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Faculdade Borges de Mendonça 
Professor: Sérgio Pereira do Espírito Santo 
 
CONTABILIDADE PÚBLICA 
 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
O Orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância da administração pública. Os 
governos utilizam para organizar os recursos financeiros. No Brasil é uma lei constitucionalmente prevista 
que estima a receita e fixa a despesa para um exercício, portanto, as despesas só poderão ser realizadas se 
forem fixadas ou incorporadas ao orçamento por meio de créditos adicionais. 
No orçamento público estão estabelecidos os programas de trabalho do governo, os quais devem 
atender e beneficiar toda a sociedade, tais como os seguintes na esfera federal: Transporte Ferroviário 
(Ministério dos Transportes); Educação Superior (Ministério da Educação); Segurança Pública (Ministério 
da Justiça); Saneamento Básico (Ministério da Saúde) etc. 
Na elaboração do orçamento há necessidade de estabelecer-se as fontes de receitas, ou seja, de onde 
virão os recursos a serem utilizados na implantação dos programas. Assim, o orçamento público possibilita 
ao gestor elaborar e apresentar o programa de trabalho que deve basear-se na política de Estado, e não no seu 
desejo particular, bem como seguir o que está representado na Bandeira Nacional: “Ordem e Progresso”. 
 
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
 
Para a elaboração do orçamento público há necessidade de atender-se os princípios orçamentários, os 
quais visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos 
processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Válidos para os Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos - União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, são 
estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais, quanto pela doutrina. 
 
PRINCÍPIO DA UNIDADE (TOTALIDADE) 
 
De acordo com este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve 
elaborar um único orçamento. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, e 
visa evitar múltiplos orçamentos dentro de uma mesma esfera (federal, estadual e municipal). 
 
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a 
evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, 
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. (Lei nº 4.320/1964) 
 
Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem 
integrar um único documento legal dentro de cada nível federativo, denominado de lei orçamentária anual 
(LOA). Em cada ano a União terá uma lei orçamentária anual, cada Estado terá a sua LOA e cada município 
também terá a sua, portanto, anualmente cada ente da Federação elaborará a sua própria LOA. Então, no 
Brasil, para cada exercício financeiro há 1 (uma) LOA federal, 26 estaduais, 1 (uma) distrital e 5.570 
municipais. 
 A lei orçamentária anual apresenta a consolidação (totalização) do orçamento fiscal (o que apresenta 
o maior volume de recursos, principalmente oriundos dos impostos), do orçamento da seguridade social 
(reúne os recursos destinados à saúde, previdência social e assistência social) e do orçamento das empresas 
estatais (apresenta os investimentos das empresas públicas e das sociedades de economia mista). 
 
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE 
 
Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e todas as 
despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e 
normatizado pelo § 5º do art. 165 da CF. 
 
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a 
evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, 
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. (Lei nº 4.320/1964) 
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Este princípio possibilita conhecer e controlar as despesas que serão realizadas (pessoal, encargos 
sociais, juros e encargos da dívida pública, medicamentos, obras, amortização da dívida etc.) e seu montante, 
bem como determinar o volume de receitas necessárias para o atendimento das despesas públicas e sua 
origem (impostos, taxas, contribuições, multas etc.). 
 
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (PERIODICIDADE) 
 
Conforme este princípio, o exercício financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão 
das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da 
Lei nº 4.320, de 1964. Segundo o art. 34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (1º de 
janeiro a 31 de dezembro). 
 
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a 
evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, 
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. (Lei nº 4.320/1964) 
 
PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO (ESPECIALIZAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO) 
 
As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se 
saiba, pormenorizadamente, a origem dos recursos bem como onde serão aplicados. Não se admite dotações 
globais e sim apresentadas de maneira mais analítica possível, o que tende a tornar mais fácil a administração 
do orçamento, bem como o controle pelo próprio órgão ou por outros como o legislativo, os Tribunais e 
Contas, as organizações não governamentais etc. 
Este princípio pode ser observado na legislação brasileira: 
 
A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender 
indiferentemente a despesa de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou 
quaisquer outras, [...]. (Art. 5º, Lei nº 4.320/1964) 
 
Os vários níveis de classificação possibilitam atender à diversas necessidades de informações, por 
diversos escalões, conforme exemplos a seguir: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
 
Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública, segundo o 
qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se 
subordina aos ditames da lei. A Constituição Federal de 1988, no art. 37, estabelece os princípios da 
administração pública, dentre os quais o da legalidade e, no seu art. 165, estabelece a necessidade de formalização 
legal das leis orçamentárias: 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I – o plano plurianual; 
II – as diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais. 
 
POR FUNÇÃO DE GOVERNO – RECURSOS TOTAIS 
10 – Saúde .... R$ 300.183.330,00 
11 – Trabalho. R$ 17.978.200,00 
12 – Educação R$ 390.950.948,00 
POR CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA DESPESA 
1 – DESPESAS CORRENTES R$ 660.663.257,00 
1.1 – Pessoal e Encargos Sociais R$ 314.938.192,00 
1.2 – Juros e Encargos da Dívida R$ 2.209.500,00 
1.3 – Outras Despesas Correntes R$ 343.515.565,00 
2 – DESPESAS DE CAPITAL R$ 648.354.549,00 [...] 
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 Entende-se então, a partir da Constituição Federal, de que os orçamentos, em todos os níveis de 
governo, devem ser estabelecidos por lei. A elaboração do orçamento é de iniciativa do Poder Executivo e 
aprovado pelo Poder Legislativo, como o exemplo a seguir. 
 
LEI Nº 9264, DE 26 DE JUNHO DE 2013. 
APROVA O PLANO PLURIANUAL DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS PARA O 
PERÍODO COMPREENDIDO ENTRE OS EXERCÍCIOS DE 2014 A 2017 
 
PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA 
 
Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei de 
Responsabilidade Fiscal – LRF, que determinam ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público de 
forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para 
qualquer pessoa, informaçõessobre a arrecadação da receita e a execução da despesa. 
Para atender o princípio da transparência não basta a publicação, mas sim apresentar as informações de 
maneira mais compreensível possível. 
 
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla 
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis 
de diretrizes orçamentárias; [...]. (Lei Complementar nº 101/2000 – LRF) 
 
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
 
Princípio básico da atividade da administração pública no regime democrático e que constitui requisito de 
eficácia dos atos administrativos. Está previsto no caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Justifica-se 
especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de 
suas despesas. Para que o orçamento seja executado precisa ser publicado no respectivo Diário Oficial, da União, 
do Estado, do Distrito Federal ou do Município. 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
 
PRIINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE 
 
O princípio da exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF, estabelece que a LOA não conterá 
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização 
para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação 
da receita orçamentária (ARO), nos termos da lei. 
 
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à 
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, 
nos termos da lei. 
 
O objetivo deste princípio é evitar que matérias não relacionadas ao orçamento sejam aprovadas na 
mesma lei. Para dar mais flexibilidade à execução orçamentária, a lei autoriza o Poder Executivo a abrir 
crédito adicional, até um determinado percentual, e realizar algumas alterações na LOA sem a necessidade 
de encaminhar ao Poder Legislativo para aprovação. 
 
PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO 
 
O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei nº 4.320, de 1964, preconiza o registro das 
receitas e despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções. 
 
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, 
vedadas quaisquer deduções. 
 
Exemplo: na elaboração da proposta orçamentária da União estima-se que o município de Barbeirinho deverá 
receber, no ano seguinte, o montante R$ 2,0 milhões referentes à transferência constitucional como parte da 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm#art3
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arrecadação do imposto de renda (IR) e do imposto sobre a produção industrial (IPI). Entretanto, o mesmo 
município deve R$ 500 mil à União, decorrentes de empréstimos e juros incorridos. Neste caso, a União não 
poderá deduzir a dívida do município, isto é, não deverá incluir no orçamento somente a transferência de R$ 1,5 
milhão. Na proposta orçamentária deverá constar como despesa a transferência constitucional de R$ 2,0 milhões 
ao município de Barbeirinho e como receita de amortização de empréstimos e de juros o valor de R$ 500 mil a 
serem recebidos do mesmo município. 
 
Conclusão: a condição devedor/credor ocorre tendo em vista a repartição tributária, nas quais os municípios têm 
direito ao recebimento de parte da arrecadação do imposto de renda (IR) e do imposto sobre a produção industrial 
(IPI), entretanto também são devedores em decorrência de empréstimos tomados do governo federal. 
 
PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS 
 
Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de impostos a 
órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF. 
 
Art. 167. São vedados: 
[...] 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição 
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de 
recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do 
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às 
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8º, bem como o 
disposto no §4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional no 42, de 
19.12.2003); 
[...] 
§4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem 
os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a 
prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993). 
 
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO 
 
Na elaboração do orçamento público deve haver equilíbrio financeiro entre receita e despesa. No 
ordenamento jurídico brasileiro esse princípio é acolhido pelo artigo Art. 7°, inciso II, a Lei nº 4.320/64: 
 
§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder 
Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura. 
 
 É importante que se gaste apenas aquilo que se possui, por este motivo o montante das despesas fixadas 
não deve ultrapassar o montante das receitas previstas. 
O déficit existente nas contas públicas é coberto pelas operações de crédito (empréstimos e 
financiamentos) que são classificadas tanto como de longo prazo, aquelas contratados para a realização de obras e 
aquisição de bens do imobilizado de grande valor, quanto de curto prazo, nas operações de recomposição do 
caixa, as quais acabam por se transformar obrigações de longo prazo pela constante rolagem por meio de 
colocação de títulos e obrigações emitidos pelos tesouros nacionais, estaduais e municipais. 
Segundo o art. 167, III, é vedada a realização de operações de crédito que excedam o montante das 
despesas de capital, o que faz com que cada unidade governamental tenha seu endividamento vinculado apenas à 
realização de investimentos e não à manutenção da máquina administrativa e outras despesas correntes. 
 
 
 
Referências 
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Versão 2013. 
Brasília, 2012. 
GIACOMONI, James. Orçamento público. 13. ed., São Paulo : Atlas, 2005. 
MANUAL DE CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO: parte I – procedimentos contábeis orçamentários. Ministério da Fazenda - 
Secretaria do Tesouro Nacional.