apostila 6

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Orçamento Público
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Pró-Reitora de Ensino de Graduação
Virginia Genelhu de Abreu Francischetti
Pró-Reitora de Pós-Graduação Lato Sensu e Extensão
Nara Pires
Sumário
Orçamento Público
Objetivos .......................................................................................... 04
Introdução ........................................................................................ 05
1. Princípios Orçamentários ...................................................... 06
1.1 Princípio da Unidade ............................................................ 06
1.2 Princípio do Universalidade .................................................... 08
1.3 Princípio da Anualidade ......................................................... 09
1.4 Princípio do Orçamento Bruto ................................................ 11
1.5 Princípio da não Afetação das Receitas ................................... 13
1.6 Princípio da Discriminação ou Especialização ............................ 15
1.7 Princípio da Exclusividade ..................................................... 15
1.8 Princípio do Equilíbrio ........................................................... 16
1.9 Princípio da Clareza ............................................................. 16
1.10 Princípio da Publicidade ........................................................ 17
1.11 Princípio da Exatidão ............................................................ 17
2. Conceitos e Classificação ...................................................... 17
2.1 Planejamento Orçamentário .................................................. 17
3. Processo Orçamentário no Brasil ............................................ 23
Síntese ........................................................................................... 26
Referências ...................................................................................... 27
Objetivos
▪▪ Analisar▪ o▪ orçamento▪ público,▪ com▪ foco▪ no▪ planejamento▪ e▪ no▪
processo▪orçamentário.
4 Finanças Públicas
Introdução
Nesta▪unidade▪de▪aprendizagem,▪abordaremos▪os▪princípios▪a▪serem▪
seguidos▪para▪a▪elaboração▪de▪orçamentos▪e.▪Serão▪feitas▪referências▪à▪atual▪
Constituição,▪à▪Lei▪4.320/64▪e▪à▪Lei▪de▪Responsabilidade▪Fiscal.▪Além▪disso,▪
falaremos▪sobre▪a▪vinculação▪das▪receitas.
Em▪seguida,▪vamos▪conhecer▪o▪planejamento▪orçamentário▪por▪meio▪
do▪Plano▪Plurianual,▪da▪Lei▪de▪Diretrizes▪Orçamentárias▪e▪da▪Lei▪Orçamentária▪
Anual.▪Estudaremos▪da▪finalidade▪de▪cada▪um▪e▪dos▪seus▪ itens,▪bem▪como▪
dos▪prazos▪que▪o▪Executivo▪tem▪para▪enviar▪os▪projetos▪de▪lei▪ao▪Congresso.
Por▪fim,▪veremos▪como▪ocorre▪o▪processo▪orçamentário▪pela▪elaboração▪
do▪PPA,▪LDO▪e▪LOA,▪que▪começa▪com▪o▪Executivo▪e▪passa▪pelo▪Legislativo.▪
O▪PPA▪tem▪duração▪de▪4▪anos,▪com▪vigência▪do▪segundo▪ano▪de▪mandato▪do▪
presidente▪eleito▪até▪o▪primeiro▪ano▪do▪mandato▪seguinte.▪Já▪a▪LDO▪e▪a▪LOA▪
devem▪respeitar▪o▪PPA▪e▪valem▪para▪o▪ano▪seguinte.
5Finanças Públicas
1. Princípios Orçamentários 
O▪ orçamento▪ desempenha▪ importantes▪ papéis▪ na▪ manutenção▪ da▪
disciplina▪das▪finanças▪públicas▪e▪de▪controle▪do▪parlamento▪sobre▪os▪gastos▪do▪
Poder▪Executivo.▪Assim,▪os▪orçamentos▪são▪elaborados▪segundo▪os▪princípios▪
que▪vão▪orientar▪as▪propostas.▪Princípios▪estes▪que▪se▪adaptam▪ao▪longo▪do▪
tempo,▪de▪acordo▪com▪as▪necessidades▪que▪vão▪surgindo.
Os▪princípios▪orçamentários▪de▪maior▪expressão▪constam▪na▪Lei▪4.320▪
de▪1964,▪que,▪segundo▪o▪art.▪2,▪estabelece▪normas▪gerais▪de▪direito▪financeiro▪
para▪elaboração▪e▪controle▪dos▪orçamentos▪e▪balanços▪da▪União,▪dos▪estados,▪
dos▪municípios▪e▪do▪Distrito▪Federal:
Art.▪ 2°▪ A▪Lei▪ do▪Orçamento▪ conterá▪ a▪ discriminação▪ da▪ receita▪
e▪despesa▪de▪forma▪a▪evidenciar▪a▪política▪econômica▪financeira▪e▪
o▪programa▪de▪trabalho▪do▪Governo,▪obedecidos▪os▪princípios▪de▪
unidade universalidade e anualidade.▪(grifo▪do▪autor)▪(BRASIL,▪
1964)
1.1 Princípio da Unidade
Segundo▪o▪Princípio▪da▪Unidade,▪o▪orçamento▪deve▪ser▪uno,▪ou▪seja,▪
todas▪ as▪unidades▪governamentais▪deveriam▪ter▪ apenas▪um▪orçamento▪para▪
suas▪ despesas▪ e▪ receitas.▪ Em▪ outras▪ palavras,▪ deveria▪ existir▪ somente▪ um▪
orçamento▪que▪engloba▪todas▪as▪receitas▪e▪despesas▪referentes▪a▪cada▪esfera▪da▪
administração▪pública.
Entretanto,▪ com▪ a▪ evolução▪ das▪ atividades▪ estatais,▪ observou-se▪ a▪
descentralização▪de▪ ações.▪Dessa▪ forma,▪ as▪ atividades▪ antes▪desempenhadas▪
pelo▪ Estado▪ passaram▪ ser▪ exercidas▪ por▪ sociedades▪ de▪ economia▪ mista▪ e▪
empresas▪ públicas,▪ que▪ possuíam▪ autossuficiência▪ financeira▪ e▪ afastadas▪ do▪
orçamento▪central.▪Assim,▪levando▪à▪existência▪de▪orçamentos▪paralelos.
Diante▪dessa▪situação,▪o▪formato▪clássico▪do▪Princípio▪da▪Unidade▪
foi▪descaracterizado▪e▪surgiu▪o▪Princípio▪da▪Totalidade.▪Segundo▪o▪qual▪é▪
possível▪a▪existência▪de▪múltiplos▪orçamentos,▪mas▪que▪são▪consolidados▪de▪
6 Finanças Públicas
maneira▪que▪o▪governo▪consiga▪obter▪noção▪abrangente▪da▪ totalidade▪das▪
finanças▪públicas.
A▪ocorrência▪de▪diversas▪crises▪no▪Brasil,▪durante▪a▪década▪de▪1980,▪
envolvendo▪excessiva▪inflação▪e▪taxa▪de▪juros,▪é▪atribuída▪ao▪alto▪endividamento▪
do▪Estado,▪sendo▪fruto▪do▪descontrole▪orçamentário.▪Nessa▪época,▪existiam▪
três▪orçamentos:▪o▪monetário,▪o▪das▪estatais▪e▪o▪fiscal,▪sendo▪os▪dois▪primeiros▪
com▪elaboração▪e▪aprovação▪realizadas▪pelo▪Poder▪Executivo▪e▪sem▪qualquer▪
participação▪do▪parlamento.
Com▪a▪Constituição▪de▪1988,▪o▪orçamento▪passou▪a▪ser▪composto▪da▪
seguinte▪forma,▪de▪acordo▪com▪o▪art.▪165:
§▪5º▪A▪Lei▪Orçamentária▪Anual▪compreenderá:▪
I▪-▪o▪orçamento fiscal▪referente▪aos▪Poderes▪da▪União,▪seus▪fundos,▪
órgãos▪ e▪ entidades▪ da▪ administração▪ direta▪ e▪ indireta,▪ inclusive▪
fundações▪instituídas▪e▪mantidas▪pelo▪Poder▪Público;▪(grifo▪do▪autor)
II▪-▪o▪orçamento de investimento das empresas▪em▪que▪a▪União,▪
direta▪ou▪ indiretamente,▪detenha▪a▪maioria▪do▪capital▪ social▪ com▪
direito▪a▪voto;▪(grifo▪do▪autor)
III▪ -▪ o▪ orçamento da seguridade social,▪ abrangendo▪ todas▪ as▪
entidades▪ e▪ órgãos▪ a▪ ela▪ vinculados,▪ da▪ administração▪ direta▪ ou▪
indireta,▪bem▪como▪os▪fundos▪e▪fundações▪instituídos▪e▪mantidos▪
pelo▪Poder▪Público.▪(grifo▪do▪autor)
Assim,▪ observamos▪ a▪ consolidação▪ dos▪ múltiplos▪ orçamentos,▪ que▪
mostram▪o▪desempenho▪das▪finanças▪públicas▪de▪forma▪universal▪e▪nos▪remete▪
ao▪Princípio▪da▪Totalidade.
O Projeto de Lei nº 27/2018-CN estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício 
financeiro de 2019. Ele foi encaminhado ao Congresso Nacional no dia 31/08/2018, pelo 
Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha, ao senador José Pimentel, primeiro secretário do 
Senado Federal.
Importante
7Finanças Públicas
Segundo o qual, a receita da União é estimada em R$ 3.381.772.182.658,00 (três 
trilhões, trezentos e oitenta e um bilhões, setecentos e setenta e dois milhões, cento e 
oitenta e dois mil, seiscentos e cinquenta e oito reais).
No que se refere ao Orçamento Fiscal (I) e ao Orçamento da Seguridade Social (II), a receita 
estimada – incluindo a proveniente da emissão de títulos destinada ao refinanciamento da 
dívida pública federal, interna e externa – é de R$ 3.262.209.303.823,00 (três trilhões, 
duzentos e sessenta e dois bilhões, duzentos e nove milhões, trezentos e três mil, oitocentos 
e vinte e três reais). Conforme estipula a Lei Complementar:
I - OrçamentoFiscal: R$ 1.750.831.718.583,00 (um trilhão, setecentos e cinquenta 
bilhões, oitocentos e trinta e um milhões, setecentos e dezoito mil, quinhentos e oitenta e 
três reais), excluída a receita de que trata o inciso III deste artigo;
II - Orçamento da Seguridade Social: R$ 752.704.591.914,00 (setecentos e cinquenta 
e dois bilhões, setecentos e quatro milhões, quinhentos e noventa e um mil, novecentos e 
quatorze reais); e
III - Refinanciamento da dívida pública federal: R$ 758.672.993.326,00 (setecentos e 
cinquenta e oito bilhões, seiscentos e setenta e dois milhões, novecentos e noventa e três 
mil, trezentos e vinte e seis reais), constantes do Orçamento Fiscal. (grifo do autor)
Já o Orçamento de Investimento das empresas em que a União detém a maioria do capital 
social com direito a voto, seja direta ou indiretamente, segundo o art. 5 é:
Art. 5 As fontes de recursos para financiamento das despesas do Orçamento de 
Investimento somam R$ 119.562.878.835,00 (cento e dezenove bilhões, 
quinhentos e sessenta e dois milhões, oitocentos e setenta e oito mil, oitocentos e 
trinta e cinco reais), conforme especificadas no Anexo III desta Lei.
1.2 Princípio do Universalidade
Segundo▪o▪Princípio▪da▪Universalidade,▪o▪orçamento,▪além▪de▪uno,▪
deverá▪conter▪todas▪as▪receitas▪e▪todas▪as▪despesas▪referentes▪ao▪Estado.▪Assim▪
como▪consta▪nos▪Princípios▪da▪Unidade▪ e▪da▪Anualidade,▪ a▪universalidade▪
também▪é▪prevista▪na▪Lei▪4.320/64,▪que▪também▪pontua:
Art.▪ 3º▪ A▪ Lei▪ de▪ Orçamentos▪ compreenderá▪ todas as receitas,▪
inclusive▪as▪de▪operações▪de▪crédito▪autorizadas▪em▪lei.▪(grifo▪do▪autor)
8 Finanças Públicas
Parágrafo▪ único.▪ Não▪ se▪ consideram▪ para▪ os▪ fins▪ deste▪ artigo▪ as▪
operações▪ de▪ crédito▪ por▪ antecipação▪ da▪ receita,▪ as▪ emissões▪
de▪ papel-moeda▪ e▪ outras▪ entradas▪ compensatórias,▪ no▪ ativo▪ e▪▪
passivo▪financeiros▪.
Art.▪ 4º▪ A▪ Lei▪ de▪ Orçamento▪ compreenderá▪ todas as despesas▪
próprias▪dos▪órgãos▪do▪Governo▪e▪da▪administração▪centralizada,▪ou▪
que,▪por▪intermédio▪deles▪se▪devam▪realizar,▪observado▪o▪disposto▪
no▪artigo▪2°.▪(grifo▪do▪autor)
Antes▪ da▪ Constituição▪ de▪ 1988,▪ a▪ legislação▪ determinava▪ que▪ as▪
entidades▪da▪administração▪direta▪e▪indireta▪–▪não▪dependentes▪do▪dinheiro▪
público▪–▪estavam▪dispensadas▪de▪ter▪o▪orçamento▪ integrado▪ao▪orçamento▪
geral▪(como▪o▪Banco▪do▪Brasil,▪a▪Petrobras,▪a▪Companhia▪Vale▪do▪Rio▪Doce▪
e▪os▪Correios).▪Entretanto,▪apesar▪de▪serem▪autossuficientes▪e▪não▪receberem▪
recursos▪ do▪ orçamento▪ elas▪ podem▪ operar▪ como▪ receitas▪ que▪ são▪ públicas▪
(como▪o▪ caso▪ das▪ instituições▪ previdenciárias)▪ ou▪ receberem▪ investimentos▪
governamentais▪ (como▪ empresas▪ de▪ economia▪ mista).▪ Com▪ isso,▪ havia▪
descontrole▪orçamentário▪do▪déficit▪público.
O▪artigo▪165▪da▪Constituição▪afronta▪esse▪problema▪ao▪exigir▪a▪inclusão▪
das▪ empresas▪ estatais▪ relativo▪ ao▪ investimento.▪Assim▪ como▪ a▪ inclusão▪ do▪
orçamento▪ das▪ entidades▪ previdenciárias▪ dado▪ o▪ caráter▪ público▪ das▪ suas▪
receitas▪e▪a▪necessidade▪crescente▪de▪aportes▪de▪recursos▪do▪orçamento▪central▪
para▪cobrir▪os▪déficits.
Assim,▪ podemos▪ concluir▪ que▪ o▪ Princípio▪ da▪ Universalidade,▪ na▪
Constituição▪de▪1988,▪é▪de▪grande▪importância▪para▪o▪controle▪e▪vigilância▪
das▪despesas▪do▪Poder▪Executivo▪por▪parte▪do▪Parlamento▪por▪permitir▪que▪
o▪governo▪conheça▪antecipadamente▪a▪ totalidade▪das▪despesas▪e▪ receitas▪do▪
governo▪e▪fornecer▪a▪autorização▪necessária▪para▪a▪sua▪realização▪e▪arrecadação▪
e▪impossibilitar▪a▪realização▪de▪operações▪por▪parte▪do▪governo▪sem▪que▪sejam▪
autorizadas▪previamente▪pelo▪Congresso.▪(SILVA,▪1962,▪p.14)
1.3 Princípio da Anualidade
De▪ acordo▪ com▪ o▪ Princípio▪ da▪ Anualidade,▪ o▪ orçamento▪ público▪
deverá▪ter▪elaboração▪e▪autorização▪para▪o▪período▪equivalente▪a▪um▪ano.▪Esse▪
9Finanças Públicas
princípio▪ favorece▪ o▪ controle▪ em▪ razão▪das▪ ações▪ do▪Poder▪Executivo,▪ por▪
parte▪do▪Congresso,▪pois,▪anualmente,▪este▪reavalia▪a▪lei▪orçamentária▪e▪pode▪
fazer▪ajustes▪caso▪haja▪a▪execução▪por▪parte▪do▪Executivo.
A▪respeito▪da▪anualidade,▪a▪Constituição,▪em▪seu▪art.165,▪é▪bem▪clara▪
quanto▪ao▪aspecto▪anual▪do▪orçamento:
Art.▪165.▪Leis▪de▪iniciativa▪do▪Poder▪Executivo▪estabelecerão:
I▪–▪o▪plano▪plurianual;
II▪–▪as▪diretrizes▪orçamentárias;
III▪–▪os▪orçamentos▪anuais.
(…)
§▪5º▪A▪lei▪orçamentária▪anual▪compreenderá:
(…)
Já▪o▪art.▪167▪é▪mais▪específico▪quanto▪às▪limitações▪que▪o▪princípio▪
da▪anualidade▪impõe:
Art.▪167.▪São▪vedados:
I▪ -▪ o▪ início▪ de▪ programas▪ ou▪ projetos▪ não▪ incluídos▪ na▪ lei▪
orçamentária▪anual;
(…)
§▪1º▪Nenhum▪investimento▪cuja▪execução▪ultrapasse▪um▪exercício▪
financeiro▪ poderá▪ ser▪ iniciado▪ sem▪ prévia▪ inclusão▪ no▪ plano▪
plurianual,▪ou▪sem▪lei▪que▪autorize▪a▪inclusão,▪sob▪pena▪de▪crime▪de▪
responsabilidade.
Por▪um▪lado,▪o▪Princípio▪da▪Anualidade▪eleva▪a▪relevância▪do▪congresso▪
no▪cenário▪político.▪Dado▪o▪governo▪deve▪todos▪os▪anos▪enviar▪o▪projeto▪de▪lei▪
ao▪congresso▪para▪a▪sua▪aprovação▪e▪ajustes▪este▪tem▪o▪poder▪de▪fazer▪ajustes▪
10 Finanças Públicas
e▪críticas▪ ao▪projeto.▪Assim,▪o▪governo▪acaba▪ se▪ envolvendo▪ todos▪os▪ anos▪
em▪negociatas▪a▪respeito▪dos▪aspectos▪do▪orçamento▪para▪o▪ano▪seguinte▪que▪
considera▪importantes.▪
Entretanto,▪se▪a▪maioria▪eleita▪para▪o▪Congresso▪tiver▪ideias▪diferentes▪
sobre▪o▪orçamento,▪o▪governo▪terá▪mais▪dificuldade▪em▪aprovar▪o▪orçamento,▪
contendo▪das▪receitas▪e▪despesas▪que▪considera▪necessárias▪para▪a▪execução▪dos▪
projetos▪e▪propostas▪para▪os▪quais▪foi▪eleito▪pela▪maioria▪da▪população▪para▪
cumprir.▪Isso▪por▪que▪vai▪precisar▪atender▪aos▪diferentes▪interesses▪existentes▪
no▪Congresso.
1.4 Princípio do Orçamento Bruto
O▪Princípio▪do▪Orçamento▪Bruto▪determina▪que▪toda▪receita▪e▪despesa▪
devem▪constar▪de▪acordo▪com▪seus▪valores▪brutos▪sem▪considerar▪qualquer▪
tipo▪de▪dedução.▪Esse▪princípio▪consta▪na▪Lei▪4.320/64:▪
Art.▪6º▪Todas▪as▪receitas▪e▪despesas▪constarão▪da▪Lei▪de▪Orçamento▪
pelos▪seus▪totais,▪vedadas▪quaisquer▪deduções.▪
Da▪exigência▪desse▪princípio,▪resulta▪que▪as▪transferências▪de▪valores▪
entre▪órgãos▪sejam▪lançadas▪simultaneamente▪receitas▪e▪despesas▪nos▪órgãos▪
envolvidos.▪ Conforme▪ pontua▪ o▪ mesmo▪ artigo▪ citado▪ anteriormente▪ em▪▪
seu▪parágrafo▪1º:
§▪1º▪As▪cotas▪de▪receitas▪que▪uma▪entidade▪pública▪deva▪transferir▪
a▪ outra▪ incluir-se-ão,▪ como▪ despesa,▪ no▪ orçamento▪ da▪ entidade▪
obrigada▪à▪transferência▪e,▪como▪receita,▪no▪orçamento▪da▪que▪as▪
deva▪receber.▪
A▪ aplicação▪ prática▪ desse▪ princípio▪ pode▪ ser▪ observada▪ nas▪ receitas▪
referentes▪ ao▪ Imposto▪ de▪ Renda▪ que▪ são▪ retidos▪ na▪ fonte▪ pelos▪ estados,▪
Distrito▪Federal▪e▪pelos▪municípios,▪em▪que,▪de▪acordo▪com▪a▪Constituição,▪
em▪seus▪art.▪157▪e▪art.▪158,▪pertencem▪a▪eles▪próprios:
Art.▪157.▪Pertencem▪aos▪Estados▪e▪ao▪Distrito▪Federal:
11Finanças Públicas
I▪ -▪ o▪ produto▪ da▪ arrecadação▪ do▪ imposto▪ da▪União▪ sobre▪ renda▪
e▪ proventos▪ de▪ qualquer▪ natureza,▪ incidente▪ na▪ fonte,▪ sobre▪
rendimentos▪pagos,▪ a▪qualquer▪ título,▪por▪ eles,▪ suas▪ autarquias▪ e▪
pelas▪fundações▪que▪instituírem▪e▪mantiverem;
(…)
Art.▪158.▪Pertencem▪aos▪Municípios:
I▪ -▪ o▪ produto▪ da▪ arrecadação▪ do▪ imposto▪ da▪União▪ sobre▪ renda▪
e▪ proventos▪ de▪ qualquer▪ natureza,▪ incidente▪ na▪ fonte,▪ sobre▪
rendimentos▪pagos,▪ a▪qualquer▪ título,▪por▪ eles,▪ suas▪ autarquias▪ e▪
pelas▪fundações▪que▪instituírem▪e▪mantiverem;▪
Assim,▪por▪mais▪que▪Estados,▪Distrito▪Federal▪e▪Municípios▪retenham▪
a▪receita▪de▪tais▪impostos▪e▪não▪haja▪transferência▪do▪da▪União,▪tais▪receitas▪
constam▪no▪orçamento▪da▪União▪e▪constam▪nas▪despesas▪como▪contrapartida▪
como▪transferências▪(LEMGRUBER,▪1980,▪p.10).
▪
Outra▪ aplicação▪ do▪ Princípio▪ do▪ Orçamento▪ Bruto▪ ocorre▪ na▪
transferência▪de▪parte▪da▪receita▪obtida▪pelos▪Estados▪aos▪Municípios,▪pois,▪
segundo▪o▪art.▪158:
IV▪-▪vinte▪e▪cinco▪por▪cento▪do▪produto▪da▪arrecadação▪do▪imposto▪do▪
Estado▪sobre▪operações▪relativas▪à▪circulação▪de▪mercadorias▪e▪sobre▪
prestações▪de▪serviços▪de▪transporte▪interestadual▪e▪intermunicipal▪e▪de▪comunicação.
Com▪ a▪ Constituição▪ determinando▪ que▪ 25%▪ do▪ que▪ os▪ Estados▪
arrecadam▪ com▪ o▪ Imposto▪ sobre▪ Circulação▪ de▪ Mercadorias▪ e▪ Serviços▪
(ICMS)▪pertencem▪aos▪municípios,▪ainda▪assim,▪é▪preciso▪seguir▪o▪princípio.▪
O▪resultado▪é▪a▪receita▪orçamentária▪dos▪estados▪deve▪considerar▪as▪estimativas▪
da▪arrecadação▪ total▪ com▪o▪ tributo▪e▪a▪participação▪dos▪25%▪referente▪aos▪
municípios▪como▪parte▪da▪despesa.
A▪contribuição▪do▪princípio▪do▪orçamento▪bruto▪ao▪papel▪de▪controle▪
do▪Parlamento▪via▪orçamento▪é▪que▪se▪fossem▪feitos▪somente▪os▪lançamentos▪
líquidos▪uma▪parte▪das▪receitas▪ou▪das▪despesas▪deixaria▪de▪ser▪discutida▪por▪
ele.▪Assim,▪esse▪princípio▪dá▪a▪ele▪a▪possibilidade▪de▪apreciar▪o▪orçamento▪em▪
sua▪totalidade▪referente▪às▪receitas▪e▪despesas.
12 Finanças Públicas
1.5 Princípio da não Afetação das Receitas
O▪Princípio▪da▪não▪Afetação▪das▪Receitas,▪também▪conhecido▪como▪
não▪Vinculação,▪estabelece▪que▪a▪utilização▪das▪receitas▪não▪pode▪ser▪limitada▪
a▪determinados▪gastos.▪
A▪importância▪desse▪princípio▪é▪a▪de▪dar▪a▪quem▪administra▪os▪recursos▪
a▪possibilidade▪de▪alocá-los▪de▪acordo▪com▪as▪necessidades,▪mas▪se▪eles▪estão▪
comprometidos▪ com▪gastos▪ já▪preestabelecidos▪perde-se▪ a▪flexibilidade▪por▪
parte▪do▪administrador.▪
Outra▪ consequência▪ possível▪ da▪ não▪ observância▪ do▪ princípio▪ é▪ o▪
fato▪de▪que▪a▪vinculação▪de▪receitas▪pode▪levar▪a▪uma▪situação▪onde▪existam▪
programas▪com▪sobra▪de▪recursos▪enquanto▪faltam▪em▪outros▪que▪podem▪ter▪
até▪maior▪importância.
Sobre▪a▪não▪afetação▪das▪receitas,▪a▪Constituição▪coloca▪no▪art.▪167:
Art.▪167.▪São▪vedados:
I▪ -▪ o▪ início▪ de▪ programas▪ ou▪ projetos▪ não▪ incluídos▪ na▪ lei▪
orçamentária▪anual;
(…)
IV▪ -▪ a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou 
despesa,▪ ressalvadas▪ a▪ repartição▪ do▪ produto▪ da▪ arrecadação▪ dos▪
impostos▪ a▪ que▪ se▪ referem▪ os▪ arts.▪ 158▪ e▪ 159,▪ a▪ destinação▪ de▪
recursos▪para▪as▪ações▪e▪serviços▪públicos▪de▪saúde,▪para▪manutenção▪
e▪ desenvolvimento▪ do▪ ensino▪ e▪ para▪ realização▪ de▪ atividades▪ da▪
administração▪ tributária,▪ como▪ determinado,▪ respectivamente,▪
pelos▪arts.▪198,▪§▪2º,▪212▪e▪37,▪XXII,▪e▪a▪prestação▪de▪garantias▪às▪
operações▪de▪ crédito▪por▪ antecipação▪de▪ receita,▪ previstas▪no▪ art.▪
165,▪§▪8º,▪bem▪como▪o▪disposto▪no▪§▪4º▪deste▪artigo;▪(Redação▪dada▪
pela▪Emenda▪Constitucional▪nº▪42,▪de▪19.12.2003)▪(grifo▪do▪autor)
No▪ entanto,▪ a▪ própria▪Constituição▪ traz▪ ressalvas▪ referentes▪ à▪ parte▪
que▪cabe▪aos▪municípios▪e▪estados▪com▪relação▪aos▪impostos▪arrecadados▪e▪às▪
vinculações▪de▪impostos▪para▪a▪saúde▪e▪a▪educação.
13Finanças Públicas
Dado▪ o▪ problema▪ do▪ alto▪ índice▪ de▪ vinculações▪ da▪ receita▪ que▪ dá▪
pouca▪margem▪para▪os▪governos▪gerenciarem▪os▪gastos,▪desde▪1994,▪eles▪têm▪
apresentado▪ propostas▪ de▪ emendas▪ constitucionais▪ contendo▪ o▪mecanismo▪
chamado▪Desvinculação▪ de▪ Receitas▪ da▪ União▪ (DRU).▪ O▪ qual▪ desvincula▪
parte▪da▪parcela▪das▪contribuições▪e▪impostos▪que▪têm▪destinação▪obrigatória.▪
Ela▪abrange▪os▪impostos,▪que▪deveriam▪ser▪livres▪de▪vinculação,▪mas▪as▪
exceções▪que▪a▪Constituição▪leva▪ao▪contrário,▪abrangendo▪as▪contribuições.▪
Elas▪são▪vinculadas▪por▪natureza.
Esse▪ é▪ um▪ problema▪ que▪ o▪ próprio▪ governo▪ federal▪ pode▪ ter▪
contribuído▪para▪criar.▪Segundo▪Giacomoni▪(2017),▪o▪governo▪federal▪optou▪
por▪aumentar▪e▪criar▪novas▪alíquotas▪de▪contribuições▪por▪conta▪das▪limitações▪
para▪o▪aumento▪das▪receitas▪oriundas▪de▪impostos▪e▪por▪conta▪da▪necessidade▪
de▪dividi-los▪com▪estados▪e▪municípios.▪
O governo se queixa do engessamento gerado pela vinculação das receitas, mas priorizou 
o aumento daquelas que são, por natureza, vinculadas, como é o caso das contribuições. A 
seguir, podemos ver na Tabela 1, retirada do Portal Transparência, que, no ano de 2017, o 
valor arrecadado com as contribuições foi de, aproximadamente, 58% maior que o relativo a 
impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Fonte: Portal da Transparência (2017).
Saiba Mais
14 Finanças Públicas
1.6 Princípio da Discriminação ou Especialização
Tal▪princípio▪preconiza▪que▪no▪orçamento▪devem▪constar▪de▪maneira▪
discriminada▪as▪receitas▪e▪despesas▪de▪maneira▪que▪permita▪conhecer▪as▪origens▪
dos▪ recursos▪ e▪ suas▪posteriores▪ aplicações.▪Evitando,▪ assim,▪ a▪utilização▪de▪
classificações▪genéricas▪que▪transmitem▪pouca▪ou▪nenhuma▪informação.▪
O▪maior▪detalhamento▪do▪orçamento,▪ao▪qual▪o▪princípio▪se▪refere,▪
permite▪melhor▪fiscalização▪por▪parte▪do▪Congresso▪das▪finanças▪executiva.▪
Sobre▪esse▪princípio,▪a▪Lei▪4.320/64▪determina▪que▪a▪discriminação▪
mínima▪que▪deverá▪constar▪na▪Lei▪de▪Orçamento▪é▪a▪referente▪ao▪elemento,▪
conforme▪consta▪no▪art.▪15:
Art.▪15.▪Na▪Lei▪de▪Orçamento,▪a▪discriminação▪da▪despesa▪far-se-á▪
no▪mínimo▪por▪elementos.▪▪
§▪1º▪Entende-se▪por▪elementos▪o▪desdobramento▪da▪despesa▪com▪
pessoal,▪material,▪serviços,▪obras▪e▪outros▪meios▪de▪que▪se▪serve▪a▪
administração▪pública▪para▪consecução▪dos▪seus▪fins.
1.7 Princípio da Exclusividade
Dado▪que▪a▪Lei▪Orçamentária▪possui▪tramitação▪especial▪e▪calendário▪
determinado,▪ o▪ Princípio▪ da▪ Exclusividade▪ pontua▪ que▪ ela▪ só▪ poderá▪
conter▪elementos▪ relacionados▪à▪previsão▪das▪ receitas▪e▪a▪determinação▪das▪
despesas.▪Isso▪evita▪que▪se▪insira▪na▪Lei▪Orçamentária▪matérias▪que▪não▪estão▪
relacionadas,▪ a▪ fim▪ de▪ aproveitar▪ o▪ seu▪ tratamento▪ especial.▪ Sobre▪ isso,▪ a▪
Constituição,▪em▪seu▪art.▪165,▪diz:
§▪ 8º▪ A▪ lei▪ orçamentária▪ anual▪ não▪ conterá▪ dispositivo▪ estranho▪ à▪
previsão▪da▪ receita▪e▪à▪fixação▪da▪despesa,▪não▪ se▪ incluindo▪na▪proibição▪a▪
autorização▪para▪abertura▪de▪créditos▪suplementares▪e▪contratação▪de▪operações▪
de▪crédito,▪ainda▪que▪por▪antecipação▪de▪receita,▪nos▪termos▪da▪lei.
15Finanças Públicas
1.8 Princípio do Equilíbrio
De▪ acordo▪ com▪ o▪ Princípio▪ do▪ Equilíbrio,▪ o▪ governo▪ não▪ deve▪
apoderar-se▪de▪mais▪recursos▪do▪povo▪além▪daqueles▪que▪são▪necessários▪ao▪
patrocínio▪das▪ suas▪atividades;▪e▪deve▪apenas▪operar▪gastos▪que▪podem▪ser▪
financiados▪pela▪sua▪capacidade▪de▪arrecadação.
A▪ respeito▪ do▪ Princípio▪ do▪ Equilíbrio,▪ podemos▪ verificar,▪ na▪
Constituição,▪em▪seu▪art.▪166,▪sobre▪a▪inclusão▪ao▪orçamento▪ou▪aos▪projetos▪
que▪o▪modifiquem:
§▪ 3º▪ As▪ emendas▪ ao▪ projeto▪ de▪ lei▪ do▪ orçamento▪ anual▪ ou▪ aos▪
projetos▪que▪o▪modifiquem▪somente▪podem▪ser▪aprovadas▪caso:
(…)
II▪ -▪ indiquem▪ os▪ recursos▪ necessários,▪ admitidos▪ apenas▪ os▪
provenientes▪de▪anulação▪de▪despesa▪(…)
Ainda▪diz▪o▪art.▪167:
Art.▪167.▪São▪vedados:
II▪-▪a▪realização▪de▪despesas▪ou▪a▪assunção▪de▪obrigações▪diretas▪que▪
excedam▪os▪créditos▪orçamentários▪ou▪adicionais;
V▪ -▪ a▪ abertura▪ de▪ crédito▪ suplementar▪ ou▪ especial▪ sem▪ prévia▪
autorização▪legislativa▪e▪sem▪indicação▪dos▪recursos▪correspondentes;
VII▪-▪a▪concessão▪ou▪utilização▪de▪créditos▪ilimitados;
1.9 Princípio da Clareza
O▪Princípio▪da▪Clareza▪ tem▪o▪objetivo▪de▪ facilitar▪a▪fiscalização▪das▪
contas▪ públicas,▪ por▪ parte▪ do▪ cidadão,▪ ao▪ disponibilizar▪ as▪ informações▪ de▪
forma▪ simples▪ e▪ compreensível▪ a▪ todos.▪ Possibilitando,▪ então,▪ que▪ o▪ povo▪
tenha▪condições▪de▪exercer▪o▪controle▪social.
16 Finanças Públicas
1.10 Princípio da Publicidade
Esse▪ princípio▪ preconiza▪ que▪ o▪ orçamento▪ público▪ deve▪ ter▪ ampla▪
divulgação.▪ Em▪ razão▪ da▪ importância▪ para▪ a▪ sociedade▪ da▪ matéria▪ à▪ qual▪
se▪ tratam.▪É▪ de▪ fundamental▪ que▪ todos▪ possam▪ ter▪ acesso▪ às▪ informações▪
referentes▪à▪utilização▪do▪dinheiro▪público.▪Para▪tal,▪são▪divulgadas▪informações▪
nos▪Diários▪Oficiais.▪
1.11 Princípio da Exatidão
Segundo▪ o▪ Princípio▪ da▪ Exatidão,▪ o▪ orçamento▪ deve▪ ser▪ elaborado▪
de▪maneira▪ética▪e▪realista▪de▪tal▪forma▪a▪refletir▪a▪verdadeira▪capacidade▪de▪
realização▪ dos▪ órgãos▪ públicos▪ através▪ dos▪ recursos▪ que▪ solicitam.▪ ▪ Assim▪
como▪no▪que▪se▪refere▪ao▪volume▪de▪recursos▪que▪o▪órgão▪alega▪ser▪necessário▪
para▪cumprir▪seus▪objetivos.
2. Conceitos e Classificação
É▪ responsabilidade▪primordial▪ do▪Estado▪promover▪o▪bem-estar▪da▪população.▪ Visando▪ esse▪ objetivo,▪ ele▪ impõe▪ à▪ população▪ o▪ pagamento▪ de▪
tributos▪e▪recorre▪a▪empréstimos▪para▪ter▪os▪recursos▪que▪financiarão▪as▪ações▪
para▪as▪quais▪o▪povo▪elege▪os▪representantes.
Por▪ meio▪ do▪ orçamento▪ que▪ as▪ ações▪ do▪ governo▪ se▪ materializam▪
através▪de▪programas▪para▪um▪período▪estipulado.▪Nele,▪devem▪constar▪quanto▪
e▪como▪o▪dinheiro▪público▪será▪aplicado▪assim▪como▪de▪onde▪esse▪dinheiro▪
virá▪e▪quanto▪será.▪
2.1 Planejamento Orçamentário
Para▪ tal,▪ são▪utilizados▪métodos▪de▪planejamento▪e▪de▪programação▪
das▪ações▪do▪governo.▪Essas▪ações▪são▪fruto▪de▪um▪processo▪que▪envolve▪fazer▪
diagnóstico▪ da▪ situação▪ presente▪ que▪ busca▪ encontrar▪ as▪ soluções▪ que▪ irão▪
modificar▪o▪que▪é▪necessário.
17Finanças Públicas
Sobre▪ o▪ planejamento▪ a▪ Lei▪ de▪ Responsabilidade▪ Fiscal▪ (Lei▪
Complementar▪101▪de▪2000)▪estabelece:
§▪1º▪A▪responsabilidade▪na▪gestão▪fiscal▪pressupõe▪a▪ação planejada 
e transparente,▪ em▪ que▪ se▪ previnem▪ riscos▪ e▪ corrigem▪ desvios▪
capazes▪ de▪ afetar▪ o▪ equilíbrio▪ das▪ contas▪ públicas,▪ mediante▪ o▪
cumprimento▪de▪metas▪de▪resultados▪entre▪receitas▪e▪despesas▪e▪a▪
obediência▪a▪limites▪e▪condições▪no▪que▪tange▪a▪renúncia▪de▪receita,▪
geração▪ de▪ despesas▪ com▪ pessoal,▪ da▪ seguridade▪ social▪ e▪ outras,▪
dívida▪consolidada▪e▪mobiliária,▪operações▪de▪crédito,▪inclusive▪por▪
antecipação▪de▪receita,▪concessão▪de▪garantia▪e▪inscrição▪em▪Restos▪
a▪Pagar.
Segundo▪ o▪ art.▪ 165▪ da▪ Constituição,▪ irão▪ constar▪ no▪ Processo▪ de▪
Planejamento▪Orçamentário:
I. o▪plano▪plurianual;
II. as▪diretrizes▪orçamentárias;
III. Ios▪orçamentos▪anuais.
Plano Plurianual (PPA)
O▪Plano▪Plurianual▪constitui▪um▪plano▪de▪médio▪prazo▪com▪duração▪de▪
4▪anos,▪que▪busca▪organizar▪as▪ações▪do▪governo▪que▪buscam▪alcançar▪as▪metas▪
e▪os▪objetivos▪que▪foram▪estipulados▪tanto▪no▪nível▪federal▪quanto▪no▪estadual▪
e▪municipal.▪O▪PPA▪é▪a▪base▪segundo▪a▪qual▪a▪elaboração▪dos▪orçamentos,▪
assim▪como▪dos▪planos▪e▪programas▪de▪governo▪deverão▪se▪basear.
Ele▪tem▪de▪ser▪encaminhado▪ao▪legislativo▪pelo▪governo▪até▪o▪dia▪31▪
de▪agosto▪do▪primeiro▪ano▪de▪mandato.▪O▪PPA▪terá▪vigência▪até▪o▪fim▪do▪
primeiro▪mandato▪do▪governo▪subsequente.▪Com▪isso▪cria-se▪uma▪defasagem▪
e▪o▪governo▪que▪assume▪deve▪dar▪continuidade▪ao▪trabalho▪do▪governo▪anterior▪
enquanto▪discute▪e▪aprova▪o▪seu▪próprio.
Apesar▪da▪Constituição▪ter▪alguns▪dispositivos▪que▪delimitam▪melhor▪
o▪PPA▪como▪o▪§▪1º▪do▪art.▪167▪que▪diz:▪
18 Finanças Públicas
Nenhum▪ investimento▪ cuja▪ execução▪ ultrapasse▪ um▪ exercício▪
financeiro▪ poderá▪ ser▪ iniciado▪ sem▪ prévia▪ inclusão▪ no▪ plano▪
plurianual,▪ou▪sem▪lei▪que▪autorize▪a▪inclusão,▪sob▪pena▪de▪crime▪de▪
responsabilidade.
Ainda▪existe▪um▪vazio▪a▪ser▪preenchido.▪Por▪isso,▪a▪nossa▪Carta▪Magna▪
em▪seu▪art.165▪estabelece▪que▪cabe▪à▪lei▪complementar:▪
§▪9º▪Cabe▪à▪lei▪complementar:
I▪ -▪ dispor▪ sobre▪ o▪ exercício▪ financeiro,▪ a▪ vigência,▪ os▪ prazos,▪ a▪
elaboração▪e▪a▪organização▪do▪plano▪plurianual,▪da▪lei▪de▪diretrizes▪
orçamentárias▪e▪da▪lei▪orçamentária▪anual;
Entretanto,▪ainda▪não▪dispomos▪da▪lei▪complementar▪à▪qual▪o▪artigo▪
se▪refere.▪Assim,▪muitas▪questões▪às▪quais▪o▪§▪1º▪do▪art.▪165▪se▪refere▪possuem▪
controvérsias▪quanto▪ao▪que▪a▪lei▪que▪instituir▪o▪PPA▪deverá▪estabelecer:
(…)▪ e▪ forma▪ regionalizada,▪ as▪ diretrizes,▪ objetivos▪ e▪ metas▪ da▪
Administração▪Pública▪Federal▪para▪as▪despesas▪de▪capital▪e▪outras▪
delas▪ decorrentes▪ e▪ para▪ as▪ relativas▪ aos▪ programas▪ de▪ duração▪
continuada.▪(BRASIL,▪1988)
Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO)
A▪ Lei▪ de▪ Diretrizes▪ Orçamentárias▪ tem▪ a▪ finalidade▪ de▪ orientar▪ a▪
elaboração▪da▪Lei▪Orçamentária▪Anual▪no▪que▪se▪refere▪ao▪orçamento▪fiscal,▪ao▪
orçamento▪da▪seguridade▪social▪e▪o▪orçamento▪de▪investimento▪das▪empresas▪
públicas▪de▪acordo▪com▪o▪Plano▪Plurianual▪(PPA).
O▪ governo▪ deve▪ encaminhar▪ o▪ projeto▪ da▪ LDO▪ até▪ o▪ dia▪ 15▪ de▪
abril.▪ Enquanto▪ que▪ os▪ estados▪ seguem▪ os▪ prazos▪ estabelecidos▪ em▪ suas▪
Constituições,▪e▪os▪municípios,▪em▪suas▪Leis▪Orgânicas.
Segundo▪ a▪Constituição,▪ em▪ seu▪ §▪ 2º▪ do▪ art.▪ 165,▪ deverão▪ constar▪▪
na▪LDO:
▪▪ Metas▪e▪prioridades▪da▪administração▪pública▪federal,▪incluindo▪as▪
despesas▪de▪capital▪para▪o▪exercício▪financeiro▪subsequente;
19Finanças Públicas
▪▪ A▪elaboração▪da▪lei▪orçamentária▪anual;
▪▪ Disporá▪sobre▪as▪alterações▪na▪legislação▪tributária;
▪▪ ▪Estabelecerá▪a▪política▪de▪aplicação▪das▪agências▪financeiras▪oficiais▪
de▪fomento.
Desde▪o▪ano▪2000,▪de▪acordo▪com▪o▪art.▪4▪da▪Lei▪de▪Responsabilidade▪
Fiscal,▪deve▪constar▪na▪LDO▪disposições▪a▪respeito▪de:
▪▪ Equilíbrio▪entre▪receitas▪e▪despesas;
▪▪ Critérios▪ e▪ forma▪ de▪ limitação▪ de▪ empenho,▪ a▪ ser▪ efetivada▪ nas▪
hipóteses▪previstas▪na▪alínea▪b▪do▪inciso▪II▪deste▪artigo,▪no▪art.▪9o▪
e▪no▪inciso▪II▪do▪§▪1o▪do▪art.▪31;
▪▪ Normas▪relativas▪ao▪controle▪de▪custos▪e▪à▪avaliação▪dos▪resultados▪
dos▪programas▪financiados▪com▪recursos▪dos▪orçamentos;
▪▪ Demais▪ condições▪ e▪ exigências▪ para▪ transferências▪ de▪ recursos▪ a▪
entidades▪públicas▪e▪privadas;
Além▪disso,▪o▪§▪1▪do▪art.▪4▪pontua▪que▪na▪LDO▪deve▪constar▪“anexo▪
de▪ Metas▪ Fiscais,▪ em▪ que▪ serão▪ estabelecidas▪ metas▪ anuais,▪ em▪ valores▪
correntes▪e▪constantes,▪relativas▪a▪receitas,▪despesas,▪resultados▪nominal▪e▪
primário▪e▪montante▪da▪dívida▪pública,▪para▪o▪exercício▪a▪que▪se▪referirem▪
e▪para▪os▪dois▪seguintes”.
▪▪ Ainda▪a▪respeito▪do▪Anexo▪de▪Metas▪Fiscais,▪deve▪conter:
▪▪ Avaliação▪do▪cumprimento▪das▪metas▪relativas▪ao▪ano▪anterior;
▪▪ ▪ Demonstrativo▪ das▪ metas▪ anuais,▪ instruído▪ com▪ memória▪ e▪
metodologia▪de▪cálculo▪que▪justifiquem▪os▪resultados▪pretendidos,▪
comparando-as▪ com▪ as▪ fixadas▪ nos▪ três▪ exercícios▪ anteriores,▪ e▪
evidenciando▪a▪consistência▪delas▪com▪as▪premissas▪e▪os▪objetivos▪
da▪política▪econômica▪nacional;
▪▪ Evolução▪ do▪ patrimônio▪ líquido,▪ também▪ nos▪ últimos▪ três▪
exercícios,▪destacando▪a▪origem▪e▪a▪aplicação▪dos▪recursos▪obtidos▪
com▪a▪alienação▪de▪ativos;
▪▪ Avaliação▪da▪ situação▪financeira▪ e▪ atuarial:▪ ▪ a)▪dos▪ regimes▪geral▪
20 Finanças Públicas
de▪previdência▪social▪e▪próprio▪dos▪servidores▪públicos▪e▪do▪Fundo▪
de▪ Amparo▪ ao▪ Trabalhador;▪ b)▪ dos▪ demais▪ fundos▪ públicos▪ e▪
programas▪estatais▪de▪natureza▪atuarial;
▪▪ Demonstrativo▪da▪estimativa▪e▪compensação▪da▪renúncia▪de▪receita▪
e▪ da▪ margem▪ de▪ expansão▪ das▪ despesas▪ obrigatórias▪ de▪ caráter▪
continuado.▪(Art.▪4º,▪§▪2º)
Não▪obstante,▪a▪LDO▪deve▪conter▪também▪o▪Anexo▪de▪Riscos▪Fiscais▪
com▪avaliação▪dos▪passivos▪contingentes▪e▪outros▪riscos▪capazes▪de▪afetar▪as▪
contas▪públicas,▪com▪informações▪sobre▪as▪providências▪a▪serem▪tomadas▪em▪
caso▪de▪concretização▪(art.▪4º,▪§▪3º)
Deve,▪ ainda,▪ constar▪ um▪ anexo▪ específico,▪ de▪ acordo▪ com▪ o▪ §▪ 4º▪▪
do▪art.▪4º:
▪▪ Objetivos▪das▪políticas▪monetária,▪creditícia▪e▪cambial;
▪▪ Os▪ parâmetros▪ e▪ as▪ projeções▪ para▪ seus▪ principais▪ agregados▪▪
e▪variáveis;
▪▪ As▪metas▪de▪inflação.
Lei de Orçamentos Anuais (LOA)
A▪Lei▪de▪Orçamento▪Anual▪é▪o▪ instrumento▪pelo▪qual▪os▪objetivos▪
estabelecidos▪no▪PPA▪têm▪suas▪ações▪programadas.▪Farão▪parte▪do▪projeto▪
de▪lei▪orçamentária▪o▪orçamento▪fiscal,▪o▪orçamento▪da▪seguridade▪social▪e▪o▪
orçamento▪de▪investimento▪das▪empresas.
▪▪ O▪orçamento fiscal▪ referente▪ aos▪Poderes▪da▪União,▪ seus▪ fundos,▪
órgãos▪ e▪ entidades▪ da▪ administração▪ direta▪ e▪ indireta,▪ inclusive▪
fundações▪instituídas▪e▪mantidas▪pelo▪Poder▪Público;▪(grifo▪do▪autor)
▪▪ O▪orçamento de investimento das empresas▪ em▪ que▪ a▪União,▪
direta▪ou▪indiretamente,▪detenha▪a▪maioria▪do▪capital▪social▪com▪
direito▪a▪voto;▪(grifo▪do▪autor)
▪▪ O▪orçamento da seguridade social,▪abrangendo▪todas▪as▪entidades▪
e▪órgãos▪a▪ela▪vinculados,▪da▪administração▪direta▪ou▪indireta,▪bem▪
21Finanças Públicas
como▪ os▪ fundos▪ e▪ fundações▪ instituídos▪ e▪mantidos▪ pelo▪ Poder▪
Público.▪(grifo▪do▪autor)
A▪despeito▪da▪LOA,▪o▪art.▪5▪da▪Lei▪de▪Responsabilidade▪Fiscal▪(Lei▪
Complementar▪nº▪101,▪de▪2000)▪pontua:
§▪ 1o▪ Todas▪ as▪ despesas▪ relativas▪à▪ dívida▪ pública,▪ mobiliária▪
ou▪ contratual,▪ e▪ as▪ receitas▪ que▪ as▪ atenderão,▪ constarão▪ da▪ lei▪
orçamentária▪anual.
§▪2o▪O▪refinanciamento▪da▪dívida▪pública▪constará▪separadamente▪
na▪lei▪orçamentária▪e▪nas▪de▪crédito▪adicional.
§▪ 3o▪ A▪ atualização▪ monetária▪ do▪ principal▪ da▪ dívida▪ mobiliária▪
refinanciada▪não▪poderá▪superar▪a▪variação▪do▪índice▪de▪preços▪previsto▪
na▪lei▪de▪diretrizes▪orçamentárias,▪ou▪em▪legislação▪específica.
§▪4o▪É▪vedado▪consignar▪na▪lei▪orçamentária▪crédito▪com▪finalidade▪
imprecisa▪ou▪com▪dotação▪ilimitada.
§▪5o▪A▪lei▪orçamentária▪não▪consignará▪dotação▪para▪investimento▪
com▪ duração▪ superior▪ a▪ um▪ exercício▪ financeiro▪ que▪ não▪ esteja▪
previsto▪no▪plano▪plurianual▪ou▪em▪lei▪que▪autorize▪a▪sua▪inclusão,▪
conforme▪disposto▪no▪§▪1o▪do▪art.▪167▪da▪Constituição.
§▪ 6o▪ Integrarão▪ as▪ despesas▪ da▪ União,▪ e▪ serão▪ incluídas▪ na▪ lei▪
orçamentária,▪ as▪do▪Banco▪Central▪do▪Brasil▪ relativas▪ a▪pessoal▪ e▪
encargos▪ sociais,▪custeio▪administrativo,▪ inclusive▪os▪destinados▪a▪
benefícios▪e▪assistência▪aos▪servidores,▪e▪a▪investimentos.
Assista ao vídeo indicado para conhecer as noções básicas de 
Orçamento Público - PPA, LDO e LOA. 
 
Saiba Mais
Assista agora
22 Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=ZfECBTbuDsU
3. Processo Orçamentário no Brasil
Dados▪os▪diferentes▪prazos▪para▪a▪elaboração▪do▪PPA,▪LDO▪e▪LOA,▪o▪
Congresso▪passa▪boa▪parte▪do▪ano▪ocupado▪com▪tais▪desdobramentos.
É▪ papel▪ do▪ presidente▪ da▪ República,▪ segundo▪ o▪ artigo▪ 84▪ da▪
Constituição,▪enviar▪ao▪Congresso▪Nacional▪o▪plano▪plurianual,▪o▪projeto▪de▪
Lei▪das▪Diretrizes▪Orçamentárias▪e▪as▪propostas▪de▪orçamento.▪
Ao▪Congresso▪Nacional,▪cabe▪dispor▪sobre:
▪▪ Plano▪ plurianual,▪ diretrizes▪ orçamentárias,▪ orçamento▪ anual,▪
operações▪de▪crédito,▪dívida▪pública▪e▪emissões▪de▪curso▪forçado;
▪▪ Planos▪ e▪ programas▪ nacionais,▪ regionais▪ e▪ setoriais▪ de▪
desenvolvimento;
▪▪ Matéria▪financeira,▪cambial▪e▪monetária,▪instituições▪financeiras▪e▪
suas▪operações;
▪▪ Moeda,▪seus▪limites▪de▪emissão,▪e▪montante▪da▪dívida▪mobiliária▪
federal.▪(CF,▪art.▪48,▪incisos▪II,▪IV,▪XIII▪e▪XIV)
Os▪ projetos▪ de▪ lei▪ referentes▪ ao▪ plano▪ plurianual,▪ às▪ diretrizes▪
orçamentárias,▪ao▪orçamento▪anual▪e▪aos▪créditos▪adicionais▪serão▪apreciados▪
pelo▪Congresso▪Nacional,▪por▪meio▪de▪uma▪Comissão▪mista▪permanente▪de▪
senadores▪e▪deputados.
Para▪a▪adição▪de▪emendas▪ao▪projeto▪da▪LOA▪ou▪aos▪projetos▪que▪o▪
modifiquem▪é▪necessário▪que▪haja▪compatibilidade▪com▪o▪plano▪plurianual▪e▪
com▪a▪Lei▪das▪Diretrizes▪Orçamentárias.▪Assim▪como,▪também▪são▪vedadas▪
emendas▪ao▪projeto▪de▪Lei▪de▪Diretrizes▪Orçamentárias▪que▪seja▪incompatível▪
com▪PPA.▪
Não▪obstante,▪também▪é▪preciso▪que▪sejam▪indicadas▪as▪despesas▪que▪
serão▪ anuladas▪para▪ a▪ inserção▪de▪ tais▪ emendas.▪Não▪poderão▪ ser▪ anulados▪
recursos▪que▪incidam▪sobre:▪
23Finanças Públicas
a. Dotações▪para▪pessoal▪e▪seus▪encargos;
b. Serviço▪da▪dívida;
c. Transferências▪tributárias▪constitucionais▪para▪Estados,▪Municípios▪
e▪Distrito▪Federal;▪ou
III. sejam▪relacionadas:
a. Com▪a▪correção▪de▪erros▪ou▪omissões;▪ou
b. Com▪os▪dispositivos▪do▪texto▪do▪projeto▪de▪lei.▪(CF,▪art.▪166,▪§▪3)
Dadas▪as▪limitações▪impostas▪pela▪lei▪e▪pelo▪pouco▪tempo▪hábil▪para▪
análise,▪discussão▪e▪alteração,▪o▪Congresso▪tem▪margem▪de▪manobra▪restrita.▪
Uma▪solução▪é▪a▪sua▪participação▪na▪elaboração▪original▪do▪texto▪do▪projeto▪
de▪lei▪em▪conjunto▪com▪o▪Poder▪Executivo.
O▪prazo▪ limite▪para▪o▪envio▪do▪Projeto▪de▪Lei▪Orçamentária▪Anual▪
pelo▪presidente▪da▪República▪ ao▪Congresso▪Nacional▪ é▪o▪dia▪31▪de▪ agosto▪
(quatro▪meses▪antes▪do▪encerramento▪do▪exercício▪financeiro).▪Já▪a▪devolução▪
para▪a▪sanção▪do▪presidente▪deverá▪ser▪feita▪até▪o▪fim▪da▪sessão▪legislativa▪(que▪
termina▪em▪22▪de▪dezembro).▪Caso▪não▪haja▪entrega▪por▪parte▪do▪presidente,▪
a▪proposta▪considerada▪será▪a▪que▪está▪em▪vigor.
Enquanto▪a▪proposta▪de▪lei▪do▪PPA,▪LDA▪ou▪da▪LOA▪não▪for▪votada▪
pela▪ Comissão▪ Mista,▪ o▪ presidente▪ poderá▪ enviar▪ mensagem▪ propondo▪
modificações.▪
Após▪ a▪ aprovação▪ por▪ parte▪ da▪ Comissão▪ Mista,▪ a▪ proposta▪
orçamentária,▪da▪LDO▪ou▪do▪PPA,▪já▪com▪as▪suas▪emendas,▪será▪discutida▪
e▪ votada▪ no▪ plenário▪ do▪Congresso▪Nacional.▪ Para,▪ então,▪ ser▪ sancionada,▪
promulgada▪e▪divulgada▪no▪Diário▪Oficial▪da▪União▪por▪parte▪do▪presidente▪
da▪República.
Caso▪ haja▪ algum▪ veto,▪ o▪ mesmo▪ será▪ votado▪ em▪ sessão▪ aberta▪ do▪
Congresso▪ Nacional.▪ Na▪ possibilidade▪ da▪ rejeição▪ ao▪ veto▪ presidencial▪
pela▪maioria▪absoluta▪do▪Congresso,▪o▪projeto▪retornará▪ao▪que▪havia▪sido▪
24 Finanças Públicas
aprovado▪anteriormente▪para▪a▪promulgação▪do▪presidente,▪do▪vice-presidente▪
e▪do▪presidente▪do▪Senado▪Federal.
Já▪ o▪ prazo▪ do▪ encaminhamento▪ do▪ projeto▪ de▪ Lei▪ de▪ Diretrizes▪
Orçamentárias▪é▪o▪dia▪15▪de▪abril▪(oito▪meses▪e▪meio▪antes▪do▪encerramento▪
do▪ exercício▪ financeiro),▪ com▪ limite▪ de▪ devolução▪ pelo▪ legislativo▪ até▪ o▪
encerramento▪do▪primeiro▪período▪legislativo▪(que▪vai▪do▪dia▪2▪de▪fevereiro▪
até▪17▪de▪julho).▪Dada▪a▪sua▪importância,▪a▪Constituição▪define▪no▪art.▪57,▪
parágrafo▪ 2▪ que▪ a▪ sessão▪ legislativa▪ só▪ poderá▪ ser▪ interrompida▪ quando▪ o▪
projeto▪de▪Lei▪de▪Diretrizes▪Orçamentárias▪for▪aprovado.
Os▪prazos▪do▪envio▪do▪plano▪plurianual▪e▪retorno▪dos▪planos▪plurianuais▪
são▪os▪mesmo▪que▪os▪da▪lei▪orçamentária.
Anualmente▪ os▪ diversos▪ órgãos▪ enviam▪ à▪ Secretaria▪ de▪ Orçamento▪
Federal▪(SOF)▪as▪suas▪propostas▪consolidadas▪das▪suas▪unidades▪orçamentárias.▪
Assim▪como,▪também▪são▪enviadas▪à▪SOF▪as▪propostas▪do▪Poder▪Legislativo,▪
do▪Poder▪Judiciário▪e▪do▪Ministério▪Público▪da▪União.▪Anualmente,▪a▪SOF▪
elabora▪instruções▪para▪a▪construção▪da▪proposta▪orçamentária▪da▪União▪por▪
meio▪do▪Manual▪Técnico▪de▪Orçamento.
25Finanças Públicas
Síntese 
Nesta▪ unidade▪ de▪ aprendizagem,▪ vimos▪ os▪ princípios▪ que▪ regem▪ a▪
elaboração▪dos▪orçamentos:▪unidade,▪universalidade,▪anualidade,▪orçamento▪
bruto,▪ não▪ afetação▪ das▪ receitas,▪ discriminação,▪ exclusividade▪ e▪ equilíbrio.▪
Em▪seguida,▪aprendemos▪a▪respeito▪do▪Plano▪Plurianual,▪da▪Lei▪de▪Diretrizes▪
Orçamentárias▪e▪da▪Lei▪Orçamentária▪Anual.▪Por▪fim,▪vimos▪como▪é▪o▪feito▪o▪
processo▪orçamentário▪que▪se▪inicia▪com▪o▪presidente▪da▪República▪e▪termina▪
no▪Congresso.
26 Finanças Públicas
Referências 
BRASIL.▪Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.▪Emendas▪
Constitucionais▪ de▪ Revisão.▪ Disponível▪ em:▪ <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.▪Acesso▪em:▪27▪set.▪2018.
______.▪Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969.▪Edita▪
o▪novo▪texto▪da▪Constituição▪Federal▪de▪24▪de▪janeiro▪de▪1967.▪Disponível▪
em:▪ <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_
anterior1988/emc01-69.htm>.▪Acesso▪em:▪27▪set.▪2018.
______.▪Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece▪
normas▪de▪finanças▪públicas▪voltadas▪para▪a▪responsabilidade▪na▪gestão▪fiscal▪
e▪ dá▪ outras▪ providências.▪ Disponível▪ em:▪ <www.planalto.gov.br/ccivil_03/
LEIS/LCP/Lcp101.htm>.▪Acesso▪em:▪27▪set.▪2018.
______.▪LOA▪ -▪Lei▪Orçamentária▪Anual.▪Disponível▪ em:▪ <http://www2.
camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa>.▪ Acesso▪ em:▪ 27▪
set.▪2018.▪
______. Lei nº 4320, de 17 de março de 1964.▪Estatui▪Normas▪Gerais▪de▪
Direito▪Financeiro▪para▪elaboração▪e▪contrôle▪dos▪orçamentos▪e▪balanços▪da▪
União,▪dos▪Estados,▪dos▪Municípios▪e▪do▪Distrito▪Federal.▪Disponível▪em:▪
<http://www.planalto.gov.br/ccIVIL_03/leis/L4320.htm>.▪ Acesso▪ em:▪ 27▪
set.▪2018.▪
ÊNIO▪VILLAÇA.▪Noções básicas de Orçamento Público▪-▪PPA,▪LDO▪e▪LOA.▪
Disponível▪ em:▪ <https://www.youtube.com/watch?v=ZfECBTbuDsU>.▪
Acesso▪em:▪27▪set.▪2018.
27Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.htmhttp://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa
http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa
http://www.planalto.gov.br/ccIVIL_03/leis/L4320.htm
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GIACOMONI,▪James.▪Orçamento público. 17▪ed.▪São▪Paulo:▪Atlas,▪2017.▪
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SILVA,▪ Sebastião▪ de▪ Sant’Anna.  Os princípios orçamentários.▪ Rio▪ de▪
Janeiro:▪Fundação▪Getúlio▪Vargas,▪1962.
28 Finanças Públicas
http://www.portaltransparencia.gov.br/receitas?ano=2017
	Título da Unidade
	Objetivos
	Introdução
	1.	Arquitetura no Brasil
	Fundamentos da Teoria do Estado
	Objetivos
	Introdução
	1.	Fundamentos da Teoria do Estado
	1.1	O Peso do Estado
	1.2	Os Serviços Públicos 
	1.3	Concessão Pública
	1.4	Permissão Pública
	1.5	Prestação de Serviço Mista
	2.	Atribuições Econômicas do Estado
	2.1	Função Alocativa
	2.2	Função Distributiva
	2.3	Função Estabilizadora
	Síntese
	Referências
	Estrutura Conceitual para Elaboração 
e Divulgação de Informação Contábil 
de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público
	Objetivos
	Introdução
	1. 	Classificação das Despesas Públicas
	1.1	Classificação Institucional
	1.2 	Classificação Funcional
	1.3 	Classificação por Programas
	1.4 	Classificação Segundo a Natureza
	Síntese
	Referências 
	_44sinio
	Estrutura Funcional 
das Despesas Federais
	Objetivos
	Introdução
	1. 	A Estrutura das Despesas Federais: Classificação de Despesas Segundo a Norma Federal
	2. Contratos Administrativos
	3. 	Concessão de Serviço Público
	Síntese 
	Referências 
	Natureza dos Bens Públicos
	Objetivos
	Introdução
	1. 	Natureza dos Bens Públicos
	2. 	Bens Semipúblicos
	3. 	Externalidades
	Síntese 
	Referências 
	Financiamento dos Gastos
	Objetivos
	Introdução
	1.	Conceitos e Estrutura das Receitas Públicas
	1.1	Estágios 
	2.	Receitas Orçamentárias
	2.1	Classificação por Natureza de Receita
	2.2	Classificação por Identificador de Resultado Primário
	2.3	Classificação por Fonte/Destinação de Recursos
	2.4	Classificação por Esfera Orçamentária
	3.	Principais Categorias de Tributo
	Síntese
	Referências 
	_gjdgxs
	_mbfcjna7gcs6
	Orçamento Público
	Objetivos
	Introdução
	1.	Princípios Orçamentários 
	1.1	Princípio da Unidade
	1.2	Princípio do Universalidade
	1.3	Princípio da Anualidade
	1.4	Princípio do Orçamento Bruto
	1.5	Princípio da não Afetação das Receitas
	1.6	Princípio da Discriminação ou Especialização
	1.7	Princípio da Exclusividade
	1.8	Princípio do Equilíbrio
	1.9	Princípio da Clareza
	1.10	Princípio da Publicidade
	1.11	Princípio da Exatidão
	2.	Conceitos e Classificação
	2.1	Planejamento Orçamentário
	3.	Processo Orçamentário no Brasil
	Síntese 
	Referências