica assim como a indicação de aspectos necessários 
para a delimitação de um de seus maiores métodos de intervenção: o Estratégia Saúde da Família e o 
Programa de Agentes Comunitários da Saúde (PACS) (BRASIL, 2012).
Tal legislação ainda discilplina que, para o desenvolvimento das intervenções em questão, 
devem ser destinados recursos do Ministério da Saúde para programas de trabalho específicos, 
sendo esses: Piso de Atenção Básica Variável – Saúde da Família; Piso de Atenção Básica Fixo; Pisode Estruturação da Rede de Serviços de Atenção Básica de Saúde; Atenção à Saúde Bucal e Piso 
para a Construção de Unidades Básicas de Saúde.
A portaria em questão oferece parâmetros gerais para a organização da atenção básica. Em 2012, 
ganhou um documento que detalhou com grande propriedade a forma de organização desses serviços. 
Tal documento denomina‑se Política Nacional de Atenção Básica e nos oferecerá grande fundamentação 
no entendimento dos serviços dessa natureza.
Dentre as colocações contidas na Política Nacional de Atenção Básica, vemos a definição do que 
pode ser compreendido como atenção básica:
A atenção básica caracteriza‑se por um conjunto de ações de saúde, no 
âmbito individual e coletivo, que abrange a promoção e a proteção da 
saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação, a 
redução de danos e a manutenção da saúde, com o objetivo de desenvolver 
uma atenção integral, que impacte na situação de saúde e autonomia das 
pessoas e nos determinantes e condicionantes de saúde das coletividades 
(BRASIL, 2012, p. 19).
Essas medidas são intervenções em saúde desenvolvidas de forma individual ou coletiva, visando 
à promoção e proteção da saúde de uma determinada população. A atenção básica busca viabilizar a 
atenção integral e é desenvolvida por meio de práticas de cuidado e também de gestão da política de 
saúde, de forma interdisciplinar e com base nas necessidades apresentadas em cada território.
A atenção básica deve ser organizada visando dar concreticidade à descentralização dos serviços 
ofertados pela Política de Saúde e deve constituir‑se como a porta de entrada dos serviços de saúde. É 
responsabilidade maior do município e do Distrito Federal. Todavia, há atribuições para que o Estado e 
o Governo Federal desempenhem tais ações visando à organização dos serviços de atenção básica em 
todo território nacional.
Apesar de ser fundamental observar as especificidades de cada território na organização dos serviços 
dessa natureza, há fundamentos e diretrizes que devem ser usados como referências mínimas para a 
organização desses serviços, dentre os quais podemos observar:
I – Ter território adstrito sobre o mesmo, de forma a permitir o planejamento, 
a programação descentralizada e o desenvolvimento de ações setoriais 
e intersetoriais com impacto na situação, nos condicionantes e nos 
32
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
Unidade I
determinantes da saúde das coletividades que constituem aquele território, 
sempre em consonância com o princípio da equidade;
II – Possibilitar o acesso universal e contínuo a serviços de saúde de qualidade 
e resolutivos, caracterizados como a porta de entrada aberta e preferencial 
da rede de atenção, acolhendo os usuários e promovendo a vinculação 
e corresponsabilização pela atenção às suas necessidades de saúde. O 
estabelecimento de mecanismos que assegurem acessibilidade e acolhimento 
pressupõe uma lógica de organização e funcionamento do serviço de saúde 
que parte do princípio de que a unidade de saúde deva receber e ouvir 
todas as pessoas que procuram os seus serviços, de modo universal e sem 
diferenciações excludentes. O serviço de saúde deve se organizar para assumir 
sua função central de acolher, escutar e oferecer uma resposta positiva, 
capaz de resolver a grande maioria dos problemas de saúde da população e/
ou de minorar danos e sofrimentos desta, ou ainda se responsabilizar pela 
resposta, ainda que esta seja ofertada em outros pontos de atenção da rede. 
A proximidade e a capacidade de acolhimento, vinculação, responsabilização 
e resolutividade são fundamentais para a efetivação da atenção básica como 
contato e porta de entrada preferencial da rede de atenção;
III – Adscrever os usuários e desenvolver relações de vínculo e responsabilização 
entre as equipes e a população adscrita, garantindo a continuidade das ações de 
saúde e a longitudinalidade do cuidado. A adscrição dos usuários é um processo 
de vinculação de pessoas e/ou famílias e grupos a profissionais/equipes, com o 
objetivo de ser referência para o seu cuidado. O vínculo, por sua vez, consiste na 
construção de relações de afetividade e confiança entre o usuário e o trabalhador 
da saúde, permitindo o aprofundamento do processo de corresponsabilização 
pela saúde, construído ao longo do tempo, além de carregar, em si, um potencial 
terapêutico. A longitudinalidade do cuidado pressupõe a continuidade da relação 
clínica, com construção de vínculo e responsabilização entre profissionais e 
usuários ao longo do tempo e de modo permanente, acompanhando os efeitos 
das intervenções em saúde e de outros elementos na vida dos usuários, ajustando 
condutas quando necessário, evitando a perda de referências e diminuindo os 
riscos de iatrogenia decorrentes do desconhecimento das histórias de vida e da 
coordenação do cuidado;
IV – Coordenar a integralidade em seus vários aspectos, a saber: integrando 
as ações programáticas e demanda espontânea; articulando as ações de 
promoção à saúde, prevenção de agravos vigilância à saúde, tratamento 
e reabilitação e manejo das diversas tecnologias de cuidado e de gestão 
necessárias a estes fins e à ampliação da autonomia dos usuários e 
coletividades; trabalhando de forma multiprofissional, interdisciplinar e em 
equipe; realizando a gestão do cuidado integral do usuário e coordenando‑o 
no conjunto da rede de atenção. A presença de diferentes formações 
33
Re
vi
sã
o:
 M
ar
ci
lia
 -
 D
ia
gr
am
aç
ão
: J
ef
fe
rs
on
 -
 1
1/
05
/1
6
POLÍTICA SOCIAL DE SAÚDE
profissionais, assim como um alto grau de articulação entre os profissionais, 
é essencial, de forma que não só as ações sejam compartilhadas, mas 
também tenha lugar um processo interdisciplinar no qual progressivamente 
os núcleos de competência profissionais específicos vão enriquecendo 
o campo comum de competências, ampliando, assim, a capacidade de 
cuidado de toda a equipe. Essa organização pressupõe o deslocamento do 
processo de trabalho centrado em procedimentos, profissionais para um 
processo centrado no usuário, em que o cuidado do usuário é o imperativo 
ético‑político que organiza a intervenção técnico‑científica; e
V – Estimular a participação dos usuários como forma de ampliar sua 
autonomia e capacidade na construção do cuidado à sua saúde e das 
pessoas e coletividades do território, no enfrentamento dos determinantes e 
condicionantes de saúde, na organização e orientação dos serviços de saúde 
a partir de lógicas mais centradas no usuário e no exercício do controle 
social. A Política Nacional de Atenção Básica considera os termos “atenção 
básica” e “Atenção Primária à Saúde”, nas atuais concepções, como termos 
equivalentes. Associa a ambos: os princípios e as diretrizes definidos neste 
documento. A Política Nacional de Atenção Básica tem na Saúde da Família 
sua estratégia prioritária para expansão e consolidação da atenção básica. 
A qualificação da Estratégia Saúde da Família e de outras estratégias de 
organização da atenção básica deverá seguir as diretrizes da atenção básica 
e do SUS, configurando um processo progressivo e singular que considera e 
inclui as especificidades locorregionais (BRASIL, 2012, p. 20‑3).
Desse modo, são prerrogativas aos serviços de atenção básica a existência de um território e o 
conhecimento dele na organização das ações. Tais intervenções devem ser universais e precisam atender 
à demanda sanando as necessidades apresentadas. Para isso, é vital que tais serviços primem pela 
acolhida e pelo estabelecimento de vínculos entre a população atendida e a equipe técnica. Todas as 
intervenções devem ainda contar com a participação popular e o serviço prestado deve ser organizado 
em rede, tornando o usuário do SUS alcançável pelas demais políticas e serviços sociais.
As redes de atenção básica, por outro lado devem alcançar algumas funções em sua intervenção, 
sendo essas:
I – Ser base: ser a modalidade