SEGURIDADE-SOCIAL-NO-BRASIL-ESTRATÉGIAS-DE-BEM-ESTAR-SOCIAL-POLITICAS-PÚBLICAS-1

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SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL- ESTRATÉGIAS DE 
BEM ESTAR SOCIAL POLITICAS PÚBLICAS 
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Sumário 
NOSSA HISTÓRIA ................................................................................. 2 
INTRODUÇÃO ....................................................................................... 3 
O DESENVOLVIMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS DURANTE O 
GOVERNO VARGAS E O REGIME MILITAR ................................................... 6 
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS: UMA APROXIMAÇÃO CONCEITUAL
........................................................................................................................ 10 
ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS. ......... 16 
CONTRADIÇÕES E PERMANÊNCIAS DO ESTADO DE BEM-ESTAR 
NO BRASIL ..................................................................................................... 22 
CONCLUSÃO ....................................................................................... 29 
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................... 31 
 
 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de 
empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de 
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como 
entidade oferecendo serviços educacionais em nível superior. 
A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a 
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua 
formação contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, 
científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o 
saber através do ensino, de publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Neste contexto será abordado o processo de constituição e 
desenvolvimento das Políticas Sociais na sociedade capitalista contemporânea, 
particularizando, o caso brasileiro e as políticas de natureza socio-assistencial, 
que, impulsionadas pela Constituição de 1988 vem alcançando centralidade na 
agenda social do país. A compreensão da Assistência Social como área de 
Política de Estado coloca o desafio de concebê-la em interação com o conjunto 
das políticas sociais e com as características do Estado Social que as opera. 
Assim, um primeiro eixo de análise a ser desenvolvido, refere-se ao 
enquadramento desta Política Social na contemporaneidade, enquanto política 
pública de responsabilidade estatal. Nesta perspectiva a análise da Política 
Social associa-se à busca de “elucidação da natureza e papel do Estado, tomado 
como instância onde se projeta (pressiona e é pressionada por formas e 
intensidades diferenciadas) a complexidade de interesses societais, com 
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influência nos compromissos de políticas públicas configuradas em cada 
conjuntura” Desse modo, Estado e Política Social “são, pois tomados como 
campos cuja dinâmica e interrelação compõem um pilar analítico de referência.” 
(Rodrigues, F.1999:15-16). 
Estudar a Assistência Social na realidade brasileira, a partir desta 
referência, supõe desvelar suas particulares relações com o campo da provisão 
social estatal, inscrevendo a no contexto mais amplo do desenvolvimento da 
Política Social no Estado brasileiro, em seu movimento histórico e político. A 
abordagem histórica é reveladora “da interação de um conjunto muito rico de 
determinações econômicas, políticas e culturais” (Behring e Boschetti, 2006:25) 
que vem permeando o desempenho da Política Social no país nas últimas 
décadas. 
 Nesta abordagem, não pode deixar de observar em primeiro lugar, que o 
Estado brasileiro, como outros na América Latina, se construiu como um 
importante aliado da burguesia, atendendo à lógica de expansão do capitalismo 
e nesse sentido, as emergentes Políticas Sociais no país, devem ser 
apreendidas no movimento geral e nas configurações particulares desse Estado. 
Nesta perspectiva, o que pode ser constatado é que a Política Social estatal 
surge a partir de relações sociais, que peculiarizaram a sociedade brasileira nos 
anos 30 do século passado, representando uma estratégia de gestão social da 
força de trabalho. Nas décadas seguintes, as intervenções do Estado 
mantiveram essa característica, modificando-se casuísticamente, em face da 
correlação das forças sociais, em diferentes conjunturas. (cf. Vieira, 1983). 
Em seu percurso histórico a Política Social brasileira vai encontrar na 
Constituição de 1988 uma inovação: a definição de um sistema Seguridade 
Social para o país, colocando se como desafio a construção de uma Seguridade 
Social universal, solidária, democrática e sob a primazia da responsabilidade do 
Estado. A Seguridade Social brasileira por definição constitucional é integrada 
pelas políticas de Saúde, Previdência Social e Assistência Social e supõe que 
os cidadãos tenham acesso a um conjunto de certezas a seguranças que 
cubram, reduzam ou previnam situações de risco e de vulnerabilidades sociais. 
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Para a Assistência Social, com esta inclusão no âmbito da Seguridade 
Social tem início a construção de um tempo novo. Como política social pública, 
começa seu percurso para o campo dos direitos, da universalização dos acessos 
e da responsabilidade estatal. Cabe lembrar que a Assistência Social, como 
política de Proteção Social, inserida na Seguridade Social, vem avançando 
muitíssimo no país, ao longo dos últimos anos, nos quais foram e vêm sendo 
construídos mecanismos viabilizadores da construção de direitos sociais da 
população usuária dessa Política, conjunto em que se destacam a Política 
Nacional de Assistência Social e - PNAS e o Sistema Único de Assistência 
Social - SUAS. Este conjunto, sem dúvida, vem criando uma nova arquitetura 
institucional e éticopolítica para a Assistência Social brasileira. A partir dessa 
arquitetura e das mediações que a tecem podemos, efetivamente, realizar na 
esfera pública, direitos concernentes à Assistência Social. 
Não podemos, no entanto, esquecer que, por sua vinculação histórica 
com o trabalho filantrópico, voluntário e solidário, a Assistência Social 
brasileira carrega uma a pesada herança assistencialista que se consubstanciou 
a partir da “matriz do favor, do apadrinhamento, do clientelismo e do mando, 
formas enraizadas na cultura política do país, sobretudo no trato com as classes 
subalternas”. (Yazbek, 2007, 6ª ed.) Isso significa que, apesar dos inegáveis 
avanços, permanecem na Assistência Social brasileira, concepções e práticas 
assistencialistas, clientelistas, primeiro damistas e patrimonialistas. 
Décadas de clientelismo consolidaram neste país uma cultura tuteladora que não 
tem favorecido o protagonismo nem a emancipação dos usuários das Políticas 
Sociais e especialmente da Assistência Social aos mais pobres em nossa 
sociedade 
 
 
 
 
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O DESENVOLVIMENTO DAS POLÍTICAS SOCIAIS DURANTE O 
GOVERNO VARGAS E O REGIME MILITAR 
 
No caso brasileiro, a relação entre direitos sociais e trabalho começou a 
ser traçada com a legislação trabalhista da Era Vargas. Apropriando-se de 
iniciativas de ajuda mútua, foram criados os institutos de previdência, que 
abrangiam apenas as principais categorias de trabalhadores que compunham a 
divisão sóciotécnica do trabalho nos anos 1940-1950. Ficaram de fora os 
trabalhadores rurais e os trabalhadores informais, cujo contingente tinha 
aumentado nos anos mais vigorosos da industrialização.A aceleração do 
processo de industrialização brasileiro fez com que Getúlio Vargas definisse uma 
política nacional progressista e uma política trabalhista destinada a atrair o apoio 
operário. O Getulismo demonstrou sua enorme capacidade de captar algumas 
das principais reivindicações dos trabalhadores urbanos e reelaborá-las como se 
fossem um presente do Estado. Essa foi a base fundamental para manter seu 
projeto nacional-industrial. 
Mas, para isso, foi necessário também, como já foi dito, reprimir as 
lideranças operárias e sindicais de esquerda. Entende-se que as leis trabalhistas 
instauradas neste período fazem parte de um conjunto de medidas adotadas 
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pelo Estado com o objetivo de instaurar um novo modo de acumulação, não só 
atraindo o movimento operário, como também garantindo à economia 
empresarial um mercado de fatores regulados em que o preço da força de 
trabalho se encontrava reduzido. Ou seja, a legislação trabalhista coibia o 
excesso na exploração da mais-valia, mas reafirmava a dominação do capital. 
Getúlio Vargas, ao instituir a Consolidação das Leis Trabalhistas (1943), 
unificando as leis trabalhistas, que estavam dispersas, e a Justiça do Trabalho, 
possibilitou um controle maior sobre a aplicação dessas leis. Foi a partir daí que 
se estabeleceu o marco legal das relações de trabalho, inicialmente para o meio 
urbano e, posteriormente, nos anos 1960, para o meio rural. 
Registre-se que a decisão de quem seria incluído ou não nos programas 
sociais estava diretamente ligada à posição dos trabalhadores na divisão sócio-
técnica do trabalho e à constatação de quais trabalhadores constituíam uma 
ameaça política maior para os interesses da classe dominante; por isso, o 
operariado urbano teve prioridade nesta questão. Alguns autores afirmam que, 
mais do que pensar na correlação de forças internas daquele momento histórico, 
o Estado Varguista buscava ao adotar determinadas ações, superar uma 
conjuntura internacional adversa que, com a queda do preço externo do café, 
dificultava a importação de tecnologias para o desenvolvimento industrial 
brasileiro. 
Além disso, os grandes centros se recuperavam da Crise de 1929, o que 
dificultava ainda mais alguma mudança na estrutura produtiva do país, gerando 
um processo de industrialização restringida, como o denomina Mello (1982). O 
que Vargas fez foi definir algumas medidas essenciais para um desenvolvimento 
industrial baseado em recursos escassos, revelando uma grande diretriz da 
política econômica adotada no período: o controle dos fatores produtivos 
enquanto instrumento de acumulação industrial. A política sindical e trabalhista 
adotada por Vargas seria um exemplo claro dessa ação reguladora do Estado, 
sendo a fixação do salário mínimo em 1940 e a obrigatoriedade de um sindicato 
único atrelado ao Estado as principais ilustrações dessa política. 
 É necessário destacar que, para além de sua dimensão política, a fixação 
do salário mínimo foi um instrumento importante para a acumulação urbano-
industrial. Isso porque, mesmo sendo fruto de mais de 200 greves da classe 
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trabalhadora, ao substituir o mercado como instância formadora do preço da 
força de trabalho, o salário mínimo evitava o confronto direto entre capital e 
trabalho. Além disso, ao ser fixado em níveis biológicos, a lei do mínimo garantia 
aos empresários expressiva redução de gastos com a folha de pagamento, pois 
deslocava a produtividade de cada ramo da base de fixação dos salários. Vemos 
aí, claramente, a incorporação de uma reivindicação dos trabalhadores, fazendo 
avançar a subordinação do trabalho ao capital. 
Os trabalhadores lutaram por décadas por uma série de direitos sociais 
como férias, redução da jornada de trabalho, descanso semanal remunerado, 
etc. e Vargas, ao finalmente atender a estas reivindicações, o fez como se 
fossem dádivas de um Estado benefactor e, mais do que isso, como um pai que 
dá para o seu povo o que ele precisa. E foi assim que se deu o período Varguista. 
Vinculando manipulação e repressão, a cultura política de Vargas combinou o 
controle que a legislação sindical implicava com as concessões da legislação 
social e trabalhista, aparentemente contraditórios, mas se combinando 
perfeitamente como repressão e direitos sociais se combinaram e se 
combinariam em tantos outros momentos de nossa história política. 
A partir do final dos anos 1950, o ambiente de conflito protagonizado pelos 
trabalhadores que buscavam retomar seu espaço na política nacional alcançou 
níveis expressivos, e foram surgindo novas formas de articulação de interesses 
que passavam ao largo da estrutura sindical oficial. Sem o rígido controle estatal, 
essas organizações passaram a envolver diversas parcelas da sociedade, com 
mobilizações em torno das bandeiras centradas na questão nacional e na 
alteração da estrutura corporativa. Lutavam também por aumento dos salários, 
melhoria nas condições de trabalho, apoio à política nacionalista e reformista e 
se posicionavam contra a carestia e a inflação. 
No governo que assumiria em seguida, o vice-presidente João Goulart, 
herdeiro político de Getúlio Vargas, após a renúncia de Jânio Quadros, 
preconizou as chamadas ‘reformas de base’, o que refletiu negativamente junto 
às forças do centro e da direita. Ele apoiou o movimento dos trabalhadores em 
algumas greves e facilitou a organização do Comando Geral dos Trabalhadores 
(CGT), em 1962. Questionava-se o fato de ele estar encaminhando o país para 
uma ‘República Sindical’, deixando o Estado entregue aos dirigentes sindicais. 
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Chegou-se a denunciar estoque de armamentos e quebra da hierarquia do 
Exército e da Marinha, causando indignação em amplos setores oficiais, o que 
foi habilmente explorado pelos conservadores que dariam um ‘Golpe de Direita’, 
em março de 1964, dando início a um período de regressão autoritária. 
Ainda assim, foi na década de 1970 que se consolidou o sistema de 
políticas sociais brasileiro, ao completar o processo de construção institucional 
desencadeado desde os anos 1930. Durante o período militar, o aumento do 
número de assalariados e a incorporação de novas categorias de trabalhadores 
aos sistemas de proteção social, aliados à dinâmica centralizadora do 
autoritarismo, levaram a um deslocamento rumo à universalização dos direitos 
sociais. No entanto, a disseminação desses direitos não foi acompanhada por 
uma estrutura capaz de assegurar seu exercício, o que tornou precária a 
cidadania que se universalizava. 
 Para Vianna (1998, p. 152), a modernização realizada pelos militares fez 
um percurso inverso à conduzida por Vargas: enquanto esta incorporou o mundo 
do trabalho organizado à cidadania, a ditadura militar disseminou direitos sociais 
entre os excluídos, mas “nivelou esta cidadania social em patamares tão baixos 
que a estigmatizou, afastando do sistema público os trabalhadores formais e a 
imensa gama de novos segmentos médios assalariados.” Além disso, no período 
Varguista a clientela era pequena e estratificada, mas estava incorporada ao 
universo da cidadania, participando de decisões importantes através de suas 
lideranças. No regime militar, a população beneficiária se expandiu, mas os 
esquemas associativos que lhe asseguravam voz foram desmantelados. 
Sistemas centralizados se constituíam como máquinas burocráticas que 
tomavam decisões cujos efeitos atingiam milhares de cidadãos sem nenhuma 
participação dos interessados. Neste sentido, Draibe (1998b, p. 30) considera 
que o sistema de políticas sociais desenvolvido no Brasil entre a década de 1930 
e final dos anos 1970 pode ser apreendido sob o conceito de Estado de Bem-
Estar Social, devido a suas definições, recursos institucionais mobilizados e 
resultados, mas o desempenho deste sistema foi “medíocre” e “sempre aquém 
das necessidades sociais da população.” No período militar, o binômio fortecentralização, fragmentação institucional e corporativismo versus fracas 
capacidades estatais e participativas conferiu pouca transparência aos sistemas 
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de políticas, “concorrendo tanto para a baixa accountability dos programas 
quanto para a inibição da força dos mecanismos de correção, modernização ou 
inovação institucional” (DRAIBE, 1998b, p. 5). 
 
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS: UMA APROXIMAÇÃO 
CONCEITUAL 
 
Os Estudos sobre as políticas sociais, particularmente na periferia 
capitalista (Behring e Boschetti, 2006; Sposati, 1988; Vieira, 1983 e 2004;) 
apontam que elas são estruturalmente condicionadas pelas características 
políticas e econômicas do Estado e de um modo geral, “as teorias explicativas 
sobre a política social não dissociam em sua análise a forma como se constitui 
a sociedade capitalista e os conflitos e contradições que decorrem do processo 
de acumulação, nem as formas pelas quais as sociedades organizaram 
respostas para enfrentar as questões geradas pelas desigualdades sociais, 
econômicas, culturais e políticas.” (Chiachio: 2006:13) Nesta perspectiva a 
Política Social será abordada como modalidade de intervenção do Estado no 
âmbito do atendimento das necessidades sociais básicas dos cidadãos, 
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respondendo a interesses diversos, ou seja, a Política Social expressa relações, 
conflitos e contradições que resultam da desigualdade estrutural do capitalismo. 
 Interesses que não são neutros ou igualitários e que reproduzem desigual 
e contraditoriamente relações sociais, na medida em que o Estadonão pode ser 
autonomizado em relação à sociedade e as políticas sociais são intervenções 
condicionadas pelo contexto histórico em que emergem. 
O papel do Estado só pode ser objeto de análise se referido a uma 
sociedade concreta e à dinâmica contraditória das relações entre as classes 
sociais nessa sociedade. É nesse sentido que o Estado é concebido como uma 
relação de forças, como uma arena de conflitos. Relação assimétrica e desigual 
que interfere tanto na viabilização da acumulação, como na reprodução social 
das classes subalternas. Na sociedade capitalista o Estado é perpassado pelas 
contradições do sistema e assim sendo, objetivado em instituições, com suas 
políticas, programas e projetos, apoia e organiza a reprodução das relações 
sociais, assumindo o papel de regulador e fiador dessas relações. A forma de 
organização desse Estado e suas características terão pois, um papel 
determinante na emergência e expansão da provisão estatal face aos interesses 
dos membros de uma sociedade. 
 Desse modo, as políticas sociais públicas só podem ser pensadas 
politicamente, sempre referidas a relações sociais concretas e como parte das 
respostas que o Estado oferece às expressões da “questão social”, situando-
se no confronto de interesses de grupos e classes sociais. Ao colocar a “questão 
social” como referência para o desenvolvimento das políticas sociais está 
colocando em questão a disputa pela riqueza socialmente construída em nossa 
sociedade. "Questão que se reformula e se redefine, mas permanece 
substantivamente a mesma por se tratar de uma questão estrutural que não se 
resolve numa formação econômico social por natureza excludente” (Yazbek, 
2001:33). 
 A questão social se expressa pelo conjunto de desigualdades sociais 
engendradas pelas relações sociais constitutivas do capitalismo contemporâneo. 
Sua gênese pode ser situada na segunda metade do século XIX quando os 
trabalhadores reagem à exploração de seu trabalho. Como sabem, no início da 
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Revolução Industrial, especialmente na Inglaterra, mas também na França vai 
ocorrer uma pauperização massiva desses primeiros trabalhadores das 
concentrações industriais. A expressão questão social surge então, na Europa 
Ocidental na terceira década do século XIX (1830) para dar conta de um 
fenômeno que resultava dos primórdios da industrialização: tratava-se do 
fenômeno do pauperismo. 
 Sem dúvida, o empobrecimento desse primeiro proletariado, constituído 
por uma população flutuante, miserável, cortada de seus vínculos rurais vai ser 
uma característica imediata do iniciante processo de industrialização. Como 
observa Bresciani (1982:25-37) sobre a Inglaterra de meados do século XIX: “As 
péssimas condições de moradia e a superpopulação são duas anotações 
constantes sobre os bairros operários londrinos ... a instabilidade do mercado de 
trabalho acentua a extrema exploração do trabalhador e força-o a residir no 
centro da cidade, próximo aos lugares onde sua busca de emprego ocasional se 
faz possível a cada manhã. Nessas áreas, a superpopulação acelera e piora as 
condições sanitárias das moradias.” Com certeza, esse primeiro proletariado vai 
aos poucos se organizando como classe, como movimento operário, com suas 
lutas, e alcançando melhores condições de trabalho e proteção social. Nesse 
sentido, a questão social é expressão do processo de “formação e 
desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da 
sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado 
e do Estado” (Iamamoto, 1995; 77 – 10 ed.) 
Através de seu protagonismo e ação organizada, os trabalhadores e suas 
famílias ascendem à esfera pública, colocando suas reivindicações na agenda 
das prioridades políticas. As desigualdades sociais não apenas são 
reconhecidas, como reclamam a intervenção dos poderes políticos na regulação 
pública das condições de vida e trabalho da classe trabalhadora. O Estado 
envolve-se progressivamente, numa abordagem pública da questão, criando 
novos mecanismos de intervenção nas relações sociais como legislações 
laborais, e outros esquemas de proteção social. Estes mecanismos são 
institucionalizados no âmbito da ação do Estado como complementares ao 
mercado, configurando a Política Social nas sociedades industrializadas e de 
democracia liberal. 
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Robert Castel (2000) ao afirmar, que, é a partir desse reconhecimento, 
que se constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, 
que vai do predomínio do pensamento liberal e da consolidação da sociedade 
salarial (meados do século XIX, até a 3ª década do século XX) às perspectivas 
keynesianas e sociais democratas que propõem um Estado intervencionista no 
campo social e econômico. Do ponto de vista histórico “a questão social vincula-
se estreitamente à questão da exploração do trabalho... à organização e 
mobilização da classe trabalhadora na luta pela apropriação da riqueza social. A 
industrialização, violenta e crescente, engendrou dessa forma, vincula-se 
necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu 
ingresso no mundo da política.” (Pastorini: 2004:110). 
 Importantes núcleos de população não só instável e em situação de 
pobreza, mas também miserável do ponto de vista material e moral... dessa 
forma, vincula-se necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da 
classe operária e seu ingresso no mundo da política.” (Pastorini: 2004:110), quer 
destacar, nesta linha argumentativa, é que o capitalismo monopolista, pelas suas 
dinâmicas e contradições, cria condições tais que o Estado por ele capturado, 
ao buscar legitimação política através do jogo democrático, é permeável a 
demandas das classes subalternas, que podem fazer incidir nele seus interesses 
e suas reivindicações imediatos,” (Netto, 2001: 29) Dessa forma, a Política Social 
Pública permite aos cidadãos acessar recursos, bens e serviços sociais 
necessários, sob múltiplos aspectos e dimensões da vida: social, econômico, 
cultural, político, ambiental entre outros. Assim que as políticas públicas devem 
estar voltadas para a realização de direitos, necessidades e potencialidades dos 
cidadãos de um Estado. 
 Para Jaccoud (2008:3), “as políticas sociais fazem parte de um conjunto 
de iniciativas públicas, com o objetivo de realizar, fora da esferaprivada, o 
acesso a bens, serviços e renda”. Seus objetivos são amplos e complexos, 
podendo organizar-se não apenas para a cobertura de riscos sociais, mas 
também para a equalização de oportunidades, o enfrentamento das situações 
de destituição e pobreza, o combate às desigualdades sociais e a melhoria das 
condições sociais da população da questão, criando novos mecanismos de 
intervenção nas relações sociais como legislações laborais, e outros esquemas 
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de proteção social. Estes mecanismos são institucionalizados no âmbito da ação 
do Estado como complementares ao mercado, configurando a Política Social nas 
sociedades industrializadas e de democracia liberal. 
Para Robert Castel (2000), afirma que é a partir desse reconhecimento, 
que se constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, 
que vai do predomínio do pensamento liberal e da consolidação da sociedade 
salarial (meados do século XIX, até a 3ª década do século XX) às perspectivas 
keynesianas e sociais democratas que propõem um Estado intervencionista no 
campo social e econômico. Do ponto de vista histórico “a questão social vincula-
se estreitamente à questão da exploração do trabalh... à organização e 
mobilização da classe trabalhadora na luta pela apropriação da riqueza social. A 
industrialização, violenta e crescente, engendrou dessa forma, vincula-se 
necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu 
ingresso no mundo da política.” (Pastorini: 2004:110) importantes núcleos de 
população não só instável e em situação de pobreza, mas também miserável do 
ponto de vista material e moral... dessa forma, vincula-se necessariamente ao 
aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu ingresso no mundo 
da política.” (Pastorini: 2004:110) 
O que se quer destacar, nesta linha argumentativa, é que o capitalismo 
monopolista, pelas suas dinâmicas e contradições, cria condições tais que o 
Estado por ele capturado, ao buscar legitimação política através do jogo 
democrático, é permeável a demandas das classes subalternas, que podem 
fazer incidir nele seus interesses e suas reivindicações imediatos,” (Netto, 2001: 
29) Dessa forma, a Política Social Pública permite aos cidadãos acessar 
recursos, bens e serviços sociais necessários, sob múltiplos aspectos e 
dimensões da vida: social, econômico, cultural, político, ambiental entre outros. 
É nesse sentido que as políticas públicas devem estar voltadas para a realização 
de direitos, necessidades e potencialidades dos cidadãos de um Estado. 
 Para Jaccoud (2008:3), “as políticas sociais fazem parte de um conjunto 
de iniciativas públicas, com o objetivo de realizar, fora da esfera privada, o 
acesso a bens, serviços e renda. Seus objetivos são amplos e complexos, 
podendo organizar-se não apenas para a cobertura de riscos sociais, mas 
também para a equalização de oportunidades, o enfrentamento das situações 
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de destituição e pobreza, o combate às desigualdades sociais e a melhoria das 
condições sociais da população.” 
Ainda para a autora (2008:10) a abordagem das políticas sociais sob a 
ótica da cidadania deve ter como referência a construção de padrões de 
igualdade nos quais os direitos constituem a medida da política. Nesse sentido, 
combater a pobreza e a desigualdade fora da referência a direitos é abrir espaço 
para medidas de “gestão da pobreza”. Na mesma direção afirma Fleury (1994) 
que sob a égide do conceito de cidadania, as políticas sociais desenvolvem 
planos, projetos e programas direcionados à concretização de direitos sociais 
reconhecidos em uma dada sociedade, como constitutivos da condição de 
cidadania, gerando uma pauta de direitos e deveres entre aqueles aos quais se 
atribui a condição de cidadãos e seu Estado. Vieira (2004) mostra ainda que as 
formas de governo e de organização do Estado expressam nas suas políticas 
sociais, o reconhecimento de direitos, da cidadania e da justiça. Afirma: “sem 
justiça e sem direitos, a política social não passa de ação técnica, de medida 
burocrática, de mobilização controlada ou de controle da política quando 
consegue traduzir-se nisto” (2004:59). Complementa: “na realidade, não existe 
direito sem sua realização. Do contrário, os direitos e a política social continuarão 
presa da letra da lei irrealizada”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL E AS POLÍTICAS SOCIAIS. 
 
 
No contexto de expansão da Política Social na sociedade moderna, cabe 
um especial destaque às experiências históricas que configuraram o 
denominado Estado de Bem Estar Social particularmente na Europa Ocidental. 
Nos anos recentes, de acordo com Silva, (2004) o Estado de Bem Estar Social 
vem sendo objeto de muitos estudos, sob diferentes aspectos como seus 
condicionantes históricos, seus fundamentos, suas características, sua 
capacidade de enfrentar a questão da desigualdade, constitutiva do capitalismo 
e suas contradições. Nas duas últimas décadas ampliou-se o debate e o acervo 
bibliográfico sobre essa temática (com destaque para os ingleses e europeus de 
um modo geral), foram criadas tipologias sobre possíveis modelos de EBES. 
Nos anos recentes cresceram as indagações sobre a compatibilidade entre BES 
e as relações que se estabelecem entre Estado, sociedade e mercado nos novos 
marcos da acumulação capitalista. “Há consenso que o EBES define-se, de 
modo geral, pela responsabilidade do Estado pelo bem estar de seus membros. 
Trata-se de manter um padrão mínimo de vida para todos os cidadãos, como 
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questão de direito social, através de um conjunto de serviços provisionados pelo 
Estado, em dinheiro ou em espécie.” 
Trata-se da intervenção do Estado no processo de reprodução e 
distribuição da riqueza, para garantir o bem estar dos cidadãos. (Silva, 2004:56) 
No século XX, a partir da crise econômica de 1929, com a quebra da bolsa de 
New York, e seguindo as ideias de Keynes, que defendeu uma maior intervenção 
do Estado na regulação das relações econômicas e sociais, ampliam-se as 
políticas sociais. Efetivamente, com os impactos sociais da crise econômica o 
governo norte americano, “buscando evitar que a fome e a miséria deteriorassem 
definitivamente a sociedade” (Costa, 2006:56) inicia a experiência histórica de 
um Estado intervencionista que vai efetivar um pacto entre interesses do capital 
e dos trabalhadores: o chamado consenso pós- guerra. 
 Nesse sentido as políticas keynesianas buscam gerar pleno emprego, 
criar políticas e serviços sociais tendo em vista a criação de demanda e 
ampliação do mercado de consumo. Desse ponto de vista, Keynes lança o papel 
regulador do Estado que busca a modernização da economia, criando condições 
para seu desenvolvimento e pleno emprego. “O Estado interventor propunha-se 
reduzir a irracionalidade da economia, tendo pois um papel de administrador 
positivo do progresso. Neste percurso veio não só suscitar o investimento na 
solidariedade, tendo passado mesmo a ser responsável por ela” Dessa forma, 
após a 2ª Guerra Mundial o Estado de Bem Estar Social consolida-se no 
continente europeu. O Plano Beveridge (1942) na Inglaterra serviu de base para 
o sistema de proteção social britânico e de vários países europeus. 
Tendo como referência conceitual do sistema a noção de Seguridade 
Social entendida como um conjunto de programas de proteção contra a doença, 
o desemprego, a morte do provedor da família, a velhice, por algum tipo de 
deficiência, os acidentes ou contingências sociais. De modo geral, o Estado 
de Bem Estar Social pode ser caracterizado pela responsabilidade do Estado 
pelo bem estar de seus membros. Trata-se de manter um padrão mínimo de vida 
para todos os cidadãos, como questão de direito social, através de um conjunto 
de serviços provisionados pelo Estado, em dinheiro ou em espécie. 
18 
 
 
Para Ian Gough (1982) o Estado de Bem Estar Socialinterfere na reprodução 
social da força de trabalho, tanto do ponto de vista da prestação de serviços 
sociais, como no âmbito da legislação social, controlando a população não ativa 
nas sociedades capitalistas. Para Mishra (1995) são os seguintes os princípios 
que estruturaram o W.S. inspirado no Plano Berveridge: 
 Responsabilidade estatal na manutenção das condições de vida dos 
cidadãos por meio de ações em três direções: elevado nível de emprego, 
prestação de serviços sociais universais como saúde, educação, 
segurança social, habitação e um conjunto de serviços pessoais; 
 Universalidade dos serviços sociais, 
 Implantação de uma rede de segurança de serviços de assistência 
social. 
Esping Andersen (1991) apresenta três tipos de Welfare. State: 
1- Liberal (EUA, Canadá e Austrália com políticas focalizadas - 
mínimas aos comprovadamente pobres); 
2- Conservador corporativista inspirado no modelo bismarkiano 
(França, Alemanha e Itália) com direitos ligados ao status social; 
3- E o social democrata com políticas universais, com direitos 
estendidos à classe média (países escandinavos). 
 Para Sonia Draibe (NEPP - UNICAMP) “trata-se de sistemas nacionais 
públicos, ou estatalmente regulados de educação, saúde, previdência social, 
integração e substituição de renda, assistência social e habitação, 
envolvendo também políticas de salário e emprego e a organização e produção 
de bens e serviço coletivos.” Um aspecto de consenso entre analistas diversos 
é a ligação entre as Políticas de Bem Estar Social e a necessidade de gestão 
das contradições resultantes do próprio modo de desenvolvimento da sociedade 
capitalista. 
 Nesse sentido, o Estado social corresponde a um tipo de estado 
adequado às determinações econômicas no qual a Política Social corresponde 
ao reconhecimento de direitos sociais que são corretivos de uma estrutura de 
desigualdade. Nos anos 70 do século XX, surgem persistentes dúvidas quanto 
à viabilidade econômica do Estado de Bem Estar universalista, com influência 
19 
 
 
beveridgiana e keynesiana. Isso porque a articulação: trabalho, direitos e 
proteção social que configurou os padrões de regulação sócio-estatal do Welfare 
State, passa por mudanças. 
 São mudanças que se explicam nos marcos de reestruturação do 
processo de acumulação do capital globalizado, que altera as relações de 
trabalho, produz o desemprego e a eliminação de postos de trabalho. Essas 
mudanças vem sendo implementadas por meio de uma reversão política 
conservadora, assentada no ideário neoliberal que erodiu as bases dos sistemas 
de proteção social e redirecionou as intervenções do Estado no âmbito da 
produção e distribuição da riqueza social. 
Na intervenção do Estado observa-se a prevalência de políticas de 
inserção focalizadas e seletivas para as populações mais pobres (os invalidados 
pela conjuntura), em detrimento de políticas universalizadas para todos os 
cidadãos. O que se constata é que há um denominador comum na maior parte 
das análises sobre as mudanças no Estado de Bem Estar Social: o “paradigma 
da exclusão” passou a prevalecer sobre o da luta de classes e das desigualdades 
constitutivas do capitalismo; a nova realidade é definida como pós-industrial, 
pós-trabalho, pós-moderna, etc. (Cf. Pastorini, 2004) “É importante ressaltar que 
‘sob a crise do Welfare State se radica também a crise do pensamento igualitário 
e democrático (Schons, 1995:4)”. 
“Crise resultante do renascimento dos ideais liberais, que se confronta 
com práticas igualitárias e que traz no seu bojo propostas reducionistas na esfera 
da Proteção Social.” (Yazbek, 1995: 11) “Apesar dessas mudanças, não é 
pertinente afirmar que o Estado de Bem Estar Social, na maior parte dos países, 
tenha sido desmontado. O que se observa, sob a influência do neoliberalismo, é 
a emergência de políticas sociais de nova geração que têm como objetivo a 
equidade”. (Draibe, 1998). 
Apesar da potência da estrutura institucional de política social construída 
durante o século passado, ela não conseguiu alterar a situação de exclusão de 
amplos setores sociais e nem tampouco a enorme concentração de renda que 
sempre caracterizou o País. O lento período de transição democrática, que se 
inicia ainda em meados da década de 1970 e se acelera durante toda a década 
20 
 
 
de 1980 em uma conjuntura de profunda crise e estagnação econômica, trouxe 
de volta a voz da sociedade. A democratização teve como ápice institucional a 
Constituição de 1988. A noção de cidadania foi a base de construção desse novo 
modelo expresso no texto Constitucional. 
A Constituição de 1988 institui um capítulo específico para a ordem social 
e reconhece como direitos sociais o acesso à saúde, previdência, assistência, 
educação e moradia - além de segurança, lazer, trabalho. A seguridade social 
institucionaliza um modelo ampliado de proteção social, nos moldes dos estados 
de bem-estar social, com universalização do acesso, responsabilidade estatal, 
orçamento próprio e exclusivo e dinâmica política inovadora baseada na 
integração federativa e na participação da sociedade. 
A Constituição representou uma ruptura legal baseada em noções pouco 
sólidas na estrutura social brasileira, como cidadania, democracia e 
solidariedade social. Constitucionaliza-se ali um novo pacto social, mas suas 
bases foram frágeis. A ordem social prevista impunha uma nova forma de Estado 
em uma sociedade com baixos níveis de organização social, antidemocrática em 
suas instituições estatais e sociais e profundamente desigual. Do ponto de vista 
organizacional, a política social apresentava uma potente estrutura de oferta e 
garantia de bens sociais, mas de baixa cobertura, restrita às parcelas médias e 
ao mercado formal, burocratizada, permeada por particularismos e com alto grau 
de corrupção. O modelo constitucional teria que conviver com o passado das 
políticas sociais, com os projetos governamentais que lhe sucederam e com os 
valores da sociedade que o adotou. E daí resultaria o padrão incompleto e 
insuficiente de nosso estado de bem-estar social. 
Nos quase 30 anos de Constituição, pode-se afirmar que as políticas 
sociais avançaram em aspectos cruciais, como o aparato político-organizacional 
e a concepção da questão social. Do ponto de vista do aparato político-
organizacional, destacam-se a construção de sistemas nacionais tais como os 
de saúde e assistência social, a expansão de burocracias públicas 
descentralizadas e unificadas, a participação inédita dos três níveis de governo 
e a construção dos mecanismos de participação e controle social. E do ponto de 
vista da concepção da questão social, destacam-se os elementos de 
21 
 
 
'constitucionalização' - incorporação da noção de direito (COUTO, 
2008; FLEURY, 2006), de 'abrangência' -, de publicização e incorporação, na 
agenda pública, de novos temas sociais, e de 'ampliação' - reconhecimento da 
produção social e da inter-relação dos problemas sociais (LOBATO, 2009). 
Esses avanços conviveram com restrições significativas, fartamente 
analisadas pela literatura da área. Contudo, nenhum prognóstico previu a 
inflexão que atinge as políticas sociais na conjuntura atual. Essa inflexão tem 
representação na proposta de Emenda Constitucional 55, em discussão no 
Congresso Nacional, embora seja mais ampla, já que se contrapõe ao pacto 
Constitucional de 1988 tanto no que toca aos direitos sociais como ao papel do 
Estado na sua garantia. 
Até aqui as restrições aos direitos sociais se deram, por um lado, por meio 
de constrangimentos à expansão do investimento nas áreas sociais, criados ou 
mantidos pelos sucessivos governos, como é o caso da reedição sistemática da 
Desvinculação dos Recursos da União ou o impedimento à exclusão das áreas 
sociais da Lei de Responsabilidade Fiscal ou a disputa acirrada pela definição 
de mínimos de gastos para os entes federados. 
Poroutro lado, por disputas intergovernamentais, por meio de projetos políticos 
distintos em relação à abrangência dos direitos sociais e à amplitude da 
intervenção estatal, como as diferenças entre o governo do presidente Fernando 
Henrique Cardoso e o governo do presidente Lula da Silva na condução da 
política de assistência ou entre esses mesmos governos e as políticas de 
igualdade racial, por exemplo. Ainda, por disputas entre atores nas arenas 
setoriais específicas, por recursos ou direção na formulação e implementação 
de políticas, como a configuração do Sistema Único de Assistência Social 
(Suas), ou por disputas na descentralização de responsabilidades no Sistema 
Único de Saúde (SUS). 
A não ser em manifestações específicas, por meio de discursos de 
autoridades ou por meio de tentativas ou sucessos na aprovação de legislações 
restritivas e setoriais, não houve, desde a Constituição, projeto político explícito 
22 
 
 
para reconfiguração ampliada dos direitos sociais previstos na Constituição e 
materializada no amplo arcabouço de políticas públicas que lhes dá sustentação. 
Esse projeto hoje existe e está sendo levado a cabo em meio a uma crise 
política grave, sem base em um programa eleito e que jamais foi apresentado 
como tal à sociedade. E, mais espantoso, com razoável apoio social das 
camadas médias. É de fato um projeto de ruptura com a trajetória que vinha 
sendo delineada e com o modelo de estado de bem-estar social desenhado na 
Constituição. 
 
CONTRADIÇÕES E PERMANÊNCIAS DO ESTADO DE BEM-
ESTAR NO BRASIL 
 
A literatura de estados de bem-estar seleciona elementos de sua 
emergência e desenvolvimento que, de explicações históricas, se transformaram 
em teorias com enfoques mais econômicos (WILENSKY, 1975) ou institucionais 
(CASTLES, 1989) (AMENTA, 2003; ARRETCHE, 1995). Independentemente do 
enfoque teórico, há elementos comuns que operam em maior ou menor grau na 
configuração de políticas sociais e, nesse sentido, servem como categorias para 
23 
 
 
a análise dos casos particulares. Dentre esses elementos, destacam-se o grau 
de desmercantilização, o compromisso entre capital e trabalho, as relações entre 
o mercado e o setor público, o papel da burocracia e da autoridade central e o 
papel das classes médias. Esses elementos são bem conhecidos da literatura 
brasileira de welfare state, mas, à exceção do papel da burocracia e da 
autoridade central, não são muito aplicados em pesquisas empíricas para 
conhecer a intervenção da ou na política social. 
A desmercantilização, categoria desenvolvida por Esping-Andersen 
(1990), diz respeito à autonomia dos indivíduos em relação à dependência do 
mercado de trabalho. As políticas sociais, ao fornecerem bens e serviços 
independentemente da inserção do indivíduo no mercado, garantem essa 
autonomia e, nesse sentido, os estados de bem-estar seriam reguladores por 
excelência do mercado de trabalho. Por outro lado, quanto mais as relações 
sociais são desmercantilizadas, mais fortalecidos ficam os trabalhadores para 
reivindicar direitos (ZIMMERMANN; SILVA, 2009). Assim, a desmercantilização 
envolve o aspecto econômico e também político. No caso brasileiro, as políticas 
sociais pós Constituição não teriam criado relações sociais inteiramente 
desmercantilizadas. Mais impactantes na desmercantilização foram medidas tais 
como a aposentadoria rural e o estabelecimento do mínimo de um salário mínimo 
para todos os benefícios previdenciários. 
O Benefício de Prestação Continuada (BPC), importante benefício para 
idosos e pessoas com deficiência, com alto impacto positivo na vida desses 
segmentos, sofreu constrangimentos tanto pela baixíssima faixa de renda de 
elegibilidade (renda per capita familiar de até 1/4 do salário mínimo) como pelas 
normatizações excludentes de avaliação médica para as pessoas com 
deficiência. Esse rigor foi amainado recentemente com a inclusão da avaliação 
social, que considera impedimentos sociais e não só biomédicos para a 
concessão do benefício (LOBATO; BURLANDY; PEREIRA, 2016). O impacto 
dessa medida ainda não é totalmente conhecido. Entretanto, quando combinada 
com a renda e com as regras para a análise da composição familiar, não parece 
que o acesso das pessoas com deficiência ao benefício poderá ser estendido de 
forma significativa. 
24 
 
 
O BPC atinge cobertura significativa para os idosos em extrema pobreza, 
mas não parece que vá ampliar sua cobertura ao amplo contingente de pessoas 
com deficiência, muitas das quais crianças e pessoas com transtornos mentais, 
cujas deficiências tornam pouco provável a inserção de muitas delas no mercado 
de trabalho. A insuficiência de serviços correlatos de saúde, de assistência e de 
educação para inclusão nas escolas de crianças e jovens com deficiência, 
compromete a inclusão social e o futuro destes, assim como aumenta o 
comprometimento familiar com o cuidado domiciliar, restringindo o acesso ao 
trabalho de membros da família, principalmente das mulheres, que permanecem 
dependentes de atividades pouco qualificadas e irregulares. 
O crescimento do emprego nos anos do governo do presidente Lula da 
Silva foi expressivo, com a criação de 22 milhões de novos empregos, 90% deles 
empregos formais. Mas foram empregos de baixa qualificação, principalmente 
no setor de serviços, onde 95% dos empregados recebia até dois salários 
mínimos (POCHMANN, 2014). O crescimento do emprego no setor de serviços 
está relacionado ao intenso processo de desindustrialização registrado a partir 
da década de 1990 e, embora a formalização reduza a precariedade do trabalho, 
já que permite o acesso a diretos tais como o seguro desemprego, envolve 
funções de baixa qualificação não ocupadas pelas camadas médias, 
permanecendo, portanto, 'gargalos' em áreas onde há exigência de qualificação 
(MONTALI; LESSA, 2016). 
A dinâmica em si do trabalho permanece insegura, haja vista o 
crescimento expressivo do benefício do auxílio doença previdenciário, que, de 
cerca de 30% das concessões do Regime Geral em 2000, passou a 55, 6% em 
2006 (estabilizando-se em torno de 45% nos anos seguintes) (FREITAS, 2013). 
Vários fatores contribuíram para esse aumento, que recentemente gerou 
medidas de controle por parte da Previdência Social, e dentre eles estão as 
restrições para o reconhecimento dos acidentes de trabalho que geram o auxílio-
doença acidentário. 
Analisando a mobilidade de renda em regiões brasileiras, Montali e 
Lessa (2016) confirmam que o aumento da renda registrado entre 2001 e 2012 
'não foi acompanhado por melhorias substanciais em outros indicadores, tais 
25 
 
 
como qualidade do emprego e educação', apesar das diversas políticas e ações 
nesse sentido. Acrescentam que, apesar do progresso registrado no acesso aos 
serviços públicos urbanos entre 2001 e 2012, ainda há distância significativa 
entre setores de renda. 
Precariedade do emprego, baixo nível educacional, insegurança em 
relação ao acesso a benefícios quando em situação de risco e insuficiência dos 
serviços universais mostram a fragilidade do processo de desmercantilização do 
nosso estado de bem-estar. Também, precisam ser considerados os efeitos da 
globalização sobre os estados de bem-estar, ainda são pouco conhecidos no 
Brasil, principalmente a abertura do mercado nacional sobre os setores 
relacionados aos serviços sociais (CORTEZ, 2008). Essa nova configuração 
influencia também a conformação e os interesses dos atores. Exemplos na área 
de saúde seriam novos atores e principalmente arranjos de interesses advindos 
das mudanças no mercado hospitalar privado no Brasil, nas empresas de planos 
de saúde ou o crescimento das empresas de serviços médicos, como as 
Organizações Sociais. 
As mudanças na organização produtiva impactam a organização coletiva 
e as demandas por direitos coletivos. A desmercantilização não depende 
somente da oferta segura de benefíciose serviços; ela precisa de 
reconhecimento por parte dos sujeitos coletivos. Pochmann chama à atenção 
para o fato que a recente ascensão de amplas camadas ao emprego não foi 
acompanhada de maior participação em sindicatos ou associações 
(POCHMANN, 2014). Os estudos de política social precisam se voltar mais para 
a compreensão da dinâmica coletiva, resultado da expansão do nosso estado de 
bem-estar, para identificar estratégias futuras. 
A fragilidade do processo de desmercantilização se associa a outro 
elemento importante à sustentação dos estados de bem-estar, que são os 
valores (ROSANVALLON, 2000; ESPING-ANDERSEN, 1999). A noção de 
cidadania, base política da construção do modelo constitucional, parece não ter 
alcançado o fundamento da solidariedade social que lhe é inerente. A noção 
prevalente é a do direito; direito à educação, à saúde etc., e da 
responsabilidade do Estado. Mas esse direito não está necessariamente 
26 
 
 
acompanhado da noção de igualdade, expressa na prestação pública e coletiva, 
mas, antes, no direito individual. Embora os sistemas públicos sejam 
sabidamente usados por todos, não há encontro entre os diferentes segmentos, 
já que se mantém, nos sistemas de proteção, a estratificação social presente na 
sociedade. É o caso da diferenciação no acesso à escola púbica e superior, do 
acesso a procedimentos de maior complexidade e do uso regular dos serviços 
no SUS ou da assistência dirigida preferencialmente à população vulnerável 
quando um conjunto de violações de direitos são riscos coletivos e podem atingir 
a todos. 
O fato de parcela significativa da população ter acesso a seguros privados 
de saúde não é trivial do ponto de vista da construção coletiva do direito à saúde 
e dificulta a difusão de uma cultura favorável à proteção social ampliada e 
igualitária. A construção do nosso estado de bem-estar social democrático, 
previsto na Constituição de 1988, não contou com um pacto de classes. Mesmo 
os setores de ponta da classe trabalhadora, que deram suporte ao SUS, 
mantiveram apoio, mas demandam planos privados de saúde em seus acordos 
coletivos e não incorporaram os benefícios não contributivos como parte da 
previdência social. Por outro lado, empresários resistiram à predominância do 
setor público e à ampliação do papel do Estado no processo Constituinte. 
O fenômeno da quebra de consenso do welfare é comum aos países que 
construíram estados de bem-estar, e os teóricos reforçam a dificuldade de se 
manter a solidariedade social em tempos de globalização e mudança do perfil do 
trabalho (CORTEZ, 2008). Para esses países, a questão seria como manter 
sistemas de proteção sem a base valorativa que lhes deu sustentação. Segundo 
Cortez, 'parece haver crescente deslocamento entre a provisão dos serviços 
sociais e a manutenção dos pilares que garantiriam uma 'coesão' social 
(CORTEZ, 2008, P. 164). No caso brasileiro, talvez isso se aplique, e poderia ser 
identificado pela exigência de serviços sem a correspondente associação com a 
solidariedade social. Isso explicaria a ausência de associação entre as 
condições de garantia dos princípios do SUS, como integralidade e equidade e 
a oferta prioritária e fragmentada de serviços pelo setor privado. 
27 
 
 
Para a assistência social, essa falta de consenso é ainda mais 
problemática. A construção do Suas tem caminhado pari passu à preferência 
pelos benefícios de transferência de renda, que, em 2011, representaram 86% 
da despesa federal na assistência social, restando pouco para a manutenção do 
sistema e sua rede sócio assistencial (SPOSATI, 2015). Isso não só compromete 
o sistema como reforça a noção da assistência como forma de política para 
pobres e, mais, para pobres de renda. Apesar do avanço normativo da 
assistência social por meio de medidas tais como a tipificação dos serviços 
assistenciais, o que muda a lógica de relacionamento com entidades voluntárias 
de prestação de serviços, e da Lei nº 1. 2435/2011, que regulamenta o Suas e 
cria a estrutura de proteção básica e especial, rompendo com a lógica de 
atenção por segmentos, o sistema é ainda marginal na configuração da proteção 
social. 
Dois mecanismos presentes no Bolsa Família, que é a vitrine da proteção 
aos pobres, comprometem a desmercantilização; são eles a contrapartida 
exigida para o benefício e a ideia de porta de saída. Noções comuns na 
concepção contemporânea do workfare, esses mecanismos tratam o recurso à 
assistência como risco eventual. A contrapartida, mesmo que seja do tipo soft, ou 
seja, evite penalizar o beneficiário que não cumpre as exigências de vacinação 
e frequência escolar - ao menos era assim até agora - reforça a noção clássica 
liberal de controle sobre os pobres. 
Já a porta de saída, ou a criação de oportunidades para reinserção dos 
beneficiários no mercado de trabalho, é mais perversa, já que trata processos de 
amplitude diversas - a situação de pobreza ou pobreza extrema - no mesmo nível 
da recepção de uma dada qualificação e consequente entrada no mercado de 
trabalho. Se essa concepção de porta de saída não tem mostrado efeitos 
significativos em países com maior escolaridade e melhores condições de 
trabalho, quiçá aqui. 
O modelo constitucional também careceu de uma coalizão político-
partidária de apoio. Estados de bem-estar podem ser menos dependentes dos 
partidos, sindicatos e movimentos sociais quando estão consolidados, passando 
a contar com o apoio de usuários e profissionais dos serviços. No caso brasileiro, 
28 
 
 
as coalizões foram setoriais, como na saúde e na assistência, formadas 
principalmente de profissionais e servidores, e, pouco, de partidos. Essas 
coalizões centraram esforços na construção dos sistemas por meio da formação 
de políticas públicas. 
Tal estratégia foi bem sucedida, porque, mesmo sem apoio partidário forte 
e sendo marginais aos projetos econômicos, os sistemas de proteção públicos 
cumpriram papel político para os distintos governos, fosse como parte do projeto 
de 'modernização' do Estado - como no caso do governo do presidente Fernando 
Henrique Cardoso - ou como parte de um projeto 'neodesenvolvimentista' - como 
nos governos do presidente Lula da Silva e parte do governo da presidente Dilma 
Roussef. A capacidade reformadora da política pública, contudo, mostrou seu 
limite frente às fragilidades estruturais de baixa inserção na política econômica, 
baixo grau de desmercantilização, ausência de valores igualitários e baixo apoio 
político-partidário. 
A prioridade à institucionalização por meio de políticas públicas foi 
extremamente positiva do ponto de vista legal e da construção dos sistemas 
nacionais, mas não atingiu, da mesma forma, as esferas subnacionais. Um dos 
preceitos mais inovadores das políticas sociais pós 1988 foi a descentralização 
como mecanismo de fortalecimento da democracia contra a tradição 
centralizadora, embora pareça ter sido um dos problemas da expansão dos 
sistemas nacionais. As instâncias de pactuação como mecanismos inovadores 
de negociação nas políticas sociais não têm sido capazes de enfrentar os 
conflitos federativos e o modelo de competição partidária nos estados e 
municípios. 
 
 
 
 
29 
 
 
CONCLUSÃO 
 
A ordem social instituída na Constituição de 1988 inaugurou um modelo 
avançado de estado de bem-estar, exercendo importante impacto nas condições 
de vida da população até aqui. Mas elementos estruturais à sustentação de tal 
modelo não puderam ser alterados ou o fizeram de forma tímida. Dados os 
sucessivos contextos desfavoráveis à consolidação do modelo, seu 
desenvolvimento priorizou a dinâmica estatal, principalmente em nível federal, 
por meio de políticas setoriais, serviços e benefícios, o que não lhe dá solidez 
para enfrentar conjunturas de retração. 
A prioridade à dinâmica estatal foi também um tipo de 'estratégia de 
barricada' de defesa das políticas sociaisfrente à sua dissociação dos modelos 
econômicos sucessivamente adotados, em especial na saúde. Mesmo o 
chamado no desenvolvimentismo não encontrou lugar para a expansão da 
universalização na área social, sendo mais ativo no incentivo ao consumo e aos 
mercados e na prioridade aos programas de transferência de renda. Nem nesse 
momento propício, a saúde, apesar de sua importância como setor industrial, 
recebeu lugar de destaque, ao contrário, aprofundou sua dependência do 
mercado externo. Esse também foi o caso em outros países latino-americanos, 
onde o modelo progressista não conseguiu romper a herança das políticas 
econômicas do período liberal que o precedeu. Apesar dos avanços desse 
modelo, há que se debitar também à antinomia entre expansão ampliada do 
bem-estar e políticas macroeconômicas os entraves vividos hoje. 
A relação positiva e bem sucedida entre expansão de políticas sociais e 
democracia no Brasil, expressa na transição democrática, na Constituição de 
1988 e posteriormente no desenho das políticas sociais, se tomada frente ao 
retrocesso que se avizinha, parece ter se esgotado e há que ser recriada. Sabe-
se que democracia e políticas sociais não andam necessariamente juntas, e a 
história brasileira é um bom exemplo. Mas o esforço empreendido nos últimos 
30 anos de relacioná-las autorizava a suposição de que algumas etapas haviam 
sido vencidas e não seriam alteradas, apesar dos embates constantes nas áreas 
de financiamento e gestão das políticas e nas dificuldades de superar as formas 
30 
 
 
tradicionais de intermediação de interesses, muito presentes na dinâmica real 
das políticas sociais, que é aquela vivida pela população. Como recriar o sentido 
democrático dos direitos sociais e da cidadania social? Qual democracia é capaz 
de dar o sentido pleno às políticas sociais? Que políticas sociais adensam 
efetivamente a democracia? O Brasil e os casos latino-americanos desafiam a 
literatura sobre estado de bem estar social a responder a essas perguntas. 
O Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes) tem indicado a 
necessidade de aprofundamento da democracia deliberativa; de inserção do 
bem-estar como mecanismo de desenvolvimento econômico; de valorização das 
manifestações sociais ainda pouco visíveis, como os movimentos de moradia e 
terra, de cultura, de favelas, mulheres, negros, homossexuais, onde a política 
social é menos institucional e mais identitária, onde o acesso a serviços é 
resultado de direitos substantivos e não o contrário. As respostas estão por vir, 
mas, nos seus 40 anos, o Cebes mostra juventude para começar de novo, se 
preciso for. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
31 
 
 
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