CAEPE 14 TCC VF

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AURÉLIO JOSÉ PELOZATO DA ROSA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UM MODELO SISTÊMICO DE PRESERVAÇÃO DA ORDEM 
PÚBLICA EM TRÊS NÍVEIS DE RESPOSTA: 
 
municipal; estadual; e, federal, identificando os atores e os órgãos 
formadores 
 
 
 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia 
apresentada ao Departamento de Estudos da 
Escola Superior de Guerra como requisito à 
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos 
de Política e Estratégia. 
 
Orientador: Prof Dr. TC EB (R-1) Gilberto de 
Souza Vianna. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2020 
2 
 
C2020ESG 
Este trabalho, nos termos de legislação 
que resguarda os direitos autorais, é 
considerado propriedade da ESCOLA 
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É 
permitida a transcrição parcial de textos 
do trabalho, ou mencioná-los, para 
comentários e citações, desde que sem 
propósitos comerciais e que seja feita a 
referência bibliográfica completa. 
Os conceitos expressos neste trabalho 
são de responsabilidade do autor e não 
expressam qualquer orientação 
institucional da ESG. 
 
 
 _________________________________ 
 AURÉLIO JOSÉ PELOZATO DA ROSA 
 
 
 
 
 Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Elaborada pela bibliotecária Patricia Imbroizi Ajus – CRB-7/3716 
 
 
 
 
R893m Rosa, Aurélio José Pelozato da 
 Um modelo sistêmico de preservação da ordem pública em três níveis de 
resposta: estadual, municipal e federal, identificando os atores e os 
órgãos formadores / Cel PM Aurélio José Pelozato da Rosa.- Rio de 
Janeiro: ESG, 2020. 
 
55 f. 
 
Orientador: TC R1 Prof. Dr. Gilberto de Souza Vianna. 
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao 
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à 
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos Política e Estratégia 
(CAEPE), 2020. 
 
1. Ordem pública - Preservação. 2. Bem estar social. 3. Teoria Geral 
de Sistemas. 4. Políticas públicas. 5. Forças Auxiliares. I.Título. 
 
 CDD –354.81 
3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Às minhas duas Rosas, minhas filhas, 
Gabriela Pires da Rosa e Betina Pires da 
Rosa. “Foi o tempo que dedicaste à tua rosa 
que a fez tão importante” (Antoine de Saint-
Exupéry – O Pequeno Príncipe). 
 
 
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AGRADECIMENTOS 
 
Aos meus pais, Pedro e Leticia, pelos exemplos de honestidade e 
simplicidade que orientam meu caminho sempre na busca das sete virtudes – 
prudência, justiça, temperança, coragem, fé, esperança e caridade. 
Aos meus irmãos Santina, Salete, Juscelino, Izabel e Donizete, família 
grande, mas família boa. 
A todos os Policiais Militares de Santa Catarina e do Brasil, que diariamente 
saem de seus lares e deixam suas famílias, sem saber se voltarão, que morrem 
todos os dias para defender “estranhos”, abençoando com seu sangue o solo deste 
país verde e amarelo. 
Ao Corpo Permanente da ESG, pelos ensinamentos, pela dedicação e 
competência na condução dos trabalhos neste difícil ano de pandemia de COVID-
19. Se o ano de 2020 é para ser esquecido, vocês estarão nas nossas melhores 
lembranças. 
Ao meu Orientador, Tenente Coronel EB R-1 Gilberto Vianna de Souza, pela 
sabedoria e pela visão moderna e inovadora demonstradas nas sugestões e nas 
orientações que enriqueceram sobremaneira o teor deste trabalho. Mais um irmão 
na minha grande família. 
Aos estagiários da Turma ESG – “Antarctica novos horizontes”, 
incomparável, a melhor Turma do CAEPE de todos os tempos, pela amizade e pelos 
momentos inesquecíveis vividos neste ano. “Aqueles que passam por nós não vão 
sós, não nos deixam sós. Deixam um pouco de si, levam um pouco de nós.” (Antoine 
de Saint-Exupéry – O Pequeno Príncipe). 
 
 
 
 
 
 
 
 
5 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Oh poderoso DEUS! 
que és o autor da liberdade, 
e o campeão dos oprimidos, 
escutai a nossa prece. 
Nós, 
os homes das forças especiais, 
reconhecemos a nossa dependência do Senhor, 
na preservação da liberdade humana. 
Estejais conosco, 
quando procurarmos defender os indefesos, 
e libertar os escravizados. 
Possamos sempre lembrar, 
que a nossa nação, 
cujo lema é, 
“Ordem e Progresso”, 
Espera que cumpramos com o nosso dever, 
por nós próprios, 
com HONRA! 
E que nunca envergonhemos a nossa fé, 
as nossas famílias, 
ou os nossos camaradas. 
Dai-nos a sabedoria da tua mente, 
a coragem do teu coração, 
a força dos teus braços, 
e a proteção de tuas mãos. 
É pelo Semhor que combatemos, 
e a ti pertencem os louros da nossa vitória. 
Pois teu é o reino! 
O poder! 
E a glória! 
Para sempre! 
Amém! 
Operações Especiais! 
Caveira! 
(Oração de Operações Especiais) 
 
6 
 
RESUMO 
 
Com o advento da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB, 
1988), a competência das polícias militares do Brasil sofre sensível modificação. Instituições 
centenárias, cuja competência prevista na Carta Magna de 1967, de manutenção da ordem 
e segurança interna nos Estados, Territórios e no Distrito Federal e, descrita na legislação 
infraconstitucional, executada através do policiamento ostensivo, é modificada para a 
preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio (CRFB, 1988). A 
expressão policiamento ostensivo é substituída pela expressão Polícia Ostensiva, que surge 
pela primeira vez no texto de uma constituição brasileira, ampliando as competências das 
policiais militares. A CRFB (1988) mantém o status das polícias militares de força auxiliar e 
reserva do Exército, porém, subordinadas aos Governadores dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Territórios. Trata, o presente estudo, da proposição de modelo de 
Preservação da Ordem Pública em três níveis de resposta: municipal (local), estadual 
(regional) e federal (nacional). A pesquisa se caracteriza, quanto aos objetivos, por sua 
natureza exploratória. O método empregado é o dedutivo. Quanto aos procedimentos 
técnicos, a pesquisa é bibliográfica documental, e a abordagem do problema será 
qualitativa. Complementarmente, o referencial teórico e acadêmico será baseado na Teoria 
Geral de Sistemas. Observam-se, no decorrer do trabalho e nas conclusões, lacunas na 
estrutura e na elaboração de politicas públicas de preservação da ordem pública e 
incolumidade das pessoas e patrimônio existentes do Brasil, em que cada estado da 
federação define suas políticas e estratégias, isoladamente. Resta, por fim, a seguinte 
pergunta de pesquisa: é possível a adoção no Brasil de um modelo sistêmico de 
preservação da ordem publica, na integralidade observada no texto constitucional, nos três 
níveis de resposta: municipal, estadual e federal? 
Palavras-Chave: Ordem pública - Preservação. Bem estar social. Teoria Geral de Sistemas. 
Políticas públicas. Forças Auxiliares. 
 
 
 
 
 
7 
 
ABSTRACT 
 
With the advent of the promulgation of the Constitution of the Federative Republic of 
Brazil (CRFB, 1988), the competence of the Brazilian military police is significantly 
modified. Centennial institutions, whose competence foreseen in the 1967 Magna 
Carta, of maintaining order and internal security in the States, Territories and the 
Federal District and, described in the infraconstitutional legislation, carried out 
through ostensible policing, is modified to preserve public order and safety. of people 
and heritage (CRFB, 1988). The expression ostensive policing is replaced by the 
expression Ostensive Police, which appears for the first time in the text of a Brazilian 
constitution, expanding the competences of military police. CRFB (1988) maintains 
the status of military auxiliary and reserve police officers in the Army, however, 
subordinate to the Governors ofthe States, the Federal District and the Territories. 
The present study is about proposing a model for the Preservation of Public Order at 
three levels: municipal (local); state (regional); and federal (national). The research is 
characterized as to the objectives, due to its exploratory nature, the method used is 
the deductive one, as for the technical procedures the research is documentary 
bibliography, and the approach of the problem will be qualitative. In addition, the 
theoretical and academic framework will be based on the General Systems Theory. It 
is observed in the course of the work and in the conclusions gaps in the structure and 
in the elaboration of public policies for the preservation of public order and the safety 
of the existing people and patrimony of Brazil, each state of the federation defines its 
policies and strategies, separately. Finally, the following research question remains: 
is it possible to adopt in Brazil a systemic model for the preservation of public order, 
in the entirety observed in the constitutional text, at the three levels of response: 
municipal, state and federal? 
Keywords: Public order - Preservation. Social well-being. General Systems Theory. 
Public policy. Auxiliary Forces. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
 
Figura 1 - Cadeia de Valor da Polícia Militar de Santa Catarina ..................... 33 
Figura 2 - Lacunas no Sistema de Preservação da Ordem Pública ............... 41 
Figura 3 - Modelo Sistêmico de Preservação da Ordem Pública em três 
níveis de resposta: municipal, estadual e federal (baseado na TGS de 
Bertalanffy ....................................................................................................... 
 
 
 
43 
Figura 4 - Os seis estados da federação com maior número de municípios .. 44 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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LISTA DE SIGLAS 
 
CBM Corpos de Bombeiros Militares 
CCOPAB Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil 
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil 
EB Exército Brasileiro 
END Estratégia Nacional de Defesa 
ESG Escola Superior de Guerra 
FA Forças Armadas 
FAB Força Aérea Brasileira 
GLO Garantia da Lei e da Ordem 
IGPM Inspetoria Geral das Polícias Militares 
LBDN Livro Branco de Defesa Nacional 
MCN Matriz Curricular Nacional 
MB Marinha Brasileira 
PECV Programa de Enfrentamento à Criminalidade Violenta 
PM Polícia Militar ou Policial Militar 
PND Plano Nacional de Defesa 
PNSP Política Nacional de Segurança Pública 
SENASP Secretaria Nacional de Segurança Pública 
SUSP Sistema Único de Segurança Pública 
TCC Trabalho de Conclusão de Curso 
TGS Teoria Geral de Sistemas 
UPP Unidades de Polícia Pacificadora 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................ 11 
2 REFERENCIAL TEÓRICO ..................................................................... 16 
3 RESUMO HISTÓRICO DAS POLÍCIAS MILITARES DO BRASIL ........ 22 
4 POLÍCIA OSTENSIVA X PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA ...... 26 
5 IDENTIFICANDO ATORES E ÓRGÃOS FORMADORES - A ESCOLA 
SUPERIOR DE GUERRA (ESG) COMO LOCAL DE PESQUISA E DE 
DEBATE SOBRE O TEMA ..................................................................... 
 
 
32 
6 MODELO SISTÊMICO DE PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA 
EM TRÊS NÍVEIS DE RESPOSTA: MUNICIPAL, ESTADUAL E 
FEDERAL ............................................................................................... 
 
 
38 
7 CONCLUSÕES, SUGESTÕES E RECOMENDAÇÕES ........................ 50 
 REFERÊNCIAS ...................................................................................... 52 
 
 
 
 
 
11 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
O primeiro registro de instituição policial no Brasil é encontrado no ano de 
1530, quando Martin Afonso de Souza ficou incumbido de promover a justiça e os 
serviços da ordem pública em nome do Rei Dom João III. 
Em 13 de maio de 1809, é criada a “Guarda Real de Polícia”, na Província 
do Rio de Janeiro, futura Polícia Militar do Distrito Federal, atualmente Polícia Militar 
do Estado do Rio de Janeiro. A exemplo da província do Rio de Janeiro, a partir do 
ano de 1831, as demais províncias passaram a organizar suas instituições policiais, 
criando durante o Império os corpos de guardas municipais voluntários1. 
Durante o período imperial até a república, as polícias militares sofreram 
várias modificações em suas competências e missões constitucionais, bem como 
mudanças de nomenclaturas, conforme poderá ser observado na seção deste 
trabalho dedicada à história das polícias militares, até que a Constituição Federal de 
1946 altera a denominação definitivamente para Polícia Militar. 
Com o advento da promulgação da Constituição da República Federativa do 
Brasil (1988), a competência das polícias militares do Brasil é modificada para a 
preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio. 
 
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade 
de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da 
incolumidade das pessoas e do patrimônio. 
São órgãos de segurança pública: 
[...] V – Polícias Militares; [...]. (BRASIL, 1988). 
 
A expressão “Polícia Ostensiva” surge pela primeira vez no texto de uma 
constituição brasileira, ampliando as missões das polícias militares. A CRFB (1988) 
mantém o status das polícias militares de força auxiliar e reserva do Exército, porém, 
subordinadas aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. 
O texto da CRFB (1967) contemplava a competência das polícias militares de 
manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, Territórios e no 
Distrito Federal e, descrita na legislação infraconstitucional, executada através do 
policiamento ostensivo. 
 
1
 Lei de 10 de outubro de 1831. Autoriza a criação de corpos de guardas municipais voluntários nesta 
cidade e províncias. In Coleção de Leis do Império do Brasil – 1831, v.1, pt. I, p.129. 
12 
 
A Polícia Militar, Polícia Ostensiva, está presente em todos os municípios do 
Brasil, próxima do cidadão nos trezentos e sessenta e cinco dias do ano, dia útil ou 
feriado, vinte e quatro horas do dia. Esses profissionais, responsáveis pela 
preservação da ordem pública, cumprem sua missão de defesa da vida, resolvendo 
problemas e conflitos, combatendo a criminalidade, auxiliando e socorrendo o 
cidadão brasileiro. 
Promotor dos direitos humanos, guardião da democracia, protetor da 
dignidade da pessoa humana, o policial militar tem a missão de promover a cultura 
da paz social, do bem comum, buscando o bem estar individual e coletivo. O 
exercício da missão constitucional de Polícia Ostensiva se caracteriza pela adoção 
de medidas preventivas, atuando de forma proativa na mediação de conflitos, 
atividades características de polícia de proximidade e de contato. 
O Brasil vive, nos dias de hoje, uma “epidemia” de violência e criminalidade 
jamais vista na sua história desde o descobrimento. O crime tornou-se transnacional, 
não respeita divisas estaduais ou fronteiras internacionais, organizado como uma 
verdadeira empresa. 
Por outro lado, as politicas públicas e as estratégias de segurança pública 
desenvolvidas no país são de alta qualidade e eficazes, não deixam a desejar e não 
“perdem” para os países mais desenvolvidos do planeta. Porém, se somente 
segurança pública resolvesse ou reduzisse os números da violência e criminalidade 
no Brasil, seríamos um dos países mais seguros do planeta. 
Exemplo dessa afirmativa são as UPP (Unidades de Polícia Pacificadora)2, 
programa desenvolvido pela Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, que 
retomou o controle de “territórios” dominados, por muitos anos, por quadrilhas de 
narcotraficantes, comunidades localizadas em áreas abandonadas pelo poder 
público, onde criminosos aterrorizavama população. 
O programa foi aos poucos se enfraquecendo, pois isoladamente, segurança 
pública, entenda-se polícia, sem a participação dos outros segmentos estatais, 
atores responsáveis pelo bem estar social, infraestrutura, saúde, educação e 
cidadania, entre outros, fez com que, com o passar dos anos e com a 
descontinuidade ou inexistência desses programas de inserção social, não 
alcançassem o resultado final esperado: a paz social. 
 
2
 Unidades de Polícia Pacificadora (UPP). ISP. Disponível em: 
http://www.isp.rj.gov.br/Conteudo.asp?ident=62. Acesso em: 25 mai. 2020. 
http://www.isp.rj.gov.br/Conteudo.asp?ident=62
13 
 
Hoje, as UPP são criticadas, apontadas pelo fracasso, mas que não foi da 
segurança pública3, talvez da falta de observação, na totalidade, do pressuposto 
constitucional, pois preservar a ordem pública é cuidar da tranquilidade pública, da 
salubridade pública e, também, da segurança pública. 
A proposta deste estudo é exatamente de atacar a violência e a 
criminalidade observando a integralidade do texto constitucional, bem como de 
sugerir, baseado na Teoria Geral de Sistemas, desenvolvida por Ludwig Von 
Bertalanffy (1901-1972), um modelo sistêmico de preservação da ordem pública em 
três níveis de resposta: municipal, estadual e federal, permitindo, ainda, preservar o 
emprego das Forças Armadas (FA) em missões de Garantia da Lei e da Ordem 
(GLO) somente depois de esgotados todos os recursos, nos três níveis descritos, 
conforme prevê o artigo 142 da CRFB (BRASIL, 1988). 
 
Art. 142 – As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e 
pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, 
organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade 
suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à 
garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da 
lei e da ordem. (BRASIL, 1988). 
 
A recente paralisação, em fevereiro de 20204, da Polícia Militar do Estado do 
Ceará resultou, em 13 dias, em mais de 312 homicídios naquele estado. Isso retrata 
a importância e relevância do tema em estudo, diretamente relacionado ao texto 
constitucional: “[...] preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e 
do patrimônio” (CRFB, 1988), ou seja, na defesa da vida, bem estar e paz social, 
evitando-se a inestimável perda de vidas, gerando perdas pessoais incalculáveis, 
além de sensíveis e vultosos prejuízos à economia daquele Estado da Federação. 
O objetivo final deste trabalho é de apresentar um modelo sistêmico de 
preservação da ordem pública em três níveis de resposta: municipal (local); estadual 
(regional); e federal (nacional), contemplando, nos objetivos intermediários, a 
análise do conceito de preservação da ordem pública descrito na CRFB (1988); a 
identificação da ESG como um local de debate sobre o tema; e, por fim, apresentar o 
 
3
 Disponível em: https://www.veja.abril.com.br/brasil/o-fracasso-da-pacificacao/. Acesso em: 26 maio 
2020. 
4
 Disponível em: https://g1.globo.com/ce/ceara/noticia/2020/02/20/cronologia-do-motim-de-policiais-
militares-no-ceara.ghtml. Acesso em: 26 maio 2020. 
https://www.veja.abril.com.br/brasil/o-fracasso-da-pacificacao/
https://g1.globo.com/ce/ceara/noticia/2020/02/20/cronologia-do-motim-de-policiais-militares-no-ceara.ghtml
https://g1.globo.com/ce/ceara/noticia/2020/02/20/cronologia-do-motim-de-policiais-militares-no-ceara.ghtml
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modelo sistêmico de preservação da ordem pública descrito no objetivo final desta 
monografia. 
O presente estudo não abordará as competências dos demais órgãos 
responsáveis pela segurança pública, descritos no caput do Art. 144 da CRFB, 
(BRASIL, 1988), Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária 
Federal, Polícia Civil e Bombeiros Militar. Apesar da possibilidade de ser replicado 
aos demais órgãos citados no referido artigo, delimitar-se-á às missões das PM, de 
polícia ostensiva e preservação de ordem pública. 
A metodologia foi caracterizada da seguinte forma: quanto aos objetivos, de 
natureza exploratória e descritiva, que objetiva a caracterização inicial do problema, 
sua classificação e sua definição (GIL, 2010), permitindo analisar e correlacionar 
fatos ou fenômenos sem necessidade de manipulá-los (TRIVIÑOS, 1987; GIL, 
2010); quanto ao procedimento técnico, trata-se de pesquisa bibliográfica e 
documental, realizada com base em material já elaborado, como livros, artigos 
científicos e publicações periódicas. O levantamento bibliográfico e documental tem 
por objetivo proporcionar familiaridade com o problema, tornando-o mais explicitado, 
conforme ensinam Lakatos e Marconi (2001); e, quanto à abordagem do problema, 
qualitativa, pois a pesquisa qualitativa considera que há uma relação dinâmica entre 
o mundo real e o sujeito, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a 
subjetividade que não pode ser traduzido em números. (GIL, 2010). 
O método de abordagem adotado foi o dedutivo, partindo de uma análise, 
que abrange o contexto geral, chegando às especificações e definições particulares 
e próprias a cada caso. (LAKATOS; MARCONI, 2000, p.57). 
Complementarmente, o referencial teórico e acadêmico será baseado na 
Teoria Geral de Sistemas (TGS) de Ludwig Von Bertalanffy (1901-1972), 
conhecimento científico produzido e relacionado que dará base e sustentação 
acadêmica, técnico e científica ao trabalho. 
Foram utilizadas no trabalho fontes de pesquisa primarias, produzidas por 
este pesquisador e fontes secundárias, reproduzidas na literatura e outros tipos de 
produção do conhecimento, todas de domínio público e acessíveis em arquivos 
públicos e particulares. 
O trabalho está organizado em sete seções: (i) Introdução; (ii) referencial 
teórico; (iii) resumo histórico das PM do Brasil; (iv) Polícia Ostensiva x Preservação 
da Ordem Pública; (v) Identificando os atotes e órgãos formadores - a Escola 
15 
 
Superior de Guerra (ESG) como local de debates sobre o tema; (vi) modelo 
sistêmico de Preservação da Ordem Pública em três níveis de resposta: municipal 
(local); estadual (regional); e, federal (nacional); (vii) conclusões, sugestões e 
recomendações. 
O estudo também demonstrará a importância da participação da ESG no 
contexto da preservação da ordem pública, conceito contemplado no diploma 
constitucional, mas que não é explorado e empregado na sua integralidade ou 
totalidade. 
Nesse contexto, a proposição é focar na intensificação das pesquisas e 
produções acadêmico-científicas já desenvolvidas e relacionadas ao sensível tema 
da ordem pública, observando os princípios, valores e fundamentos políticos 
definidos na sólida doutrina produzida nos seus 71 anos de história, resumidos na 
frase/lema da renomada ESG: “Nesta casa, estuda-se o destino do Brasil”. 
 
 
 
 
 
 
 
 
16 
 
2 REFERENCIAL TEÓRICO 
 
A sustentação teórica deste trabalho, ou o seu referencial teórico, será 
baseado nas Teorias do Estado e Economia do jurista e economista Max Weber, 
considerado um dos fundadores da Sociologia, e também na Lei Maior desta nação, 
a CRFB de 1988, complementada pelos trabalhos de estudiosos e escritores dos 
temas Polícia Administrativa, Polícia Ostensiva e de Preservação da Ordem Publica, 
além do Plano Nacional de Defesa (PND), a Estratégia Nacional de Defesa (END) e 
o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), adicionando a todo esse arcabouço 
teórico o pensamento sistêmico moderno desenvolvido na Teoria Geral de Sistemas 
(TGS) de Ludwig Von Bertalanffy. 
O objeto deste estudo é a apresentação de um modelo sistêmico de 
preservação da ordem pública em três níveis de resposta: municipal (local), estadual 
(regional) e federal (nacional), focado na instituição que detém a competência 
constitucional de polícia ostensiva e de preservaçãoda ordem pública, a PM, missão 
que é executada através de ações ou atividades de policiamento ostensivo, 
conforme previsto no Decreto-lei n⁰ 2.010, de 1983 e Decreto-lei n⁰ 667, de 2 de 
julho de 1969, recepcionados pela CRFB de 1988: 
 
a) executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das 
Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela 
autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a 
manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos; 
(BRASIL, 1983). 
 
Preliminarmente à abordagem do tema, é importante definir Estado e, para 
tanto, usaremos a definição do sociólogo Max Weber. 
 
O Estado moderno pode ser definido pelos meios peculiares que lhe são 
próprios, como é peculiar a toda associação política: o uso da força física. 
"Qualquer Estado baseia-se na força", declarou Trotsky em BrestIitovsk. De 
fato, trata-se de uma afirmação correta. [...] Entretanto, atualmente, 
devemos dizer que um Estado é uma comunidade humana que se atribui 
(com êxito) o monopólio legítimo da violência física, nos limites de um 
território definido (WEBER, 2003, p. 8-9). 
 
Segundo Weber (1993, p. 56), o monopólio do uso da força está na essência 
da constituição do Estado. 
17 
 
A definição de Estado de Max Weber insere no centro do debate, no caso 
deste estudo, a PM como força coercitiva do Estado brasileiro. 
Ensina Lazzarini (2003) que a competência constitucional de preservação da 
ordem pública permite à PM a adoção de medidas preventivas de manutenção até a 
adoção de medidas repressivas imediatas, necessárias ao restabelecimento da 
ordem pública quebrada. 
No mesmo sentido, Gilmar Mendes, atualmente Ministro do Supremo 
Tribunal Federal, em parecer exarado enquanto no cargo de Advogado Geral da 
União, cita que o dever de preservação da ordem pública e da incolumidade das 
pessoas e do patrimônio, impõe ao Policial Militar a necessidade da adoção de 
medidas repressivas imediatas. 
 
[...] A repressão imediata pode ser exercida pelo Policial Militar, sem que 
haja violação do dispositivo constitucional, pois quem tem a incumbência de 
preservar a ordem pública, tem o dever de restaurá-la, quando de sua 
violação (BRASIL, 2001). 
 
Lazzarini (2003, p. 85), disserta sobre a extensão da competência da PM e 
também sobre a competência residual da polícia ostensiva, chamada pelo mestre de 
“exército da sociedade”. 
 
A polícia administrativa, porém, é bem mais ampla, pois tem por objetivo 
não só a prevenção do ilícito penal, cabendo-lhe também a prevenção e a 
própria repressão administrativa de toda uma gama de ilícitos não penais 
[...]. No tocante à preservação da ordem pública, às Polícias Militares não só 
cabe o exercício da polícia ostensiva, na forma retro examinada, como 
também a competência residual [...] não atribuída aos demais órgãos. 
 
Citando como exemplo do que descreve Lazzarini (2003), são as catástrofes 
decorrentes de fenômenos climáticos que exigem intervenções que, na maioria das 
vezes, excedem a capacidade resposta dos órgãos de Defesa Civil, fazendo com 
que a Polícia Administrativa “se associe” para o cumprimento de missões 
temporárias, como auxiliar no socorro às vítimas, evacuação de áreas de risco, 
dentre outros eventos. Exemplo atual disto é a pandemia do COVID-19. 
Essas intervenções se caracterizam pelo desencadeamento de missões que 
envolvem o trabalho interagências, que precisam ser ampliadas e potencializadas de 
forma a alcançar cada pequeno e distante pedaço de chão do território brasileiro. 
18 
 
Poucas ou nenhuma outra corporação possuem essa capacidade, abrangência e 
capilaridade como as PMs. 
O modelo proposto neste estudo permite potencializar essa capacidade de 
atuação, adotando a visão sistêmica proposta por Bertalanffy, possibilitando ao 
cidadão brasileiro “uma dose mínima” de tranquilidade, salubridade e segurança 
pública, os três componentes da ordem pública. 
Biólogo que integrou o círculo de Viena, Ludwig Von Bertalanffy (1901-1972) 
começou a sua carreira na década de 20, influenciou o desenvolvimento de uma 
abordagem na qual se destaca a ocorrência dos sistemas na física, na biologia e nas 
ciências em geral (RIBEIRO, 2003). 
No antigo modelo, acreditava-se que, em qualquer sistema complexo, a 
dinâmica do todo poderia ser entendida a partir das propriedades das partes 
(CAPRA, 2008, p. 83). No novo paradigma, as propriedades das partes podem ser 
entendidas somente a partir da dinâmica do todo. 
O conceito de sistema pode ser definido como um conjunto de elementos 
interdependentes que interagem com objetivos comuns, formando um todo no qual 
cada um dos elementos componentes se comporta, por sua vez, como um sistema. 
Dessa forma, o resultado do sistema é maior do que o resultado que as unidades 
poderiam ter se funcionassem independentemente. Qualquer conjunto de partes 
unidas entre si pode ser considerado um sistema, desde que as relações entre as 
partes e o comportamento do todo sejam o foco de atenção (ALVAREZ, 1990, p.17). 
Complementando o referencial teórico desta monografia, o LBDN, referindo-
se à PND e END, cita que uma das atribuições do Estado é prover a segurança e a 
defesa necessárias para a sociedade alcançar seus objetivos. 
A legislação brasileira atribui às suas FA a atuação, quando determinado, na 
GLO e em diversas atribuições subsidiárias, comuns ou peculiares a cada uma das 
forças singulares. Nesse contexto, a ação da defesa contribui para uma melhor 
percepção, pelos cidadãos, de um sentimento de segurança, em suas várias 
vertentes (pública, ambiental, sanitária, defesa civil). (BRASIL, 2020, p.21). 
Observamos também que a PND expressa os objetivos a serem alcançados 
com vistas a assegurar a defesa nacional, conceituada como o conjunto de atitudes, 
medidas e ações do Estado, com ênfase na Expressão Militar do Poder Nacional, 
para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças 
preponderantemente externas, potenciais ou manifestas. (BRASIL, 2020, p.5). 
19 
 
Portanto, a PND atua no sentido de contribuir para a percepção de um 
estado de segurança nacional, entendida como a condição que permite a 
preservação da soberania e da integridade territorial, a realização dos interesses 
nacionais, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza, e a garantia aos 
cidadãos do exercício dos direitos e deveres constitucionais (BRASIL, 2020, p.5). 
A defesa nacional confere substância à segurança e atua em consonância 
com a política brasileira de privilegiar a solução pacífica das controvérsias entre os 
países, de sorte que o uso da força por intermédio da Expressão Militar do Poder 
Nacional somente será concretizado quando ameaçados os interesses nacionais e 
as possibilidades de negociação apresentem-se inviáveis, visando à preservação da 
soberania, da integridade territorial e interesses nacionais (BRASIL, 2020, p.17). 
Decorrente da estratégia da presença, o Exército atuará de forma episódica 
e pontual em operações de GLO e colaborará com os órgãos de segurança pública 
nas ações contra ilícitos transnacionais na faixa de fronteira (BRASIL, 2020, p.28). 
A PND, a END e o LBDN representam marcos históricos no sentido da 
afirmação e divulgação dos fundamentos e parâmetros da defesa. A PND e a END 
assinalam responsabilidades na promoção do interesse nacional, em particular nos 
temas afetos a desenvolvimento e segurança do País (BRASIL, 2020, p.23). 
Existem inúmeras publicações, produções bibliográficas e pesquisas 
científicas sobre o tema. Amorin (2009), Balestreri (2003), Bayley (2001), Brodeur 
(2002), Huntington (1985), Janowitz (1960), Martins (2008), Senem e Teza (2015), 
bem como produções bibliográficas como a PDN/END (2020), o LBDN (2020), 
dentre outras, que permitirão dar ao trabalho uma convergência com as questões 
afetas à Defesa, Segurança e Desenvolvimento Nacional. 
O presentetrabalho aborda área sensível relacionada à intervenção do 
Estado e do uso da força em situações de preservação da ordem pública, 
permitindo, ainda, preservar o emprego das FA em GLO, conforme previsto na 
CRFB (BRASIL, 1988) e também descrito no PND, a END e o LBDN, somente 
depois de esgotados todos os recursos, nos três níveis descritos anteriormente, 
sendo municipal, estadual e federal. 
A abordagem sistêmica do estudo converge com o disposto na Lei Federal 
n⁰ 13.675/18, que institui o Sistema Único de Segurança Pública e também a Política 
Nacional de Segurança Pública: “[...] buscar a atuação conjunta, coordenada, 
20 
 
sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social dos entes 
federativos [...]” (BRASIL, 2018). 
A forma como é feita a abordagem do tema nesta pesquisa pode gerar certa 
polêmica ao leitor mais atento e com conhecimentos focados ou compartimentados 
nos estudos da segurança pública, somente. São comuns estudos que tratam de 
segurança pública, sugerindo ou indicando, muitas vezes, em nível de menor 
importância, a ordem pública. 
Considerando esse olhar diferenciado e não convencional em sentido amplo 
do tema ordem pública (lato sensu), pretende-se provocar nos próximos capítulos 
deste trabalho reflexões e talvez algumas polêmicas discussões em relação à 
abordagem incompleta de tema tão sensível para a promoção da paz social: a 
ordem pública. 
Incontáveis publicações, trabalhos acadêmicos e políticas públicas focam 
em sentido estrito nos problemas de segurança pública (stricto sensu), 
enfaticamente elevando-a em plano maior de relevância, deixando de observar na 
totalidade o conceito de ordem pública. Inclusive o próprio constituinte originário, ao 
abordar tema de extrema complexidade, talvez por desconhecimento ou por não 
possuir essa expertise, também tenha cometido esse equívoco. 
De uma forma simples, pode-se dizer que dedicar um título para tratar da 
segurança pública, e na sequência do dispositivo constitucional, um subtítulo, 
capítulo ou artigo para dispor a ordem pública, em tese é uma inversão hierárquica 
de valor ou relevância. Metaforicamente exemplificando, é como começar pelo artigo 
2º e, na sequência numérica tratar, logo depois, do artigo 1º. 
Considerando que a ordem pública, como se verá detalhadamente neste 
trabalho, compõe-se da salubridade pública, tranquilidade pública e segurança 
pública, em tese a maior relevância deveria ser destacada à Ordem Pública. 
Estudar o “fenômeno” segurança pública, desenvolver políticas públicas de 
segurança pública, focadas somente no combate à criminalidade e violência, 
desconsiderando os demais componentes da ordem pública é como querer cuidar 
da pandemia do “vírus chinês”5 somente com medidas na área da saúde, 
esquecendo saneamento básico, infraestrutura, educação, o arcabouço legal 
 
5
 A origem do covid-19 (coronavirus disease 2019) foi identificada na cidade de Wuhan na China, no 
ano de 2019. Disponível em: http://www.canalciencia.ibict.br/ciencia-em-sintese1/especial-covid-
19/353-novo-coronavirus-origem-e-evolucao-baseadas-em-estudos-filogeneticos Acesso: 10 ago. 
2020. 
http://www.canalciencia.ibict.br/ciencia-em-sintese1/especial-covid-19/353-novo-coronavirus-origem-e-evolucao-baseadas-em-estudos-filogeneticos
http://www.canalciencia.ibict.br/ciencia-em-sintese1/especial-covid-19/353-novo-coronavirus-origem-e-evolucao-baseadas-em-estudos-filogeneticos
21 
 
vigente, é ignorar a visão sistêmica proposta por Bertalanffy, um dos referenciais 
teóricos desta pesquisa. 
Não se pretende dizer, neste trabalho, que discutir segurança pública está 
incorreto, em hipótese alguma. Porém, quando se pretende a busca do bem comum 
e da paz social, resume-se e parece incompleto. 
 
 
 
22 
 
3 RESUMO HISTÓRICO DAS POLÍCIAS MILITARES DO BRASIL 
 
Encontramos, desde a antiguidade, registros da existência da polícia na 
história da humanidade como instituição organizada para a Defesa do Estado. 
Egípcios, Hebreus, Gregos e Romanos, dentre outros povos, dispunham de suas 
forças policiais. 
Na obra “A República”, Platão se referiu aos “Guardiões da Lei” como 
pessoas perspicazes, fortes, valentes, sabias, brandas, tementes e semelhantes aos 
deuses, na máxima medida possível ao ser humano (AMORIM, 2009). 
Marcineiro e Pacheco (2005, p. 24) relatam que, “por volta do ano de 27 
a.C., quando César Octavius instituiu a função de Praefectus Urbi, Roma era 
patrulhada por sete Coortes Vigilium, cada uma composta de mil homens”. 
Na Idade Média6, os desvios sociais eram considerados “pecados”, a serem 
penitenciados em outra vida. Porém, também era preciso punir os “pecadores” ainda 
neste mundo. A nova ordem social não mais dispunha de polícia pública e as 
próprias vítimas e seus parentes promoviam a justiça. 
Martins (2008, p. 47) relata que, com a formação de Estados consolidados 
política e militarmente, novas práticas policiais surgiram. 
 
Com a formação de novos reinos, [...] passou a ser imperiosa a ação de 
agentes de correção [...] entre os séculos XII e XIV, ressurgem as forças de 
polícia pública: na Inglaterra, por volta do século XII a segurança é confiada 
aos Sherifs, representantes locais do poder real; Na França, no ano de 
1350, João II cria a Maréchaussée, cabendo-lhe reprimir a violência coletiva, 
controlar populações itinerantes e a criminalidade individual; [...]. 
 
No Estado Moderno, a Revolução Francesa de 1789 se constitui um marco 
de mudanças sociais, com seus ideais de liberdade, fraternidade e igualdade. 
 
A missão da polícia de proteger a ordem jurídica e manter a segurança 
passou a considerar, mesmo que de forma incipiente, a dignidade da 
pessoa humana. (AMORIM, 2009, p. 25). 
 
Martins (2008) explica que a polícia passou a se constituir modernamente 
como uma instituição devidamente autorizada a interferir nas relações entre as 
pessoas e também estava autorizada a utilizar legalmente a força. 
 
6
 Período entre a queda do Império Romano em 476 e a tomada de Constantinopla pelos Turcos em 
1453” (NUNES; CERYNO, 2008 apud AMORIM, 2009, p.24). 
23 
 
No Brasil, a história das instituições policiais tem seu primeiro registro no 
ano de 1530, quando Martin Afonso de Souza ficou incumbido de promover a justiça 
e os serviços da ordem pública em nome do Rei Dom João III. 
A Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro é a corporação que possui 
registro mais antigo de criação no Brasil. Criada na Província do Rio de Janeiro, em 
13 de maio de 1809, era denominada “Guarda Real de Polícia”. Trata-se da mesma 
data comemorativa da criação da Polícia Militar do Distrito Federal, hoje sediada em 
Brasília-DF. 
A exemplo da província do Rio de Janeiro, as demais províncias passaram a 
organizar suas instituições policiais durante o Império. Nesse sentido, marca a 
história a publicação pela Regência, em nome do Imperador D. Pedro II, da lei que 
“autoriza a criação dos corpos de guardas municipais voluntários nesta cidade e 
províncias”, datada de 10 de outubro de 18317. 
 
Art. 1º O Governo fica autorizado para criar nesta Cidade um Corpo de 
guarda municipais voluntários a pé e a cavalo, para manter a tranquilidade 
pública, e auxiliar a Justiça, com vencimentos estipulados, não excedente o 
número de seiscentas e quarenta pessoas, e a despesa anual a cento e 
oitenta contos de reis. 
 
Nesse período regencial, também é criada a Guarda Nacional do Império, 
através da Lei de 18 de Agosto de 18318. A Lei nº 602, de setembro de 1850, por 
meio da Lei nº 602, reorganizada a Guarda Nacional, mantendo subordinação ao 
Ministro da Justiça e aos presidentes de província. Nova reforma ocorreu em 1873, 
diminuindo a importância da instituição em relação ao Exército Brasileiro9. A Guarda 
Nacional foi desmobilizada em setembro de 1922. 
 
Art. 1° As GuardasNacionais são criadas para defender a Constituição, a 
liberdade, Independência, e Integridade do Império; para manter a 
obediência e a tranquilidade publica; e auxiliar o Exército de Linha na 
defesa das fronteiras e costas. 
 
7
 Lei de 10 de outubro de 1831. Autoriza a creação de corpos de guardas municipais voluntários 
nesta cidade e províncias. In: Coleção de Leis do Império do Brasil – 1831, v.1, pt. I, p.129. Disponível 
em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37586-10-outubro-1831-564553-
publicacaooriginal-88479-pl.html. Acesso em: 22 maio 2020. 
8
 Lei de 18 de Agosto de 1831. Cria as Guardas Nacionais e extingue os corpos de milícias, guardas 
municipais e ordenanças. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-
37497-18-agosto-1831-564307-publicacaooriginal-88297-pl.html. Acesso em: 28 mai. 2020. 
9
 Lei nº 2.395, de 10/09/1873 – Altera a Lei 602, de 19 de setembro de 1850, sobre a Guarda 
Nacional do Império. https://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:lei:1873-09-10;2395. 
https://pt.wikipedia.org/wiki/Minist%C3%A9rio_da_Justi%C3%A7a
https://pt.wikipedia.org/wiki/Governador
https://pt.wikipedia.org/wiki/Ex%C3%A9rcito_Brasileiro
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37586-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37586-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37497-18-agosto-1831-564307-publicacaooriginal-88297-pl.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37497-18-agosto-1831-564307-publicacaooriginal-88297-pl.html
https://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:federal:lei:1873-09-10;2395
24 
 
Enquanto nesse período a Guarda Nacional do Império sofre modificações, 
em 15 de novembro de 1889, data da Proclamação da República, os corpos de 
polícia passam a se chamar Corpos Militares de Polícia, denominação usada pelo 
Corpo Policial da Corte desde 186610. 
Diante das dificuldades surgidas durante a Guerra do Contestado (1912-
1916) e com o início da Primeira Guerra Mundial (1914), no ano de 1915, mediante 
mudança da legislação federal, as forças armadas passam por reformulação, 
permitindo que as forças militarizadas estaduais fossem incorporadas ao Exército 
Brasileiro em caso de mobilização nacional11. 
Na mesma década, no ano de 1917, a força policial, chamada de Brigada 
Policial, bem como o Corpo de Bombeiros, ambos pertencentes a Capital Federal, 
oficialmente tornam-se reservas do exército, status estendido a todos os estados da 
federação12. 
A Constituição Federal de 1946 altera a denominação para Polícia Militar, 
descrevendo como missão a segurança interna e a manutenção da ordem. Prevê 
ainda que a União legislará sobre a organização, instrução, justiça e garantias das 
PM. 
No ano de 1967, a Constituição Federal prevê que a União passará a 
controlar também o efetivo das PM, criando a Inspetoria Geral das Polícias Militares 
(IGPM). Orienta, ainda, que as Polícias Militares devem voltar-se às atividades 
policiais. 
Atualmente, no Brasil, há uma polícia judiciária, de natureza civil, e uma 
polícia administrativa, de natureza militar, organizadas no modelo Gendarme 
Francês. “Essa dicotomia origina-se da Revolução Francesa, dividindo as atividades 
em prevenção e investigação” (AMORIM, 2009, p.37). 
Como citado anteriormente, o conceito de gendarmeria surgiu após a 
Revolução Francesa, juntamente com a declaração do Homem e dos Cidadãos de 
1789, publicada pela Assembleia Constituinte da França. A declaração prescrevia 
 
10
 Decreto nº 3.598 de 27 de janeiro de 1866. Disponível em: 
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-3598-27-janeiro-1866-554213-
publicacaooriginal-72693-pe.html. Acesso em: 28 mai. 2020. 
11
 Decreto nº 11.497, de 23 de fevereiro de 1915. Disponível em: 
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1910-1919/decreto-11497-23-fevereiro-1915-513642-
publicacaooriginal-1-pe.html. Acesso em: 28 mai. 2020. 
12
 Decreto nº 3.216, de 03 de janeiro de 1917. Disponível em: 
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1910-1919/lei-3216-3-janeiro-1917-572527-
publicacaooriginal-95671-pl.html. Acesso em: 28 mai. 2020. 
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-3598-27-janeiro-1866-554213-publicacaooriginal-72693-pe.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-3598-27-janeiro-1866-554213-publicacaooriginal-72693-pe.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1910-1919/decreto-11497-23-fevereiro-1915-513642-publicacaooriginal-1-pe.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1910-1919/decreto-11497-23-fevereiro-1915-513642-publicacaooriginal-1-pe.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1910-1919/lei-3216-3-janeiro-1917-572527-publicacaooriginal-95671-pl.html
https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1910-1919/lei-3216-3-janeiro-1917-572527-publicacaooriginal-95671-pl.html
25 
 
que a segurança era um dos direitos naturais e imprescindíveis do cidadão (GERAD, 
1990). 
Independente da denominação, as forças policiais públicas do Brasil 
marcaram também a história participando de vários conflitos, guerras e batalhas 
havidas em território nacional e externo, citando alguns exemplos: Guerra dos 
Farrapos (1835); Balaiada (1838); Guerra do Paraguai (1864); Revolta da Armada, 
Revolução Federalista (1893); Guerra de Canudos (1893); Guerra do Contestado 
(1912); Coluna Prestes (1925); e, Intentona Comunista (1935), dentre outras, 
incorporando ao Exército Brasileiro. 
Com a promulgação da CRFB 1988, a PM, instituição presente em todos os 
municípios dos 26 estados da federação e do Distrito Federal, consoante abordagem 
que será aprofundada na seção 4 desta monografia, passa a ter a competência de 
preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, 
subordinadas aos Governadores dos Estados da Federação e do Distrito Federal, 
mantendo o status de força auxiliar reserva do Exército (BRASIL, 1988). 
 
 
 
26 
 
4 POLÍCIA OSTENSIVA X PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA 
 
A presente seção busca o maior esclarecimento sobre as competências da 
polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, na amplitude e importância da 
expressão constitucional. Não é escopo desta seção regredir a antigas e 
desgastadas discussões sobre a investidura militar e o modelo de Estado, 
relacionadas ao respectivo regime Democrático ou Totalitário. 
A pretensão é avançar na direção de um modelo de preservação da ordem 
pública que permita a redução dos níveis de criminalidade e violência existentes no 
Brasil, sem as comuns, longas e polarizadas discussões político-doutrinárias de 
esquerda ou direita, já saturadas no Brasil nos dias atuais, que nenhum benefício ou 
solução deste grave problema tem apresentado ao povo brasileiro. 
Com a promulgação da nova CRFB, a expressão polícia ostensiva surge 
pela primeira vez no texto de uma Constituição brasileira (BRASIL, 1988), ampliando 
as missões das PMs13. A competência das PMs também é sensivelmente modificada 
para preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do 
patrimônio, enquanto que a CRFB promulgada em 1967 (BRASIL, 1967) previa em 
seu texto apenas a manutenção da ordem pública. 
 
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade 
de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da 
incolumidade das pessoas e do patrimônio. 
São órgãos de segurança pública: 
[...] V – Polícias Militares; [...]. (BRASIL, 1988). 
 
Para melhor entendimento do conteúdo desta e das próximas seções deste 
trabalho, é importante a conceituação e definição de alguns termos utilizados na 
pesquisa, uniformizando também a linguagem empregada, propiciando maior 
compreensão do teor exposto. 
Polícia- É a instituição do estado voltada para assegurar a ordem pública, a 
incolumidade das pessoas e patrimonial e ainda esclarecer crimes14. 
 
13
 Parecer GM 25/AGU, da Advocacia Geral da União, aprovado pelo Exmo. Sr. Presidente da 
República Federativa do Brasil em 10 de agosto de 2001 e publicado no Diário Oficial da União 
datado de 13 de agosto de 2001. 
14
 Definição extraída da apostila utilizada na disciplina de Doutrina de Polícia do Curso de 
Aperfeiçoamento de Oficiais da PMSC (2009). 
27 
 
Polícia Ostensiva - É uma expressão nova, não só no texto constitucional 
como na nomenclatura da especialidade. Foi adotada por dois motivos: o primeiro, 
de estabelecer a exclusividade constitucional e, o segundo, para marcar a expansão 
da competência policial dos policiais militares, além do "policiamento ostensivo”15. 
Policiamento Ostensivo - Ação policial, exclusiva das PM, em cujo 
emprego o homem ou a fração de tropa engajados sejam identificados de relance, 
quer pela farda, quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manutenção da 
ordem pública16. 
Atividade Policial – [...] é uma consequência natural do poder de polícia, 
traduzida na capacidade de que dispõe a administração pública para condicionar e 
restringir o uso e gozo de certas atividades e direitos individuais, em benefício da 
coletividade ou do próprio Estado (MEIRELLES, 1995, p.110). 
Ordem Pública – Conjunto de regras formais que emanam do ordenamento 
jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, 
do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, 
fiscalizado pelo Poder de Polícia e constituindo uma situação ou condição que 
conduza ao bem comum. A ordem publica é composta da tranquilidade pública, 
salubridade publica e segurança pública17. 
Poder de Polícia - É a faculdade de que dispõe a administração pública para 
condicionar e restringir o uso do gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício 
da coletividade ou do próprio Estado”, ou seja, “é o mecanismo de frenagem de que dispõe 
a administração pública, para conter os abusos do direito individual.” (MEIRELLES, 1995, 
p.110) 
O Jurista Ely Lopes Meireles discorre em seus estudos sobre as fases do 
Poder de Polícia: Ordem de Polícia, Consentimento de Polícia, Fiscalização de 
Polícia, e Sanção de Polícia, caracterizando-os como o “modo de atuar” da 
Autoridade de Polícia Administrativa, e descreve a atividade policial como: 
 
 
15
 Parecer GM 25/AGU, da Advocacia Geral da União, aprovado pelo Exmo. Sr. Presidente da 
República Federativa do Brasil em 10 de agosto de 2001 e publicado no Diário Oficial da União 
datado de 13 de agosto de 2001. p.17. 
16
 Parecer GM 25/AGU, da Advocacia Geral da União, aprovado pelo Exmo. Sr. Presidente da 
República Federativa do Brasil em 10 de agosto de 2001 e publicado no Diário Oficial da União 
datado de 13 de agosto de 2001. p.17. 
17
 Parecer GM 25/AGU, da Advocacia Geral da União, aprovado pelo Exmo. Sr. Presidente da 
República Federativa do Brasil em 10 de agosto de 2001 e publicado no Diário Oficial da União 
datado de 13 de agosto de 2001. p.17. 
28 
 
[...] consequência natural do poder de polícia, traduzida na capacidade de 
que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e 
gozo de certas atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade 
ou do próprio Estado (MEIRELLES, 1995, p.110) 
 
No exercício da função, o policial militar, por delegação do Estado, recebe 
poderes legais que legitimam seus atos e ações. O conceito de poder de polícia, 
consta do Art. 78 do Código Tributário Nacional, lei onde se encontra positivado o 
conceito. 
 
Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, 
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula [...] 
concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao 
respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos. 
 
 
Preservar a ordem pública corresponde à adoção por parte da autoridade de 
Polícia Administrativa de medidas preventivas, de manutenção e restabelecimento 
de ordem pública quebrada, realizadas mediante ações de polícia ostensiva, através 
da execução, com exclusividade, do policiamento ostensivo. 
O policiamento ostensivo é ação policial exclusiva das PM, em cujo emprego 
o homem ou a fração de tropa engajadas sejam identificados de relance, quer pela 
farda, quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manutenção da ordem 
pública (R-200, 1983). 
As exceções admitidas em relação à competência de Polícia Ostensiva 
estão contempladas na CRFB, e referem-se ao patrulhamento ostensivo. 
 
A competência de polícia ostensiva das Polícias Militares só admite 
exceções constitucionais expressas: as referentes às polícias rodoviária e 
ferroviária federais (art. 144, §§ 2º e 3º), que estão autorizadas ao exercício 
do patrulhamento ostensivo, respectivamente, das rodovias e das 
ferrovias federais. Por patrulhamento ostensivo não se deve entender, 
consequência do exposto, qualquer atividade além da fiscalização de 
polícia: patrulhamento é sinônimo de policiamento
18
. 
 
Outra exceção expressa na CRFB está relacionada aos Corpos de Bombeiros 
Militares na atividade de Defesa Civil. 
 
O art. 144, § 5º, se refere, indefinidamente, a atribuições legais, porém 
esses cometimentos, por imperativo de boa exegese, quando se trata de 
 
18
 Revista de Informação Legislativa, v. 28, n. 109, p. 137-148, 1991. Grifos do original; 
acresceram-se sublinhas). Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496841 Acesso 
em: 11 ago. 2020. 
https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496841
29 
 
atividade de polícia de segurança pública, estão circunscritos e limitados 
às atividades-meio de preservação e de restabelecimento da ordem 
pública, indispensáveis à realização de sua atividade-fim, que é a defesa 
civil. “O limite, portanto, é casuístico, variável, conforme exista ou não a 
possibilidade de assumir, a Polícia Militar, a sua própria atividade-fim em 
cada caso considerado
19
. 
 
Lazzarini (2003, p. 85), expondo a extensão da competência da PM, por ele 
chamada de “exército da sociedade”, discorre também sobre a competência residual 
da polícia ostensiva administrativa. 
 
A polícia administrativa, porém, é bem mais ampla, pois tem por objetivo não 
só a prevenção do ilícito penal, cabendo-lhe também a prevenção e a própria 
repressão administrativa de toda uma gama de ilícitos não penais [...]. No 
tocante à preservação da ordem pública, às Polícias Militares não só cabe o 
exercício da polícia ostensiva, na forma retro examinada, como também a 
competência residual [...] não atribuída aos demais órgãos. 
 
O conceito de competência residual da polícia ostensiva, esclarecido por 
Lazzarini (2003), faz com que a PM seja o “último recurso” que o cidadão poderá 
recorrer quando da falência de outros órgãos, ou quando esses órgãos não 
disponham das condições mínimas e necessárias ao atendimento das demandas 
decorrentes de situações transitórias ou passageiras. 
Citando como um dos exemplos do que descreve Lazzarini (2003), são as 
catástrofes decorrentes de fenômenos climáticos que exigem respostas que, na 
maioria das vezes, excedem a capacidade dos órgãos de Defesa Civil, fazendo com 
que a polícia administrativa “se associe” para o cumprimento de missões 
temporárias, como auxiliar no socorro às vítimas, evacuação de áreas de risco, 
dentre outros eventos. 
Exemplo atual disto é a pandemia do COVID-19, cujo emprego da polícia 
ostensiva encaixa-se no campo da salubridade pública, como componente da ordem 
pública. 
O cumprimento da missão descrita no diploma constitucional, de 
preservação da ordem pública e da incolumidadedas pessoas e do patrimônio, por 
vezes impõe ao PM o dever e a necessidade da adoção, além de outras, de 
medidas repressivas imediatas que representa, nas palavras do atual Ministro do 
 
19
 Revista de Informação Legislativa, v. 28, n. 109, p. 137-148, 1991. Grifos do original; 
acresceram-se sublinhas). Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496841 Acesso 
em: 11 ago. 2020. 
https://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496841
30 
 
Supremo Tribunal de Justiça, Gilmar Mendes, quando ainda então Advogado Geral 
da União. 
 
A repressão imediata pode ser exercida pelo Policial Militar, sem que haja 
violação do dispositivo constitucional, pois quem tem a incumbência de 
preservar a ordem pública, tem o dever de restaurá-la, quando de sua 
violação (BRASIL, 2001). 
 
Não obstante o PM receber a legitimação do Estado para “uso da força”, 
deverá pautar-se nos princípios da legalidade, proporcionalidade, necessidade e 
ética, não somente, mas principalmente quando de seu uso extremo, no emprego da 
“força letal”, fazendo-o apenas e estritamente para a defesa da vida, própria e de 
terceiros (MOREIRA; CORREA, 2002). 
Restabelecer a ordem pública, com a adoção de medidas repressivas 
imediatas, implica no uso da força pela polícia como instituição de coerção do 
Estado presente nas ruas 24 horas por dia, todos os dias do ano, o que representa a 
possibilidade de geração de conflitos e confrontos, remetendo ao pensamento de 
Weber, quando indica que o “Estado é uma comunidade humana que se atribui o 
monopólio legítimo da violência física, nos limites de um território definido” (WEBER, 
2003, p.9). 
Tal como as instituições politicas que o precederam historicamente, o Estado 
é uma relação de homens que dominam seus iguais, mantida pela violência legítima 
(isto é, considerada legítima). Para que o Estado exista, os dominados devem 
obedecer à suposta autoridade dos poderes dominantes (WEBER, 2003, p.10). 
O LBDN, referindo-se à PND e à END, cita que uma das atribuições do 
Estado é prover a segurança e a defesa necessárias para a sociedade alcançar 
seus objetivos. 
A legislação brasileira atribui às suas FA a atuação, quando determinado, na 
GLO e em diversas atribuições subsidiárias, comum ou peculiar a cada uma das 
Forças Singulares. Nesse contexto, a ação da defesa contribui para uma melhor 
percepção, pelos cidadãos, de um sentimento de segurança, em suas várias 
vertentes (pública, ambiental, sanitária, defesa civil) (BRASIL, 2020, p.21). 
Observamos também que a PND expressa os objetivos a serem alcançados 
com vistas a assegurar a defesa nacional, conceituada como o conjunto de atitudes, 
medidas e ações do Estado, com ênfase na Expressão Militar do Poder Nacional, 
31 
 
para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças 
preponderantemente externas, potenciais ou manifestas (BRASIL, 2020, p.5). 
Portanto, a PND atua no sentido de contribuir para a percepção de um 
estado de segurança nacional, entendida como a condição que permite a 
preservação da soberania e da integridade territorial, a realização dos interesses 
nacionais, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza, e a garantia aos 
cidadãos do exercício dos direitos e deveres constitucionais (BRASIL, 2020, p.5). 
A defesa nacional confere substância à segurança e atua em consonância 
com a política brasileira de privilegiar a solução pacífica das controvérsias entre os 
países, de sorte que o uso da força, por intermédio da Expressão Militar do Poder 
Nacional, somente será concretizado quando ameaçados os interesses nacionais e 
as possibilidades de negociação apresentem-se inviáveis, visando à preservação da 
soberania, da integridade territorial e interesses nacionais (BRASIL, 2020, p.17). 
Decorrente da estratégia da presença, o Exército atuará de forma episódica 
e pontual em operações de GLO e colaborará com os órgãos de segurança pública 
nas ações contra ilícitos transnacionais na faixa de fronteira (BRASIL, 2020, p.28). 
A LBDN, PND e a END representam marcos históricos no sentido da 
afirmação e divulgação dos fundamentos e parâmetros da defesa. A PND e a END 
assinalam responsabilidades na promoção do interesse nacional, em particular nos 
temas afetos ao desenvolvimento e segurança do País (BRASIL, 2020, p.23). 
 
 
32 
 
5 IDENTIFICANDO ATORES E ÓRGÃOS FORMADORES - A ESCOLA 
SUPERIOR DE GUERRA (ESG) COMO LOCAL DE PESQUISA E DE DEBATE 
SOBRE O TEMA 
 
A atual CRFB subordina o comando das PM aos governadores dos Estados 
e do Distrito Federal, mas também ratifica seu status de força auxiliar reserva do 
Exército, situação justificável, como visto na seção anterior, devido às dezenas de 
participações das forças policiais estaduais em diversos conflitos e guerras em 
território nacional e no exterior, e também pela missão de segurança integrada e 
defesa territorial identificada dentre as missões de polícia ostensiva e de 
preservação da ordem pública. 
O dispositivo constitucional claramente expressa a condição das PM de 
forças auxiliares, porém, isto não significa tratar-se de uma força militar de 2ª 
categoria ou de 2ª classe. São instituições possuidoras de competências 
constitucionais distintas, mas que se complementam em nível de igualdade e 
responsabilidade, relevância e importância profissional e de autoridade perante o 
Estado e o povo brasileiro. 
Nesse contexto, o inciso XXI do Art. 22 da CRFB cita a competência da 
União para “legislar sobre normas gerais de organização, efetivos, material bélico, 
garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpo de bombeiros 
militares”, missão realizada pela IGPM. 
 
Executar, no âmbito do Exército Brasileiro, como Órgão Central, as ações 
de coordenação e controle das Polícias Militares e dos Corpos de 
Bombeiros Militares, de acordo com a legislação vigente (IGPM, 2020)
20
. 
 
Pode-se citar como exemplo do vínculo ao EB estabelecido pela CRFB a 
Cadeia de Valor da Polícia Militar de Santa Catarina. Observa-se, no Processo 
Finalístico Segurança Integrada e Defesa Territorial, o rol de missões que inclui: 
Atuar como Força Auxiliar Reserva do Exército Brasileiro (EB); Atuar de forma 
integrada com o Exército Brasileiro (EB) em ações de Garantia da Lei e da Ordem 
(GLO); Atuar de forma integrada com o Exército Brasileiro (EB) em ações de 
segurança na faixa de fronteira; Atuar em missões de paz da ONU; Prestar 
informações sobre o planejamento da PMSC, relacionado à Segurança Integrada e 
Defesa Territorial ao Exército Brasileiro (EB); Prestar informações sobre pessoal ao 
 
20
 Disponível em: http://www.coter.eb.mil.br/index.php/atribuicoes-igpm. Acesso em: 06 ago. 2020. 
http://www.coter.eb.mil.br/index.php/atribuicoes-igpm
33 
 
Exército Brasileiro (EB); Prestar informações sobre material bélico ao Exército 
Brasileiro (EB); Prestar informações sobre os sistemas de pessoal, de inteligência, 
logístico, de comunicações e de informática ao Exército Brasileiro (EB) (Figura 1). 
 
Figura 1: Cadeia de Valor da Polícia Militar de Santa Catarina 
 
 Fonte: PMSC (2020) 
 
Do conteúdo retro exposto, vislumbra-se a possibilidade de maior interação 
e integração entre essas forças, articulando-se junto ao Ministério da Defesa a maior 
participação de PM em cursos e treinamentos oferecidos não somente pelo EB, 
como também pela MB e FAB. Da mesma forma, as polícias militares poderiam 
realizar cursos e treinamentos na área de conhecimento das Ciências Policiais21, 
com visão estratégica e foco no exercício do poder de polícia, na preservação, 
 
21
 Parecer CNE/CES Nº: 68/2013. Despacho do Ministro, publicado no D.O.U. de 9/8/2013, Seção 1, 
p. 24. Portaria n° 716, publicada no D.O.U. de 9/8/2013, Seção 1, p. 21. Disponível em: 
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=13336-pces068-13-pdf&Itemid=30192. Acesso em: 06 ago. 2020. 
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=13336-pces068-13-pdf&Itemid=30192
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=13336-pces068-13-pdf&Itemid=30192
34 
 
manutenção e restabelecimento da ordem pública, para missões de GLO que 
envolvem os militares das três forças singulares. 
Não se trata apenas da participação em cursos e treinamentos, mas sim de 
ampliar as possibilidades na extensão e flexibilidade permitida pela norma 
constitucional, como a disponibilização de policiais militares para compor grupos de 
trabalho ou em laboratório de pesquisas na área da ordem pública (Ciências 
Policiais), relacionada à Segurança Integrada e Defesa Territorial. 
Essa intensificação na integração já existente permitiria o compartilhamento 
das modernas Tecnologias de Informação e Comunicação e ensino, empregadas 
nas quatro corporações, observando os modernos conceitos de indústria e educação 
4.0. Os projetos e sistemas desenvolvidos pelas FA e pelas PM poderiam ser 
compartilhados entre as forças, evitando retrabalho e duplicidade de gastos com 
projetos semelhantes ou idênticos, em fina sintonia com os Fundamentos do Poder 
Nacional e o foco no bem estar do povo brasileiro. 
A proposta também permitiria um salto qualitativo nos níveis de 
profissionalização do efetivo das quatro forças envolvidas no processo. 
Especificamente no caso das PM, o conhecimento adquirido das experiências das 
FA, organizadas e estruturadas em âmbito territorial nacional, seria essencial para o 
desenvolvimento de um modelo sistêmico de preservação da ordem pública, tema 
que será tratado no próximo capítulo desta monografia. 
A Matriz Curricular Nacional (Brasil, 2014)
22
, elaborada em sua 1ª edição no 
ano de 2003 através de grupo de trabalho formado por profissionais responsáveis 
pela preservação da ordem pública de todo Brasil, implementada naquele mesmo 
ano pela Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça, atual 
Ministério da Justiça e Segurança Pública, representa uma avanço na adoção de um 
modelo básico padrão na formação e profissionalização desses agentes de 
segurança. 
A profissionalização é prioridade e preocupação constante na definição de 
políticas e estratégias no maior nível de gestão das corporações PM, os Conselhos 
Estratégicos23. Porém, muitos reveses são sofridos pela indevida ingerência política, 
permitindo inferir que não é de interesse de alguns políticos e algumas autoridades a 
 
22
 Disponível em: https://www.justica.gov.br/central-de-conteudo/seguranca-publica/livros/matriz-
curricular-nacional_versao-final_2014.pdf. Acesso em: 08 ago. 2020. 
23
 Os Conselhos Estratégicos das Polícias Militares do Brasil, são compostos por todos os Coronéis 
da ativa das respectivas corporações (nota do autor). 
https://www.justica.gov.br/central-de-conteudo/seguranca-publica/livros/matriz-curricular-nacional_versao-final_2014.pdf
https://www.justica.gov.br/central-de-conteudo/seguranca-publica/livros/matriz-curricular-nacional_versao-final_2014.pdf
35 
 
existência de uma polícia bem organizada, bem estruturada e com elevado nível de 
qualificação profissional, pois quando observados os níveis de corrupção e seus 
envolvimentos em atividades criminosas, elevar o nível de profissionalismo poderia 
interferir ou prejudicar interesses escusos. 
Essa conflituosa relação entre políticos e governantes, confrontada com a 
busca constante das PM pela profissionalização, é um componente crítico para o 
desenvolvimento de políticas públicas eficazes, mencionado por Maquiavel em sua 
obra O Príncipe: 
 
As fundações principais para todos os Estados, sejam novos, velhos ou 
mistos, são as boas leis e um bom exército” [...] um exército profissional é 
fundamental para a formação do Estado. [...] o caráter de necessidade para 
a determinação inicial do poder militar nasce da natureza mutável dos 
homens, que facilmente atentam contra o Príncipe (MAQUIVAEL, 1999). 
 
Em estudos de Bayley (1985; 2001), Brodeur (2002) e Balestrieri (2003) 
retrata-se essa realidade no que tange à preocupação das instituições com a melhor 
profissionalização de seus efetivos, ratificando o descrito anteriormente: 
 
[...] a preocupação das instituições policiais sobre temas de seu interesse 
como a própria reforma da polícia, desenvolvida inclusive pelos seus 
próprios componentes [...] as próprias instituições policiais que tiveram a 
preocupação de pesquisar sobre a sua realidade social e profissional [...]. 
 
O interesse e a preocupação com os aspectos qualitativos da melhor 
profissionalização dos PM, confirmados por Bayley (1985; 2001), Brodeur (2002) e 
Balestrieri (2003), são dos próprios comandos das corporações, mas que, por vezes, 
estão distantes dos interesses e das políticas públicas equivocadas estabelecidas 
por políticos e governantes. 
Os enunciados de Bayley relacionados à profissionalização alinham-se aos 
estudos de outros dois escritores e pesquisadores: Samuel Huntington e Morris 
Janowitz. Observa-se a expressão desse pensamento de Huntington no significado 
do uso da expressão profissional em relação aos militares, no sentido contrário de 
amador”, expressão enfatizada na obra “O Soldado e o Estado”, quando cita que “o 
profissionalismo é que distingue o oficial de hoje do guerreiro do passado” 
(HUNTINGTON, 1996, p. 26). 
36 
 
Ainda sobre o tema profissionalização, assevera Bayley (2006) que é o 
processo pelo qual a corporação policial e seus membros adquirem o status de 
instituição legal e legitimamente reconhecida pela sociedade. 
Janowitz (1960, p.17), seguindo a mesma linha de pensamento de 
Huntington, afirma em sua obra literária O Soldado Profissional que “o caráter 
técnico da guerra moderna requer grupos altamente qualificados” e complementa: 
“Mais relevante para o comportamento político e social da elite Militar é a sua 
transformação exigida nas qualificações do comandante Militar”. 
Retornando à questão da competência constitucional das PM, relegar a 
ordem pública negligentemente à plano de importância ou prioridade inferior a outras 
áreas prioritárias, como educação, saúde, ou pela inobservância de seu trinômio 
salubridade, tranquilidade e segurança pública, claramente explicitados na CRFB, 
significa menosprezar um dos pilares sustentáculos do crescimento e 
desenvolvimento de qualquer país democrático que se diga moderno e 
desenvolvido. Não há bem estar ou paz social sem ordem pública. 
Todas essas questões expostas e discutidas, todos esses assuntos tratados 
nesta seção, nos permitem sugerir, a exemplo da estrutura montada no CCOPAB, 
que dispõe de PM especialistas em polícia ostensiva e preservação de ordem 
pública, os quais por sua expertise e conhecimentos de assuntos policiais e afetos à 
ordem pública estão à disposição daquele órgão, fazem parte e contribuem no 
processo de seleção, capacitação a treinamento de PM para Missões de Paz da 
ONU (UNPOL – United Nation Police)24, a possibilidade de criação de um espaço, 
na estrutura da ESG que comporte esses profissionais especialistas PM, observando 
o próprio modelo da ONU, no exemplo dos Specialize Teams25. 
Em seu artigo “A ciência policial no Brasil”, apresentado no Programa de 
Pós-Graduação Strictu Sensu em Ciência Jurídica da Universidade do Vale do Itajaí-
SC, Santos Jr, Santos e Silva (2013) abordam sobre a constituição da base científica 
da ciência policial e a emergência dos grupos de trabalho. 
 
A constituição da base científica para a ciência policial se consolida com a 
ampliação e integração dos grupos emergentes de trabalho nessa área e, 
em especial, com as novas exigências da sociedade contemporânea. [...] A 
ciência policial se firma num processo sistêmico e complexo de atuação de 
polícia administrativa, polícia judiciária e políciacientífica, para a 
 
24
 Disponível em: https://police.un.org/en. Acesso em: 07 ago. 2020. 
25
 Disponível em: https://police.un.org/en/specialized-police-teams. Acesso em: 08 ago. 2020. 
https://police.un.org/en
https://police.un.org/en/specialized-police-teams
37 
 
manutenção e preservação da ordem pública e defesa social. (SANTOS JR; 
SANTOS; SILVA, 2013). 
 
A pesquisa de Santos Jr, Santos e Silva (2013) permite sugerir que a nova 
sede da ESG no Distrito Federal seria protagonista no processo de integração 
interagências e na ampliação das pesquisas e trabalhos acadêmicos na área, sendo 
o local adequado para a criação de um Departamento e Laboratório de Pesquisas e 
Estudos da Ordem Pública (LAPEOP), que desenvolveria pesquisas na área de 
conhecimento das ciências policiais, abrangendo a íntegra do texto constitucional 
afeto aos três componentes da ordem pública: a salubridade pública, a tranquilidade 
pública e a segurança pública. 
 
 
 
 
 
 
38 
 
6 MODELO SISTÊMICO DE PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA EM TRÊS 
NÍVEIS DE RESPOSTA: MUNICIPAL, ESTADUAL E FEDERAL 
 
Esta monografia propõe um modelo sistêmico de preservação da ordem 
pública em três níveis de resposta: municipal (local), estadual (regional) e federal 
(nacional), bem como a identificação dos atores e órgãos formadores desse modelo. 
Historicamente, as políticas públicas e estratégias de enfrentamento e 
combate à violência e à criminalidade desenvolvidas no Brasil apresentam foco 
restrito à segurança pública, deixando de observar na totalidade o dispositivo 
constitucional, previsto no Art. 144 da CRFB (1988), da preservação da ordem 
pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio. 
Considerando que a ordem pública é composta pela tranquilidade pública, 
salubridade pública e segurança pública, pode-se inferir, de uma forma simples de 
entender, que as autoridades responsáveis estão propondo políticas públicas 
incompletas, observando ou usufruindo apenas de 33,33% do texto constitucional. 
Preservar a ordem pública pressupõe-se das autoridades o desenvolvimento 
de políticas, estratégias e táticas, bem como atividades, ações e operações 
preventivas, de manutenção e repressivas, quando analisamos exclusivamente o 
campo da segurança pública. Porém, ampliando o campo de visão, observaremos 
que medidas preventivas envolvem múltiplos atores na abordagem de problemas do 
cotidiano. 
A rua esburacada, o vandalismo em prédios públicos (ou privados), o 
patrimônio cultural representado pelas obras públicas, praças, monumentos ou 
estátuas depredados, a iluminação pública deficitária ou inexistente, a carência de 
saneamento básico, água e esgoto tratados, o lixo jogado pelas ruas, o cheiro de 
urina em logradouros públicos, são problemas de ordem pública, permitindo inferir 
que a ordem pública é “medida” através dos cinco sentidos: tato, olfato, audição, 
visão e gustação. 
A “Teoria das Janelas Quebradas” desenvolvida na Escola de Chicago (USA) 
por James Q. Wilson e George Kelling26, e depois usada na cidade de Nova York 
(USA), serve de exemplo para ilustrar o teor descrito no parágrafo anterior. O meio 
 
26
 Disponível em: http://www.justificando.com/2015/05/26/a-desordem-gera-desordem-conheca-a-
teoria-das-janelas-quebradas/ Acesso em: 09 ago. 2020. 
 
http://www.justificando.com/2015/05/26/a-desordem-gera-desordem-conheca-a-teoria-das-janelas-quebradas/
http://www.justificando.com/2015/05/26/a-desordem-gera-desordem-conheca-a-teoria-das-janelas-quebradas/
39 
 
ambiente degradado, depredado, alvo de vandalismo, representa violenta quebra da 
ordem pública. A “Teoria das Janelas Quebradas” é explicada por Montenegro 
(2015), de forma resumida, da seguinte forma: 
 
[...] se uma janela de um edifício for quebrada e não reparada a tendência é 
que vândalos passem a arremessar pedras nas outras janelas e 
posteriormente passem a ocupar o edifício e destruí-lo. [...] O que quer 
dizer que desordem gera desordem, que um comportamento antissocial 
pode dar origem a vários delitos [...]. 
 
Fazendo uma abordagem na vertente da expressão psicossocial do poder 
nacional, a ordem pública é inclusiva, participativa, provoca o voluntarismo, desperta 
valores morais e éticos, civismo e patriotismo. A segurança pública, como 
monopólio exclusivo do uso da força pelo Estado, feita de forma isolada, é seletiva, 
segrega, discrimina, é não inclusiva, pois sua natureza é compulsória, coercitiva, 
impositiva, obrigatória. Segurança pública é opção única da imposição da força pelo 
Estado. 
Como já citado neste TCC, as UPP na cidade do Rio de Janeiro, foram 
enfraquecendo e condenadas ao fracasso devido à falta de complementaridade de 
políticas públicas infraestrutura e sociais inclusivas, saúde, educação, trabalho e 
renda, dentre outras. 
Outro exemplo é o Programa de Enfrentamento à Criminalidade Violenta, 
chamado “Em Frente Brasil”27, com foco no combate aos crimes como feminicídio, 
estupro, latrocínio, homicídio e roubo, desenvolvido pelo Governo Federal através do 
Ministério da Justiça e Segurança Pública28, envolvendo Casa Civil, Secretaria de 
Governo, Secretaria-Geral da Presidência da República e os Ministérios da Mulher, 
Família e Direitos Humanos, Economia, Saúde, Desenvolvimento Regional, 
Cidadania e Educação. Além dos respectivos governos estaduais e municipais, 
através das Secretarias de Estado similares aos ministérios. 
 
27
 O "Em Frente, Brasil" propõe uma nova estrutura para as políticas públicas de estado, direcionadas 
ao combate da criminalidade violenta com foco nos territórios, a partir da implementação de soluções 
customizadas às realidades regionais. Disponível em: https://www.justica.gov.br/news/collective-nitf-
content-1567102301.36. Acesso em: 10 ago. 2020. 
28
 A tese deste autor é de que o nome deveria ser mudado para Ministério da Justiça e Ordem 
Pública, mudança que seria de extrema importância na proposta de visão sistêmica, citando o 
exemplo do município do Rio de Janeiro que possui a Secretaria do Município da Ordem Pública, 
exemplo que deveria ser seguido por todos os Estados da Federação e o Distrito Federal (nota do 
autor). 
https://www.justica.gov.br/news/collective-nitf-content-1567102301.36
https://www.justica.gov.br/news/collective-nitf-content-1567102301.36
40 
 
O sucesso da fase inicial alcançado pelo “Em Frente Brasil” estará 
fortemente ameaçado caso os outros atores envolvidos nesse programa 
interagências, educação, habitação, saúde, emprego, esporte e cultura, e demais 
programas sociais do governo federal, estadual e municipal, não “entrem em campo 
com suas tropas”, dando prosseguimento com os respectivos programas de inclusão 
social de suas respectivas áreas de competência, abandonando a visão reducionista 
focada exclusivamente na segurança pública, partindo, então, para uma visão 
sistêmica, na busca da resolução dos graves problemas que envolvem a ordem 
pública no Brasil. 
A visão sistêmica proposta por Bertalanffy (1950-1968), desenvolvida 
através da Teoria Geral de Sistemas, insere-se nesta pesquisa como uma proposta 
de criação de um modelo sistêmico de preservação da ordem pública, permitindo a 
construção de pontes interligando e integrando os três níveis de resposta: o federal, 
o estadual e o municipal, afastando a visão reducionista, pois as soluções de 
diversos problemas relacionados à violação da ordem pública seriam compartilhadas 
entra as três instituições, focando suas atividades no momento mais precioso da 
preservação da ordem pública, com a adoção de medidas preventivas, não reativas. 
As perspectivas de crescimento qualitativo no profissionalismo dos serviços 
prestados pelas três corporações, nos três níveis de resposta (municipal, estadual e 
federal) também se revela proeminente.