O regime jurídico das empresas estatais no Brasil e seu papel na promoção do desenvolvimento nacional

Prévia do material em texto

O regime jurídico das empresas estatais no Brasil e seu papel na promoção do 
desenvolvimento nacional 
Danilo Vieira Vilela, Bruna Cabrera de Bonito 
 
O artigo de Vilela e Bonito discorre sobre o papel das empresas estatais e mista 
perante o desenvolvimento econômico do Brasil e ao final traçam um perfil das 
empresas estatais na realidade brasileiro. 
Intervenção do Estado na Economia 
Em contexto histórico, a ascensão do pensamento econômico trouxe o 
enfraquecimento do modelo de Estado Absolutista, deixando de concentrar o 
poder nas mãos de uma única figura e passa a se preocupar mais com o 
mercado e a sociedade, como no caso da Revolução Francesa, 1789, que 
resultou na Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão. Entra 
em cena a consciência sobre a liberdade individual com a volta das trocas e o 
surgimento de uma classe social, a burguesia. 
Nesse momento, nasce um ambiente concorrencial que permite que ter 
competição entre os agentes, porém, aumentando a riqueza de uma única classe 
social e diminuindo a pose das minorias. Dessa forma, a luta pela liberdade 
individual é restringida nas mãos dos donos dos fatores de produção, criando 
uma desigualdade sociais e declínio econômico. 
Em decorrência desses acontecimentos, os estados declinam para momentos 
da história que a luta pela economia passa a tentar ser alcançada pela guerra. 
O que temos ao final da 1ª Grande Guerra Mundial é a discussão sobre um 
Estado Intervencionista que irá tomar o lugar do mercado autônomo. 
Com isso, vemos um Estado Interventor que passa a tomar conta de todos os 
setores do país e acaba por ter altos gastos que levam ao endividamento. A 
maquina estatal passa então a ser um Regulador, atuando apenas como 
regulado da ordem econômica e disciplinando o desenvolvimento do país. 
No Brasil, o Estado Regulador possuía atuação indireta e é resultado do princípio 
constitucional da livre iniciativa (art. 170, CRFC/88), deixando a atividade 
econômica em função do investimento privado. A Constituição de 1988 define o 
sistema como capitalista, com livre iniciativa. Desse modo, o Estado é restringido 
a atuar em função do bem-estar da sociedade, direito à educação, cultura e ao 
desporto. Ele só pode atuar em função da economia no sentido de segurança 
nacional ou quando for relevante ao interesse coletivo. 
Estado empresário – exercido de modo restritivo, atua apenas quando há 
omissão ou ausência da iniciativa privada para defender a satisfação do coletivo. 
As empresas estatais são empresas públicas e de sociedade de economia mista 
de disciplina prevista na lei nº 13.303/2016. Podem ser entidade, civis ou 
comerciais, em que o Estado possui controle acionário. O papel dessas 
empresas oscila e entre instrumento de direito e econômica, mas possui papel 
muito importante no desenvolvimento nacional. A Lei das Estatais (lei nº 
13.3003/16) estabelece a empresa estatal como personalidade jurídica de direito 
privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, sendo ela 
constituída de recursos exclusivos ou de maioria do setor público. 
Há uma diferença entre as empresas públicas federais e as demais empresas 
públicas, a primeira possui litígios tramitando na justiça federal, já as demais se 
submetem a justiça estadual. São empresas públicas: Empresa Brasileira de 
Correios e Telé-grafos, Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social e Empresa Brasileira de Serviços 
Hospitalares. 
Empresas de sociedade mista, essas contam com capital social do setor privado 
e a maioria das ações pertencentes a União aos Estados, ao Distrito Federal, 
aos Municípios ou a entidade da Administração Indireta. Sua forma de 
organização é de sociedade anônima com capital privado incorporado por meio 
de ações. São exemplos de empresas de sociedade mista: Petrobrás, 
Eletrobrás, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Sabesp. 
Em assuntos de criação ou extinção dessas empresas, deve se dar através de 
autorização legal do Pode Executivo, baseando-se no princípio da simetria ou 
paralelismo das fronhas. As empresas estatais subsidiárias necessitam da 
autorização do Poder Legislativo, que irá deliberar sobre o atendimento dos 
requisitos que autorizam a intervenção do Estado na economia. 
“Todavia, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.624, em junho 
de2019, o Supremo Tribunal Federal, por maioria, justificando-se tratar de 
interpretação conforme a Constituição, entendeu que “a exigência de autorização 
legislativa [...] não se aplica à alienação do controle de suas subsidiárias e 
controladas” (BRASIL, 2019, p. 2).” 
Para venda das subsidiárias, não é preciso autorização legislativa ou licitação, 
devendo apenas observar os princípios da Administração Pública. 
Conforme dispõe a Constituição da República, de 1988, as empresas estatais 
podem atuar na exploração de “atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços” (art. 173, §1º). 
O objetivo geral dessas empresas é o exercício de atividade econômica em 
sentido lato, atividades econômicas stricto sensu e os serviços públicos 
econômicos. A atividade em sentido estrito é exercida apenas por empresas 
estatais que são regidas pelo artigo 173 da Constituição, elas podem atuar em 
regime de concorrência com a iniciativa privado ou como monopólio. Já os 
prestadores de serviço público ficam submetidas ao artigo 175 da CRFB, apenas 
realizando a prestação de serviço público. Porém, todas recebem o mesmo 
tratamento segundo o Estatuto das Estatais. 
O regime jurídico das empresas estatais foi disciplinado em 2016 pela Lei nº 
13.303/16 (Estatuto das Estatais), que continha previsão constitucional no artigo 
173, § 1º da CRFB desde 1988. O estudo do regime jurídico das empresas 
estatais deve considerar que há parcialmente sujeição a normas de direito 
público (pois integram a Administração Pública Indireta) e parcialmente a normas 
de direito privado (pois são pessoas de direito privado) (CARVALHO FILHO, 
2020, p. 539). 
Pela constituição, é necessário submeter essas entidades ao regime jurídico das 
empresas na ausência de normas constitucionais, elas irão estar sujeitas ao 
direito privado. 
No que tange às normas de direito público relacionadas na Constituição de 1988, 
são alguns exemplos: a sujeição ao controle do Tribunal de Contas (art. 71, II e 
III); a proibição de deputados e senadores, a partir da expedição do diploma, de 
firmarem ou manterem contrato (art. 54, I, a); a sujeição aos limites globais e 
condições para as operações de crédito externo e interno, fixados pelo Senado 
(art. 52, VII); a sujeição ao controle do Congresso Nacional (art. 49, X); a 
submissão aos princípios da Administração Pública (art. 37, caput); a aplicação 
aos empregados das normas sobre servidores constantes nos incisos do artigo 
37; o estabelecimento das normas sobre licitações e contratos administrativos 
(art. 22, XXVII, combinado com art. 173, § 1º, III); a inclusão do orçamento fiscal, 
de investimento e da seguridade, na lei orçamentária anual (art. 165, § 5º); a 
exigência prévia de dotação orçamentária para a concessão de vantagem ou 
aumento de remuneração, criação de empregos ou alteração de estrutura de 
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal (art. 169, § 1º, I) (DI 
PIETRO, 2020, p. 563-564). 
Essa disposição para normas de direito privado deriva da personalidade jurídica 
desempenhada pelas estatais, qualificando-as como pessoas jurídicas de direito 
privado (natureza empresarial) (NOHARA, 2019, p. 678). Em razão das normas 
de direito público apresentarem entraves e mecanismos de controle na sua 
atuação, o caráter de personalidade privada possibilita maior maleabilidade 
quando no desempenho de seu papel econômico (principalmente quando atuam 
no setor econômico) (CARVALHO FILHO, 2020, p. 534). 
Tais normas exemplificam-se,por exemplo, na necessidade de registro em órgão 
específico no setor de atuação (art. 45 do CC), patrimônio próprio constituído por 
bens privados (art. 98 do CC), não gozar de privilégios fiscais (art. 173, § 2º 
daCRFB), submissão dos funcionários ao regime celetista (art. 173, § 1º, II da 
CRFB). 
Como responsabilidade civil, dispõe o artigo 37, § 6º da CRFB que “As pessoas 
jurídicas de [...] direito privado prestadoras de serviços públicos responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”. 
O patrimônio das estatais caracteriza-se por bens privados, sendo bens públicos 
somente os pertencentes a pessoas jurídicas de direito público interno. Para as 
estatais que prestam serviços, seus bens são classificados como bens públicos 
de uso especial. 
As estatais possuem como função social, pelo artigo 173, § 1º, I da CRFB/88. Di 
Pietro (2020, p. 567), o dever de exercer as suas atividades em benefício do bem 
comum”, ou seja, deve estar alinhado ao interesse coletivo, buscando o bem-
estar econômico, o emprego eficiente dos recursos e desenvolvimento de 
tecnologia brasileira junto a práticas de sustentabilidade. 
O artigo 173, § 1º, I da CRFB prevê também às estatais “formas de fiscalização 
pelo Estado e pela sociedade”, com controle interno (pelos órgãos internos da 
entidade – auditoria interna, governança corporativo e Código de Conduta e 
Integridade) e externo (deve respeitar práticas e métodos designados por entes 
públicos – União, Estado, Distrito Federal ou Município). 
Em relação ao regime de falência, “Caso haja insuficiência no patrimônio da 
estatal para efetuar obrigações, caberá ao ente federado (União, Estado, Distrito 
Federal ou Município) responder subsidiariamente (OLIVEIRA, 2017, p. 137)”. 
 
Papel das empresas estatais no desenvolvimento nacional 
A presença do Estado na economia brasileira só aconteceu com a vinda da 
família real de Portugal ao Brasil. A atuação estatal aconteceu em razão da 
necessidade de “enfrentar” crises econômicas internacionais, pelo desejo de 
controlar a participação do capital estrangeiro, pelos recursos naturais 
disponíveis e pelo objetivo de promover a industrialização rápida de um país 
atrasado. 
Com isso, em meio a uma industrialização incipiente, o surgimento das empresas 
estatais possuía o objetivo de dar continuidade a ampliação da acumulação 
privada de capital. Sendo a primeira empresa o Banco do Brasil, criado em 1808, 
e tendo sequência na criação somente após o desenvolvimento da indústria: 
Instituto de Resseguros do Brasil (1939) 
Companhia Siderúrgica Nacional (1942) 
Companhia Vale do Rio Doce (1942) 
Fábrica Nacional de Motores (1943) 
Companhia Hidrelétrica do São Francisco (1945) 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (1952) 
Petrobras (1953) 
Eletrobrás (1961) 
O auge da participação do Estado na economia aconteceu com a implementação 
do II PND (1960 a 1970) com a Eletrobrás, Petrobrás, Siderbrás e Telebrás, 
tendo elas participação muito importante para o desenvolvimento do Brasil a 
partir do investimento gerado. 
Porém, o cenário do crescimento foi seguido pela década de 80 sendo chamada 
de “Década Perdida”, em razão do cenário econômico negativo e redução da 
participação das estatais. Como saída, a privatização foi uma opção ao Estado. 
A privatização surge como a “venda de ativos produtivos do setor público com o 
objetivo de geração de recursos para redução do estoque da dívida pública”. 
O processo de privatização aconteceu em três partes: 
• 1980 – Liquidação de débitos do BNDES; 
• 1990 – Plano Nacional de Desestatização, venda de estatais clássicas 
com enfoque em privatizar setores industriais. 
• 1995 – Venda dos serviços públicos no setor de energia elétrica e 
telecomunicações. 
Após privatizar as estatais, foi possível notar uma melhora no rendimento dessas 
empresas, mas não se pode dizer que isso aconteceu só em razão da 
privatização. Nesse mesmo período outros fatores contribuíram para a evolução 
dessas entidades, como a liberalização dos preços e ajustes. 
Outros mecanismos de alienação das estatais: 
• Programa de Parceria de Investimentos – Lei nº 13.334/16, celebrar 
contratos de parceria com a Administração nos casos de 
empreendimentos públicos, fortalecer o papel do Estado como regulador. 
• Decreto nº 8.893/16 – Venda de sociedades empresariais do setor de 
energia elétrica. 
• Decreto nº 9.589/18 – Inclusão das empresas estatais federais no PND 
para dissolvê-las. 
 
Ainda que o Brasil tenha passado por um processo de desestatização das 
empresas, o número dessas entidades que pertencem ao Estado é grande e 
possuem importância na fixação dos rumos da economia nacional. 
 
 
Em 2008 foi realizado a Pesquisa de Inovação Tecnológica com dados entre os 
anos de 2005 e 2008. O resultado da pesquisa salientou que as empresas 
estatais federais apresentam uma taxa de inovação tecnológica de 68,1%, 
enquanto outras empresas obtiveram uma taxa de 38,6%. 
Conclusão 
Empresas estatais são resultados da intervenção direta do Estado na 
econômica, podendo essas empresas serem públicas e de sociedade mista. Elas 
estão contidas no regime jurídico próprio da Lei nº 13.303/2016. 
As empresas estatais devem ser compreendidas como instrumentos de 
intervenção do estado na ordem econômica e em segundo plano como obtenção 
de ganhos. 
O que podemos ver no cenário atual é uma redução das empresas estatais por 
consequência das privatizações e das normas que fazem essas empresas se 
aproximarem de empresas privadas stricto sensu. Em razão dos escanda-los 
com o nome da Petrobras nos anos recentes mais o declínio econômico da 
estatal, entrou em vigor uma nova lei (13.303/2016) que estabelece instrumentos 
mais rígidos de controle e transparência.