UA 6 2

Prévia do material em texto

MARKETING 
PÚBLICO
Caroline Lara
Revisão técnica:
Alexsander Canaparro da Silva 
Graduado em Administração de Empresas
MBA em Marketing e em Comércio Exterior 
e Negócios Internacionais
Mestre em Administração
Professor na área de Gestão
Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin – CRB 10/2147
M345 Marketing público / Adriana Galli Velho... [et al.] ; [revisão
técnica: Alexsander Canaparro da Silva]. – Porto Alegre :
SAGAH, 2018.
364 p.; 22,5 cm.
ISBN 978-85-9502-330-7
1. Marketing. 2. Administração. I. Velho, Adriana Galli.
CDU 658.8
LIVRO_Marketing_Publico.indb 2 01/02/2018 16:26:44
O consumidor de 
serviços públicos
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deverá ser capaz de:
  Diferenciar consumidor e usuário de serviços públicos.
  Caracterizar as situações do serviço público como fornecedor.
  Identifi car as responsabilidades legais da parte pública.
Introdução
As questões sobre as relações de consumo e fornecimento de serviços 
públicos sempre causam dúvidas e geram diferentes interpretações. 
Neste capítulo, você aprenderá como se caracterizam consumidores, 
usuários e fornecedores de serviços públicos. Além disso, observará o 
entendimento legal sobre as suas responsabilidades.
Serviço público
Serviço público consiste em uma atividade caracterizada pela presença direta 
ou indireta do Estado, no desenvolvimento do exercício que atende ao princípio 
do interesse público, qualifi cado como tal, legislativamente, sob um regime 
de princípios e prerrogativas, exigência do atendimento aos requisitos de 
competência e titularidade, bem como ao cumprimento de formas específi cas 
de execução determinadas previamente. 
Quando conceituamos serviço público, podemos considerar os aspectos 
subjetivo ou orgânico (consistente na presença direta ou indireta do Estado), 
material ou objetivo (relativo às atividades de interesse coletivo), e formal ou do 
regime jurídico exorbitante (configurado no procedimento de Direito Público).
O serviço público se fundamenta sob alguns princípios básicos: generali-
dade, continuidade, universalidade, eficiência e modicidade tarifária. Veja-os 
em detalhes abaixo.
LIVRO_Marketing_Publico.indb 155 01/02/2018 16:27:32
Princípio da generalidade e da universalidade: 
Os serviços públicos devem ser prestados com a maior amplitude possível, ou 
seja, devem beneficiar o maior número possível de indivíduos. Além disso, 
devem ser prestados sem discriminação entre os beneficiários, quando tenham 
estes as mesmas condições técnicas e jurídicas para a fruição. Cuida-se de 
aplicação do princípio da isonomia ou, mais especificamente, da impessoa-
lidade” (art. 37º, Constituição Federal) (BRASIL, 1988). 
Princípio da continuidade: indica que os serviços públicos não devem so-
frer interrupção, ou seja, a sua prestação deve ser contínua para evitar que a 
paralisação provoque, como às vezes ocorre, colapso nas múltiplas atividades 
particulares. A continuidade deve estimular o Estado ao aperfeiçoamento e à 
extensão do serviço, recorrendo, quando necessário, às modernas tecnologias, 
adequadas à adaptação da atividade às novas exigências sociais.
Princípio da efi ciência: deve o Estado prestar seus serviços com a maior 
efi ciência possível. Conexo com o princípio da continuidade, a efi ciência 
reclama que o poder público se atualize com os novos processos tecnológicos, 
de modo que a execução seja mais proveitosa com menor dispêndio.
Princípio da modicidade tarifária: os serviços devem ser remunerados a 
preços módicos, devendo o poder público avaliar o poder aquisitivo do usuário 
para que, por difi culdades fi nanceiras, não seja ele alijado do universo de 
benefi ciários do serviço.
O acesso a serviços públicos eficazes e adequados, como luz, telefone e água, é direito 
básico protegido pelo Código de Defesa do Consumidor (CDC). A relação jurídica de 
consumo é aquela estabelecida entre consumidor e fornecedor, que tem por objetivo 
a aquisição de um produto ou a contratação de um serviço.
O consumidor de serviços públicos156
LIVRO_Marketing_Publico.indb 156 01/02/2018 16:27:32
E o Código de Defesa do Consumidor
Existem três conceitos básicos presentes no CDC que precisamos avaliar para 
saber se é possível aplicá-los aos serviços públicos:
 verificar se é possível enquadrar o usuário no conceito de consumidor;
 analisar se a administração pública ou suas concessionárias e permis-
sionárias se encaixam no conceito de fornecedor;
 garantir que o serviço público integre o conceito de serviço.
Em última análise, é importante saber se é possível enquadrar esses ele-
mentos (usuário de serviço público, o poder público e o serviço público) na 
relação jurídica de consumo.
As características do serviço público são conferência de fisionomia jurídica, pertinência com 
quem presta o serviço, finalidade do instituto e regime jurídico diferenciado de execução.
Tendo por base o interesse público, os serviços públicos se estabelecem como uma 
meta do Estado. Assim, são criados, regulamentados e fiscalizados pelo poder público, 
sem prejuízo da possiblidade da sua delegação para a iniciativa privada. 
O Estado é um ente que mira a satisfação do interesse coletivo, subclassificando-o 
em primário, ou essencial, e secundário, ou não essencial. Quando o interesse coletivo 
é essencial, o Estado deve prestá-lo na maior dimensão possível, já que atende às 
demandas sociais primordiais.
E o usuário do serviço público como consumidor
Segundo a defi nição da American Marketing Association (AMA), marketing 
é a atividade, o conjunto de instituições e os processos que servem para criar, 
comunicar, entregar e trocar ofertas que tenham valor para consumidores, 
clientes, parceiros e sociedade em geral. Mas marketing também envolve 
analisar as necessidades do consumidor e garantir informações precisas para 
157O consumidor de serviços públicos
LIVRO_Marketing_Publico.indb 157 01/02/2018 16:27:32
desenhar ou produzir produtos ou serviços que estão de acordo com as ex-
pectativas dos consumidores e fornecedores.
Tais definições também se aplicam ao serviço público, que deve considerar 
o interesse público acima de qualquer prerrogativa. Contudo, todo serviço 
público é voltado ao bem-estar da sociedade, enquanto nem toda atividade 
comercial é voltada a esse objetivo. A reflexão mais profunda sobre o tema 
diferença entre usuário e consumidor de serviço público ou a distinção entre 
a relação de consumo e a de serviço público é uma questão que levanta muita 
dúvida para o contexto geral de direitos e deveres no dia a dia de pessoas 
que se se enquadram, ora com relação jurídica de serviço público, ora com a 
relação de consumo. 
Com efeito, da análise das regras ditadas pelo nosso ordenamento jurídico 
é extraída a diferença entre ambos. O tratamento dado ao usuário de serviço 
público pela Constituição e pela lei é diverso do dispensado ao consumidor. A 
Constituição trata dos dois assuntos em dispositivos diferentes, a concessão, 
basicamente no art. 175º, e a proteção ao consumidor, nos art. 5º, XXXII, e 170, V. 
O serviço público, cujo exercício é atribuído à concessionária, continua na titularidade 
e sob a responsabilidade do poder concedente. Perante a relação de consumo, diver-
samente, o poder público atua como protetor da parte considerada hipossuficiente, 
que, em regra, é o consumidor.
A concessionária é obrigada a prestar o serviço ao usuário, cujo exercício 
lhe foi atribuído, mas o poder concedente continua com o dever constitucional 
de prestá-lo, embora escolha a opção de fazê-lo indiretamente sob o regime de 
concessão ou permissão, como lhe é autorizado pelo art. 175º da Constituição 
Federal. A relação contratual entre concessionária e usuário, mediante a qual 
uma parte se obriga a prestar um serviço, recebendo em pagamento um preço 
público (tarifa), tem como pressuposto uma outra, entre a concessionária e o 
poder concedente. 
Por força do contrato principal (o de concessão), a concessionáriase obriga a 
prestar, ao usuário, serviço adequado, definido pelo art. 6º da Lei nº. 8.987/1995, 
satisfazendo as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, 
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 
O consumidor de serviços públicos158
LIVRO_Marketing_Publico.indb 158 01/02/2018 16:27:33
Na hipótese de descumprimento do contrato de concessão, a concessionária 
está sujeita, conforme o caso, às penalidades regulamentares e contratuais, 
inclusive multas, intervenção na prestação dos serviços e extinção da concessão.
Diferentemente da situação do usuário, na relação de consumo, o fornecedor 
é obrigado a prestar o serviço ao consumidor. O poder público tem o dever de 
regular a relação contratual entre eles, protegendo a parte considerada mais 
fraca. O inadimplemento pelo fornecedor gera a sua responsabilidade perante 
o consumidor, e o poder público não é responsável pelo cumprimento das 
obrigações pelo fornecedor.
Para o poder público, a defesa do usuário de serviço público é ainda mais 
relevante do que a defesa do consumidor. O pressuposto básico do instituto 
da concessão de serviço público no Direito brasileiro é a prestação de serviço 
adequado. O princípio da supremacia do interesse público impede que o poder 
concedente concorde com qualquer solução que prejudique essa prestação, por 
mínimo que seja o prejuízo, o que não ocorre na relação de consumo, em que 
os interesses envolvidos são privados.
Fica clara a distinção entre relação de consumo e de serviço público. O fornecedor e a 
concessionária têm obrigações perante o consumidor e o usuário, respectivamente. O 
descumprimento dessas obrigações acarreta responsabilidades. No entanto, no caso 
da concessionária, o ordenamento jurídico atribui essa responsabilidade também ao 
poder público (concedente), o que não acontece quando o fornecedor não cumpre 
as suas obrigações.
Do ponto de vista do marketing, consumidor é toda pessoa física ou jurí-
dica que adquire bens de consumo, sejam produtos ou serviços. Dessa forma, 
trata-se daquele que possui poder aquisitivo para consumir. Nessa perspectiva, 
poder aquisitivo pode ser entendido como a capacidade que uma pessoa ou 
uma população tem de comprar bens materiais. Assim, qualquer indivíduo ou 
grupo de pessoas com poder de compra, ou seja, capacitado economicamente 
para obter algo, pode ser considerado um consumidor.
Contudo, quando se trata de serviços públicos, o CDC, Lei nº. 8.078, de 
11 de setembro de 1990, enquadra o usuário de serviço público no conceito 
de consumidor em sentido estrito:
159O consumidor de serviços públicos
LIVRO_Marketing_Publico.indb 159 01/02/2018 16:27:33
Art. 2° Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza 
produto ou serviço como destinatário final.
Parágrafo único: Equipara-se a consumidor a coletividade de pessoas, ainda que 
indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo (BRASIL, 1990).
Basta pensar no serviço de energia elétrica, do qual somos destinatário final. Assim, 
o usuário de serviço público é inserido no contexto de consumidor coletivo, em que 
uma coletividade de usuários pode entrar com uma ação coletiva na busca da melhoria 
de um determinado serviço.
Em caso de evento danoso, o art. 17º do CDC fala “Art. 17º Para os efeitos 
desta Seção, equiparam-se aos consumidores todas as vítimas do evento” 
((BRASIL, 1990).
Como exemplo, podemos citar uma vítima de acidente envolvendo transporte 
coletivo que coloca o usuário do serviço público como consumidor por equiparação.
Já o art. 6º reza os direitos básicos do consumidor:
Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
I — a proteção da vida, saúde e segurança contra os riscos provocados por 
práticas no fornecimento de produtos e serviços considerados perigosos ou 
nocivos;
[...]
X — a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral (BRASIL, 1990).
Dessa forma, entendemos que, para o serviço público, não há necessidade 
de uma troca financeira para equiparar um cidadão a consumidor. Essa questão 
fica mais clara quando pensamos no cidadão em relação aos serviços de saúde 
pública. Como exemplo, podemos evidenciar que não há atividade comercial 
envolvida em campanhas de vacinação, ou atendimento médico provido pelo 
Sistema Único de Saúde (SUS). Já no fornecimento de energia elétrica, há uma 
relação econômica envolvida. Assim, é preciso avaliar caso a caso essas relações.
Serviço público como fornecedor
Para o mercado, fornecedor é toda pessoa física ou jurídica que, no exercício 
da sua atividade profi ssional econômica, lança produtos ou serviços no mercado 
O consumidor de serviços públicos160
LIVRO_Marketing_Publico.indb 160 01/02/2018 16:27:33
de consumo. A atividade profi ssional da pessoa física ou jurídica deve ser, 
em qualquer hipótese, o meio para que o consumidor proceda a aquisição do 
produto ou do serviço.
No serviço público, com base no art. 3º do CDC, enquadra-se a figura 
dos concessionários ou permissionários de serviços públicos no conceito de 
fornecedor.
Art. 3° Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacio-
nal ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem 
atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, impor-
tação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação 
de serviços (BRASIL, 1990).
Ainda com base no art. 3º, parágrafo 2º do CDC, é possível enquadrar o 
serviço público no conceito de serviço: “Art. 3º § 2° Serviço é qualquer ativi-
dade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as 
de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes 
das relações de caráter trabalhista” (BRASIL, 1990).
Partindo do art. 4º do CDC, temos menções expressas da incidência do 
CDC aos serviços públicos:
Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o 
atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, 
saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da 
sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações 
de consumo (BRASIL, 1990).
Desse modo, lei e mercado possuem definições semelhantes sobre o papel 
do fornecedor dentro da sociedade de consumo. O grande diferencial é que, 
para a esfera pública, os serviços a serem fornecidos surgem da necessidade 
pública e do bem coletivo. Já no mercado, essas necessidades não são pré-
-requisito para a criação de produtos e serviços, podendo-se explorar outras
necessidades de consumo, em esferas públicas ou privadas.
Também é evidente que os serviços ditos públicos são de responsabili-
dade da esfera pública, podendo ser transferidos, sob forma de concessão e 
permissão, dentro de uma regulamentação bastante específica. Já a atividade 
comercial comum deve seguir as legislações vigentes, contudo, não pode prestar 
serviços ditos públicos sem a prévia anuência do órgão público.
161O consumidor de serviços públicos
LIVRO_Marketing_Publico.indb 161 01/02/2018 16:27:33
Como gestor dos interesses da população, o Estado não pode agir por outro objetivo 
que não seja o de propiciar o bem-estar e os interesses coletivos. E para que se possa 
executar tais tarefas e prover tais interesses, é imprescindível que existam pessoas 
físicas que externem essas ações e manifestem determinada vontade, que a rigor é 
imputada ao próprio Estado. E são os agentes públicos, isto é, o conjunto de pessoas 
que, a qualquer título, exerce uma função pública remunerada ou gratuita, definitiva ou 
transitória, política ou jurídica, como prepostos do Estado, que garantem essa execução.
A categoria dos agentes públicos é extremamente abrangente, como nos mostra a 
Lei n°. 8.429, de 02 de junho de 1992, que descreve o conceito e nos revela a dimensão 
de seu sentido:
Reputa-se agente público, para efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, 
ainda que transitoriamente ou sem remuneração,por eleição, nomeação, 
designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, 
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no 
artigo anterior (BRASIL, 1992).
Dessa maneira, classificam-se os agentes públicos em agentes políticos, agentes 
particulares colaboradores e servidores públicos.
Código de Defesa do Consumidor 
e Lei n°. 8.987/1995
Por força do artigo 22 do CDC, entende-se que o serviço público não pode ser 
interrompido. Porém, há um confl ito quando comparado à Lei nº. 8.987 (Lei das 
Concessões), de 13 de fevereiro de 1995, sobre a prestação de serviços públicos.
Art. 22º Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, per-
missionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados 
a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, 
contínuos (BRASIL, 1995).
 A Lei nº. 8.987/1995 dispõe sobre o regime de concessão e permissão da 
prestação de serviços públicos, previsto no art. 175º da Constituição Federal.
O seu art. 6º contradiz o art. 22º do CDC e admite a interrupção do serviço 
público em alguns casos:
O consumidor de serviços públicos162
LIVRO_Marketing_Publico.indb 162 01/02/2018 16:27:33
Art. 6º § 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua inter-
rupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações;
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade 
(BRASIL, 1995).
É comum que os prestadores de serviço ignorem o art. 6º no que diz respeito à des-
continuidade do serviço sem aviso prévio. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), apesar 
de reconhecer a interrupção por força do inadimplemento, não admite, por exemplo, 
a lesão à dignidade da pessoa humana ou a unidades públicas essenciais, como 
hospitais ou escolas. O STJ também não concorda com a interrupção de serviços se 
houver prejuízos de direitos inadiáveis da coletividade, como a segurança pública. 
163O consumidor de serviços públicos
LIVRO_Marketing_Publico.indb 163 01/02/2018 16:27:34
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado 
Federal, 1988.
BRASIL. Lei nº. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão 
e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências. 1995. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L8987compilada.htm>. Acesso em: 18 dez. 2017.
BRASIL. Lei nº. 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes 
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego 
ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras provi-
dências. 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. 
Acesso em: 18 dez. 2017.
BRASIL. Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor 
e dá outras providências. 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/L8078.htm>. Acesso em: 18 dez. 2017.
Leituras recomendadas
AZEVEDO, R. D. de. Marketing, comportamento do consumidor e decisão de compra. 2013. 
Disponível em: <http://www.administradores.com.br/artigos/academico/marketing-
-comportamento-do-consumidor-e-decisao-de-compra/74801/>. Acesso em: 20
dez. 2017.
CUNHA, M. F. Conceitos de marketing. 2007. Disponível em: <http://www.administradores.
com.br/artigos/marketing/conceitos-de-marketing/13562/>. Acesso em: 20 dez. 2017.
CÓDIGO de Defesa do Consumidor aplicado aos serviços públicos. 2017. Disponível 
em: <http://www.lfg.com.br/conteudos/artigos/geral/codigo-de-defesa-do-consumi-
dor-aplicado-aos-servicos-publicos>. Acesso em: 20 dez. 2017.
FORNECEDOR. In: Knôôw.net. 2012. Disponível em: <http://www.old.knoow.net/defi-
nicao/fornecedor.htm>. Acesso em: 20 dez. 2017.
KOTLER, P.; KARTAJAYA, H.; SETIAWAN, I. Marketing 4.0: do tradicional ao digital. Rio de 
Janeiro: Sextante, 2017. 
MENDES, F. Distinção entre usuário de serviço público e consumidor. 2013. Disponível 
em: <http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,distincao-entre-usuario-de-servico-
-publico-e-consumidor,41740.html>. Acesso em: 20 dez. 2017.
MESQUITA, R. O que é marketing: tudo que você precisa saber sobre o assunto. 2017. 
Disponível em: <https://marketingdeconteudo.com/o-que-e-marketing/>. Acesso 
em: 17 dez. 2017.
164O consumidor de serviços públicos
LIVRO_Marketing_Publico.indb 165 01/02/2018 16:27:35
MPPEIMPRENSA. Os serviços públicos e a atuação dos órgãos de defesa. 2012. Disponível 
em: <https://www.youtube.com/watch?v=ZrtqNdvD2Hk>. Acesso em: 20 dez. 2017.
O QUE é poder aquisitivo. [2017]. Disponível em: <https://www.significados.com.br/
poder-aquisitivo/>. Acesso em: 17 dez. 2017.
O QUE é consumidor. [2017]. Disponível em: <https://www.significados.com.br/con-
sumidor/>. Acesso em: 20 dez. 2017.
SALES, F. A. O Estado-fornecedor e a submissão dos serviços públicos ao CDC. 2014. Dispo-
nível em: <https://jus.com.br/artigos/30596/o-estado-fornecedor-e-a-submissao-dos-
-servicos-publicos-ao-cdc>. Acesso em: 20 dez. 2017.
SERVIÇO PÚBLICO. In: Wikipédia. 2017.Disponível em: <https://pt.wikipedia.org/wiki/
Servi%C3%A7o_p%C3%BAblico>. Acesso em: 20 dez. 2017.
SERVIÇOS Públicos. In: Qconcursos.com. Disponível em: <https://www.qconcursos.com/
questoes-de-concursos/disciplinas/direito-direito-administrativo/servicos-publicos>. 
Acesso em: 20 dez. 2017.
WAILLA, L. de A. O estado fornecedor de serviços. [2017]. Disponível em: <http://www.
ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1158>. Acesso 
em: 20 dez. 2017.
WURSTER, T. M. Os serviços públicos e Código de Defesa do Consumidor. Revista de 
Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n. 14, set. 2006. Disponível em: <http://www.egov.
ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/19785-19786-1-PB.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2017.
O consumidor de serviços públicos165
LIVRO_Marketing_Publico.indb 166 01/02/2018 16:27:35