RESUMO DIREITO ADMINISTRATIVO I - Parte 2

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RESUMO DIREITO ADMINISTRATIVO I
Alyne Rayanna de S. S. da Silva
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
1. Definição
- A expressão regime jurídico é comumente utilizada para demonstrar um conjunto de normas
jurídicas que disciplinam as relações jurídicas firmadas pelos sujeitos de uma sociedade.
- Assim como os demais ramos do Direito, a matéria se conceitua como um conjunto
harmônico de princípios que orientam toda a atuação administrativa, definindo as
prerrogativas e restrições que são aplicadas ao Estado.
- No Direito Administrativo é fundamental o estudo dos princípios, porque eles são postulados
que inspiram o modo de agir de toda Administração Pública, trazendo dinamismo ao sistema.
Eles representam a conduta do Estado no exercício de suas atividades essenciais.
- O Estudo destes princípios orientadores da atuação estatal é o que se denomina de REGIME
JURÍDICO ADMINISTRATIVO.
- Para que o Direito Administrativo seja analisado como disciplina, os princípios a ele
aplicados são analisados em um conjunto sistematizado designado regime
jurídico-administrativo. Nesse sentido, trata-se de um conjunto de princípios, de direito
público, aplicável aos órgãos e entidades que compõem a Administração Pública e à atuação
dos agentes administrativos em geral. Baseia-se nos princípios da supremacia do interesse
público e da indisponibilidade do interesse público que definem prerrogativas a serem
estipuladas ao Estado e de limitações impostas ao ente estatal, sempre com a intenção de se
perseguir e alcançar o interesse da coletividade.
- Da mesma forma que a Administração Pública goza de poderes especiais, exorbitantes ao
direito comum, deve sofrer restrições em sua atuação que não existem para os particulares.
Essas limitações se baseiam no fato de que a administração não é titular do patrimônio
público e do interesse público, mas sim do povo.
- A matéria não está totalmente regulamentada de forma expressa na legislação, o que enseja
uma divergência acerca dos princípios a serem aplicados na atuação estatal.
- A Carta Magna é a base para a definição de todos os princípios que orientam a atuação
administrativa.
- O regime jurídico administrativo resume-se em dois aspectos: de um lado, estão as
prerrogativas, que representam alguns privilégios para a Administração dentro das relações
jurídicas; de outro, encontram-se as sujeições, que são restrições de liberdade de ação para a
Administração Pública.
1. Prerrogativas ou privilégios: são regras, desconhecidas no direito privado, que
colocam a Administração em condições de superioridade nas relações com o
particular. São faculdades especiais que o setor público dispõe, como, por exemplo, o
poder de requisitar bens e serviços, de ocupar temporariamente imóvel alheio, de
aplicar sanções administrativas, de alterar ou rescindir unilateralmente os contratos
administrativos, de impor medidas de polícia, etc
2. Sujeições ou restrições: retiram ou diminuem a liberdade da Administração quando
comparada com o particular, sob pena de nulidade do ato administrativo ou, até
mesmo, de responsabilidade da autoridade que o editou. São exemplos a necessidade
de observar a finalidade pública ou de pautar-se segundo os princípios da moralidade,
legalidade e publicidade. Além desses, podemos mencionar a sujeição à realização de
concurso público para selecionar pessoal e de fazer licitação para firmar contratos
com particulares.
OBSERVAÇÃO DO SLIDE: Enquanto prerrogativas colocam a Administração em posição de
supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benefício da coletividade;
as restrições limitam a sua atividade a determinados fins e princípios que, se não observados,
implicam desvio de poder e consequente nulidade dos atos da Administração. As prerrogativas
e sujeições, conforme ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, traduzem-se,
respectivamente, nos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e na
indisponibilidade do interesse público.
1.1. Princípios e regras
- Princípios: devem ser encarados como normas gerais coercitivas que orientam a atuação do
indivíduo, definindo valores a serem observados nas condutas por ele praticadas.
- Regras:se caracterizam por disposições que definem a atuação do indivíduo diante de
determinada situação concreta, as regras aplicadas ao Direito Administrativo estabelecem a
forma e o momento de atuação do ente público, em observância a um determinado
acontecimento que precipita suas atividades.
Observação: os conflitos entre os princípios e entre as regras têm consequências diversas.
● O conflito entre regras resulta em antinomia, situação em que se torna necessária a retirada de
uma das regras do ordenamento jurídico, haja vista a incompatibilidade entre ambas, desde
que pertençam ao mesmo ordenamento e tenham o mesmo âmbito de validade. Dessa forma,
é imperativa a eliminação de uma delas.
● Pode-se estabelecer, portanto, que não se admite a coexistência de duas regras jurídicas que
impõem dois juízos concretos de dever contraditórios e que sejam ao mesmo tempo válidas.
Essa é a denominada antinomia jurídica própria.
● Se tratando de conflito de princípios, a opção do aplicador do direito ou do intérprete por um
deles, em detrimento do que a ele se opõe, em determinado caso concreto, não implica em
desobediência do outro. Esse tipo de conflito não resulta em antinomia, haja vista o caráter
geral das normas principiológicas definirem um juízo de valor, muito mais do que uma
imposição de conduta específica.
● “O aplicador adotando um dos princípios que afaste outro, não faz com que este seja
eliminado do sistema, pois em outro caso, diante do mesmo princípio, este poderá vir a
prevalecer".
● Por se tratarem de mandamentos gerais, que definem uma dimensão, os princípios não têm
aplicação direta, mas serão utilizados como forma de valorar a atuação estatal, em
determinadas situações específicas. Sendo assim, diante de uma aparente antinomia entre
eles, o que também pode ser designado como antinomia jurídica imprópria, deverá ser
realizada uma ponderação de interesses, de forma a definir qual a melhor solução a ser
adotada em cada situação.
* Deve-se salientar que a atuação administrativa deve-se orientar na busca do interesse público,
razão pela qual, a doutrina diferencia este conceito em interesse público primário e interesse
público secundário.
1. Interesse público primário: O interesse primário é composto pelas necessidades da
sociedade, ou seja, dos cidadãos enquanto partícipes da coletividade. Ou seja, seria a
soma do interesse do indivíduo dessa sociedade.
2. Interesse público secundário: são os anseios, necessidades do Estado como sujeito
de direito.
1.1.1. Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o privado
- O interesse público é supremo sobre o interesse particular, e todas as condutas estatais têm
como finalidade a satisfação das necessidades coletivas. Nesse sentido, os interesses da
sociedade devem prevalecer diante das necessidades específicas dos indivíduos, havendo a
sobreposição das garantias do corpo coletivo, quando em conflito com as necessidades de um
cidadão, se analisado isoladamente.
- "O princípio da supremacia de interesse público atribui um status especial ao Estado frente
ao particular" razão pela qual, inclusive, vige a presunção de legalidade dos atos praticados
pelas entidades do Estado”.
- Considera-se a supremacia do interesse público uma pedra fundamental na noção de Estado
organizado, sendo relevante para a formação de qualquer estrutura organizacional de poder
público, como condição de convívio social no bojo da sociedade organizada.
- Não se trata de princípio expresso.
- Dentre estas outras prerrogativas verificamos:
1. A Administração Pública pode revogar seus próprios atos, quando inoportunos ou
inconvenientes, o que se denomina de autotutela, se garantidos os direitos adquiridos,
ensejando, todavia, a alteração de relações jurídicas já constituídas.
2. A autoexecutoriedade e a coercibilidade, assim como a presunção delegitimidade
dos atos administrativos.
3. A possibilidade de alterar unilateralmente os Contratos Administrativos, assim
como a garantia de rescisão unilateral por motivo de interesse público ou em virtude
do inadimplemento do particular, como cláusulas exorbitantes expressas no art. 58 da
lei 8.666/93.
4. Disposições sobre proteção ao meio ambiente e relações de consumo,
estabelecendo graus de desigualdade jurídica, como forma de proteção dos
hipossuficientes.
5. Definição de privilégios tributários para as pessoas jurídicas de Direito Público,
nos termos da Constituição Federal.
6. Prazos processuais diferenciados às pessoas jurídicas de direito público, qual seja,
prazo em quádruplo para contestação e em dobro para apresentação de recursos.
Como privilégio processual, também se pode citar a remessa necessária em decisões
proferidas contra entes públicos e a possibilidade de cobrança dos seus créditos por
meio de execução fiscal, nos moldes da lei 6.830/80.
- É oportuno mencionar, ainda, que essas prerrogativas do interesse público sobre o privado
não são manipuladas ao bel prazer da Administração, pois, na verdade, esta não possui um
Poder puro e simples, mas, um Poder -dever para bem desempenhar sua função que é
administrar de forma a satisfazer as necessidades da coletividade.
1.1.2. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
- Este princípio define os limites da atuação administrativa e decorre do fato de que a
impossibilidade de abrir mão do interesse público deve estabelecer ao administrador os seus
critérios de conduta. De fato, o agente estatal não pode deixar de atuar, quando as
necessidades da coletividade assim exigirem, uma vez que suas atividades são necessárias à
satisfação dos interesses do povo.
- Cumpre ressaltar que ao administrador não pertencem os bens da administração, ou seja, ele
não é titular do interesse público, portanto não tem livre atuação, fazendo-o, em verdade, em
nome de terceiros.
- Assim podemos dizer que a indisponibilidade do interesse público configura um contrapeso
do princípio da supremacia estatal. Pois, o princípio da Indisponibilidade serve para limitar a
atuação desses agentes públicos, evitando o exercício de atividades com a intenção de buscar
vantagens individuais.
2. Princípios de Direito Administrativo
- Os princípios serão relevantes para a definição da atuação estatal, como normas orientadoras
das condutas do agente público, de forma a buscar a satisfação dos interesses da coletividade.
Primordialmente, no artigo 37, caput, da Constituição Federal, estão expressos cinco
princípios, quais sejam:
1. Legalidade
2. Impessoalidade
3. Moralidade → MACETE: LIMPE
4. Publicidade
5. Eficácia
2.1. Princípio da Legalidade
- O princípio da legalidade decorre da existência do Estado de Direito, como uma Pessoa
Jurídica responsável por criar o direito, no entanto, submissa ao ordenamento jurídico por ela
mesmo criado e aplicável a todos os cidadãos.
- O princípio da legalidade, portanto, expressa a sujeição ou subordinação de pessoas, órgãos
ou entidades às prescrições emanadas do Legislativo, Executivo e Judiciário.
- O administrador público somente pode atuar conforme determina a lei. É a garantia de que
todos os conflitos sejam solucionados pela lei, não podendo o agente estatal praticar condutas
que considere devidas, sem que haja embasamento legal específico.
- Dessa forma, pode-se estabelecer que, no Direito Administrativo, se aplica o princípio da
subordinação à lei. Não havendo previsão legal, está proibida a atuação do ente público e
qualquer conduta praticada ao alvedrio do texto legal será considerada ilegítima.
- Ademais, pode-se entender que o princípio da legalidade é corolário da regra de
indisponibilidade do interesse público. Afinal, a lógica é que o administrador não pode atuar
de forma a dispor do interesse público e:, portanto, sua atuação fica dependendo da
autorização do titular do interesse público (que é o povo), responsável pela elaboração das
leis, por meio de seus representantes legitimamente escolhidos.
A atuação administrativa se limita à vontade legal = vontade do povo, manifestada por meio de
seus representantes.
- No que tange à atuação do direito privado, aos particulares, tudo que não está proibido, está
juridicamente permitido. É o chamado princípio da não contradição à lei.
- Não se confunde a legalidade com o princípio da reserva legal que determina a aplicação de
determinada espécie normativa a uma atuação definida no texto constitucional.
- Não obstante a exigência de lei ser a regra para que se possa admitir uma atuação
administrativa legítima, em determinadas situações, o texto constitucional excepcionaliza este
princípio, admitindo atuação à margem das disposições legais, a saber, a edição de medidas
provisórias, as situações de estado de defesa e de estado de sítio.
A) MEDIDAS PROVISÓRIAS: As medidas provisórias estão regulamentadas no art.
62 da Carta Magna e são expedidas com força de lei, em caso de relevância e
urgência, pelo Presidente da República, devendo ser submetidas, de imediato, ao
Congresso Nacional e desde que não se trate de matéria referente à nacionalidade,
cidadania, direitos políticos, partidos políticos, direito eleitoral, direito penal,
processual penal e processual civil entre outras vedações estampadas no próprio
dispositivo mencionado.
B) ESTADO DE DEFESA: Trata-se de instrumento de defesa do Estado, definido no
art. 136 da carta Magna que estabelece a possibilidade de o Presidente da República,
desde que ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional,
decretar a medida com a intenção de preservar ou prontamente restabelecer, em locais
restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e
iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes
proporções na natureza.
C) ESTADO DE SÍTIO: Trata-se de mais uma medida que visa à proteção do Estado e
da ordem pública, desta vez com a imposição de restrições mais amplas e, devendo,
portanto, ser utilizado em situações consideradas mais graves. o Presidente da
República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional,
solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio, somente
nos casos de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que
comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa ou de
declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.
2.2. Princípio da Impessoalidade
- O princípio da impessoalidade apresenta quatro significados (ou facetas) distintos, quais
sejam:
a) finalidade pública;
b) isonomia;
c) imputação ao órgão ou entidade administrativa dos atos praticados pelos seus
servidores; d) proibição de utilização de propaganda oficial para promoção pessoal de
agentes públicos.
- Este princípio se traduz na ideia de que a atuação do agente público deve-se pautar pela busca
dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém em especial,
ou seja, a norma prega a não discriminação das condutas administrativas que não devem ter
como mote a pessoa que será atingida pelo seu ato. Com efeito, o princípio da impessoalidade
reflete a necessidade de uma atuação que não discrimina as pessoas, seja para benefício ou
para prejuízo.
- Dessa forma, é possível considerar que, ao Estado, é irrelevante conhecer quem será atingido
pelo ato, pois sua atuação é impessoal. O agente fica proibido de priorizar qualquer
inclinação ou interesse seu, ou de outrem.
- Não haverá mudança de comportamento em razão da pessoa a ser beneficiada ou prejudicada
pelo ato administrativo.
- O art. 37, II, da Constituição Federal faz referências a ações concretas deste princípio, ao
prever que todos devem concorrer de forma igual para ingresso em concurso público, bem
como no art. 37, XXI, onde todos os licitantes têm direito a concorrer de forma igualitária..
- O Princípio da Impessoalidade como sinônimo do Princípio da Finalidadeou Imparcialidade.
Para estes, a finalidade seria pública, o que impediria o administrador de buscar objetivos
próprios ou de terceiros.
- Com efeito, a impessoalidade deve ser enxergada também sob a ótica do agente. Nesse
sentido, quando o agente público atua, não é a pessoa do agente quem pratica o ato, mas o
Estado - órgão que ele representa.
- "A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá
ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos.
- A utilização de símbolos ou imagens, ou até mesmo de nomes que liguem a conduta estatal à
pessoa do agente público desvirtua o exercício da função pública, tornando pública a conduta
de administrador e não de ente estatal.
- Costuma-se apontar como violação ao princípio da impessoalidade a nomeação de parentes e
cônjuge para assunção de cargos públicos, com funções de direção, chefia ou assessoramento,
por se tratar de ato praticado com a clara intenção de beneficiar um particular, sem
preocupação real com o interesse público.
- Não se admite que, de forma indireta, se garanta a nomeação do parente do agente público,
por meio de troca de favores ou favorecimentos pessoais para parentes de outros agentes.
2.3. Princípio da Moralidade
- Trata-se de princípio que exige honestidade, lealdade, boa-fé de conduta no exercício da
função administrativa, ou seja, a atuação não corrupta dos gestores públicos, ao tratar com a
coisa de titularidade do Estado. Esta norma estabelece a obrigatoriedade de observância a
padrões éticos de conduta, para que se assegure o exercício da função pública de forma a
atender às necessidades coletivas.
- Interpretando a Constituição Federal como uma norma posta integrante do ordenamento
jurídico nacional, se admite que a atuação em desconformidade aos padrões de moralidade
enseja uma violação ao princípio da legalidade, amplamente considerado, por abranger,
inclusive, os princípios e regras constitucionais.
- Por ser a moralidade um conceito jurídico indeterminado, normalmente a jurisprudência vem
aplicando a sua violação como vício de legalidade da atuação administrativa.
- A "moralidade social" procura fazer uma diferenciação entre o bem e o mal, o certo e o
errado no senso comum da sociedade, já a "moralidade jurídica" está ligada sempre ao
conceito de bom administrador, de atuação que vise alcançar o bem estar de toda a
coletividade e dos cidadãos aos quais a conduta se dirige.
- De acordo com as lições de Gustavo Barchet, o princípio da moralidade em divide-se em três
sentidos:
1. dever de atuação ética (princípio da probidade): o agente público deve ter um
comportamento ético, transparente e honesto perante o administrado.
2. concretização dos valores consagrados na lei: o agente público não deve limitar-se à
aplicação da lei, mas buscar alcançar os valores por ela consagrados.
3. observância dos costumes administrativos: a validade da conduta administrativa se
vincula à observância dos costumes administrativos, ou seja, às regras que surgem
informalmente no cotidiano administrativo a partir de determinadas condutas da
Administração.
2.4. Princípio da Publicidade
- Trata-se de premissa que proíbe a edição de atos secretos pelo poder público, definindo a
ideia de que a Administração deve atuar de forma plena e transparente. A administração não
age em nome próprio e por isso nada mais justo que o maior interessado, o cidadão, tenha
acesso ao que acontece com seus direitos.
- Pode-se estipular que a principal finalidade do princípio da publicidade é o conhecimento
público acerca das atividades praticadas no exercício da função administrativa. Em um estado
democrático de Direito, não se pode admitir que assuntos da Administração, que são do
interesse de todos, sejam ocultados.
- Para regulamentar estes dispositivos, foi editada a lei de acesso às informações (lei
12.527/11) que define o dever de publicidade a todos os órgãos da Administração Direta.
Visto que, é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada,
mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de
fácil compreensão.
- "São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de
informações de interesse público".
- A publicidade sempre foi vista como forma de controle da Administração pelos cidadãos.
- A doutrina também analisa a publicidade como requisito de eficácia dos atos
administrativos, definindo que mesmo depois de expedidos regularmente, estas condutas não
produzem efeitos em relação à sociedade antes de garantida sua publicidade.
- A eficácia dos atos depende da sua publicidade, mas não da sua validade: a publicidade é
imprescindível diante da necessidade de a população ter conhecimento dos atos. Contudo, o
ato administrativo editado conforme disposição da lei será válido, mesmo antes de seu
conhecimento pela sociedade.
- Frise-se que o princípio não é absoluto, porquanto a própria CF ressalta que devem ser
resguardadas a segurança nacional e o relevante interesse coletivo, o que poderá, de forma
fundamentada, excepcionalizar o princípio da publicidade.
- Com efeito, a publicidade poderá se manifestar pelas seguintes formas:
(i) direito de peticionar junto aos órgãos públicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder (CF, art. 5º XXXIV “a”);
(ii) direito de obter certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situações de interesse pessoal (CF, art. 5º, XXXIV);
(iii) divulgação de ofício de informações, por intermédio de publicações na imprensa
oficial, em jornais impressos ou pela internet.
2.5. Princípio da Eficiência
- Este princípio se tornou expresso com o advento da EC 19/98, não obstante o dever de atuar
buscando a obtenção de resultados positivos seja anterior à alteração constitucional.
Eficiência é produzir bem, com qualidade e com menos gastos. Uma atuação eficiente da
atividade administrativa é aquela realizada com presteza e, acima de tudo, um bom
desempenho funcional. Buscam-se sempre melhores resultados práticos e menos desperdício,
nas atividades estatais, já que quem ganha com isso é toda a coletividade.
- O art. 6°, §1°, da lei 8.987195 já definia que a eficiência era considerada princípio básico
para que a prestação de serviços públicos fosse considerada adequada.
- "O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em
relação ao modo de atuação do agente público, do qual se. espera o melhor desempenho
passível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de
organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de
alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público”.
- Para os servidores, a eficiência aparece como requisito essencial.
- O art. 37, §3°, da Carta Magna, estabelece que a legislação deverá disciplinar as formas de
participação do usuário na administração pública direta e indireta, admitindo-se a
apresentação de reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica,
externa e interna, da qualidade dos serviços.
- Por fim, uma prestação de serviços eficiente deve garantir uma célere solução de
controvérsias, razão pela qual, a eficiência está diretamente ligada ao princípio da celeridade
nos processos administrativos.
- Dessa forma, pode considerar-se que a rápida solução das controvérsias enseja uma eficiência
na execução das atividades estatais, ·contribuindo para a satisfação dos interesses da
sociedade.
2.6. Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa
- Trata-se de princípios expressos no texto constitucional de 1988, em seu artigo 5°, LV, como
garantia fundamental do cidadão. Em síntese, é o direito conferido ao particular de saber o
que acontece no processoadministrativo ou judicial de seu interesse, bem como o direito de
se manifestar na relação processual, requerendo a produção de provas e provocando sua
tramitação, seja diante de um processo judicial ou de um processo administrativo.
- A garantia de conhecimento dos atos processuais e a manifestação do particular em sua
defesa são decorrência lógica do princípio do devido processo legal.
- Importante ressaltar que o texto constitucional determina explicitamente a aplicação destes
princípios em sede de processos administrativos, sendo que o desrespeito a essas garantias
enseja a nulidade do processo e de todos os atos administrativos dele decorrentes.
- Ademais, sendo o processo uma relação bilateral, o contraditório permite a participação do
interessado na condução do feito, tendo o poder de influenciar na decisão a ser proferida,
concedendo ao julgador a sua visão acerca do tema discutido.
- Ressalte-se que, para que se garanta o exercício do contraditório de forma regular, é
indispensável o respeito ao princípio da igualdade na relação processual.
- No que tange ao princípio da ampla defesa, a doutrina processual a define como
indispensável para a concepção de democracia, abarcando o direito de ação e à tutela
jurisdicional e administrativa para proteção de direitos dos particulares. Ao tratar do tema,
costuma-se definir como inerente à ampla defesa o direito à defesa prévia, a garantia de
defesa técnica e o direito ao duplo grau de julgamento.
A) DEFESA TÉCNICA: é indispensável a presença de advogado em todas as fases do
processo administrativo disciplinar.
B) DEFESA PRÉVIA: é imprescindível que o particular possa se manifestar antes de
ser proferida decisão administrativa acerca da matéria objeto do processo.
C) DUPLO GRAU DE JULGAMENTO: Trata-se de prerrogativa que possibilita a
reanálise dos atos praticados pela Administração, por provocação do particular, com a
finalidade de evitar que se perpetuem injustiças ou decisões ilegais.
2.7. Princípio da Continuidade
- Traduz-se na ideia de prestação ininterrupta da atividade administrativa. Trata-se, portanto,
de exigência no sentido de que a atividade do Estado seja contínua, não podendo parar a
prestação dos serviços, não comportando falhas ou interrupções já que muitas necessidades
da sociedade são inadiáveis, como é o exemplo dos serviços de fornecimento de água e
energia elétrica à população em geral.
- O princípio da Continuidade está intimamente ligado ao princípio da eficiência, haja vista
tratar-se de garantia de busca por resultados positivos.
Da análise deste princípio, decorrem algumas consequências à execução das atividades estatais que
ensejam alguns questionamentos, senão vejamos:
1. O servidor público tem direito de greve?
Por seu turno, o servidor público, em sentido estrito, tem direito à greve e à sindicalização.
Com efeito, ao tratar dos servidores públicos civis, em seu art. 37, VII, a Carta Magna definiu o
direito de greve a estes agentes nos termos e condições estabelecidos em lei específica, garantindo
ainda o direito à livre associação sindical, no art. 37, VI.
Ocorre que o Supremo Tribunal Federal já pacificou o entendimento de que o direito de greve
é norma de eficácia limitada, ou seja, não obstante o servidor tenha a garantia definida na
Constituição, o exercício do direito fica limitado à edição de lei específica que o regulamente e,
enquanto não for editada a lei, o exercício da prerrogativa será impossível.
2. É possível interromper a prestação de um serviço por inadimplemento do usuário?
A Lei 8.987/95, em seu art. 6, §3°, estabelece expressamente que é possível a interrupção nos
seguintes termos:
§ 3° Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando:
1 - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade
3. A exceção de contrato não cumprido pode ser aplicada em contratos com a
administração?
Exceptio non adimpleti contractus é o direito de suspender a execução do contrato em face do
inadimplemento da outra parte. A doutrina tradicional era assente no sentido de que, nos contratos
administrativos, a aplicação desta teoria em benefício do particular contratado pelo Estado ensejaria
afronta direta ao princípio da continuidade do serviço público. Sendo assim, os particulares deveriam
manter a prestação determinada nos contratos celebrados com o poder público, mesmo diante do
inadimplemento deste.
4. Ocupação temporária de bens e substituição
O art. 58, V da lei 8.666/93, define que a Administração Pública, para evitar a interrupção da
atividade pública poderá, nos casos· de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis,
imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar
apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do
contrato administrativo. Trata-se de cláusula exorbitante dos contratos administrativos que visa a
evitar uma indevida paralisação da atividade exercida pelo particular contratado pelo Estado.
2.8. Princípio da Autotutela
- Trata-se do poder que a Administração Pública possui de ter o controle dos seus atos em suas
mãos, podendo ela mesma revê-los para trazer regularidade às suas condutas. Nesses casos, o
ente estatal tem a garantia de anular os atos praticados em suas atividades essenciais, quando
ilegais, ou revogá-los, quando inoportunos ou inconvenientes, sem que seja necessária a
interferência do Poder Judiciário.
- Acerca do tema, à Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal dispõe que: “A administração
pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. Da
mesma forma, dispõe o art. 53 da lei 9.784/99 que ''A Administração deve anular seus
próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
- O exercício da autotutela não afasta a incidência da tutela jurisdicional.
- Ainda que o controle administrativo poderá ser feito em relação à legalidade dos atos
praticados pela Administração, mas também em relação à oportunidade e conveniência de sua
manutenção. Assim, caso o ato seja lícito, mas não haja interesse público nos efeitos que ele
tende a produzir, será admitida a sua revogação.
- Em observância ao Princípio da Segurança Jurídica, alguns limites foram criados para a
Autotutela, no que tange à anulação de atos viciados, com o intuito de evitar que a revisão de
alguns atos possa ser mais nociva do que a sua permanência no ordenamento jurídico. Nestes
casos, é relevante analisar a boa fé dos destinatários da conduta ilícita.
2.9. Princípio da Razoabilidade
- Este princípio visa impedir uma atuação desarrazoada ou despropositada do Administrador,
definindo que o agente não se pode valer de seu cargo ou função, com a falsa intenção de
cumprir a lei, para agir de forma ilegal e arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao
senso comum. Este princípio representa certo limite para discricionariedade do administrador,
uma vez que, mesmo diante de situações em que a lei define mais de uma possibilidade de
atuação, a interpretação do agente estatal deve-se pautar pelos padrões de escolha efetivados
pelo homem médio da sociedade, sem o cometimento de excessos.
- Para José dos Santos Carvalho Filho, "razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou
seja , aquilo que se situa dentro de limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que
provocaram a conduta possam dispor-se de forma um pouco diversa."
- Quando uma determinada decisão administrativa for proferida, sob alegação de análise de
critérios de oportunidade e conveniência, de forma desarrazoada, esta conduta será ilegale
ilegítima, por ofender a lei em sua finalidade e, neste caso, poderá o Poder judiciário corrigir
a violação, realizando o controle de legalidade da atuação viciada.
- Todas as vezes que o mérito administrativo extrapola os limites da lei, seja por atuação que
afronta expresso dispositivo legal, seja pela violação ao princípio da razoabilidade, compete
ao judiciário, desde que provocado, sanar o vício da conduta estatal, determinando a anulação
do ato ilícito.
2.10. Princípio da Proporcionalidade
- Espera-se sempre uma atuação proporcional do agente público, ou seja, um equilíbrio entre
os motivos que deram ensejo à prática do ato e a consequência jurídica da conduta. A grande
finalidade deste preceito é evitar abusos na atuação de agentes públicos, ou seja, impedir que
as condutas inadequadas desses agentes ultrapassem os limites no que tange à adequação, no
desempenho de suas funções em relação aos fatos que ensejaram a conduta do Estado. Logo,
buscar um equilíbrio entre o ato praticado e os fins a serem alcançados pela Administração
Pública é a essencialidade deste princípio.
- Alguns autores entendem que esse princípio está contido no da razoabilidade, o que não é
uma total inverdade, pois ambos estabelecem uma necessidade de valoração de adequação da
conduta do agente estatal, dentro dos parâmetros da sociedade.
- Decisões manifestamente inadequadas, que extrapolam os limites da legalidade, por
desrespeitarem o equilíbrio no exercício da discricionariedade, podem ser consequentemente
anuladas pelo Judiciário. Aqui pode, inclusive, o administrador público ser responsabilizado
por Abuso de Poder, nos termos da lei.
- O princípio da proporcionalidade possui três elementos que devem ser observados no caso
concreto:
a) adequação (pertinência, aptidão): significa que o meio empregado deve ser
compatível com o fim desejado. Os meios devem ser efetivos para os resultados que
se deseja alcançar.
b) necessidade (exigibilidade): não deve existir outro meio menos gravoso ou
oneroso para alcançar o fim público, isto é, o meio escolhido deve ser o que causa o
menor prejuízo possível para os indivíduos;
c) proporcionalidade em sentido estrito: as vantagens a serem conquistadas devem
superar as desvantagens.
2.11. Princípio da Motivação
- É o dever imposto ao ente estatal de indicar os pressupostos de fato e de direito que
determinaram a prática dos atos administrativos. Dessa forma, a validade da atuação
administrativa depende da apresentação formal dos fundamentos fáticos e jurídicos
justificadores da decisão adotada, assim como da correlação lógica entre esses motivos e a
conduta deles decorrentes, demonstrando que a atividade estatal se direciona à busca do
interesse da coletividade.
- Demonstra à sociedade as razões pelas quais o poder público atuou de determinada forma,
tornando possível a análise dos cidadãos acerca da legitimidade e adequação de seus motivos.
- Tal princípio não é consenso doutrinário, haja vista o entendimento de parte da doutrina de
que não se configura preceito constitucional implícito, mas tão somente exigência para
determinadas condutas estatais.
- Não se confundem motivação e motivos dos atos administrativos, uma vez que estes são
elementos formadores ·da atuação e que a motivação é somente a fundamentação deste ato,
mas trataremos desta discussão, de forma mais acurada, no capítulo atinente ao estudo dos
atos administrativos.
- O artigo 50, §1° da lei 9.784/99 ''.A motivação deve ser explícita, clara e congruente,
podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato."
- Tal situação configura o que a doutrina administrativa resolveu denominar motivação aliunde
dos atos administrativos e ocorre todas as vezes que a motivação de um determinado ato
remete à de ato anterior que embasa sua edição, ou seja, ao invés de o administrador público
justificar apenas a razão do seu ato, ele o faz com base em motivos expostos em conduta
previamente editada.
2.12. Isonomia
- A isonomia, analisada formalmente, veda tratamento diferenciado às pessoas por motivos de
índole pessoal, de forma a garantir-se uma padronização de condutas do Estado em relação
aos cidadãos. Por seu turno, em seu aspecto material, a isonomia justifica tratamento
diferenciado como forma de igualar juridicamente aqueles que são desiguais faticamente.
Neste sentido, o preceito determina que a Administração Pública deve tratar igualmente os
iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas desigualdades.
- A isonomia justifica, portanto, o estabelecimento de garantias a determinados grupos
socialmente prejudicados, como forma de diminuir as desigualdades em relação ao restante
da coletividade, sendo a base para a criação de ações afirmativas, que visam a inclusão na
sociedade de pessoas menos favorecidas, por algum motivo.
- Não se pode exigir nenhum outro critério para admissão de pessoal no serviço público, sob
pena de se violar a isonomia da competição.
- Modernamente, a isonomia vem-se manifestando por meio de programas de governo que
visam a inclusão, nas universidades públicas, de alunos egressos de escolas públicas, além
daqueles que ostentam a qualidade de afro descendentes. A imposição de cotas sociais e
raciais decorre de um estudo prévio que determinou não haver isonomia na prestação do
serviço de educação pública, no que tange ao ensino superior, haja vista a execução estar
atingido especificamente as camadas sociais mais favorecidas.
2.13. Finalidade
- Com efeito, defendem alguns doutrinadores que se trata de manifestação de princípio da
impessoalidade. Dessa forma, a impessoalidade impede a conduta estatal orientada no sentido
de beneficiar determinada pessoa, devendo se ater, nas suas atuações, a alcançar a finalidade
pública.
- Celso Antônio Bandeira de Mello defende tratar -se de um princípio autônomo, que
determina a atuação do agente público, sempre visando a alcançar a finalidade pública
previamente estipulada pela lei. Assim, a finalidade estaria intimamente ligada ao principio
da legalidade, haja vista exigir que o poder público atue em respeito às disposições legais e
visando alcançar os objetivos de interesse público que estão definidos na legislação.
Parece-nos ser este o melhor entendimento acerca deste princípio, desatrelando seu conceito
do dever de impessoalidade.
- A lei 4.717/65, em seu art. 2°, parágrafo único, "e" dispõe que "o desvio de finalidade se
verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou
implicitamente, na regra de competência".
- Entenda-se que, mesmo que a conduta pareça estar permitida na legislação aplicável, ela será
ilegítima se o administrador público estiver exercendo suas atividades visando o;utro fim que
não aquele que estava previsto no texto legal, sempre orientado na busca pelo interesse da
coletividade.
- Ressalte-se que o desvio de poder (ou desvio de finalidade na prática do ato administrativo)
configura espécie do gênero abuso de poder e, portanto, qualquer conduta que seja orientada
pela obtenção de resultados diversos daqueles definidos na lei pode ser considerada abusiva
e, consequentemente, passível de anulação.
2.14. Especialidade
- A especialidade se baseia no princípio da indisponibilidade do interesse público e do dever de
eficiência na execução da atividade administrativa, inerente aos órgãos estatais, o que
justifica a necessidade de descentralização dos serviços do Estado e da desconcentração de
atividades dentro da estrutura orgânica da Administração.
- Com efeito, na incessante busca pela eficiência da atividade administrativa, em determinadas
situações, os entes estatais transferem a terceiros especializados a execução de alguns
serviços públicos. Isso ocorre porque a especialização em determinada atividade acaba por
ensejar uma maior eficiência na atividade com a obtenção de resultados positivos, haja vista o
fato de que estas entidades dedicamtodos os seus esforços na execução de uma única
atividade, não dividindo suas tarefas para execução de outros serviços.
- A transferência dos serviços a pessoas jurídicas diversas recebe o nome de descentralização,
haja vista o fato de que a prestação, até então, centralizada é entregue a outra entidade.
- Nesse sentido, mediante disposição de lei específica se criam entidades com personalidade
jurídica própria e capacidade de auto-administração para que executem algumas atividades de
interesse da sociedade, cuja prestação tenha lhes sido transferida, de forma especializada.
- Quando a lei específica cria determinado ente, estabelece a sua finalidade, sempre atrelada ao
interesse público . . Ou seja, o ente já é criado com sua finalidade especificada pela lei
própria, não podendo exercer atribuições livremente.
2.15. Segurança jurídica
- Trata-se de princípio geral do direito, base do Estado de Direito que garante aos cidadãos não
serem surpreendidos por alterações repentinas na ordem jurídica posta. Configura corolário
do direito como norma de pacificação social. Assim sendo, as modificações supervenientes
de normas jurídicas não devem retroagir para atingir situações pretéritas, sob pena de se
tornar instável o sistema de regras imposto pelo Poder Público, causando instabilidade social.
- Consoante a doutrina de Maria Sylvia Zanella de Pietro "o princípio se justifica pelo fato de
ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas
normas legais, com a consequente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando
situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior".
- Ademais, é relevante ressaltar que a aplicação do princípio da segurança jurídica deve ter
como base a boa fé daqueles que se valiam da situação anterior para seu benefício, não
podendo configurar uma forma de beneficiar os particulares pela torpeza de suas condutas.
- Ademais, é relevante ressaltar que a aplicação do princípio da segurança jurídica deve ter
como base a boa fé daqueles que se valiam da situação anterior para seu benefício, não
podendo configurar uma forma de beneficiar os particulares pela torpeza de suas condutas.
2.16. Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais
- Trata-se de princípio que define características aos atos administrativos, em decorrência da
supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
- Ressalte-se, assim, que a presunção de veracidade não é absoluta (ou juris et jure), uma vez
que a situação descrita pela conduta do poder público admite prova em contrário pelo
particular interessado. Da mesma forma, existe uma presunção relativa de que as condutas
administrativas foram praticadas em conformidade com a lei, sendo consideradas legítimas e
aptas a produzir efeitos.
- O Estado não tem o dever de provar todas as situações fáticas descritas no ato, devendo o
particular lesado, em muitos casos, comprovar a falsidade das disposições. Com efeito, a
presunção de veracidade diz respeito a fatos e causa a inversão do ônus da prova dos fatos
alegados no ato administrativo.
- No que tange à presunção de. legitimidade, trata-se de presunção jurídica, portanto, até prova
em contrário, o ato foi editado em conformidade com a lei e com o ordenamento jurídico,
configurando-se, mais uma vez hipótese de presunção relativa, que pode ser elidida mediante
comprovação do interessado.
- A doutrina costuma justificar a presunção de legitimidade no fato de que todo ato
administrativo é precedido de um processo regular em que serão respeitadas garantias como o
contraditório e a ampla defesa, havendo uma tendência a ter sido obediente às disposições
legais, além de ser este ato uma manifestação da soberania estatal, praticado pelo agente
público, em representação à vontade de toda a coletividade.
3. Dever de observância dos princípios
- Conforme previamente estipulado, esses princípios configuram um arcabouço jurídico que
justifica e embasa toda a atuação estatal. Não é suficiente,pois, que o ente público atue em
conformidade com o disposto na lei, mas que pratique condutas de forma honesta, em
respeito à moralidade, buscando a obtenção de resultados positivos, dando. publicidade aos
atos, por si, praticados, além de se orientar por todos os outros princípios que norteiam suas
condutas.
- A boa administração é aquela que interpreta o texto legal de forma a alcançar o interesse
público, mas também respeitando os preceitos balizadores da atuação do Estado como forma
de garantir o exercício da cidadania.
- Não se pode esquecer de que o Estado manifesta vontade em nome do povo, devendo -se
direcionar à satisfação dos anseios populares e que toda atuação · da Administração Pública
que se distancie de qualquer dos princípios analisados deve ser considerada ilícita, em sentido
amplo, e extirpada do ordenamento jurídico.
Fonte:
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2º Ed. Editora JusPODIVM. 2015. +
Slides da Aula de Direito Administrativo 1 (Prof. Kyev Moura)