Economia no setor público tcces

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
ECONOMIA NO SETOR PÚBLICO
ÍCONES ORGANIZADORES
DEFINIÇÃO: é utilizado ao definir conceitos e significados.
v
SAIBA MAIS: aprofundamento de ideias, curiosidades, links de sites e tex-
tos complementares.
c
REFLEXÃO: momento para refletir sobre as questões apresentadas e apro-
fundar pontos relevantes.
EXEMPLO: utilizado no momento em que exemplifica conteúdo ou ideias.
Módulo I
Unidade 1 - Atribuições econômicas do Governo ............ 5
1.1 Estado na condição de agente preponderante na economia 5
1.2 Estado e Governo .........................................................5
1.3Estado ............................................................................5
1.4 Governo ........................................................................5
1.5 Administração Pública ................................................6
1.6 Setor Público ................................................................6
1.6.1 Funções do Estado ............................................. 7
1.7 Necessidade de intervenção do Estado ..................... 7
1.7.1 Falhas de mercado ............................................. 8
1.8 Atividades fiscal e financeira do Estado .................... 9
1.8.1 Política Fiscal ..................................................... 9
1.8.2 Política tributária ................................................ 9
1.8.3 Política orçamentária ......................................... 9
1.8.4 Receitas Públicas ............................................... 9
1.8.5 Receita Efetiva ..................................................10
1.8.6 Receita Não-Efetiva ..........................................10
1.8.7 Receita Originária .............................................10
1.8.8Receita Derivada ................................................10
1.9 Despesa Pública ..................................................10
Unidade 2. O Estado na economia ..................................12
2.1 Histórico da intervenção estatal na economia ........12
Módulo II
Unidade 3. Os gastos do setor público ...........................14
3.1 Classificação das Despesas Públicas ......................14
3.2 Aspectos relacionados ao crescimento dos Gastos Públicos 16
Sumário
Unidade 4. Receitas tributárias do setor público ...........19
4.1 Sistema Tributário Brasileiro .....................................19
4.2 Composição das Receitas Tributárias ......................20
Módulo III
• Unidade 5. Políticas de Estado 24
5.1 Ação reguladora do Estado .......................................24
5.2 Ação estabilizadora do Estado .................................25
5.3 Ação distributiva do Estado ......................................25
Unidade 6. A dívida pública .............................................27
6.1 Perfil da dívida pública no Brasil ...............................27
6.2 Relação entre déficit e dívida pública .......................29
Unidade 7. Política fiscal e distribuição de renda ..........30
7.1 Fatores ligados à política fiscal do governo ............30
7.2 Influência dos impostos diretos e indiretos .............30
7.3 Efeitos redistributivos do imposto sobre a renda ....31
Referências ......................................................... 33
5
Módulo 01:
Módulo I
Unidade 1 - Atribuições econômicas do Governo
1.1 Estado na condição de agente preponderante na economia
1.2 Estado e Governo
Para se estudar a economia do setor público, primeiro faz-se necessário co-
nhecer alguns conceitos importantes, antes mesmos do próprio conceito de Setor 
Público. O conceito de Estado, Governo e Administração Pública, são alguns deles.
1.3Estado 
Na Constituição Brasileira de 1988, no artigo 1º diz que o Brasil é uma federação em forma de re-
pública composta de Estados e Municípios e o Distrito Federal, além de ser uma democracia estrutura-
da nos fundamento da soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho 
e da livre iniciativa e do pluralismo político. Assim, é formado o Estado brasileiro. Mas o que vem a ser 
Estado?
Segundo Matias-Pereira (2008, p. 28)1 o conceito de Estado causa diversas im-
precisões na ciência política, resultando em confusão com as diversas definições 
existentes na literatura. Assim, confundir Estado com governo, com Estado-nação 
ou país, com regimes políticos ou sistema econômico não é raro.
Estado para Azambuja (2001, p. 10 citado por MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 29) “é a organização 
político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território 
determinado”.
Então, percebe-se que o conceito de Estado necessariamente está imbricado ao conceito de so-
ciedade, quando sua existência origina-se da necessidade de realizar o bem comum, logo, para aqueles 
que compõem o Estado, o povo.
Para Höfling (2001, p.31)2 pode-se definir “Estado como o conjunto de instituições permanentes 
– como órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico necessa-
riamente – que possibilitam a ação do governo [...]”.
Pode-se definir Estado, portanto, como a reunião de elementos fundamentais, tais como: a) 
território, b) povo, c) poder político (o exercício da soberania).
1.4 Governo
É comum encontrar na literatura a afirmação de que governo é o gerente do Estado. É aquele cons-
tituído de poder, derivado da sociedade, para administrar o Estado em seu mais alto nível, perante a 
1 MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais. São Paulo: Atlas, 2008, p. 28.
2 HÖFLING, E. M.Estado e Políticas (Públicas) Sociais.Caderno CEDES vol.21 nº.55 Campinas, Nov. 2001.Disponível em:<http://www.scielo.
br/scielo.php?pid=s0101-32622001000300003&script=sci_arttext>. Acesso em 10 jun.2012.
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Módulo 01:
sociedade e a comunidade internacional.
Ou, como discorre Höfling(2001, p. 31) Governo pode ser visto “[...] como o conjunto de programas 
e projetos que parte da sociedade (políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe 
para a sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um determinado governo que 
assume e desempenha as funções de Estado por um determinado período”.
1.5 Administração Pública
Administração pública pode ser entendida como o aparato público e governa-
mental a serviço do Estado, gerenciado pelo governo com o propósito de planejar, 
executar e controlar os serviços públicos destinados à sociedade.
Conforme Ruas (2000), “Administração Pública consiste em um conjunto de 
agências e de servidores profissionais, mantidos com recursos públicos e encarregados da decisão 
e implementação das normas necessárias ao bem-estar social e das ações necessárias à gestão da 
coisa pública”.
White (1950, p.8 citado por MATIAS-PEREIRA, 2012, p.10) nos ensina que administração pública 
abrange todas as operações que têm por propósito a realização ou cumprimento dos desígnios públi-
cos. E, Matias-Pereira (2012, p.10), ainda ressalta que a administração pública pode ser percebida como 
a estrutura do poder executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas.
1.6 Setor Público
De acordo com o glossário da Câmara dos Deputados, Setor Público é a “ex-
pressão que designa o conjunto de órgãos, entidades e empresas estatais perten-
centes a uma determinada esfera do Governo”. 
Como se pode perceber, o conceito de Setor Público é muito próximo do con-
ceito de Administração Pública, a não ser pelo fato de que, ainda que o setor público faça parte da ad-
ministração pública, seu conceito é mais preciso e restrito, se observarmos o que diz Silva (109, p. 102):
O setor público abrange a administração direta, as autarquias e as fundações das três esfe-
ras de governo (federal, estadual e municipal) e suas respectivas empresas estatais, o Banco 
Central e o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). O conceito de setor público, para 
fins de apuração dos indicadores de dívidapública, considera as instituições públicas não 
financeiras, bem como os fundos públicos que não possuem características de intermediários 
financeiros, isto é, aqueles cujas fontes de recursos advêm de contribuições fiscais ou parafis-
cais, além da empresa Itaipu Binacional. SILVA (2009, pág. 102).
Assim, tem-se a definição de Setor Público que é o foco de nosso estudo até aqui. Considerando 
que o setor público é dirigido pelo Governo, ou seja, pelo gerente do Estado, é possível tirarmos duas 
conclusões:
a) O Estado é agente preponderante na economia, pois detém total poder sobre as políticas eco-
nômicas e de regulação, com vista a promover o bem comum; e
b) Uma vez tendo a supremacia na esfera econômica, o Governo pode, através do setor público, 
afetar e ser afetado pela sociedade.
Bem, agora que já definimos alguns conceitos importantes, podemos dar continuidade ao estudo 
7
Módulo 01:
de nosso assunto principal, a Economia do Setor Público. 
1.6.1 Funções do Estado
O Estado tem classicamente três funções: a) alocativa, b) redistributiva ou distributiva, e c) esta-
bilizadora.
As três funções isoladamente não causam o impacto efetivo desejado nas políticas econômicas 
adotadas pelo governo, porém, quando combinadas são altamente propagadoras de externalidades 
positivas3.
a)Função alocativa
Longo (1993, p. 17) explica que esta função tem a finalidade de prover os bens públicos através 
do processo de uso dos recursos totais da economia, considerados entre os bens públicos e privados, 
sendo o público o que detém a atenção maior do governo.
Esses bens públicos são aqueles em que o mercado não consegue ou não tem interesse de oferecer, 
dado a ineficiência do sistema de preço em induzir sua produção em quantidade ótima.
Como exemplo clássico tem-se a defesa nacional, em que qualquer um pode usufruir dela sem a 
exclusão de outros.
b)Função redistributiva
Em qualquer país a distribuição da renda pessoal pode determinar o nível de desenvolvimento das 
pessoas que lá residem. Para isso, o governo precisa estar atento ao quão justo a distribuição desta 
renda está sendo feita e desenvolver meios para que esta seja redistribuída de forma equitativa. Em 
síntese, esta é a atribuição da função redistributiva. 
c)Função estabilizadora
Esta função tem como principal papel, utilizando a política orçamentária, manter a estabilidade da 
economia por meio do pleno emprego, razoável estabilidade do nível de preço, da balança pagamentos 
e uma taxa adequada de crescimento econômico.
1.7 Necessidade de intervenção do Estado
“A Economia antes de 1930, era desprovida da participação do Estado, no que se refere à alocação 
dos recursos econômicos necessários para a geração da produção nacional, e desenvolvimento das 
instituições econômicas do país.” (SOUSA, 1982. P. 6).
Contudo, a crise de 1929, surgida nos Estados Unidos e em grande parte disseminada pelo mundo 
afora, causando grandes incertezas nas economias de outros países, fez com que a teoria econômica 
fosse, em boa parte e, por muitos economistas, repensada.
A visão dos economistas clássicos4e depois dos neoclássicos era de que o próprio mercado seria 
3 Alfred Marshall foi o primeiro a introduzir a expressão economias externas, publicado em seu livro Princípios de Economia em 1890. Po-
de-se conceituar externalidades como sendo o impacto positivo ou negativo que a produção ou consumo de um serviço ou bem causa na 
satisfação de outra pessoa.
4 Economistas clássicos são os assim chamados devido ao pensamentoeconômicos destes, em que o mercado é totalmente eficiente para 
promover o equilíbrio econômico a longo prazo, assim, as crises econômicas se auto ajustariam devido ao mecanismo de pre-
ços. Os principais economistas clássicos são: Adam Smith, Jean-Baptiste Say, Thomas Malthus, Davis Ricardo, John Stuart Mill, Johann 
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Módulo 01:
capaz de resolver a crise instaurada na economia mundial, baseada no conceito de equilíbrio do merca-
do, conforme a teoria dos preços.
Surge, então, nessa época, diversas críticas à teoria clássica e, entre elas a que mais ecoou foi a 
crítica de Keynes ao modo de se enxergar a crise econômica que assolava o mundo. Em seu célebre 
livro, Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda (General theoryofemployment, interestand Money), 
Maynard Keynes questionava diversas doutrinas econômicas e mesmo algumas teorias já consagra-
das por grandes economistas, como o próprio Adam Smith e David Ricardo. As teorias de Keynes cau-
saram enorme furor na comunidade acadêmica da época por ser de valiosa contribuição à ciência 
econômica em diversos campos, alterando drasticamente o pensamento vigente.
Uma delas é a de que a economia não poderia assentar-se apenas no “laissez-faire”5 mas buscar, 
por meio da intervenção estatal, o pleno emprego na economia, uma vez que o mercado por si só, não 
poderia prover tal situação.
Segundo Keynes, a intervenção do Estado na economia não comprometeria o sistema capitalista 
de produção, como alguns propagavam na época, mas contribuiria para o aperfeiçoamento do sistema, 
dado que o livre mercado, e assim, movido pelo sistema de preços não era totalmente eficiente para 
suprir todas as necessidades da sociedade. Em outras palavras, existem falhas no mercado que cau-
sam distorções de proporções gigantescas, provocando as crises econômicas como a de 1929, não 
sendo racional manter a expectativa de que apenas os mecanismos de demanda e oferta do mercado 
estancariam ,no longo prazo, as crises econômicas. Segundo Keynes, “a longo prazo estaremos todos 
mortos”. 
1.7.1 Falhas de mercado
O conceito de falha de mercado pode ser entendido como o não funcionamento normal do merca-
do, fazendo com que o sistema de preços não proporcione aos agentes econômicos (pessoas, famílias 
e empresas), a quantidade ótima de produtos e serviços disponíveis. Daí ser importante a intervenção 
do governo para corrigir as falhas provocadas no mercado.
Segundo Longo (1993. p. 30), pode-se enumerar os tipos de falhas de mercado em três categorias: 
“1. os bens públicos puros e “mistos” em que não há rivalidade (defesa, educação, saúde etc.); 2. os 
bens privados, caracterizados por sua produtividade sujeita a economias de escala (ou indivisibilida-
de), tais como as empresas de utilidade pública (água, luz, gás etc.); e finalmente 3. os bens de pro-
priedade comum cujo consumo não permite exclusão, tais como recursos naturais exauríveis (pesca, 
petróleo etc.)”.
Para os três casos de bens relacionados, a distribuição eficiente não ocorre quando somente 
o mercado tiver esta atribuição. Faz-se necessário a intervenção total ou parcial do governo 
para que a produção atinja o nível ótimo e atenda as demandas da sociedade.
Heinrich vonThünen e Anne Robert Jacques Turgot.
5 Laissez-faire é uma expressão francesa cunhada no século XVIII, que fazia referência à ideologia econômica, no período do Iluminismo, 
que consistia na existência do livre comércio nas trocas comerciais internacionais, defendidas por Montesquieu, e com isso tudo se acer-
taria na economia pelas forças do próprio mercado. Essa visão foi compartilhada pelos economistas clássicos e neoclássicos.
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Módulo 01:
1.8 Atividades fiscal e financeira do Estado
1.8.1 Política Fiscal
Política fiscal: instrumentos que o governo usa para arrecadar tributos e controlar suas despesas, 
por meio da manipulação da estrutura e alíquotas de impostos, para estimular os gastos de consumo do 
setor privado. (VASCONCELLOS E GARCIA, 2006, p. 91).
A política fiscal está classicamente dividida em duas outras políticas com objetivos bem definidos, 
no setor público: a política tributária e a política orçamentária.
1.8.2 Política tributária
Esta política é o instrumento do governo para captar os recursos necessários ao atendimento das 
funções da administração pública, em todos os níveis de governo (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios).
1.8.3 Política orçamentária
Política orçamentária se refere estritamente aos gastos,ou melhor, ao uso dos recursos captados 
pela política tributária e aplicados nas diversas finalidades do Estado, com vista a atender as deman-
das sociais.
Pode-se considerar, portanto, que a sociedade é quem financia toda a estrutura da administração 
pública.
1.8.4 Receitas Públicas
O Manual Técnico de Orçamento 2012, da Secretaria de Orçamento Federal, assim define receita 
pública;
“disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício e constituem ele-
mento novo para o patrimônio público. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execução 
das políticas públicas, a receita orçamentária é fonte de recursos utilizada pelo Estado em 
programas e ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e demandas 
da sociedade” (MTO, 2012. p. 18).
Todo ingresso de recursos financeiros aos cofres públicos é classificado como receitas, quando 
efetivadas ao patrimônio do estado. Estas podem ser classificadas em: a) Receita Efetiva; e b) Receita 
Não-Efetiva.
1.8.5 Receita Efetiva
São as que integram o Patrimônio como elemento novo, aumentando-o sem, no entanto, gerar 
obrigação, reserva ou reinvindicações de terceiros, como as gerados por meio de tributos (receitas 
tributárias).
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1.8.6 Receita Não-Efetiva
Aquelas geradas pela mutação patrimonial, ou seja, arrecadada em função da troca de elementos 
patrimoniais por recursos financeiros, como cobrança de dívida ativa, alienação de bens, amortização 
de empréstimos concedidos etc.
As receitas ainda podem ter mais duas classificações: (i) receitas originárias; e (ii) receitas deriva-
das.
1.8.7 Receita Originária
Estas receitas são oriundas das transações das empresas do Estado, semelhante à atividade de 
empresas privadas.
1.8.8Receita Derivada
Devido ao poder de coerção legalmente instituído ao Estado, originam-se as receitas decorrentes 
da arrecadação de impostos, taxas, contribuição de melhoria, contribuições parafiscais e as penas pe-
cuniárias (multas e confiscos).
1.9 Despesa Pública
A despesa pública é todo o dispêndio de recurso que o Estado utiliza para manter o custeio do 
funcionamento e a manutenção de toda a administração pública, como consequência, os próprios ser-
viços públicos. Podem ser classificadas 
Silva (2007, p. 22) nos esclarece que as despesas são constituídas em três naturezas, a saber:
“Econômica: por corresponder à aplicação de determinada quantia em dinheiro público.
Jurídica: por fazer parte do orçamento, depende de autorização para seu efetivo gasto com as 
atribuições e funções governamentais.
Política: devido às Despesas Públicas representarem a distribuição e o emprego das receitas 
para custeio de diferentes setores da Administração Pública, e para os investimentos no setor 
privado”.
Tanto as receitas como as despesas, são elementos essenciais na composição do orçamento pú-
blico da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Dica: Para saber mais sobre as definições discutidas veja: 
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.
GIAMBIAGI, Fábio e ALÉM, Ana. Finanças Públicas. 3ªed. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2008. 3ª reimpressão.
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Módulo 01:
Unidade 2. O Estado na economia
2.1 Histórico da intervenção estatal na economia
Pode-se estudar a participação do Estado na economia brasileira considerando dois momentos, 
antes de 1930 e após este período.
Até meados do século XVIII, praticamente não havia interferências consideráveis na insipiente eco-
nomia do Brasil, da época. A metrópole, Portugal, não manifestava grandes interesses por aqui devido 
ao fato de que, ainda, não se havia encontrado metais preciosos.
Porém, a partir da descoberta de ouro em terras brasileiras, as coisas mudaram, tendo o interesse 
muito maior por parte da coroa portuguesa sobre sua colônia. Esse interesse foi tão importante que a 
família real portuguesa escolheu abrigar-se da guerra contra Napoleão, no Brasil, o que culminou com 
a criação do primeiro Banco do Brasil em 1808, além de medidas regulatórias, fixação e isenção de 
tarifas, bem como incentivos fiscais que variavam conforme a necessidade, e da política influente da 
coroa inglesa6.
Nos primeiros anos da República, a principal atividade econômica era a agricultura e, mais preci-
samente, a cafeicultura que se estendia basicamente pelos estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio 
de Janeiro. Como essa atividade era estratégica para o governo, pois garantia os ganhos dos impostos 
para os estados produtores, além da renda dos senhores do café. Para garantir essa situação livre de 
turbulências econômicas, em 1906 foi instituído, pelo governo federal, o convênio de Taubaté, que ga-
rantia preços mínimos para os produtores e controlava a produção.
Apesar de o setor industrial ainda ser muito acanhado, o governo adotou algumas medidas para 
salvaguardar a produção local, conforme explica Giambiagi e Além (2008 p. 66):
Quanto à indústria, esta era ainda muito incipiente, com 70% da produção manufatureira sendo 
composta por têxteis, vestuário e alimentos em 1919. Apesar do processo de industrialização 
ainda não ser uma prioridade da política econômica, já havia a adoção de tarifas de importa-
ção com o objetivo de proteger a produção manufatureira local. O Estado tinha também uma 
atuação importante nos setores de infraestrutura, onde as externalidades justificavam os in-
vestimentos estatais nas atividades portuária, de navegação e saneamento. 
Ainda, nesse período o Estado interveio na economia para garantir a rentabilidade mínima ao capital 
estrangeiro, nos investimentos efetuados principalmente no setor de transportes, fato que não surtiu os 
efeitos esperados pelos investidores ao longo do tempo, culminando em estatizações do setor de trans-
porte e desmobilizando o interesse dos estrangeiros ao Brasil. 
Após os anos 30, o Estado utilizou-se de várias formas de intervenção na economia para equilibrar 
as contas nacionais, devido ao período de crise mundial que ocorreu na época7.
Se por um lado as exportações ficaram comprometidas, as dificuldades de importar não eram 
diferentes. Essas dificuldades levou o governo a direcionar seus investimentos para o setor industrial, 
dando grande impulso na economia com vistas a reduzir a dependência externa.
Para isso, vários instrumentos regulatórios foram utilizados, passando do controle de preços 
básicos, limites para a taxa de juros, criação de autarquias, proteção à indústria local, controle de 
câmbio.
6 Nessa época a Inglaterra detinha grande influência sobre a política portuguesa e suas colônias.
7 Devido à quebra da bolsa de Nova York, as principais economias entraram em depressão, este fato ocasionou em grandes problemas para a 
economia brasileira que dependia muito do mercado internacional. 
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Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
Nas décadas seguintes, o Estado mostrou-se cada vez mais interventor da economia, uma vez que 
o setor privado não assumia a liderança para promover os investimentos necessários ao desenvolvi-
mento industrial brasileiro. 
Com a criação de empresas estratégicas como a Companhia Siderúrgica Nacional – CSN e a Com-
panhia Vale do Rio Doce – CVRD, ambas em 1942, e outras, dá-se o grande impulso ao parque industrial 
nacional brasileiro.
Alguns anos depois, o Estado percebeu que devia ampliar seus investimentos em áreas estratégi-
cas para a economia brasileira, mas que o modelo de financiamento não atendia plenamente as neces-
sidades prementes na época. Foi quando se criou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico 
- BNDE8. Nessa esteira foram criadas outras empresas para dar suporte aos planos de governo, como 
a Petrobras em 1953.
Em fins da década de 1950, o então Presidente Juscelino Kubitschek propõe seu Plano de Metas, 
que pretendia desenvolver o país em diversas áreas importantes ao desenvolvimento industrial. Se-
tores como energia e transporte seriam de responsabilidade do Estado a sua ampliação para atender 
a demanda da indústriacrescente no país. Mais uma vez o Estado tomou a frente do planejamento e 
implantação de projetos que movimentariam a economia de forma drástica.
Após os anos de ouro de JK, em que muito se avançou com o Plano de Metas, pois se pretendia 
fazer em 5 anos o que se faria em 50, o país já não era mais um país somente agrário, mas um país 
também industrializado.
Nas décadas de 1960 e 1970, o Estado mais uma vez direciona os investimentos estratégicos do 
país, com a formulação de planos de desenvolvimento que tinham por objetivo revitalizar a estrutura 
industrial, buscando o desenvolvimento em setores considerados “chaves” para o país. Com isso,criou-
-se estatais para atuarem de forma direta na economia ou se estatizou empresas, como do setor de 
telefonia, por exemplo.
Ainda, na década de 1970, foi elaborado o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND, 
que tinha como objetivo promover o desenvolvimento dos setores de insumos básicos e de bens de ca-
pital. As ações do governo nesse período forçou o endividamento do país, conforme discorre Giambiagi 
e Além (2008, p. 71):
O II PND representou o auge da intervenção pública através das empresas estatais e também se consti-
tuiu no início da crise do setor produtivo estatal. À desaceleração do crescimento decorrente do primeiro 
choque do petróleo (1973), o governo brasileiro respondeu com o lançamento de um ousado programa de 
investimentos estatais. Isto significou inicialmente um aumento expressivo do valor importado e, conse-
quentemente, da necessidade de geração de divisas, o que foi viabilizado pelo aumento do endividamento 
externo do Brasil.
Os anos seguintes, décadas de 1980 e 1990, foram marcados por momentos difíceis na economia 
brasileira. A inflação crônica que o Brasil experimentava nos anos 80 e a ineficiência do setor público 
nos anos 90, fato decorrente, também, dessa inflação, forçou uma mudança significativa da forma 
como o Estado deveria atuar na economia. Um Estado regulador era preferível a um interventor ou 
mesmo um Estado empresário, como ocorrera nos anos 70.
Atualmente, o papel do Estado na economia brasileira está muito mais centrado nas políticas es-
tratégicas do que nas ações, fazendo com que a busca pela produtividade seja do setor produtivo (setor 
8 Somente no governo de Fernando Henrique Cardoso é que passa a ter o “S” de Social ficando BNDES, Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico e Social.
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Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
privado) e a regulação seja do setor público.
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Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
Módulo II
Unidade 3. Os gastos do setor público
Os gastos do setor público, também conhecidos como despesas públicas, se dão por meio de lei. 
No Brasil, dos art. 165 ao 169, da Constituição Federal de 1988, tratam da forma como o Estado pode 
gastar os recursos públicos. Estabelece as diretrizes e as finalidades para se recorrer ao gasto, rema-
nejamento, exclusão e aumento de recursos públicos por parte do ente público.
E, na Lei nº 4.320 de 1964, estabelece detalhadamente como deve ser o orçamento público. No Art. 
2° diz que: “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios de uni-
dade universalidade e anualidade”. 
Portanto, pode-se observar que os gastos do setor público são regidos por força de lei e com sis-
temática desenvolvida, prevista em todo arcabouço legal brasileiro.
Para efetuar as políticas públicas e desenvolvimento de projetos para a sociedade, o governo de-
senvolve a atividade de finanças pública, arrecadando recursos via tributação como visto anteriormen-
te e, com planejamento das necessidades, elabora o documento que conterá os valores necessários 
para a realização do que foi planejado, em um período previamente estabelecido, geralmente um ano.
Os gastos públicos podem se originar da administração direta e indireta, considerando, também, 
as autarquias e fundações, bem como as estatais. As despesas públicas são tipificadas na Lei nº 4.320 
de 1964, em: (i) orçamentárias e, (ii) extra-orçamentárias.
Despesa orçamentáriaé aquela incluída na lei orçamentária anual, e mais as oriundas de créditos 
adicionais, subdivididos em: (i) suplementares, (ii) especiais e, (iii) extraordinários, abertos durante o 
exercício financeiro (ano corrente).
Despesa extra-orçamentáriaé aquela que não consta na lei orçamentária anual, sendo as diversas 
saídas de numerários, de pagamento ou recolhimento de depósitos, pagamentos de restos a pagar, 
resgate de operações de crédito por antecipação de receita e saída de recursos transitórios.
3.1 Classificação das Despesas Públicas
No Brasil os gastos públicos são previstos em lei e organizado por um orçamento público que 
classifica os diversos tipos de despesas. 
Santos (2007) explica que: 
[...] o verbo orçar significa avaliar, estimar e, por extensão, planejar. Assim, quando elaboramos um orça-
mento estamos, na verdade, realizando uma estimativa, um planejamento das ações que pretendemos 
realizar com base em um determinado montante de recursos disponíveis.
Para Kohama (2000), citado por Santos, (2007) o orçamento é a previsão de receitas e a fixação 
das despesas para um determinado período de tempo, geralmente um ano, sendo uma peça fundamen-
tal da administração das finanças do Estado e de Contabilidade Pública. 
A classificação é a chave estrutural para a organização consciente e racional do orçamento do 
Governo (JESSE BURKHEAD, 1971, p. 145).
Conforme classifica o Manual Técnico de Orçamento (2013, p. 50) a despesa pública é classificada em 
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Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
duas:
a) Despesas correntes:são as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de 
um bem de capital. 
b) Despesas de Capital: as que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem 
de capital.
As despesas classificadas como correntes, podem ser entendidas como os gastos fixos, que ser-
vem para manter a máquina administrativa em funcionamento, sem as quais não poderia (a adminis-
tração pública) funcionar. Nelas estão as despesas com pessoal, material de consumo, manutenção e 
encargos de pagamento de dívida pública.
Por sua vez, as despesas de capital, são as destinadas ao investimento que o governo realiza em 
obras públicas, instalações e bens permanentes.
Ainda, no conjunto de despesas públicas, mecanismos de controle foram instituídos para melhor 
acompanhar a execução dos gastos públicos e melhorar sua execução em termos qualitativos.
Foram elas a classificação Institucional, que organiza a distribuição do orçamento por órgãos, 
vinculada à estrutura funcional de cada um dos Poderes da Federação. Como nos ensina Giacomoni 
(2009, p. 90), a finalidade da classificação Institucional, [...] é evidenciar as unidades administrativas 
responsáveis pela execução da despesa, isto é, os órgãos que gastam os recursos de conformidade 
com a programação orçamentária.
A classificação funcional, formada por funções e subfunções que tem como finalidade mostrar, a 
partir de sua classificação, como foram gastos os recursos públicos utilizados pelo governo, por área. 
Esta classificação foi instituída pela Portaria nº 42 , de 14 de abril de 1999, pelo Ministério do Orça-
mento e Gestão (MOG), e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como 
agregadores dos gastos públicos por área de ação do governamental nos três níveis de Governo (MTO, 
2013, p. 34).
As ações do governo são, ainda, estruturadas por programas visando a realização dos principais 
objetivos estratégicos constantes no Plano Plurianual (PPA)9, em período estipulado de quatro anos.
A partir de 2012, 
A Lei do PPA 2012-2015 foi elaborada com base em diretrizes oriundas do Programa de Governo. Dentre 
essas diretrizes, destaca-se a Visão Estratégica, que indica em termos gerais o País almejado em um 
horizonte de longo prazoe estabelece, ainda, os Macrodesafios para o alcance dessa nova realidade de 
País. (MTO, 2013, p.36).
As novas diretrizes para o PPA 2012-2015 contemplam os Programas Temáticos e de Programas 
de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, são eles:
• Programa Temático:aquele que expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e 
serviços à sociedade; 
• Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: aquele que expressa e orienta as ações 
9 Plano Plurianual (PPA) é o instrumento de planejamento que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Admi-
nistração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continua-
da, conforme disposto no artigo 165 da Constituição Federal de 1988. PPA 2012 – 2015: Orientações para Elaboração do Plano Plurianual 
2012 – 2015, p. 10). Disponível em:
17
Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental. 
Dentro da nova estrutura programática encontra-se, ainda, a Ação que é uma:
“Operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao obje-
tivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias 
ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsí-
dios, subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, e os financiamentos. (MTO, 2013, p.37). 
A cada Ação Orçamentária podem-se atribuir três categorias: a) atividade, b) projeto, c) operação 
especial.
ATIVIDADE: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, en-
volvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais 
resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.
PROJETO: Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envol-
vendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre 
para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
OPERAÇÃO ESPECIAL: Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfei-
çoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação 
direta sob a forma de bens ou serviços.
Como integrante novo da classificação programática das despesas, o Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão – MP, a partir de 2013, inseriu a figura do Plano Orçamentário – PO, que é [...] uma 
identificação orçamentária, de caráter gerencial (não constante na LOA10), vinculada à ação orçamen-
tária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o acompanhamento 
físico e financeiro da execução ocorram num nível mais detalhado do que o do subtítulo (localizador de 
gasto) da ação.
Assim, a macro estrutura das despesas do governo são apresentadas, tendo a obrigatoriedade da 
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO ser aprovada no Congresso Nacional, bem com a Lei de Orça-
mento Anual – LOA, que vislumbram todos os gastos necessários para as necessidades planejadas 
para o próximo exercício.
3.2 Aspectos relacionados ao crescimento dos Gastos Públicos
Os gastos públicos podem aumentar em determinados períodos, decorrentes de mudanças ocorri-
das na economia de um país. Essa constatação é conhecida como a Lei de Wagner que, conforme es-
clarece Sandroni(2012) diz, [...]o desenvolvimento industrial provoca um aumento da participação das 
despesas públicas na renda nacional [...]11. Porém, apesar de ser considerada uma lei não é totalmente 
10 Lei Orçamentária Anual.
11 Esta Lei se daria em três situações, segundo Sandroni (2012):
1) um aumento relativo dos custos com administração pública,a garantia da lei e da ordem e os elementos reguladores numa sociedade que 
se industrializa;
2) bens e serviços oferecidos pelo Estado nas áreas de cultura e bem-estar teriam uma elasticidade na renda da demanda maior do que a 
unidade. Assim, na medida em que a renda aumentasse a demanda por tais bens e serviços aumentaria mais do que proporcionalmente, 
18
Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
absoluta quando se compara países. Há que se considerar as particularidades de cada economia e sua 
estrutura antes de determinar a validade da Lei de Wagner.
O entendimento do conceito de gastos públicos e gastos governamentais são de extrema impor-
tância para se entender corretamente como se dá o aumento das despesas.
Consideram-se gastos governamentais apenas as despesas realizadas pelas unidades que 
compõem a administração governamental direta e parte da indireta. Dessa forma, seriam en-
globados neste conceito apenas os gastos realizados pelas esferas do governo mais autar-
quias e fundações. Trata-se dos gastos de manutenção dos serviços públicos. Já os gastos 
públicos englobam em sua totalidade, além dos gastos governamentais, as despesas do go-
verno com suas atividades econômicas produtivas, incluindo aí as empresas estatais. (MA-
RIOTTI, 2012).
No Brasil,é possível verificar a constatação da Lei de Wagner se comparar a variação do PIB com 
a variação dos gastos públicos conforme gráfico 1.
As despesas que mais estão crescendo são nas rubricas pessoal e encargos pessoais, seguida de 
outras despesas correntes, especificamente com benefícios previdenciários, conforme tabela 1.
Tabela 1. Gastos Públicos de 200 a 2011 em valores atualizados de 2011.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
DESPESAS CORRENTES 633,39 674,27 685,74 632,35 662,02 736,74 880,79 900,36 862,15 946,30 985,98 1.019,24 
Pessoal e Encargos Sociais 147,56 150,24 151,74 130,08 134,65 133,65 149,52 156,60 160,27 181,85 188,47 187,11 
Juros e Encargos da Dívida 98,39 121,24 111,76 108,22 111,98 127,64 211,11 186,47 131,65 146,26 136,13 134,48 
Outras Despesas Correntes 387,44 402,78 422,24 394,04 415,40 475,44 520,17 557,29 570,22 618,19 661,38 697,66 
Transferências a Estados, DF e Municípios 130,67 137,37 148,78 132,09 139,02 167,24 177,17 191,86 206,99 202,79 220,29 187,65 
Benefícios Previdenciários² 163,95 171,84 177,14 178,67 185,15 202,44 225,90 236,18 233,52 256,70 274,12 281,21 
Demais Despesas Correntes 92,83 93,57 96,33 83,29 91,23 105,75 117,09 129,25 129,71 158,70 166,97 228,80 
DESPESAS DE CAPITAL 165,74 205,83 202,29 180,26 156,65 125,60 233,51 214,00 295,68 388,69 254,50 190,55 
Investimentos 25,59 33,47 20,48 10,63 16,36 24,61 27,37 45,20 43,23 53,77 59,28 49,62 
Inversões Financeiras 28,93 46,94 42,34 38,61 32,49 31,01 37,24 39,76 47,91 38,84 38,88 40,46 
Amortização da Dívida² 111,22 125,42 139,47 131,03 107,80 69,98 168,90 129,04 204,54 296,08 156,35 100,48 
SUBTOTAL 799,13 880,10 888,02 812,61 818,68 862,34 1.114,29 1.114,36 1.157,82 1.334,99 1.240,48 1.209,80 
Amortização da Dívida - Refinanciamento 762,50 505,13 476,94 624,40 548,66 710,20 526,30 498,08 331,84 311,83 415,25 491,63 
Refinanciamento da Dívida Mobiliária 745,28 483,59 463,04 610,09 537,27 704,12 520,84 497,85 330,09 307,07 412,51 479,78 
Refinanciamento da Dívida Contratual 17,22 21,54 13,91 14,31 11,39 6,08 5,46 0,23 1,75 4,76 2,74 11,85 
TOTAL 1.561,63 1.385,23 1.364,97 1.437,01 1.367,34 1.572,53 1.640,59 1.612,44 1.489,67 1.646,82 1.655,73 1.701,42 
GRUPO DE DESPESA DESPESA EXECUTADA em R$
Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC. Elaborada pelo autor.
pressionando os gastos públicos;3) a industrialização seria acompanhada pela formação de oligopólios e monopólios, os quais exigiriam um grau maior de controle estatal, o 
que significaria também um aumento das despesas correspondentes. (SANDRONI, 2012, http://sandroni.com.br/?p=231).
19
Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
Gráfico 1. Gasto Público no Brasil e o crescimento do PIB – 1990 a 2011.
Fonte: Banco Mundial/Tesouro Nacional. Elaborado pelo autor.
Gráfico 2. Gasto com funcionalismo federal de 2000 a 2010.
20
Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
Unidade 4. Receitas tributárias do setor público
Para que ocorra o gasto autorizado pelo orçamento anual, é preciso inicialmente contabilizar as 
receitas públicas, oriundas, em grande parte, da arrecadação de tributos.
Conforme a Lei nº 4.320 de 1964, no art. 9º diz:
“Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os 
impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria 
financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exerci-
das por essas entidades”.
4.1 Sistema Tributário Brasileiro
Por tributo, entende-se toda prestação pecuniária compulsória em moeda ou cujo valor nela se 
possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade 
administrativa plenamente vinculada – art.3º do CTN (PORTAL TRIBUTÁRIO, 2012). 
Um Sistema Tributário é um conjunto de tributos instituídos legalmente, com a finalidade de captar 
recursos para financiar as atividades de um Estado com os seus gastos em educação, saúde, seguran-
ça, saneamento, moradia e outros. 
O Sistema Tributário Brasileiro está estrutura em: impostos, taxas e contribuição de melhoria, além 
das contribuições especiais, as chamadas parafiscais.
No Brasil a prerrogativa de tributar está vinculada aos três níveis de governo, Federal, Estadual 
(Distrital) e Municipal. 
Segundo o Portal Tributário, nos termos do artigo 145 da nossa Constituição Federal e do artigo 
5º do CTN, tributos são:
a. Impostos.
b. Taxas, cobradas em razão do exercício do poder de policia ou pela utilização, efetiva ou poten-
cial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos á sua 
disposição.
c. Contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Discorre, ainda que juridicamente, no Brasil, entende-se que as contribuições parafiscais ou es-
peciais integram o sistema tributário nacional, já que a nossa Constituição Federal ressalva 
quanto à exigibilidade da contribuição sindical (art. 80, inciso IV, CF), das contribuições previ-
denciárias (artigo 201 CF), sociais (artigo 149 CF), para a seguridade social (artigo 195 CF) e 
para o PIS — Programa de Integração Social e PASEP — Programa de Formação do Patrimônio 
do Servidor Público (artigo 239 CF), (PORTAL TRIBUTÁRIO, 2012).
Como contribuições especiais têm-se, ainda, as exigidas a favor da OAB, CREA, CRC, CRM e outros 
órgãos reguladores do exercício de atividades profissionais (PORTAL TRIBUTÁRIO, 2012).
Os empréstimos compulsórios são regulados como tributos, conforme artigo 148 da CF o qual se 
insere no Capítulo I – Do Sistema Tributário Nacional (PORTAL TRIBUTÁRIO, 2012).
21
Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
4.2 Composição das Receitas Tributárias
As receitas tributárias atualmente estão divididas em diversos tributos federais, estaduais (distri-
tais) e municipais, conforme lista disponibilizada pelo portal tributário.
Lista de tributos (impostos, contribuições, taxas, contribuições de melhoria) existentes no Brasil: 
elaborada por Portal Tributário.
www.portaltributario.com.br
1. Adicional de Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM - Lei 10.893/2004
2. Contribuição á Direção de Portos e Costas (DPC) - Lei 5.461/1968 
3. Contribuição ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT - Lei 
10.168/2000 
4. Contribuição ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), também chamado 
“Salário Educação” - Decreto 6.003/2006
5. Contribuição ao Funrural
6. Contribuição ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) - Lei 2.613/1955 
7. Contribuição ao Seguro Acidente de Trabalho (SAT) 
8. Contribuição ao Serviço Brasileiro de Apoio a Pequena Empresa (Sebrae) - Lei 8.029/1990 
9. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado Comercial (SENAC) - Decreto-Lei 8.621/1946 
10. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado dos Transportes (SENAT) - Lei 8.706/1993 
11. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado Industrial (SENAI) - Lei 4.048/1942 
12. Contribuição ao Serviço Nacional de Aprendizado Rural (SENAR) - Lei 8.315/1991 
13. Contribuição ao Serviço Social da Indústria (SESI) - Lei 9.403/1946 
14. Contribuição ao Serviço Social do Comércio (SESC) - Lei 9.853/1946 
15. Contribuição ao Serviço Social do Cooperativismo (SESCOOP) - art. 9, I, da MP 1.715-2/1998
16. Contribuição ao Serviço Social dos Transportes (SEST) - Lei 8.706/1993 
17. Contribuição Confederativa Laboral (dos empregados) 
18. Contribuição Confederativa Patronal (das empresas) 
19. Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico – CIDE Combustíveis - Lei 10.336/2001
20. Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico – CIDE Remessas Exterior - Lei 10.168/2000
21. Contribuição para a Assistência Social e Educacional aos Atletas Profissionais - FAAP - Decreto 
6.297/2007
22. Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - Emenda Constitucional 39/2002
23. Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional – CONDECINE - 
art. 32 da Medida Provisória 2228-1/2001 e Lei 10.454/2002 
24. Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública - art. 32 da Lei 11.652/2008.
25. Contribuição Sindical Laboral (não se confunde com a Contribuição Confederativa Laboral, vide 
22
Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
comentários sobre a Contribuição Sindical Patronal)
26. Contribuição Sindical Patronal (não se confunde com a Contribuição Confederativa Patronal, já 
que a Contribuição Sindical Patronal é obrigatória, pelo artigo 578 da CLT, e a Confederativa foi 
instituída pelo art. 8, inciso IV, da Constituição Federal e é obrigatória em função da assembléia 
do Sindicato que a instituir para seus associados, independentemente da contribuição prevista 
na CLT)
27. Contribuição Social Adicional para Reposição das Perdas Inflacionárias do FGTS - Lei Comple-
mentar 110/2001 
28. Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) 
29. Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) 
30. Contribuições aos Órgãos de Fiscalização Profissional (OAB, CRC, CREA, CRECI, CORE, etc.)
31. Contribuições de Melhoria: asfalto, calçamento, esgoto, rede de água, rede de esgoto, etc. 
32. Fundo Aeroviário (FAER) - Decreto Lei 1.305/1974
33. Fundo de Combate à Pobreza - art. 82 da EC 31/2000
34. Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL) - Lei 5.070/1966 com novas disposi-
ções da Lei 9.472/1997
35. Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) 
36. Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) - art. 6 da Lei 9.998/2000 
37. Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização (Fun-
daf) - art.6 do Decreto-Lei 1.437/1975 e art. 10 da IN SRF 180/2002
38. Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel) - Lei 10.052/2000
39. Imposto s/Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
40. Imposto sobre a Exportação (IE) 
41. Imposto sobre a Importação (II) 
42. Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) 
43. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) 
44. Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)
45. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR - pessoa física e jurídica) 
46. Imposto sobre Operações de Crédito (IOF) 
47. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) 
48. Impostosobre Transmissão Bens Inter-Vivos (ITBI)
49. Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) 
50. INSS Autônomos e Empresários
51. INSS Empregados
52. INSS Patronal
53. IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) 
23
Módulo 02
Licitações e Contratos Administrativos
54. Programa de Integração Social (PIS) e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Públi-
co (PASEP) 
55. Taxa de Autorização do Trabalho Estrangeiro 
56. Taxa de Avaliação in loco das Instituições de Educação e Cursos de Graduação - Lei 10.870/2004
57. Taxa de Avaliação da Conformidade - Lei 12.545/2011 - art. 13
58. Taxa de Classificação, Inspeção e Fiscalização de produtos animais e vegetais ou de consumo 
nas atividades agropecuárias - Decreto-Lei 1.899/1981
59. Taxa de Coleta de Lixo 
60. Taxa de Combate a Incêndios 
61. Taxa de Conservação e Limpeza Pública 
62. Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA - Lei 10.165/2000
63. Taxa de Controle e Fiscalização de Produtos Químicos - Lei 10.357/2001, art. 16
64. Taxa de Emissão de Documentos (níveis municipais, estaduais e federais)
65. Taxa de Fiscalização da Aviação Civil - TFAC - Lei 11.292/2006
66. Taxa de Fiscalização da Agência Nacional de Águas – ANA - art. 13 e 14 da MP 437/2008
67. Taxa de Fiscalização CVM (Comissão de Valores Mobiliários) - Lei 7.940/1989
68. Taxa de Fiscalização de Sorteios, Brindes ou Concursos - art. 50 da MP 2.158-35/2001
69. Taxa de Fiscalização de Vigilância Sanitária Lei 9.782/1999, art. 23
70. Taxa de Fiscalização dos Produtos Controlados pelo Exército Brasileiro - TFPC - Lei 10.834/2003
71. Taxa de Fiscalização dos Mercados de Seguro e Resseguro, de Capitalização e de Previdência 
Complementar Aberta - art. 48 a 59 da Lei 12.249/2010
72. Taxa de Licenciamento Anual de Veículo - art. 130 da Lei 9.503/1997
73. Taxa de Licenciamento, Controle e Fiscalização de Materiais Nucleares e Radioativos e suas 
instalações - Lei 9.765/1998
74. Taxa de Licenciamento para Funcionamento e Alvará Municipal 
75. Taxa de Pesquisa Mineral DNPM - Portaria Ministerial 503/1999
76. Taxa de Serviços Administrativos – TSA – Zona Franca de Manaus - Lei 9.960/2000
77. Taxa de Serviços Metrológicos - art. 11 da Lei 9.933/1999
78. Taxas ao Conselho Nacional de Petróleo (CNP)
79. Taxa de Outorga e Fiscalização - Energia Elétrica - art. 11, inciso I, e artigos 12 e 13, da Lei 
9.427/1996
80. Taxa de Outorga - Rádios Comunitárias - art. 24 da Lei 9.612/1998 e nos art. 7 e 42 do Decreto 
2.615/1998
81. Taxa de Outorga - Serviços de Transportes Terrestres e Aquaviários - art. 77, incisos II e III, a art. 
97, IV, da Lei 10.233/2001
82. Taxas de Saúde Suplementar - ANS - Lei 9.961/2000, art. 18
24
Módulo 03
Licitações e Contratos Administrativos
83. Taxa de Utilização do SISCOMEX - art. 13 da IN 680/2006
84. Taxa de Utilização do MERCANTE - Decreto 5.324/2004
85. Taxas do Registro do Comércio (Juntas Comerciais)
86. Taxas Processuais do Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE - art. 23 da Lei 
12.529/2011
Dica: Para saber mais veja os sites:
Impostômetro - www.impostometro.com.br
Brasil.gov - www.brasil.gov.br/sobre/economia/impostos
FIEP - www.fiepr.org.br/sombradoimposto
De olho no imposto - www.deolhonoimposto.org.br
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Módulo 03
Licitações e Contratos Administrativos
Módulo III
Unidade 5. Políticas de Estado
5.1 Ação reguladora do Estado
No Brasil, no fim da década de 1980, iniciou-se com maior intensidade um processo de desesta-
tização, tentando retirar o Estado de setores eminentemente privados devido a sua característica. As-
sim, deixando para a iniciativa privada a possibilidade de exploração de setores puramente produtivos 
ou de atividades e serviços que poderiam, também, serem desenvolvidos por outros que não somente 
o governo. Mas somente em meados de 1995 em diante é que vão se intensificar as ações do Estado 
em direção a regulamentação de fato.
A desestatização foi estabelecida de quatro formas distintas, classificadas como: a) concessão, b) 
permissão, c) privatizações, e d) terceirizações.
Com isso, várias mudanças estruturais ocorreram, delimitando a participação do Estado na eco-
nomia brasileira. Uma das maiores mudanças foi a criação das agências reguladoras e a regulação da 
infraestrutura, com a eliminação de alguns monopólios, separação de atividades no mesmo setor, e leis 
que pudessem reger o funcionamento dos setores.
Assim, o Estado se posicionaria como agente regulador da economia e não produtor, fomentando 
o investimento e equilíbrio do mercado via concorrência e proteção do consumidor.
5.2 Ação estabilizadora do Estado
A partir da década de 60, o Brasil começa a se destacar, também, por sua inflação, chegando a 40% 
nas décadas de 1960 e 1970. Nos anos de 1980, muitos planos econômicos foram criados e implemen-
tados com o propósito de combater a inflação e estabilizar a economia, mas infelizmente não foram 
alcançados os resultados esperados, mantendo-se a alta inflacionária e comprometendo as ações go-
vernamentais em investimentos e políticas públicas eficientes. 
Em meados da década de 1990, a situação estava agravada sensivelmente, comprometendo for-
temente toda a capacidade do Estado brasileiro de promover as condições necessárias ao desenvolvi-
mento econômico que pudesse atender a sociedade em níveis básicos. 
Então, no governo de Itamar Franco dá-se início àimplementação do Plano Real, que tinha como 
foco controlar a inflação e criar as condições adequadas ao desenvolvimento econômico, e retomar a 
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Licitações e Contratos Administrativos
atividade de formular as políticas públicas necessárias e urgentes que o país historicamente carecia.
5.3 Ação distributiva do Estado
Após o efetivo controle da inflação, havia a necessidade de se corrigir as distorções sociais que as 
décadas de alta inflação e baixo crescimento econômico proporcionaram à sociedade brasileira.
Até então, o nível de pobreza era muito alto, e o país não podia manter esta situação, algo deveria 
ser feito, ou a ideia de desenvolvimento não avançaria.
Gráfico 3. Nível de pobreza no Brasil em percentual da população
Para isto, o uso de políticas distributivas seria essencial em forma de programas e políticas públi-
cas voltadas ao combate à pobreza e inserção social, como osprogramas Bolsa Família12, Bolsa Escola, 
Bolsa Alimentação entre outros, sendo o Bolsa Família o de maior destaque devido ao quantitativo de 
famílias atendidas e seu nível gastos.
12 O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em situação de pobreza e de 
extrema pobreza em todo o País. O Bolsa Família integra o Plano Brasil Sem Miséria (BSM), que tem como foco de atuação os 16 milhões 
de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais, e está baseado na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso 
aos serviços públicos. www.mds.gov.br
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Módulo 03
Licitações e Contratos Administrativos
Gráfico 4. Quantidade de famílias atendidas pelo programa Bolsa Família em 2011.
Dica: Para saber mais veja:
O papel das políticas públicas no desenvolvimento local e na transformação 
da realidade – http://www.fit.br/home/link/texto/politicas_publicas.pdf.
Economia do Setor Público – Carlos Alberto Longo e Roberto LuisTroster, 
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Módulo 03
Licitações e Contratos Administrativos
Unidade 6. A dívida pública
Medeiros (2009, p. 81) propõe que o endividamento público é um instrumento fundamental para a 
distribuição intertemporal ótima das políticas públicas. É por meio dele que a provisão dos bens públi-
cos pode ser temporalmente dissociada da arrecadação dos recursos para lhe fazer face. 
O endividamento público pode ser em nível federal, estadual ou municipal.
Portanto, o endividamento público é necessário para que os governos possam programar seus 
projetos estratégicos e suas políticas sociais e de desenvolvimento.
6.1 Perfil da dívida pública no Brasil
Dívida pública é a dívida que governo contraijunto a entidades ou pessoas para 
financiar seus gastos que ultrapassam a arrecadação tributária e para promover os 
projetos e políticas econômicas de interesse do Estado.
Os governos podem financiar seus gastos por meio da; a) arrecadação, b) 
emissão de moeda, e c) venda de títulos públicos.
O conceito de Dívida Pública Federal, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional é:
A Dívida Pública Federal (DPF) refere-se a todas as dívidas contraídas pelo governo federal para 
financiamento do seu déficit orçamentário, nele incluído o refinanciamento da própria dívida, e 
para outras operações com finalidades específicas, definidas em lei. É possível classificar a DPF 
de acordo com os instrumentos usados para captação de recursos e pela moeda na qual ocorre o 
pagamento de seus fluxos. Em relação à captação de recursos, esta pode ocorrer por emissão de 
títulos públicos (sendo por essa razão classificada como mobiliária), ou por contratos, firmados 
principalmente com organismos multilaterais (sendo esta dívida classificada como contratual). 
Já sobre a moeda usada para fazer face a seus pagamentos, a dívida é classificada como interna 
quando os pagamentos são realizadas na moeda corrente em circulação no país, no caso brasi-
leiro o real, ou externa, quando os pagamentos são feitos em moeda estrangeira, normalmente 
o dólar norte-americano. Atualmente, toda a Dívida Pública Federal em circulação no mercado 
nacional é paga em real e captada por meio da emissão de títulos públicos, sendo por essa ra-
zão definida como Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi). Já a Dívida Pública Federal 
existente no mercado internacional é paga em dólar norte-americano e tem sido captada tanto 
por meio da emissão de títulos quanto por contratos, sendo por isso definida como Dívida Pública 
Federal externa (DPFe). (MEDEIROS ET ALL, 2009, p. 102)13.
Ainda, segundo Medeiros, é importante, porém, compreender o conceito de dívida líquida. Este 
conceito é mais comumente utilizado para fins de acompanhamento da sustentabilidade fiscal de um 
país. No caso do Brasil, por exemplo, a DLSP é o indicador de dívida considerado pelo governo federal 
como referência para fins de decisões de política econômica. (MEDEIROS, 2009, p. 102).
Considera-se a dívida líquida como aquela que não esteja somada com os juros decorrentes da 
própria dívida. Portanto, quando se fala em endividamento público, é importante observar qual o con-
ceito utilizado para expressar os valores da dívida.
13 Para efeito de didático nos atemos, apenas, a dívida do setor público federal.
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Licitações e Contratos Administrativos
Gráfico 5. Dívida Federal Interna Brasileira
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Gráfico elabora do pelo autor.
É possível verificar no gráfico 5, que a dívida pública interna federal explodiu nos últimos 18 anos, 
chegando a maio de 2012 em R$ 1,85 trilhões. Já a dívida externa aparece com US$ 298 bilhões até 
maio de 2012, conforme relatório do IBGE sobre a dívida pública federal.
O tamanho da dívida pública de um país, bem como seu gerenciamento, pode determinar, no mer-
cado, a confiança que os credores e investidores internacionais têm em relação ao país devedor.
Quanto maior a desconfiança dos credores, baseada na composição e porte da dívida externa e 
também interna, maior a dificuldade em se obter créditos internacionais. Essa situação pode compro-
meter, além dos compromissos externos, a continuidade de políticas econômicas estabelecidas pelo 
governo para o desenvolvimento do país.
Usualmente, os governos, agências de risco e organizações internacionais, adotam o conceito de 
dívida líquida para fazerem suas projeções ou planejamento econômico-financeiro, e sua conceituação 
pode ser entendida como:
A dívida líquida do setor público (DLSP) envolve a consolidação de obrigações e ativos financei-
ros de todo o setor público, não financeiro por definição, o que compreende a administração direta, as 
autarquias e as fundações do governo federal, dos governos estaduais e municipais, além do Bacen 
e das estatais do setor produtivo – exceto a Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras) desde maio de 2009. 
(GOBETTI, 2010, p. 10)14.
Porém, muitas são as divergências quanto ao uso dos dois conceitos, devido à discussão relativa 
à metodologia utilizada para o cálculo e abrangência da dívida.
Essa divergência conceitual e metodológica, por vezes, ocasionou distorções no cálculo da dívida 
e da relação dela como o produto interno bruto, sendo verificado percentual de déficits absurdamente 
altos em algum momento e enormemente baixos em outro, sendo que em ambos havia equívocos na 
leitura da dívida quanto ao seu conceito correto. 
14 Referência extraída do texto para discussão 1514, Dívida Líquida e Dívida Bruta: uma abordagem integrada para analisar a trajetória e 
o custo do endividamento Brasileiro. Autores: Sérgio WulffGobetti e Bernardo PattaSchettini. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - 
Ipea. Brasília, 2010, p. 10.
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Licitações e Contratos Administrativos
feito pelo setor público o superávit primário, ou seja, que se faça economia para cumprir os compro-
missos da dívida pública.
O déficit nominal ou total representa a necessidade de financiamento do setor público – NFSP, 
que é utilizado para sinalizar ao governo as necessidades de recursos para dar continuidade às suas 
atividades.
Portanto, para se financiar a dívida pública, como foi percebido, é necessário atrair cada vez mais 
financiadores que estejam dispostos a bancar os gastos do governo, e isso se dá via remuneração 
pelos juros atrelados aos empréstimos financeiros, ou aos títulos vendidos com promessa de resgate 
em determinada data. Caso a dívida continue aumentando, a necessidade por mais recursos também 
irá aumentar, fazendo com que a despesa seja sempre maior que as receitas, provocando, assim, os 
déficits públicos.
Dica: Para saber mais sobre as definições discutidas veja: 
Secretaria do Tesouro Nacional – www.stn.fazenda.gov.br
Banco Central do Brasil – www.bacen.gov.br
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Licitações e Contratos Administrativos
Unidade 7. Política fiscal e distribuição de renda
7.1 Fatores ligados à política fiscal do governo
A política fiscal, como dito anteriormente, é um instrumentos que o governo usa para arrecadar tri-
butos e controlar suas despesas, por meio da manipulação da estrutura e alíquotas de impostos, para 
estimular os gastos de consumo do setor privado. (VASCONCELLOS E GARCIA, 2006, p. 91).
Assim, o uso de tal política é essencial para se promover o desenvolvimento de um país. Criar 
as condições necessárias ao desenvolvimento passa, necessariamente, por investimentos públicos e 
privados. Sendo em maior parte os investimentos públicos, que necessitarão de compromissos finan-
ceiros. 
Quando os governos não conseguem arcar com os investimentos públicos, somente com a arre-
cadação tributária existente, lançaram mão de empréstimos e emissões de títulos para fazer frente aos 
compromissos estabelecidos.
Portanto, existe um paradoxo quando se utiliza a política fiscal para buscar o desenvolvimento, por 
meio de investimentos em infraestrutura e aparelhos públicos, uma vez que quanto maior os gastos 
governamentais, mais arrecadação será necessário, ou a necessidade de se contrair dívidas. 
Se o conceito de desenvolvimento é o de maior bem-estar possível da população e, para isso é 
necessário cada vez mais aumento de renda per capita, a política fiscal adotada por um determinado 
governo pode comprometer este bem-estar. Pois, aumenta-se a arrecadação, logo se diminui a renda 
disponível da população economicamente ativa que, por consequência, diminui sua condição de bem-
-estar.
Ainda em relação à política fiscal, caso haja exageros nos gastos do governo, é possível, como 
consequência, o aumento das pressões inflacionárias, corroborando com a perda do poder de compra 
da sociedade, impactando mais uma vez na diminuição do bem-estar.
7.2 Influência dos impostos diretos eindiretos
Para se falar em impostos, primeiro é necessário conhecer conceitualmente os tipos de impostos.
Existem dois tipos de impostos quando a forma de cobrança: a) os diretos e b) os indiretos.
Impostos diretos:é aquele em que o pagamento é feito diretamente pelo contribuinte de fato; isto 
é, quem faz o pagamento é a mesma pessoa que suporta seu ônus. Exemplos: IR, IPTU, IPVA e ITR. 
Impostos indiretos:é aquele em que o valor do tributo está incluso no preço da mercadoria ou 
serviço adquirido pelo consumidor final, sendo o comerciante, industrial ou prestador de serviço meros 
repassadores destes valores aos cofres públicos. Exemplos: ISS, ICMS e COFINS.
A influência dos tributos na política fiscal é enorme, e seu impacto sobre a renda das pessoas 
também. O governo adota a política fiscal para arrecadar os recursos necessários, mas também para 
gastar esses recursos, que muitas vezes não chega aos cofres públicos, mas são direcionados em for-
ma de subsídios ou reduções de alíquotas para setores produtivos ou consumidores.
Quando o governo quer aumentar as atividades econômicas (“aquecer a economia”), utiliza de 
política fiscal expansionista via aumento de despesa (aumenta os gastos diretamente), ou via redução 
de tributos possibilitando o aumento da renda das famílias e empresas, passando para elas a possibi-
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Licitações e Contratos Administrativos
lidade do aumento dos gastos, pelo mercado.
7.3 Efeitos redistributivos do imposto sobre a renda
Com o propósito de equilibrara distribuição da renda, o governo pode adotar uma política de redis-
tribuição utilizando-se da política fiscal via tributos.
A isenção tributária vinculada a produtos de primeira necessidade, e mesmo sobre remédios e 
outros produtos e serviços importantes para a sociedade, em especial para as camadas menos favore-
cidas, é um exemplo de como o imposto é determinante sobre o nível de renda.
A redistribuição da renda tem como objetivo principal a melhoria da qualidade de vida das pessoas 
e a garantia do acesso a produtos e serviços básicos necessários a qualquer cidadão. Daí ser possível 
observar que muitas vezes, a política redistributiva também apresenta um viés alocativo, quando da 
escolha de setores ou classes sociais que se beneficiarão das medidas de política fiscal a partir da 
cobrança de impostos. 
cas. 3ªed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. 3ª 
reimpressão.
GOBETTI, Sérgio Wulff; SCHETTINI, Bernardo 
Patta. Dívida líquida e dívida bruta: uma abor-
dagem integrada para analisar a trajetória e 
o custo do endividamento brasileiro. Brasília. 
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