Ação Popular - AP

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UNIVERSIDADE CEUMA 
 
PRÁTICA SIMULADA CONSTITUCIONAL 
 
AÇÃO POPULAR (AP) 
 
Prof. Me. Edson Barbosa de Miranda Netto 
Ação Popular 
 O que é? 
 Remédio / Ação Constitucional. 
 
 Visa proteger determinados direitos difusos e coletivos  
patrimônio público, moralidade administrativa, meio 
ambiente e patrimônio histórico e cultural. 
 
 Pode ser proposta por qualquer cidadão brasileiro. 
Ação Popular 
Art. 5º da CF: 
 “LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor 
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio 
público ou de entidade de que o Estado participe, à 
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao 
patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da 
sucumbência”. 
 
Lei n. 4.717/1965. 
Cabimento/objeto e objetivo 
A Ação Popular pode ser manuseada para proteger os 
seguintes bens jurídicos: 
 Patrimônio público ou de entidade de que o Estado 
participe. 
 Moralidade administrativa. 
 Meio ambiente. 
 Patrimônio histórico e cultural. 
 
O objetivo da Ação Popular será, em tutela de urgência, 
suspender os atos lesivos a esses bens e, no mérito, pedir a 
sua anulação definitiva e o ressarcimento ao Erário. 
Legitimidade Ativa 
Qualquer cidadão brasileiro possui legitimidade ativa para 
propor uma AP. 
 
Conceito de cidadão brasileiro: 
 Brasileiro nato ou naturalizado devidamente alistado na 
Justiça Eleitoral e em gozo de seus direitos políticos. 
 
Concepção mais estrita de cidadão (eleitoral): no Brasil, 
há a obrigatoriedade de voto de 18 a 70 anos de idade. 
 
A prova da cidadania é feita mediante apresentação do título 
de eleitor (art. 1º, §3º, da Lei n. 4.717/65). 
Legitimidade Ativa 
Também podem propor ação popular, desde que 
devidamente alistados: 
 Maiores de 70 anos. 
 Menores entre 16 e 18 anos (se necessitam de assistência 
ou não, há divergência doutrinária). 
 Analfabetos. 
 Portugueses equiparados: art. 12 da CF: “§1º Aos 
portugueses com residência permanente no País, se 
houver reciprocidade em favor de brasileiros, serão 
atribuídos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os casos 
previstos nesta Constituição.” 
Legitimidade Ativa 
Quem fica fora do conceito de cidadão brasileiro para fins 
de propositura de AP? 
 Inalistáveis (Estrangeiros e Conscritos): não podem se 
alistar na Justiça Eleitoral. 
 Inalistados: podem, mas ainda não se alistaram na Justiça 
Eleitoral. 
 Pessoas jurídicas. 
 Menores de 16 anos. 
 Brasileiros com direitos políticos suspensos ou perdidos. 
 Ministério Público: atuará apenas como fiscal da ordem 
jurídica. 
Legitimidade Passiva 
Lei n. 4.717/1965, art. 6º: 
 “A ação será proposta contra as pessoas públicas ou 
privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as 
autoridades, funcionários ou administradores que 
houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o 
ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado 
oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do 
mesmo.” 
Legitimidade Passiva 
Há um litisconsórcio passivo necessário. 
 
Portanto, a Ação Popular deve ser proposta em face de 
TODOS os envolvidos: 
 Pessoas físicas: agentes públicos responsáveis pelo ato, 
beneficiários do ato lesivo, agentes públicos que se 
omitiram etc. 
 Pessoas jurídicas: pessoas jurídicas públicas e privadas e 
entidades mencionadas no art. 1º da Lei n. 4.717/65. 
 
É comum, em uma Ação Popular, haver 5 ou 6 réus por 
exemplo. 
Honorários advocatícios e gratuidade 
Art. 12, da Lei 4717/65: 
 Pede-se a condenação em honorários advocatícios e em 
custas processuais. 
 
A Ação Popular geralmente envolve a isenção de custas 
judiciais e do ônus da sucumbência, mas isso se aplica 
apenas ao AUTOR, não aos RÉUS. 
 
Não há pedido de Justiça Gratuita. 
Produção de provas e Participação do MP 
Realiza-se normalmente o pedido de produção de provas. 
 
Deve-se observar o rito ordinário da ação popular, previsto no 
art. 7° da Lei 4.717/65. 
 
O MP deverá ser chamado a atuar como fiscal da ordem 
jurídica. 
 Caso o autor desista da Ação Popular ou não promova a 
execução da decisão condenatória transitada em julgado, o 
MP deverá dar prosseguimento ao feito (arts. 9º e 16 da Lei 
n. 4.717/65). 
Tutela de Urgência 
A tutela de urgência é admitida nos termos do art. 5°, §4°, da 
Lei 4717/1965 e do art. 300 do CPC/2015. 
 
Pode possuir natureza de tutela cautelar ou de tutela 
antecipada a depender do caso. 
 
Deve-se sempre comprovar os dois requisitos para sua 
concessão: 
 Probabilidade do direito ou fumus boni iuris: argumentar 
em torno das provas do caso (geralmente documentais). 
 Perigo de dano, risco ao resultado útil do processo ou 
periculum in mora. 
Competência e Endereçamento 
Art. 5°, caput, da Lei 4717/1965. 
 
Leva-se em consideração o local de origem do ato ou 
omissão a serem impugnados. 
 
Regra geral: se o patrimônio lesado for da União, a 
competência será da 1ª instância da Justiça Federal, se 
estadual ou municipal, será da 1ª instância da Justiça 
Estadual. 
 Não há foro por prerrogativa de função na Ação Popular. 
Valor da causa 
Será o valor do prejuízo total causado ou valor do ato 
impugnado por meio da AP. 
 Por exemplo: se a AP for proposta para anular dois 
contratos administrativos de R$500.000,00 (meio milhão de 
reais) cada um, o valor da causa será de R$1.000.000,00 
(um milhão de reais). 
 
Se não houver prejuízo material calculável, como no caso 
de lesão apenas à moralidade administrativa? 
 O valor da causa será de R$1.000,00 (mil reais) para 
meros efeitos fiscais. 
Peça Profissional do XXXI Exame de Ordem 
Unificado 
 Enunciado: 
 Como parte das iniciativas de modernização que vêm sendo adotadas no 
plano urbanístico do Município Beta, bem sintetizadas no slogan “Beta 
rumo ao século XXII”, o prefeito municipal João determinou que sua 
assessoria realizasse estudos para a promoção de uma ampla reforma 
dos prédios em que estão instaladas as repartições públicas municipais. 
Esses prédios, localizados na região central do Município, formam um 
belo e importante conjunto arquitetônico do século XVIII, tendo sua 
importância no processo evolutivo da humanidade reconhecida por 
diversas organizações nacionais e internacionais, tanto que tombados. 
 A partir desses estudos, foi escolhido o projeto apresentado por um 
renomado arquiteto modernista, que substituiria as fachadas originais de 
todos os prédios, as quais passariam a ser compostas por estruturas 
mesclando vidro e alumínio. Concluída a licitação, o Município Beta, 
representado pelo prefeito municipal, celebrou contrato administrativo com 
a sociedade empresária WW, que seria responsável pela realização das 
obras de reforma, o que foi divulgado em concorrida cerimônia. 
Peça Profissional do XXXI Exame de Ordem 
Unificado 
 Enunciado: 
 No dia seguinte à referida divulgação, Joana, cidadã brasileira, atuante 
líder comunitária e com seus direitos políticos em dia, formulou 
requerimento administrativo solicitando a anulação do contrato, o qual foi 
indeferido pelo prefeito municipal João, no mesmo dia em que 
apresentado, sob o argumento de que a modernização dos prédios 
indicados fora expressamente prevista na Lei municipal nº XX/2019, que 
determinara o rompimento com uma tradição que, ao ver da maioria dos 
munícipes, era responsável pelo atraso civilizatório do Município Beta. 
Muito preocupada com o início das obras, já que a primeira fase 
consistiria na demolição parcial das fachadas, de modo que pudessem 
receber os novos revestimentos, Joana procurou você, como 
advogado(a), para que elabore a petição inicial da medida judicial cabível, 
com o objetivo de preservar o patrimônio histórico e cultural descrito 
acima, evitando-se lesão a este importante conjunto arquitetônico.(5,0) 
Obs.: a peça deve abranger todos os fundamentos de Direito que possam 
ser utilizados para dar respaldo à pretensão. A simples menção ou 
transcrição do dispositivo legal não confere pontuação. 
Peça Profissional do XXXI Exame de Ordem 
Unificado 
Gabarito da OAB: 
 A peça adequada nesta situação é a petição inicial de ação popular. 
 A petição deve ser endereçada ao Juízo Cível da Comarca X ou ao Juízo 
de Fazenda Pública da Comarca X, que abranja a esfera territorial do 
Município Beta, já que os dados constantes do enunciado não permitem 
identificar a organização judiciária do local. 
O examinando deve indicar, na qualificação das partes, a autora Joana e, 
como demandados, João, prefeito do Município Beta, a sociedade 
empresária WW e o Município Beta. A legitimidade ativa de Joana decorre 
do fato de ser cidadã, conforme dispõe o Art. 5º, inciso LXXIII, da CRFB 
ou o Art. 1º, caput, da Lei nº 4.717/65. A legitimidade passiva do prefeito 
municipal João decorre do fato de ter firmado o contrato administrativo 
(Art. 6º, caput, da Lei nº 4.717/65); da sociedade empresária WW pelo fato 
de ter celebrado e ser beneficiária do contrato administrativo (Art. 6º, 
caput, da Lei nº 4.717/65) e a do Município Beta, por se almejar anular o 
contrato administrativo celebrado (Art. 6º, § 3º, da Lei nº 4.717/65). 
Peça Profissional do XXXI Exame de Ordem 
Unificado 
Gabarito da OAB: 
 Como o ato é lesivo ao patrimônio histórico, é possível a declaração de 
sua nulidade via ação popular (Art. 5º, inciso LXXIII, da CRFB). O 
examinando deve indicar, no mérito, que a Lei Municipal nº XX/2019 é 
materialmente inconstitucional por afrontar o dever do Município de 
proteger os bens de valor histórico (Art. 23, inciso III, da CRFB OU o Art. 
30, inciso IX, da CRFB), de impedir a sua descaracterização (Art. 23, 
inciso IV, da CRFB), sendo que o conjunto urbano de valor histórico, 
alcançado pelo contrato administrativo, integra o patrimônio cultural 
brasileiro (Art. 216, inciso V, da CRFB). A inconstitucionalidade da Lei 
Municipal nº XX/2019 deve ser reconhecida incidentalmente. Em 
consequência, o contrato administrativo celebrado é nulo, em razão da 
inobservância das normas constitucionais vigentes (Art. 2º, alínea c, e 
parágrafo único, alínea c, da Lei nº 4.717/65). 
Peça Profissional do XXXI Exame de Ordem 
Unificado 
Gabarito da OAB: 
O examinando deve requerer a concessão de provimento liminar, para 
impedir o início de execução do contrato administrativo, com a demolição 
parcial das fachadas, segundo o Art. 5º, § 4º, da Lei nº 4.717/65. O fumus 
boni iuris decorre da flagrante ofensa à ordem constitucional, o que 
acarreta a nulidade do ato, e o periculum in mora da iminência de serem 
causados danos ao patrimônio-histórico. 
 
O examinando deve formular o pedido de declaração de nulidade do 
contrato administrativo. 
 
O examinando ainda deve juntar aos autos o título de eleitor de Joana; 
atribuir valor à causa e datar e qualificar-se como advogado. 
Modelo genérico de AP 
 AO JUÍZO DA __ VARA DA FAZENDA PÚBLICA ou CIVIL DA 
COMARCA... [ou] 
 AO JUÍZO DA __ VARA FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO 
ESTADO... 
 
 FULANO, nacionalidade..., estado civil..., profissão..., inscrito no CPF sob 
n..., título de eleitor n..., com endereço eletrônico..., domiciliado e 
residente em ..., vem, por seu advogado (instrumento de mandato anexo), 
endereço... para fins do art. 77, V, do CPC, com fulcro no artigo 5°, LXXII, 
da Constituição Federal e na lei 4.717/65, impetrar a presente 
 
 AÇÃO POPULAR COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA 
 
 em face do ato praticado pelo agente público..., empresário..., empresa..., 
pessoa jurídica de direito público... [colocar as qualificações de todos os 
envolvidos], pelos fatos e fundamentos a seguir exposto: 
Modelo genérico de AP 
OBS: COLOCAR TODAS AS PESSOAS ENVOLVIDAS NO 
POLO PASSIVO: AGENTES PÚBLICOS, PARENTES, 
EMPRESÁRIOS, EMPRESAS, PESSOAS JURÍDICAS DE 
DIREITO PÚBLICO ETC. 
 
 I – DOS FATOS 
 
Narrar os fatos descritos no caso trabalhado, indicando os principais 
pontos. Não repita o enunciado do caso (se isso for feito, todo o tópico 
DOS FATOS será desconsiderado). 
Modelo genérico de AP 
 II – DO CABIMENTO DA AÇAO POPULAR 
 
 O art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, admite a impetração da ação 
popular, por qualquer cidadão, visando anular ato lesivo ao patrimônio público 
ou de entidade que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural: 
 
 “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se 
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à 
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] 
 LXXIII. Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato 
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.” 
 
 Dessa forma, no presente caso... [explicar como os dispositivos acima se 
enquadram no caso trabalhado]. 
Modelo genérico de AP 
 III – DA LEGITIMIDADE ATIVA 
 
 A presente ação popular foi proposta pelo cidadão..., que está em pleno gozo 
de seus direitos políticos. Conforme artigo 1º, §3º, da Lei n. 4.717/65 está 
legitimado para pleitear... [objeto da ação], vejamos: 
 
 “Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de 
nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos 
Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 
141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados 
ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou 
fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com 
mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao 
patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer 
pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. [...] 
 § 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com 
documento que a ele corresponda.” 
 
 Desta forma, a autora é parte legítima para propor a presente demanda, uma 
vez que trata-se de cidadão que visa ...[objeto da ação]. 
 
Modelo genérico de AP 
 IV – DA LEGITIMIDADE PASSIVA 
 
 O art. 6º da Lei 4.717/1965 afirma o seguinte sobre os legitimados passivos 
da ação popular: 
 
 Art. 6º A ação popular será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades 
referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem 
autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem 
dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo. 
 
 O que se entende é que os legitimados passivos são as pessoas que dão 
causa ao dano, a ilegalidade ou ilicitude dos atos praticados, os funcionários 
ou administradores que autorizaram, aprovaram, ratificaram, ou praticaram os 
atos acima aludidos e os beneficiários de tal ato, formando um litisconsórcio 
passivo necessário. 
 
 Sendo assim, resta claro que... [explicar quem são os réus da demanda e 
como eles estão envolvidos]. 
 
Modelo genérico de AP 
V – DO MÉRITO 
 
A presente demanda se funda... 
 
OBS: Comentar as normas constitucionais e legais envolvidas no caso 
em questão, que podem falar sobre patrimônio público ou de entidade 
de que o Estado participe, moralidade administrativa, meio ambiente 
ou patrimônio histórico e cultural. Principaisartigos: art. 5º, LXXIII, e 37 
da CF, Lei 4.717/65, Lei 8.666/93. Buscar outros. 
 
OBS: Argumentar como os fatos e as condutas descritas e atribuídas 
aos réus ferem as normas citadas, gerando a necessidade de 
responsabilização dos envolvidos. 
Modelo genérico de AP 
 VI – DA TUTELA DE URGÊNCIA 
 
 A concessão da medida liminar está prevista no art. 5°, §4º, da Lei n.º 
4.717/65: 
 
 Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, 
processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o 
for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município; 
 §4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado. 
 
 A relevância do fundamento invocado ou fumus boni iuris reside nos 
argumentos fáticos e jurídicos acima expostos... [explicar como tal requisito 
está presente no caso trabalhado]. 
 O periculum in mora, por sua vez, está consubstanciado uma vez que a 
demora do processo causará... [explicar como tal requisito está presente no 
caso trabalhado]. 
 Portanto, requer-se a concessão da tutela de urgência para a suspensão do... 
[ato lesivo impugnado na petição]. 
Modelo genérico de AP 
 VII – DOS PEDIDOS E REQUERIMENTOS 
 
 Pelo exposto, requer ao presente juízo: 
 
 a) Que seja deferida a liminar, para suspender o ato lesivo..., conforme art. 5º, 
§ 4º, da Lei 4.717/65, em face de estarem demonstrados os requisitos do 
periculum in mora e do fumus boni iuris. 
 
 b) a citação dos réus nos endereços indicados, para, querendo, contestarem 
a presente ação, no prazo de 20 dias, sob pena de aplicação dos efeitos da 
revelia, nos termos do art. 7º, §2º, IV, da Lei 4.717/65. 
 
 c) a intimação do representante do Ministério Público, conforme o art. 6º, §4º, 
da lei 4717/65. 
 
 d) a procedência do pedido para... [colocar aqui o objeto almejado com a 
ação popular, como a anulação do ato lesivo], bem como o ressarcimento ao 
Erário dos danos causados. 
Modelo genérico de AP 
 VII – DOS PEDIDOS E REQUERIMENTOS 
 
 e) a condenação dos Réus no pagamento das custas e demais despesas 
judiciais e extrajudiciais, bem como nos honorários advocatícios. 
 
 f) a produção de todas as provas em direito admitidas, especialmente a 
documental. 
 
 Dá-se à causa o valor de R$... (valor do prejuízo total causado ou valor do ato 
impugnado). [ou] 
 Dá-se à causa o valor de R$1.000,00 para meros efeitos fiscais (quando não 
houver prejuízo material calculável). 
 
 Nestes Termos, pede Deferimento. 
 
 Local..., data... 
 Advogado... 
 OAB... 
OBRIGADO!