teorico (4) Pedagogia

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Gestão do Planejamento 
Educacional: Organização do 
Trabalho Pedagógico
Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Ms. Wagner Impellizzieri
Revisão Textual:
Profa. Esp. Vera Lídia de Sá Cicarone
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•	Introdução
•	Algumas Considerações Históricas
•	A Gestão Democrática da Educação e a Participação Social
Reitero o prazer em tê-l@ conosco nesta Unidade - Participação e Gestão Escolar: 
perspectivas da gestão democrática - do curso do qual você está participando.
Convido-@ a interagir com os materiais disponíveis na unidade de conhecimento, 
conversando com os autores, visitando as páginas de aprofundamento e 
participando das atividades propostas. 
Você deverá ler os textos, estudá-los para fazer a atividade de aprofundamento, em 
que deverá produzir um pequeno texto, fazer atividades de autocorreção, participar 
dos fóruns de discussão com outros colegas estudantes, colocando-se à vontade 
com suas opiniões e interpretações pertinentes aos assuntos propostos e discutidos.
 · Nesta unidade, estudaremos alguns conceitos acerca da 
participação da sociedade civil na gestão da educação escolar 
dentro das perspectivas políticas, legais e espistemológicas 
(com base nos estudos de diversos autores consagrados), o 
que nos remeterá ao entendimento das possibilidades de uma 
escola estruturada dentro dos princípios da democracia. 
Participação e Gestão Escolar: 
Perspectivas da Gestão Democrática
•	Gestão Democrática Versus Administração Empresarial
•	Alternativas Legais para uma Escola Democrática
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Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Retomando alguns assuntos discutidos na unidade anterior, em que afirmávamos que os esforços 
para a conquista de uma estrutura e uma organização escolares que visem ao aprimoramento 
dos profissionais da educação, à melhoria da qualidade do processo de ensino-aprendizagem 
e ao aumento das possibilidades de inserção da sociedade civil na construção do seu projeto 
pedagógico requerem, dos pedagogos, interação com as demais ciências do conhecimento, a fim 
de que adquiram capacidades intelectuais suficientes para a autonomia de decisão. 
Pois bem, nesta unidade, veremos que, de fato, onde não há autonomia, não haverá 
qualidade de ensino. 
Vamos, agora, analisar alguns pressupostos teóricos que nortearão nossos conhecimentos 
acerca da necessidade de uma gestão voltada para os alunos, para a população que, da escola, 
se serve e para o atendimento dos interesses dessa sociedade, a fim de que esta venha a 
participar da organização e do planejamento da escola em busca da tão desejada autonomia 
pedagógico-administrativa.
Estudaremos teorias que foram analisadas em dissertação de mestrado sobre o assunto 
Gestão Democrática da Educação com a Participação da Sociedade, apresentada pelo professor 
Wagner Impellizzieri, em que se somam as experiências de gestor e administrador de escolas 
públicas e privadas.
Esperamos que aproveitem bem, pois trata-se de um tema bastante polêmico, vez que 
devemos ter, em observância, dois balizadores que não podem deixar de fazer parte do cotidiano 
e da qualificação do gestor: as leis e os interesses públicos da sociedade civil.
Pretendemos responder a essas e outras perguntas junto com você.
Para tanto, veremos que, durante a história do Brasil (e, como dissemos, também da 
América Latina), os debates que se concentraram sobre a questão da educação voltaram-se 
necessariamente para questões das políticas públicas educacionais e a gestão propriamente 
dita. A gestão da educação é o cerne das preocupações, pois é a partir dela que se tratam outras 
questões de efetivação dos princípios e objetivos na formação das crianças, jovens e adultos, 
o que se dá a partir do Planejamento e do Projeto Pedagógico feito nas escolas em todo o 
território nacional. 
Outro aspecto que enfatizamos nesta unidade está ligado ao contexto da globalização da 
economia, ao neoliberalismo e ao atrelamento do Estado às políticas externas do capitalismo mundial. 
Lembrando que essas análises versam sobre uma intenção de estimular profissionais da educação, 
professores e estudantes a ressignificarem suas práticas e conceitos sobre educação de qualidade e o 
papel da escola na formação de cidadãos livres, política e culturalmente, e competentes. 
Contextualização
Pense
Como isso se dá? É simples a conciliação desses aspectos? Como conquistar a autonomia 
necessária e a possibilidade de implementação de uma gestão democrática, principalmente sob 
a estrutura rígida do Estado?
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Você se lembra de quantas vezes, na sua vida de estudante ou de professor, aconteceu o fato 
de professores, alunos ou pais serem convocados pela direção de uma escola, por meio de um 
bilhete ou comunicado colado na porta central de entrada de alunos ou do estacionamento 
acerca de uma “importante” reunião para tratar de assuntos de interesses de “todos”? 
Quantas vezes a comunidade comparece em massa, ávida por saber do que se trata ou ansiosa 
para participar das decisões que serão tomadas “por todos” e cumpridas ao longo do ano letivo?
Lembra-se das reuniões em que o Diretor ou a Diretora chega minutos após todos estarem 
na sala de reunião especulando sobre o que será discutido e quais dos seus desejos serão 
“colocados em pauta e discutidos sem falta” naquele dia, e, ao sentar-se, a direção pede ao 
Professor Coordenador que leia a pauta (extensa) sobre os problemas financeiros, disciplinares, 
materiais, sobre os Planos de Ensino, as normas do governo, a nova legislação, as regras e o 
planejamento da Diretoria de Ensino ou da Coordenadoria de Ensino da cidade (que chegaram 
a pouco por e-mail), regras que devem ser conhecidas e cumpridas prioritariamente, e, em 
seguida, pede para que a outra professora apresente a Calendário Escolar, já determinado pelas 
autoridades superiores, e informa que deve ser indicada, pelos presentes, ‘apenas’ a disposição 
das atividades no já traçado calendário, deixando todos ocupadíssimos com o cumprimento 
dessas (e outras) tarefas, num curto espaço de tempo em que decorre essa reunião, e, ao final, 
você sai frustrado por não ter discutido “aqueles assuntos importantes”, mas feliz por ter dado 
conta e cumprido a pauta burocrática e organizacional da direção?
Isso pode parecer brincadeira ou surreal, no entanto é pura rotina no cotidiano dos diretores e 
professores. Por que isso acontece e como chegamos a esse estado de inoperância e impotência 
social ou profissional; quais alternativas legais e possíveis estão à disposição de nossa prática 
profissional nas escolas é o que vamos estudar nesta unidade.
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Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Para se cumprir o objetivo desta unidade, apresentaremos a resenha de uma pesquisa sobre 
a implementação de um modelo de gestão escolar democrática que resultou em dissertação de 
mestrado do Professor Wagner Impellizzieri, da Universidade Cruzeiro do Sul e Universidade 
Cidade de São Paulo, e que julgamos pertinente e adequada ao curso de Pedagogia do qual você 
está participando, tendo em vista que o maior desafio dos gestores apresenta-se na perspectiva 
das possibilidades de conquista de uma escola aberta e participativa. 
Dois motivos nos levam a crer que este estudo será proveitoso: por um lado, a experiência de 
gestão democrática vivida pelo autor em escola pública do Estado de São Paulo e o sucesso obtido 
por esse modelo de gestão e, por outro, a base epistemológica, teórica e conceitual, baseada em 
autores consagrados da literatura educacional que consideramos indispensável para a formação 
de gestores e administradores escolares na atual conjuntura política e cultural do Brasil.
Historicamente, no período do pós-Segunda Guerra Mundial, a educação passaa responder 
às novas exigências ou, antes, a vivenciar o antagonismo de mudanças de paradigmas da 
formação humana, não mais ética e moral, científica e intelectual, mas do confronto entre as 
“necessidades de reprodução do capital, de um lado e as múltiplas necessidades humanas, de 
outro” (FRIGOTTO, 2002, p.36).
Por esse motido, o combate à pobreza associa-se ao conceito de “capital humano”, que foi introduzido 
no rol das necessidades básicas humanas, indispensáveis à manutenção da vida dos trabalhadores.
Ela reveste-se de novo ideário, na tese da sociedade do conhecimento que transforma o 
proletariado em “cognitariado”, segundo Milton Santos (2001), para fazer frente à reestruturação 
econômica, ajustando seus sistemas educativos, bem como utilizando-se de estratégias “empresariais 
para fazer face às necessidades de um sistema produtivo que incorpora crescentemente as novas 
tecnologias” (FRIGOTTO, 2002, p.46). Essa visão de escolarização produtiva é bastante enfatizada 
no trabalho feito por Ana Maria Rezende Pinto (1991), que conclui: 
Introdução
Algumas Considerações Históricas
“[...] a educação é um instrumento importante no desenvolvimento 
econômico e social, constituindo para a redução da pobreza ao 
aumentar a produtividade dos pobres [...]” (TORRES, 2000, p.21).
As mudanças em curso nos sistemas de ensino parecem sugerir que 
a produtividade da escola improdutiva já não é de todo funcional à 
ordem capitalista. (PINTO, 1991, p.21)
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A escolarização e a estrutura dos sistemas educacionais compõem o patamar das maiores 
preocupações das políticas públicas nos países latino-americanos e no Brasil, que, nas décadas 
de 80 e 90, recebem forte aporte financeiro do Banco Mundial, cujas negociações trazem 
consequências significativas para a autonomia e gestão da educação nesses países, pois 
comprometem-se a garantir o retorno exigido pelos agentes externos. Preocupações que se 
confirmam, também, no empresariado brasileiro, quanto aos programas de investimentos serem 
igualmente inseguros em face da desqualificação da mão de obra no país. 
As preocupações dos empresários brasileiros ficam explícitas, quando, em documentos da 
Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – FIESP (1990), constata-se a necessidade da 
especialização da mão-de-obra na indústria para não aumentar os riscos dos altos investimentos 
na nova base tecnológica. A formação do capital humano é essencial para novos investimentos, 
de acordo com o documento.
Os empresários dão-se conta de que a escolaridade, em bom nível de aprendizado, 
o treinamento e o “adestramento” (GIROLETTI, 1987, p.1) do trabalhador, desde sua 
formação escolar, ainda figura como importante meta nas políticas públicas educacionais, 
bem como vem justificar “a criação de inúmeras instituições educativas organizadas para 
esse fim” (FRIGOTTO, 2001, p.40).
O Estado, ajustado ao ideário neoliberal, passa a desempenhar novo papel nessa relação 
entre produtividade, escolarização e administração escolar, voltadas, nas décadas de 1980 e 
1990, ao cumprimento de metas influenciadas pelo Banco Mundial.
Como vimos em Eric Hobsbawm (apud HELOANI, 1994, p. 98), “o discurso da ampla reforma do 
Estado surge como um dos fundamentos das políticas da década de 1980”. Nesse discurso, incluem-
se a “empregabilidade, privatização, mercado, flexibilização dos contratos de trabalho” (HELOANI, 
1994, p. 99) como parte da terminologia no interior das organizações públicas e privadas, que 
passam a compor os temas que ocupam o cenário dos novos comportamentos sociais, individuais e 
políticos nos diferentes níveis dessas organizações, incluindo as estruturas hierárquicas.
A burguesia, ou os homens de negócio, apropria-se dos espaços das políticas públicas, pelas 
vias da aproximação dos homens de poder no cenário da política partidária e governamental, 
e acaba por influenciar as tomadas de decisões e ações de governos na defesa dos conceitos da 
polivalência e policognição, “expressão mistificada e apologética” (FRIGOTTO, 2001, p.54), em 
que se situam o homem e suas necessidades como o eixo da produção e da formação, sobre 
as estruturas do sistema de ensino. As inúmeras receitas dos consultores de recursos humanos, 
ou dos homens de negócio, “convergem para as características da flexibilidade, versatilidade, 
liderança, orientação global, comunicação, habilidade de discernir, equilíbrio físico-emocional” 
(BOCLIN, 1992: 21 apud FRIGOTTO, 2002, p.54), compondo um receituário curricular que se 
incorpora à cultura da instituição escolar sob comando da direção de escola.
A carência de pesquisa básica aplicada, a escassez de mão de obra 
especializada e a rápida absolescência das inovações tornam os 
investimenos em setores de alta tecnologia os mais arriscados de um 
país [...]. Uma ênfase maior em tecnologia de ponta deve ocorrer 
quando o país estiver apto a investir maior parcela de recursos na 
formação de capital humano. (FRIGOTTO, 2002, p.48).
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Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Assim, a escola recebe as regras e cumpre-as, quando não questionadas e contraditas 
pela comunidade e pelos profissionais da educação, sofrendo, em sua estrutura interna e 
sua organização, a ingerência dos homens de negócio, uma vez que, estando “impelida pela 
necessidade de mercados sempre novos, a burguesia invade todo o globo, necessitando 
estabelecer-se em toda parte, explorar em toda parte, criar vínculos em toda parte “ (MARX; 
ENGELS, [197-?] v.1.), o que o faz, quando financia o sistema de ensino em todo o país.
Como resultado dos acordos internacionais com o Banco Mundial, os homens de negócio e o 
Estado brasileiro “esvaziam os clamores dos movimentos reivindicatórios por uma educação nos 
moldes do Japão e Tigres Asiáticos, pois se voltam em defesa de uma escola pública demarcada 
por um patamar possível apenas (nos limites) da alfabetização funcional” (FRIGOTTO, 2001, 
p.57). A consequência, em nível de administração e gestão escolar, é a rígida estrutura hierárquica 
e idiossincrática no seio da escola, para a manutenção do ideário neoliberal, sem, logicamente, 
a participação da sociedade. 
A exclusão da sociedade e a impossibilidade de participação só serão combatidas quando 
representarem, na bandeira da ação pedagógica, a conquista da autonomia, a conscientização 
da comunidade educativa sobre o necessário processo de democratização do ensino, de 
empoderamento da sociedade no espaço público, de mudanças dos paradigmas da gestão 
escolar nos moldes da administração empresarial, nos paradigmas da qualidade de ensino 
demarcados pela “estreiteza do ajuste ao mercado de trabalho” (FRIGOTTO, 2001, p.58).
A democratização nos espaços públicos da educação é uma questão, em última análise, de 
conquista de direitos sociais. Como dizem Francisco de Oliveira e Eric Hobsbawm, no texto 
de Frigotto (2001), a construção de formas sociais “efetivamente democráticas, tem como 
exigências que os sujeitos sociais coletivos tenham capacidade de ampliar a esfera pública e ter 
acesso ao que é público” (FRIGOTTO, 2001, p.80), o que implica um processo de retomada dos 
espaços da escola por parte da comunidade. 
Vivenciamos uma situação de crise na educação, em que – apresentando-se, de um 
lado, como tábua de salvação do naufrágio intelectual, cultural, ético e moral, que permeia 
todas as instituições sociais, motivado pelos atropelos da irracionalidade com que se 
desenvolvem a produção, a concorrência, a exploração da humanidade e da natureza pelos 
homens de negócio ao redor do mundo e, de outro, como instrumento de qualificação e 
formação humana para o exercício da cidadania plena e, ao mesmo tempo, para o mundo 
do trabalho, dentro das perspectivas da globalização – deparamo-nos com uma questão 
crucial: a gestão da escola e a sua autonomia de ação no contexto de um Estado neoliberal.O que, inevitavelmente, tem que ser repensado.
A Gestão Democrática da Educação e a Participação Social
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Foi no contexto das lutas pela descentralização do sistema educacional das décadas de 70 e 80, 
quando este era “situado como um instrumento reprodutor das relações sociais de dominação, 
que a ideia de ‘autonomia’ associou-se à de democracia na escola” (OLIVEIRA, 2005, p. 22). O 
mesmo conceito de autonomia, mais atual, refere-se, nas análises de Gadotti (1993, p. 199) “à 
criação de novas relações sociais que se opõem às relações autoritárias existentes”.
Podemos, também, considerar, segundo os autores, a importância da palavra autonomia, 
seu sentido epistemológico, radicado no grego, como autogestão, autoconstrução (autos – si 
mesmo; nomos – lei), quando “significa a capacidade de autodeterminar-se [...]. Uma escola 
autônoma seria aquela que se autogoverna”. (GADOTTI, 1993, p. 21).
A luta pela autonomia na educação no Brasil tem marcos ou fundamentos importantes nos 
anos de 1920 e 1930, com os movimentos da Escola Nova1, mesmo considerando, aqui, as 
críticas a essa escola, por ser ela vista, também, como protagonista na luta pela “hegemonia da 
classe dominante” (SAVIANI, 1989, p. 56-59). Ela empunhava a bandeira da descentralização 
de poder estruturado verticalmente, do autoritarismo de Estado e excessiva burocratização, 
constituindo-se fatores que dificultavam o acesso à escola e a sua universalização. Esse 
movimento escolanovista e as lutas, “exerceram um papel crítico e mobilizador contra o poder 
instituído verticalmente” (SAVIANI, 1989p. 22).
Para Gadotti (1993), a luta pela autonomia e gestão participativa nas escolas depende da 
efetiva construção dos espaços que a sociedade vier a travar e assumir. 
A democracia da gestão pública nas escolas estatais será tanto mais verdadeira e viável 
quanto maior a autonomia que se conquista pela organização das pessoas e cidadãos que dela 
participam, segundo a própria Constituição Federal de 1988.
1 Escola Nova. O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova. A Reconstrução Educacional no Brasil – Ao Povo e Ao Governo. Documento 
elaborado para dar sentido novo à Revolução de 1930, em que são signatários vinte e seis intelectuais pertencentes à Associação Brasileira de 
Educação (A.B.E), publicado após a IV Conferência Nacional de Educação, em 1931. A doutrina considera o aluno e o respeito por ele como 
eixos principais do trabalho escolar, proporcionando-lhe momentos em que seja “levado ao trabalho e à ação por meios naturais” (AZEVEDO, 
Fernando. In: Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, nº 70, 1960)
Não dá para se opor a propostas de mudanças sem propor outras 
mudanças. As forças que representam os interesses da maioria pobre 
têm de elaborar um projeto consistente da saída da crise e derivar dele 
as mudanças constitucionais necessárias [...] cabe agora reinventar 
o Estado mais permeável à sociedade civil, que se coordene com as 
grandes classes sociais para dar cabo de inaugurar nova etapa de 
desenvolvimento [...] (SINGER, 1993, p. 86).
É uma luta dentro do instituído, contra o instituído, para instituir 
uma outra coisa. Depende de cada escola experimentar o novo 
e não só pensá-lo, [...]. A autonomia se refere à criação de novas 
relações sociais que se opõem às relações autoritárias existentes 
(GADOTTI, 1993, p. 199).
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Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Constituindo-se em instrumento legal, a Constituição Federal, promulgada em 05 de Outubro 
de 1988, garante o Estado Democrático de Direito e fundamenta-se na soberania, cidadania, 
dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e do pluralismo 
político, bem como garante, conforme seu Artigo 1º, Parágrafo Único, que “Todo poder emana 
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos da 
Constituição”. Dessa maneira, a democratização da escola é, antes de qualquer entendimento, 
uma construção nas relações político-sociais necessárias para o pleno exercício da cidadania.
A Constituição brasileira de 1988 trouxe a possibilidade de os cidadãos participarem de 
forma direta ou indireta na construção de um país democrático, no qual todos têm os mesmos 
direitos e deveres para o desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas. Para a 
construção de uma sociedade livre, justa e solidária, conforme seu Artigo 3º, que garante o 
desenvolvimento nacional, erradique a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades 
sociais, promovendo o bem a todos, sem preconceitos de qualquer ordem discriminatória, seja 
de origem, raça, sexo, cor, idade.
Para a construção de uma sociedade que venha a respeitar os direitos fundamentais dos 
cidadãos, é necessário que se estabeleçam os espaços nos quais essa construção se dará, em 
cada lugar, em cada instituição, em cada instância da organização social.
Contudo, o que de fato vem a ser autonomia, qual sua amplitude nas relações com o poder 
de Estado, como se dá, se conquista, quem dela participa, são questões bem profundas que 
merecem cuidados quanto às concepções que norteiam os projetos de uma escola que pleiteie 
implementar uma gestão considerada democrática. 
Motta (1987) traz à baila a questão da politização, que pode ser uma consequência da 
participação efetiva da sociedade nas decisões administrativas e pedagógicas da escola. Isso 
quando ele relaciona a administração no contexto escolar. Faz ele, algumas considerações extraídas, 
inicialmente, do clássico de Max Weber, Economia y sociedade, que entende o poder como:
Considera, ainda, insuperável a dominação da opressão “à medida que se retira do dominado a 
faculdade de pensar e decidir sobre o que faz, em determinadas esferas da vida, como o trabalho”2 
Para ele, a participação é a única maneira de superar ou “minimizar o aspecto coercitivo da 
administração”; assim, será uma participação autêntica e não falaciosa. O autor acrescenta que:
2 MOTTA, 1987, p.90
Temos clareza de que uma nova prática, que seja democrática e 
que objetive a construção da cidadania, pode ser construída na 
medida em que, como apontam Bordignon e Gracindo (2001), 
sejam desenvolvidas a autonomia e a participação de todos num 
clima e numa estrutura organizacionais compatíveis a esta prática, 
visando à emancipação (OLIVEIRA, 2005, p. 23).
Exercido por um conjunto de administradores profissionais que se 
estruturam hierarquicamente e que, em nome da racionalidade e 
do conhecimento, planejam, organizam, coordenam, comandam 
e controlam, por uma relação de mando e subordinação, uma 
determinada sociedade. A isso, inspirado em Max Weber, chamamos 
de dominação (MOTTA, 1987, p.90). 
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Nesse sentido, para participar, seria necessário algum conhecimento político, assim como 
certas habilidades políticas. É necessário envolvimento sobre as matérias em que está envolvida 
a sociedade, para, daí, opinar.
Assim, apresenta-nos a própria Constituição de 1988, a possibilidade de aproximação da 
população aos gestores das políticas públicas, sobretudo no que tange à especificidade da 
educação e aos interesses dessa população. 
Nós, da educação, consideramos que a Carta Magna representa um importante marco na 
história da redemocratização no Brasil, que se desdobra na Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
Nacional – LDB, promulgada em 20 de Dezembro de 1996, o que significou uma dessas 
conquistas sociais e políticas para o desenvolvimento da educação. Nela, temos possibilitadas, 
num espaço legal e não arbitrário, discussões acerca dos interesses públicos que devem nortear 
a educação brasileira.
A LDB/96 reabre uma possibilidade de se discutir e alterar, no seio das estruturas educacionais, 
em nível nacional, em todas as escolas espalhadas pelo Brasil, as práticas educativas, a ponto 
de poderem dar respostas aos anseiose vocações de um ensino qualificado e democratizante.
Não devemos, no entanto, confundir possibilidades de debates com efetivas transformações 
nos meios educacionais a partir apenas dos pressupostos contidos na Lei 9.394, o que nos leva 
ao entendimento quanto às mudanças estarem limitadas à força exercida pelos atores sociais 
diversos e não só pelo que está escrito ou sacramentado no papel. Para isso, a discussão e o 
debate sobre seu ordenamento no seio da sociedade impede que a lei se torne “letra morta” ou 
venha a ser apropriada e manipulada por “opositores da causa da escola pública, especialmente 
os proprietários de instituições privadas” (PEREIRA, 2007, p. 99).
A Lei de Diretrizes e Bases (LDB 9.394/96) representa a expressão dos interesses coletivos de 
intensas lutas e organizações sociais que incorporam reivindicações dos movimentos diversos 
de educação com amparo no Artigo 205, seção I, da Constituição Federal, que preconiza a 
“educação como direito de todos e dever do Estado e da família” e o artigo 227, da LDB, 
coloca como “dever da família, [...] do Estado [...] assegurar com absoluta prioridade, o direito 
Evidentemente, participar não significa assumir um poder, mas 
participar de um poder, o que desde logo exclui qualquer alteração 
radical na estrutura de poder [...]. Não implica, necessariamente, 
que todas as pessoas ou grupos opinem sobre todas as matérias. 
Mas implica necessariamente alguns mecanismos de influência 
sobre o poder [...] (MOTTA, 1987, p.91).
Seria ingenuidade atribuir a esta lei força ou mesmo potencialidade 
para provocar uma revolução da educação no país. Entretanto, o 
reordenamento dos sistemas educativos [...] poderá criar contextos 
de relações estruturais de transformação, e reforma e de inovação 
como parte do processo de “regulação social” (PINO, 2007, p. 19).
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Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
à vida, [...] à educação, à profissionalização, à cultura [...]”. E como valor social “ser promovida 
e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, 
seu preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o trabalho” (LDB/96, Art. 205).
Assim como na Constituição de 1988, a LDB, a partir dos anos de 1990, possibilita novas 
discussões quanto à inserção da sociedade civil nas engrenagens do aparelho de Estado.
A participação da comunidade na instituição escolar, a participação dos professores, 
alunos e pais na gestão e administração da escola pública é uma boa experiência em 
favor da conscientização dessas possibilidades; torna as ações educativas uma realidade 
na construção da democracia.
No entanto, num sentido oposto, estão as posturas e as formas de administração escolar que 
dificultam, quando não impedem, essa possibilidade de participação dos alunos, professores e 
comunidade junto às decisões administrativas ou, ainda, retiram dos gestores a possibilidade de ações 
autônomas, fruto de elementos organizacionais exportados de outros sistemas de administração.
No caminho oposto ao da democratização, as análises da gestão escolar remete-nos ao período 
da implementação de um modelo de gestão e administração empresarial, imposto no período 
da pós-industrialização, em atendimento às necessidades do desenvolvimento econômico do 
capitalismo em expansão.
Os estudos levam-nos a considerar que a direção escolar assume, assim, conceitos teóricos 
e práticas de processos em torno de “um modelo burocrático de administração no qual a 
eficiência e a eficácia ocupam a centralidade das questões gerenciais” (BORDIGNON, 2001, 
p. 161), dificultando, e até impossibilitando, lançar mão de opções específicas da organização 
educacional que lhes fossem mais próprias.
As análises das principais características das teorias das organizações e dos modelos de 
gestão ajudam-nos a pensar em outras formas, como as democráticas, que não engessem os 
gestores a esses modelos burocráticos ou modelo estrutural-funcionalista, citados por Bordignon 
(apud FERREIRA, 2001, p. 161). Neles, o enfoque maior é baseado na centralização do poder, 
da superintendência, na delegação de tarefas, “mantida a unidade de comando [...] no qual 
o sujeito é poder e o objetivo é a subordinação” (FERREIRA, 2001, p.162), com base nos 
princípios da eficácia, da produção em escala, da eficiência nas questões de resultados a serem 
esperados, logicamente do ponto de vista e das metas impostas pelas elites que controlam 
econômica e politicamente a educação.
Nesse modelo empresarial, mergulha a estrutura educacional. Qualquer busca de inovações 
e mudanças fica por conta e risco dos dirigentes escolares e seu grupo de gestores.
Gestão Democrática Versus Administração Empresarial
O cliente é o objetivo, mas como usuário passa a ser o objeto e, 
por isso, deve moldar-se aos paradigmas de quem concebe a ação 
ou comanda a organização, mesmo que esta seja uma “escola” 
(BORDIGNON,2001, p. 162).
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Como cliente, entenda-se todo aquele que usa e se serve dos serviços educacionais, sejam os 
alunos, os pais, os professores e gestores. Nessa concepção de usuários-clientes, todos devem 
cumprir metas esperadas e delimitadas pelas legislações e agentes do poder político.
O dirigente educacional, na figura do diretor de escola, representa um corpo de especialistas 
em educação responsável pela dinâmica e funcionamento geral de uma unidade específica, 
situada no seio de uma comunidade bem definida e localizada.
Sua atuação depende, significativamente, da atuação dos que participam direta ou 
indiretamente dessa escola, devendo, portanto, responder, sobretudo, aos anseios dessa 
comunidade, incluindo os professores e funcionários. Em contrapartida, para cumprir metas 
estabelecidas pelos dirigentes hierarquicamente superiores a ele, corre o risco de ser obrigado 
a revestir-se do autoritarismo imposto pelo modelo de administração tradicional empresarial.
Fica, assim, estabelecida uma situação paradoxal no exercício da administração escolar e da 
gestão educacional, pois os modelos de gestão e administração postos à disposição das escolas 
públicas tendem a seguir padrões clássicos e tradicionais, enquanto as necessidades de um 
desenvolvimento mais humanizado, cultural, ético e social estão, praticamente, indisponíveis na 
estrutura oferecida pelo Estado.
Decorre daí o estrangulamento tanto da autonomia quanto da qualidade dos serviços 
prestados à coletividade, uma vez que o poder público limita suas funções mais universais 
dentro das pedagógicas e menos nas administrativas.
Também podemos considerar Paro (1997), ao tratar da autonomia da gestão escolar como 
uma utopia a ser entendida no conceito tradicional de “o lugar que não existe”, para a afirmação 
de que “não quer dizer que não possa vir a existir” essa autoridade dos gestores escolares. Afirma, 
ainda, o autor, que é “nesse sentido que precisam ser transformados o sistema de autoridade e 
a distribuição do trabalho no interior da escola” (PARO, 1997, p. 9).
O poder na escola, segundo Paro, está hierarquicamente colocado nas mãos do diretor, mas 
vive o dilema entre autoridade máxima na escola, o que lhe outorga autonomia para o exercício 
desse poder e, ao mesmo tempo, “acaba se constituindo, de fato, como responsável último pelo 
cumprimento da Lei e da Ordem na escola, um mero preposto do Estado” (PARO, 1997, p. 11). 
Por outro lado, o poder, situado na instituição do Estado, no que diz respeito às suas funções 
legais, inscreve-se, conforme a LDB/96, Título IV, Artigos 8º e 9º, como meio de centralizar 
as decisões mais gerais, como da manutenção financeira do sistema de ensino, dos aportes 
econômicos às Secretarias de Estado da Federação, dos controles de avaliação e monitoramentos 
à distância, por meio de instrumentos disseminados por todo o país. A LDBN de 1996 deixa 
Nesse sentido, cresce a necessidadede definir o papel político 
do administrador da educação na luta pelo controle e pelo poder 
na escola e na administração [...] A dimensão política soma-se à 
dimensão pedagógica de tal maneira que a razão de ser da gestão 
educacional é a própria educação como prática político-pedagógica 
(SANDER, 1995, p.143).
16
Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
claro que a centralidade refere-se a questões materiais e financeiras do ponto de vista das 
provisões necessárias à viabilidade, garantia de oferta e manutenção do ensino em todo o país, 
redistribuídas essas funções entre os Estados e Municípios brasileiros.
As funções descentralizadas, na mesma LDB/96, estão vinculadas a dois aspectos: primeiro, 
à execução e administração desses recursos nas unidades escolares, sob a responsabilidade 
dos diretores; segundo, à adaptação desses recursos, respeitando-se as necessidades do 
desenvolvimento dos processos educacionais da coletividade em conformidade com o Projeto 
Político Pedagógico.
Contrariando, portanto, as legislações, os controles excessivos feitos pelos dirigentes nas estruturas 
educacionais seguem os padrões de controles exercidos pelos dirigentes empresariais. Os modelos 
seguem rituais-padrões que, efetivamente, impõem aos participantes dos processos de produção 
- empresa ou escola – comportamentos que vão desde ações pedagógicas e metodológicas até 
comportamentos psicológicos que se considerem adequados ao atendimento das metas.
Essas dinâmicas de centralização e controle, por parte dos governantes e dirigentes da elite 
dominante, vêm responder à preocupação incessante com os resultados dos processos de 
implementação das metas e diretrizes impostas por eles, o que fica patente, quando os dirigentes 
se utilizam das legislações como instrumentos de pressão – leis, pareceres, decretos, resoluções 
- que devem ser cumpridas pelos agentes de menor escalão na hierarquia de poder.
Assim, no caso específico da educação em São Paulo, em que vivenciamos e experimentamos 
uma democratização na gestão escolar, são os dilemas que enfrentam as propostas advindas 
da população e dos professores face à hierarquizada estrutura de Estado que, historicamente, 
enraíza-se em conceitos de “eficiência e eficácia empresariais” (SANDER, 1995, p. 144), que 
limitam as competências esperadas do gestor.
Em consequência disso, temos uma administração escolar voltada para e centrada nas tarefas 
circunscritas nos limites, por exemplo, da economia da educação. Assim, temos uma escola 
com limites materiais, sem autonomia, em que o gestor delimita seu papel como “cumpridor 
da Lei e da Ordem e torna-se mero preposto do Estado” (PARO, 1997, p. 11 apud CATANI, 
2003, p. 71). Tendo seu direito aviltado pelo autoritarismo e sem direito ou condições de 
exercitar autonomia, a própria comunidade estará, igualmente, distante da possibilidade de 
exercer também a cidadania na escola. Como vemos, a “falta de autonomia do diretor sintetiza 
a impotência e a falta de autonomia da própria escola.” (PARO, 1997, p. 11).
Embora não seja possível analisar todas as experiências da gestão 
da produção, há uma característica fundamental, comum a 
todas [...]: tentativa de “harmonizar” um grau de autonomia dos 
trabalhadores, com o desenvolvimento de controles mais sutis, que 
objetivam colocar o trabalho numa posição de “dependência” ou 
”incapacidade” em relação ao capital, [...] revela-se uma notória 
modificação na relação de poder dentro do espaço [...] (PAGÈS, 
1987, p. 227. Apud HELOANI, 1994, p.99).
17
O problema criado aos dirigentes educacionais está muito ligado à ordem conceitual. Conforme 
já dissemos, devemos entender mais sobre que bases teóricas se fundam as expectativas dessa 
eficiência e eficácia esperadas desses gestores; ou seja, um problema de ordem conceitual que 
permeia os trabalhos dos gestores no tocante aos controles que o Estado exerce sobre estes.
Trata-se de um arcabouço de conceitos de gestão e administração que recorrem à utilização 
de termos como “eficiência”, “eficácia”, “produtividade”, os quais aparam as avaliações de 
desempenho desses profissionais da educação, como parte de sistema empresarial, com bases 
quantitativas e não qualitativas.
Tais conceitos representam verdadeiros dilemas a serem enfrentados pelos gestores públicos 
no que se refere à falta de autonomia de ação e que, portanto, colaboram para dificultar a 
construção de um processo democratizante da escola pública e a melhoria do ensino.
Para facilitar os ajustes e a retomada do espaço na escola pública pela sociedade, foram 
criados, com base na Constituição Federal de 1988, mecanismos para a sua efetiva participação, 
de forma a garantir que a educação seja gerida num modelo democrático pela instituição e 
possibilidade de atuação dos Conselhos de Escola.
Essa instituição viu, ao longo da história, muitas controvérsias pelas inúmeras definições 
que, até o momento da vontade magna constitucional, encontravam-se limitadas aos desejos e 
dominações definidas (ou impostas) pelas elites intelectuais.
O que a Lei 9.394/96 nos remete a entender e praticar quanto à participação da sociedade 
no cotidiano das escolas?
A LDB, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394, de 1996, em seu Artigo 
14, definiu gestão democrática da escola pública com as seguintes condicionantes: participação 
das comunidades escolar e local em Conselhos Escolares ou equivalentes e participação dos 
profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola.
No entanto, o que temos de real e factual é que leis representam uma base para a criação de 
valores que são apropriados pela sociedade, mas não criam cultura.
A questão da gestão democrática em escolas públicas vai além de análises puramente legais 
e instituídas; deve, contudo, ser o resultado de uma postura de âmbito cultural a ser cultivada 
nos meios educacionais, sobretudo no seio da sociedade, além dos grupos de gestores. É a 
instituição de novos paradigmas de gestão.
A LDB de 1996, em seu Artigo 14, condiciona democracia à definição do princípio da participação 
das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. “Assim, a LDB não institui 
o Conselho Escolar, apenas sugere alternativas de gestão colegiada.” (BRASIL, 2004, p. 43).
A efetivação do novo princípio da gestão democrática requer um 
processo instituinte de uma nova cultura de gestão escolar. Gestão 
que não se confunde mais com o gestor, com a centralização 
nas mãos do diretor, mas que passa a ser vista como um projeto 
coletivo, que institui uma organização colegiada. Paradigmas não 
nascem da lei, nascem das ideias, das concepções mais radicais de 
pensamento e das práticas que arruínam o velho para instituir o 
novo (BRASIL, 2004, p. 54).
18
Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Os Conselhos de Escola aparecem como instrumentos legais de caráter decisório, não somente 
consultivo (como preconizava a legislação no período anterior à Constituição de 88), de cunho 
participativo da sociedade civil, além dos demais membros da escola, que responderão aos 
anseios dessa sociedade, enquanto instituinte, na estrutura instituída pelo Estado, fazendo parte 
do poder que, mesmo não sendo o Estado, participa como cidadão nas suas decisões.
E mais, “o conselho será um instrumento de tradução dos anseios da comunidade, não de 
legitimação da voz da direção” (BRASIL, 2004p. 37), que, em última análise, deve existir para 
legitimar esses anseios sociais, geralmente excluídos da pauta de discussões da maioria dos 
dirigentes escolares mais preocupados com o atingimento de metas governamentais de cunho 
administrativo do que com as metas e diretrizes do processo educativo. Em outras palavras, se 
o “poder emana” realmente “do povo”, pois pela lei isso é fato, na práticada organização e 
efetivação das ações do povo, por intermédio dos Conselhos de Escola legitimados, esse poder 
exercerá pressão significativa nas decisões tomadas tanto pelos dirigentes, em nível de escolas, 
quanto pelos governantes, obrigados a responderem a essas pressões.
Não foram poucas as oportunidades que tivemos de ver alteradas algumas determinações 
supervenientes pela maioria absoluta dos participantes da escola no tocante às reivindicações 
feitas pelos pais e professores, em reuniões, para se tratar de assuntos de interesse coletivo, 
o que se deu por meio de coleta de assinaturas junto à comunidade escolar. Muitas vezes, 
as determinações seguiam para um rumo e as necessidades do coletivo para outro, como a 
exemplo de algumas verbas que, pela reivindicação da comunidade, foram redirecionadas. 
Nesse processo dinâmico de debates, o desejo do povo suplantou o do Estado. 
O documento apresentado pelo próprio Ministério da Educação explicita essa questão 
de forma clara e contundente. Pelo menos teórica e legalmente, apregoam-se intenções de 
democratização, na forma de gestão participativa das instituições educacionais. 
Incluem-se, na documentação oficial, em termos de intenções políticas quanto à 
democratização, o proposto pelo Conselho Nacional de Secretários de Educação - Consed, 
no documento intitulado “Subsídios para os novos gestores da Educação”, de Dezembro de 
2010, no qual apresentam, no item 3: Promoção da gestão democrática, como princípio legal 
previsto na LDB, a gestão democrática nas escolas brasileiras como condição fundamental para 
melhorar a qualidade da Educação. Até o ano de 2014, quatro medidas são imprescindíveis:
Alternativas Legais para uma Escola Democrática
O conselho existe para dizer aos dirigentes o que a comunidade quer 
da escola e, no âmbito de sua competência, o que deve ser feito.
Os conselhos [...], não falam pelos dirigentes (governo), mas aos 
dirigentes em nome da sociedade. Por isso, para poder falar ao 
governo (da escola) em nome da comunidade (escolar e local), 
desde os diferentes pontos de vista, a composição dos conselhos 
precisa representar a diversidade, a pluralidade das vozes de sua 
comunidade (BRASIL, 2004, p. 37).
19
a) assegurar os meios necessários para que todos os gestores da Educação (nos níveis 
estadual, distrital e municipal) sejam administradores plenos dos recursos da área, tal 
como determina a LDB; 
b) aprimorar os mecanismos de transparência na construção e execução dos orçamentos da 
Educação pública; 
c) criar programas de fortalecimento da gestão democrática, por meio da necessária 
estruturação dos conselhos escolares, municipais, estaduais, distrital e nacional de 
Educação, garantindo a participação de toda a comunidade na gestão educacional, 
especialmente dos estudantes; 
d) institucionalizar o Fórum Nacional de Educação, que deve ser composto por representantes 
da sociedade civil e das esferas governamentais de todos os níveis da federação. O Fórum terá 
a responsabilidade de convocar e organizar as próximas edições da Conae bem como auxiliar 
a realização de suas etapas preparatórias (municipais, estaduais e distrital), além de monitorar 
a implementação das políticas públicas deliberadas na etapa nacional da Conferência.
Por direito e de fato, isso nos dá certa garantia na tentativa de resgate do espaço público para 
que o processo de melhoria da qualidade educacional seja efetivamente implementado pela 
força da presença e participação do povo e não pela benevolência ou concessão de dirigentes 
educacionais, incluindo diretores.
A questão aprofunda-se mais e intensamente, quando os elementos fundantes dessa 
participação, a comunidade, conscientizam-se do valor que têm na construção da qualidade e 
melhoria da educação de seus filhos no âmbito local, independentemente de ser obrigação de 
Estado, mas parte da responsabilidade social.
Essa conscientização é tanto mais acentuada, quanto mais próximos estiverem das atividades 
escolares os pais e outros agentes, como os comerciantes, empresários, associações etc.
Como podemos destacar em Pedro Demo (1998):
Segundo o autor, essa participação só será efetivamente implementada pela construção e 
pelo esforço de todos os interessados nesse processo educativo no âmbito das escolas.
Trata-se de uma verdadeira luta que deve ser travada pela sociedade e profissionais da 
educação em face do autoritarismo que vem em oposição aos esforços que esses interessados 
agentes sociais dedicam.
A luta contra o autoritarismo nas escolas públicas é semelhante à luta contra o autoritarismo 
no próprio país, cunhado por força do colonialismo português, do imperialismo inglês, do 
americano, dos Estados-Nações na atual conjuntura global.
Trata-se de mais um instrumento na construção da autonomia das 
escolas públicas, que não obstante sua legalização, não acontece sua 
efetiva participação social automaticamente. Ao contrário, se não 
houver incentivo, luta pela sua conquista não acontecerá por “dádiva 
ou espaço pré-existente” (op.cit.p.13. apud OLIVEIRA, 2005, p. 26). 
20
Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
O excessivo regramento e o legalismo exacerbado transformam as atividades sociais populares 
em verdadeiras maratonas nas intrincadas e complexas exigências impostas no decurso dos 
processos reivindicatórios, com a única intensão de dificultar ou de fazer desistir deles.
Vitor Paro (1997) enfatiza a questão da concessão, da autorização, da liberação, da permissão, 
que são dádivas de alguns dirigentes escolares aos alunos, pais e comunidade como consultores 
ou apoiadores, com o intuito de obtenção de seus interesses particularistas. Uma democratização 
às avessas, no âmbito das consultas ou do apoio administrativo permitidos, não caracteriza 
uma conquista de fato, ou seja, dependente de “alguém que “dá” abertura ou que “permite” 
sua manifestação [...] a prática em que tem lugar essa participação não pode ser considerada 
democrática, pois democracia não se concede, realiza-se.” (PARO, 1997, p. 19).
O documento da Secretaria de Educação Básica do MEC enfatiza o conceito de “relevância” 
da “inclusão comunitária na percepção do processo educacional e do apoderamento dos 
instrumentos de construção desse processo potencializam a difusão do sentimento de 
pertencimento e integração” (PARO, 1997, p. 26). E mais, que reforçar laços de pertencimento 
“revigora o sentimento de partilha, tornando o processo vivo e dinâmico e caracterizando 
pragmaticamente o caráter democrático da interação estabelecida” (PARO, 1997p. 26).
Não obstante as normas e as leis favorecerem a constituição dos Conselhos de Escola, 
até ao ponto de tornarem obrigatória sua implantação nas escolas públicas, esses Conselhos 
enfrentam dificuldades para sua efetiva atuação, tornando-se limitadas ou inacabadas suas 
ações mobilizadoras e deliberativas.
Entre as dificuldades encontradas nas escolas para a efetivação das funções amplas do 
Conselho, destacam-se:
a- a própria constituição dos seus membros, que, via de regra, fica condicionada ao convite que a 
escola faz aos profissionais, pais e alunos que são mais próximos à direção, ou seja, aos que já 
se sentem familiarizados ou são já conhecidos pelo diretor, ou seja, um convite à aproximação 
do que já está instituído não requer muitos esforços, tampouco exigirá muito diálogo ;
b- os pais e alunos, que não se sentem preparados para o exercício da participação nas 
decisões pedagógicas e de planejamento que compõem funções deliberativas do 
Conselho, ficando tímidas e restritas suas atuações, geralmente, às questões financeiras 
e de manutenção física do prédio;
c- as escolas, que encontram dificuldades em compor o número de membros do Conselho 
que está normatizado estatutariamente. Essa composição acaba sendo insuficiente, em 
muitos casos, nasescolas de periferia das grandes cidades, que dependem de pessoas 
disponíveis para preencher as vagas dos outros colegiados; 
Mendonça (2000, p. 262) afirma que “a criação, a implantação 
e o funcionamento dos colegiados nos sistemas de ensino têm se 
disseminado, sendo essas instâncias de participação parte integrante 
dos mecanismos que materializam a norma institucional da gestão 
democrática” (apud OLIVEIRA, 2005, p. 26).
21
d- o estatuto do Conselho, que, por ser elaborado pelos sistemas de ensino próprios em 
cada região, deve conter inserções das necessidades e realidades, a partir do diagnóstico 
feito pela escola, e que, para isso, depende de discussões do grupo, o qual, muitas vezes, 
não se reúne para esse fim, tornando-se esse estatuto inacabado ou mal formulado;
e- a função de presidente do Conselho, que é, naturalmente, do Diretor de Escola, o que 
pode condicionar todas as ações do colegiado aos interesses e influências desse membro 
importante e decisivo, inibindo os demais. Isso ocorre facilmente por meio de decisão 
unilateral na escolha, por exemplo, da pauta das reuniões;
f- a contenção da autonomia e participação (no sentido de partilha de poder e decisão) 
(OLIVEIRA, 2005, p. 27), disseminando relativa autonomia no interior das escolas, quase 
nula em relação ao poder decisório da sociedade civil, não obstante existir dentro das 
“contradições neoliberais, movimento inverso de permitir essa participação e “decretar” 
a autonomia” (OLIVEIRA, 2005p. 28).
Temos, por outro lado, algumas sugestões e propostas acerca de experiências relatadas por 
Barroso (2000, p.11-31. Apud OLIVERIA, 2005, p. 24), por exemplo, que podem elucidar nossos 
estudos sobre as possibilidades da implementação de uma democracia por meio da participação 
nos colegiados, não só por estarem “decretadas” para as escolas, mas por constituírem uma 
conquista a ser alcançada pelas comunidades locais.
O autor fala-nos sobre “Territorialização das políticas educativas” por meio da qual seja 
observado um “quadro de crise de legitimidade entre Estado e sociedade, público e privado, 
entre interesses públicos e privados [...]” (BARROSO, 2000, apud OLIVERIA, 2005, p. 24) em 
que os opostos e os interesses antagônicos da comunidade e das autoridades na escola são 
claramente observados. Verificando, atentamente, as práticas da gestão não compartilhada, 
centradas nas mãos do gestor escolar, podemos constatar a extrema centralização dos controles 
e funções que deveriam ser redistribuídos e descentralizados, provocando a sobrecarga de 
serviços burocráticos e desvio do foco educacional.
Essa territorialização diz respeito aos espaços apropriados pelos diferentes e diversos agentes 
no âmbito das unidades escolares, consoante as suas realidades locais no intuito da construção 
e da conquista da autonomia dessa escola, tendo como princípio de autonomia a luta clara 
entre os interesses opostos do governo, professores, alunos e comunidade. A relatividade dessa 
autonomia configura-se, exatamente, pelo antagonismo expresso pelos diferentes grupos de 
poder em ação.
O autor remete-nos a alguns pressupostos interessantes, até como propostas a serem absorvidas 
pelas lutas em prol da construção dessa autonomia relativa nas escolas. Como podemos ler:
 – o reforço da autonomia não pode ser definido de um modo isolado, sem 
ter em conta outras dimensões complementares de um processo global de 
Territorialização das políticas educativas;
 – a autonomia é relativa porque está condicionada pelos poderes de tutela e 
superintendência do governo e da administração pública;
 – seu reforço deve ser assentado na criação de condições e montagem de dispositivos que 
permitam liberar as autonomias individuais, num sentido coletivo;
 – o reforço de ser uma possibilidade e não uma obrigação das escolas; [...] é um investimento 
que tem custos, baseia-se em compromissos e tem de traduzir-se em benefícios; autonomia 
também se aprende. (BARROSO, 2000, apud OLIVERIA, 2005, p. 25).
22
Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Os Conselhos de Escola e outras formas de associações e colegiados podem vir a representar 
os espaços necessários para o empoderamento tanto de conceitos, quanto de práticas, mesmo 
que relativizadas, acerca da autonomia e da participação efetiva.
Como exemplo da apropriação dos pressupostos da participação no âmbito das escolas, tanto 
do ponto de vista das conquistas da sociedade civil quanto do ponto de vista dos pressupostos 
do Estado, está a consideração que se faz dos espaços escolares como parte necessária do 
processo de aprendizagem das crianças e de sua socialização. Tal que cumprirá, segundo o 
entendimento do Estado (especificamente do Ministério da Educação), as funções precípuas da 
cidadania pretendida, num entendimento que se dá pelo próprio Estado na “lógica de ocupação 
do espaço social” (BRASIL, 2004, p. 25).
As legislações que favorecem a implementação dos colegiados nas instituições escolares 
são alvo de interpretações antagônicas de interesses que se explicitam nas ações da gestão 
educacional, nos diversos lugares políticos em que são manipuladas. Podendo, assim, se não 
absorvidas pelo entendimento e exercício prático, pelas vias da participação efetiva, serem 
reinterpretadas e mantida sua apropriação por grupos alheios aos escolares, em defesa de sua 
hegemonia de poder.
Um novo paradigma de gestão participativa comprometida com os interesses coletivos se dá, 
exatamente, nas novas concepções de apropriação do espaço público, até para ser resgatado 
o conceito de cidadania e sua possível prática que se configura no exercício da autonomia. 
Segundo Bordignon (2001, p. 169), “o novo paradigma de gestão precisa resgatar o papel e o 
lugar da escola como centro e eixo do processo educativo autônomo”.
Nesse projeto de democratização via participação social colegiada, os objetivos das políticas 
públicas devem estar traçados em função do diálogo entre Estado e sociedade, em que os 
conceitos de qualidade de ensino, processos educativos, projeto pedagógico como norteador 
da estrutura escolar, fins e objetivos da educação e formação de alunos, estejam alinhados e 
afinados aos interesses mútuos subjetivos, ou seja, do Estado, em defesa dos direitos humanos 
e sociais à educação plena e de qualidade, e da sociedade, em defesa dos seus interesses mais 
gerais de melhoria da qualidade de vida e desenvolvimento pleno.
A expressão das políticas educacionais é, dessa forma, constituída “dos embates travados no 
âmbito do Estado e nos desdobramentos assumidos por ele” (DOURADO, 2003, p.77).
É nessa perspectiva, do duplo papel, que podemos encontrar a base do sofrimento e do 
embate travado pelos gestores no cumprimento das políticas públicas. Ou seja, por um lado, 
esses gestores sofrem as pressões exercidas pela exigência de cumprir o papel de prepostos do 
Estado, de representantes dos interesses públicos, e acomodar no papel de meros mediadores 
nas relações do embate, dessa luta de interesses antagônicos travada entre Estado e sociedade, 
mas o de cumpridores da Lei Maior, da Constituição Federal, da Lei de Diretrizes e Bases da 
Educação Nacional, como defensores dos direitos da participação efetiva dessa sociedade nos 
processos internos da escola e nos destinos que devem ser traçados por ela.
Tais embates situam-se no contexto de mudanças e reordenamento 
das relações sociais sob a égide ideológica da globalização da 
economia, como sinalização do triunfo da política neoliberal, que, ao 
redimensionar o papel do Estado, minimizando a sua atuação, busca 
redirecionar as políticas sociais [...] (DOURADO, 2003, p.78)
23
Reconhecer o papel fundamental da direção, na tentativa de redemocratizar a estrutura de 
uma escola, é reconhecer que sua liderança será tanto melhor e mais eficiente, quanto maior 
for sua conscientizaçãona busca por uma “liderança cooperativa e prática de uma autoridade 
negociada” (THURLER, 2001).
Autoridade é um termo que encontra sua significação e sua base na própria Constituição, 
como vemos no capítulo da Educação, que pressupõe: direito de todos e dever do Estado e 
da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno 
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o 
trabalho, tese que deu sustentação aos desejos de uma sociedade em luta na conquista de uma 
base sólida, moral e ética, com vistas à construção de seus sonhos, suas vidas, sua liberdade 
para o desenvolvimento das novas gerações de alunos da escola pública Estadual Padre Antão, 
na cidade de São Paulo. 
A educação, como base da sociedade, pressupõe um esforço integral e coletivo, na identidade 
de um povo que luta, cotidianamente, pela sua felicidade, suas realizações pessoais, individuais, 
dentro do conjunto. Nesse sentido, educação, como processo formativo de um povo, reserva o 
privilégio do ensino escolar à instituição própria, a escola, cujo projeto pedagógico se consolida nos 
princípios constitucionais da gestão democrática, do pluralismo das ideias, dos direitos fundamentais 
de acesso à educação de qualidade, visando ao pleno desenvolvimento do educando. 
Como dizem Francisco de Oliveira e Paul Singer (1992), “O estado deve ser permeado pela 
ação da sociedade civil organizada. Os processos de gestão necessitam ser democráticos no 
método, no conteúdo e na forma” (apud FRIGOTTO, 2002, p.81).
Dentre as funções da comunidade, por exemplo, estão a organização e o planejamento de 
seu projeto pedagógico, a ser construído a partir de avaliação local, no interior da escola. 
Percebemos, em sua prática de avaliações e planejamentos, a certeza dos participantes 
quanto à busca por um ensino ministrado com base nos princípios democráticos, sugerindo, 
especialmente no âmbito da gestão, a participação da sociedade na construção coletiva do 
projeto educacional, como único princípio para a consolidação do que, em lei, sugere-se: o 
ensino como direito público subjetivo. 
Assim, como vemos em Motta (1987, p. 94), “a participação constitui tema de estudantes, 
professores, administradores e demais funcionários” e, a participação da comunidade e dos 
professores na construção do projeto pedagógico, tendo em vista que passou, no caso dessa 
escola, a “ser uma exigência da gestão escolar” (OLIVEIRA, 2004, p.1127).
A participação social na escola é, portanto, fundamental para o desenvolvimento das consciências 
e das práticas a partir destas para, ao final, conquistarem-se metas de educação e ensino de qualidade.
A participação da comunidade local na avaliação das necessidades, 
através do diálogo com as autoridades oficiais e os grupos 
interessados no interior da sociedade, é uma das etapas essenciais 
para ampliar e aperfeiçoar o acesso à educação. A busca deste 
diálogo, recorrendo aos meios de comunicação social, a debates 
no interior da comunidade, à educação e formação dos pais, à 
formação em serviço dos professores, suscita, em geral, maior 
conscientização e capacidade de discernimento, bem como 
um desenvolvimento das capacidades endógenas. Quando as 
comunidades assumem maior responsabilidade no seu próprio 
desenvolvimento, aprendem a apreciar o papel da educação, 
quer como meio de atingir os objetivos societais, quer como uma 
desejável melhoria da qualidade de vida (DELORS, 1998, p.26).
24
Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Concluindo esta unidade, destacamos, fundamentalmente, a necessidade de repensarmos o 
papel dos gestores educacionais, na íntima ligação com o papel do Estado, em que figuram como 
representantes, nas instituições públicas de ensino, dos interesses da sociedade civil, no exercício 
dos direitos fundamentais à formação humana e à educação, cujo aspecto mais relevante seja 
a consideração de suas obrigações legais, morais e éticas em relação à mesma sociedade para 
a qual são chamados a servir. 
Construir uma escola dentro do modelo democrático de gestão e participação social, 
socializante na sua essência, configura-se como uma frente de batalha e de luta, tanto no sentido 
das reivindicações sociais, na defesa dos interesses da coletividade, quanto no sentido da luta 
pela conscientização dos gestores e agentes diversos, no interior dessa escola pública. 
Nesse sentido, a construção dessa escola torna-se urgente para o enfrentamento das políticas 
públicas de educação que se apresentam, como vimos no capítulo anterior, voltadas ao ideário 
neoliberal e compromissadas com a formação de capital humano. Configura-se, assim, como luta, 
pois, além de representar um investimento em prol da redemocratização do espaço educativo, 
é, também, um marco histórico da ação popular na história política do sistema educacional 
tradicional e inflexível das engessadas estruturas do sistema nacional de educação.
Esse movimento de redemocratização da escola pública é, certamente, um ganho bastante 
grande, conforme afirma, em suas pesquisas, Oliveira (2004), que reconhece, de um lado, “ganhos 
para a população em geral e para os trabalhadores da educação em especial” (OLIVEIRA, 2004, 
p.1135), mas salienta que, por outro lado, pode representar a esses mesmos profissionais “maior 
ameaça profissional, no que se refere a supostas garantias de exclusividade sobre determinados 
terrenos” (OLIVEIRA, 2004, p. 1135), ou seja, quando se trata de discussões sobre questões 
pedagógicas, a democratização dos espaços que exigem especializações, como no caso das 
disciplinas e conteúdos específicos, pode ser confundida com ingerência de pessoas que não são 
preparadas. No entanto, a questão estará mais adequadamente discutida até junto à comunidade, 
quando verificamos os estudos sobre profissionalização ou desprofissionalização, segundo 
Rodrigues (2002, p.41. Apud OLIVEIRA, 2004, p. 1137), em que pese a exclusividade dos 
serviços educacionais, de formação intelectual, aos professores e só a eles, como “autonomia para 
organizar e regular as respectivas atividades; monopólio profissional” (OLIVEIRA, 2004, p.1137). 
Esses estudos nos advertem quanto à necessidade de fazer críticas às posturas que alguns 
profissionais da educação têm e que consideram a escola como lugar exclusivo para profissionais, 
excluindo a população, uma vez que a crítica à participação dos pais e da comunidade está mais 
relacionada à dificuldade que se tem em situá-los no espaço do direito à participação e à gestão 
da escola, enquanto o respeito às funções e especificidades de cada uma é o fator mais importante 
no resgate dos deveres e direitos de cada um, no seu campo de atuação adequado e específico.
A principal crítica atribuída às profissões, de acordo com Gyarmati 
(1975), relaciona-se ao fato de o poder acumulado e as prerrogativas 
especiais de que usufruem serem utilizados em proveito próprio e 
não da coletividade, o que constituiria um obstáculo, impedindo a 
maioria da população de ter normal acesso aos serviços que prestam 
(OLIVEIRA, 2004, p.1137).
25
Ainda, segundo a autora, “mudanças mais recentes na organização escolar apontam para 
uma maior flexibilidade, tanto nas estruturas curriculares quanto nos processos de avaliação, 
estando diante de novos padrões” (OLIVEIRA, 2004, p.1139), ou seja, há uma exigência de 
novo perfil de profissionais da educação, para que não se expressem apenas teoricamente os 
novos modelos de organização, mas pela prática efetiva dela, com a participação da população, 
que vivencia uma realidade bem diferente do que a teoria pode mostrar. 
Dentro dessas perspectivas teóricas e epistemológicas, a Escola Estadual Padre Antão, 
na Zona Leste da cidade de São Paulo, encontrou amparo suficiente para implementar um 
modelo de gestão democrática emque a sociedade civil pode exercer seu papel cidadão junto 
com a direção, os professores e alunos, convencendo-nos acerca da possibilidade de gerir, com 
relativa autonomia, o Projeto Político Pedagógico da escola, sem macular os espaços de cada 
agente, respeitando-se as especificidades de cada um a partir de posturas comportamentais 
relativamente revolucionárias e ousadas. Posturas que, ao final, garantiram a inclusão de 
conhecimentos mais amplos, contextualizados e problematizados no currículo da escola, de 
forma crítica, no intuito de contrapor-se ou adequar-se à realidade dinâmica dos sistemas e 
estruturas das políticas educacionais voltadas, oficialmente, ao imperativo da globalização, 
uma vez que não podem ser negligenciadas.
É um ato político, antes de tudo, o fato de se compor um grupo de pessoas interessadas em 
defender seus direitos e fazer frente a grupos de interesses antagônicos, nem sempre amparados 
pelos mesmos direitos, mesmo que esse grupo venha a ser o próprio Estado.
Diante das nefastas exclusões sociais, provocadas pelas novas relações do mundo do trabalho, 
das relações humanas de competitividade, da mercantilização da sociedade do conhecimento, 
gerida pelos interesses empresariais capitalistas, torna-se imprescindível que a comunidade de 
trabalhadores, na pessoa de estudantes, pais e outros agentes que se somam ou compõem a 
gestão escolar, participem da construção do projeto que é, em primeiro lugar, político na sua 
essência para, em seguida, construir o pedagógico, como decorrência.
Valores como autonomia, participação, democratização foram 
assimilados e reinterpretados por diferentes administrações públicas, 
substantivados em procedimentos normativos que modificaram 
substancialmente o trabalho escolar. O fato é que o trabalho 
pedagógico foi reestruturado, dando lugar a uma nova organização 
escolar, e tais transformações, sem as adequações necessárias, 
parecem implicar processos de precarização do trabalho docente 
(OLIVEIRA, 2004, p.1140).
Valores como autonomia, participação, democratização foram 
assimilados e reinterpretados por diferentes administrações públicas, 
substantivados em procedimentos normativos que modificaram 
substancialmente o trabalho escolar. O fato é que o trabalho 
pedagógico foi reestruturado, dando lugar a uma nova organização 
escolar, e tais transformações, sem as adequações necessárias, 
parecem implicar processos de precarização do trabalho docente 
(OLIVEIRA, 2004, p.1140).
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Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
Veja o que líamos no Jornal Folha de São Paulo, em 21 de abril de 1998, página 1 e 2 do 
Caderno Educação, quanto à questão das depredações e violência nas escolas, reportagem 
local de André Lozano, com o título “Para especialistas, escola deve estar integrada “ em que 
cita “ A integração da escola com a comunidade é a principal solução apontada por especialistas 
em educação e em segurança para resolver o problema da violência nos estabelecimentos de 
ensino. É preciso abrir a escola para os alunos e para a comunidade (...).
Nessa reportagem, de 1998, falavam-se das possibilidades de solução para vários problemas 
escolares, incluindo o da violência. Anos mais tarde, em 2013, vimos pouca coisa ser feita por 
governos municipais ou estaduais quanto à questões que prejudicam o desenvolvimento do 
aprendizado dos alunos e, nesse aspecto, encontra-se o cerne do maior problema: gestão escolar.
Para pesquisa
 – PUIGRÓS, Adriana. Para que serve a escola? Pátio, Artmed. Ano 1, nº 3, Nov. 1997/ Jan. 1998, 
PP.8-13 Apud VIEIRA, Sofia Lerche, In FERREIRA, N. S. C. (org.) Gestão da Educação: 
impasses, perspectivas e compromissos. 2 ed. São Paulo: Cortez, 2001. (2001).
Material Complementar
 
 Diálogo com o Autor
 
Leia o que sugerimos, aqui resumidamente, nos textos ricos de Sofia Lercher Vieira, incluído no 
livro “Gestão da Educação: impasses e perspectivas, organizado por Naura Syria Carapeto Ferreira, 
Editora Cortez, 2001”, que incluímos na bibliografia desta Unidade:
“A retomada da constatação óbvia de que a escola tem papel fundamental 
na formação da cidadania, revela o caráter estratégico de uma gestão para o 
exercício desta função política e social. No âmbito da escola, passa-se de uma 
concepção de administração do cotidiano das relações de ensino-aprendizagem 
para a noção de um todo mais amplo, mutifacetado, relacionado não apenas 
a uma comunidade interna, constituída por professores, alunos e funcionários, 
mas que se articula com famílias e a comunidade externa. Assim, não por acaso, 
o diretor e/ou a unidade administrativa dirigente, passam a ser chamados de 
‘gestor’, ‘núcleo gestor’ e expressões congêneres. Não se trata aqui de uma 
simples troca de nomes. Na verdade, o que está a ocorrer é o reconhecimento da 
escola enquanto instituição caracterizada por uma cultura própria, atravessada 
por relações de consenso e conflito, marcada por resistências e contradições. A 
escola representa, a um só tempo, ‘‘espaço de democratização e de educação 
individual” e de “ transmissão dos valores coletivos e da consciência social” 
(Puigrós, 1998:10). A educação, embora ultrapasse e se exerça em outros 
espaços que não o escolar, “é uma tarefa coletiva da sociedade e, portanto, de 
cada comunidade” (Nogueira, 1999:19).
27
 – NOGUEIRA, Neide. A relação entre escola e comunidade na perspectiva dos parâmetros 
curriculares nacionais. Pátio. Artmed. Ano 3, nº 10, ago./out. 1999, PP. 13-17 Apud 
Apud VIEIRA, Sofia Lerche, In FERREIRA, N. S. C. (org.) Gestão da Educação: 
impasses, perspectivas e compromissos. 2 ed. São Paulo: Cortez, 2001. (2001).
 – SANTOS, M. O retorno do território: apresentação por Maria Adélia Aparecida 
de Souza. Revista OSAL, ano 6, n. 16, p. 250-261, ene.-abr. 2005.
 – http://acervo.folha.com.br/fsp/1998/04/21/264
28
Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
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30
Unidade: Participação e Gestão Escolar: Perspectivas da Gestão Democrática
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