Adm Pública - Governabilidade_governança_accountability

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Capítulo 5
Governabilidade, Governança e 
Accountability
No contexto da reforma do aparelho do Estado, iniciada em 1995, constatou-se 
que o “problema” do Brasil estava na governança e não na governabilidade – a 
questão não era falta de apoio político ou popular, mas falta de capacidade 
técnica-operacional. O texto do Pdrae (1995) menciona que o Governo brasileiro 
não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua 
legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, 
entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de 
implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e inefi ciência da máquina 
administrativa.
Nesse aspecto, a reforma gerencial pretendia devolver ao Estado a capacidade de 
governar. O Pdrae (1995) entendia que reformar o aparelho do Estado signifi cava 
garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, 
maior condição de implementar as leis e políticas públicas. Signifi cava tornar 
muito mais efi cientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação 
das autarquias em agências autônomas, e tornar também muito mais efi cientes 
os serviços sociais competitivos, ao transformá-los em organizações públicas não 
estatais de um tipo especial: as organizações sociais.
Ainda no contexto da reforma administrativa de 1995, a questão-chave 
foi conceder mais liberdade e fl exibilidade de atuação ao gestor público para 
perseguir os objetivos previamente defi nidos – exigindo-se, em contrapartida, 
maior comprometimento na gerência da coisa pública – aliado a uma maior 
cobrança/responsabilização quanto aos resultados obtidos; falava-se de um novo 
termo denominado accountability. Segundo Bresser-Pereira (2002), a reforma 
gerencial propôs como formas de accountability, a contratualização de resultados 
(contratos de gestão), a competição controlada (entre órgãos e entidades públicas) 
e o controle social.
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Os conceitos de governabilidade e governança são indissociáveis e 
complementares, ou, no dizer de Vinicius Araujo (2002), “mantêm entre si 
uma relação muito forte”... “e o seu vínculo instável, dinâmico e indissolúvel”. A 
separação dos termos serve apenas para fi ns didáticos e analíticos.
5.1. Governabilidade
A governabilidade refere-se ao poder político em si, que deve ser legítimo e 
contar com o apoio da população e de seus representantes. No dizer de Bresser-
Pereira (1998), signifi ca capacidade política de governar, “governabilidade é uma 
capacidade política de governar derivada da relação de legitimidade do Estado 
e do seu governo com a sociedade”. Nesse mesmo sentido, o Caderno Mare no 01 
esclarece que um governo tem governabilidade “na medida em que seus dirigentes 
contem com os necessários apoios políticos para governar”, e que a capacidade 
política de governar ou governabilidade decorre do relacionamento “do Estado e 
do seu governo com a sociedade”.
Para Vinicius Araújo (2002), a governabilidade “refere-se às próprias condições 
substantivas/materiais de exercício do poder e legitimidade do Estado e do 
seu governo, derivadas de sua postura diante da sociedade civil e do mercado”. 
Portanto, legitimidade está relacionada com governabilidade, visto que se os 
governos não forem legitimados não haverá condições necessárias para governar.
Mas governabilidade signifi ca também que o governo deve tomar decisões 
amparadas num processo que inclua a participação dos diversos setores da 
sociedade, dos poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e 
segmentos representativos da sociedade, para garantir que as escolhas efetivamente 
atendam aos anseios da sociedade, e contem com seu apoio na implementação 
dos programas/projetos e na fi scalização dos serviços públicos.
Os governos legítimos, segundo Lamartine Braga et al. (2008),
têm Constituição e leis duradouras em espírito e ações; tratam os cidadãos 
imparcialmente, respeitam os indivíduos e a comunidade; tomam decisões 
transparentes; usam poder coercivo; protegem os interesses coletivos de 
ganhos privados; usam políticas atuais que satisfazem as necessidades 
dos cidadãos envolvidos; cuidam dos interesses coletivos; constroem e 
mantêm a confi ança nas instituições públicas.
A fonte ou origem da governabilidade são os cidadãos e a cidadania organizada, 
os partidos políticos, as associações e demais agrupamentos representativos da 
sociedade. Vinicius Araujo (2002) descreve essa fonte de legitimidade como “o 
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apoio obtido pelo Estado às suas políticas” e como a capacidade dos governos de 
“articular alianças e coalizões/pactos entre os diferentes grupos sociopolíticos para 
viabilizar o projeto de Estado e sociedade a ser implementado”.
Fica claro, portanto, que o desafi o da governabilidade consiste em conciliar 
os muitos interesses desses atores (na maioria divergentes) e reuni-los num 
objetivo comum a ser perseguido por todos (ou vários objetivos comuns). Assim, 
a capacidade de articular-se em alianças políticas e pactos sociais, constitui-se 
em fator crítico para a viabilização dos objetivos do Estado. Essa tentativa de 
articulação que a governabilidade procura é uma forma de intermediação de 
interesses; entre eles inclui-se o clientelismo e o corporativismo. Nos dois casos o 
que se procura é conciliar interesses, reduzir atritos e aumentar a governabilidade.
Atenção → O clientelismo e o corporativismo são meios utilizados pelos governos 
para obtenção de apoio, com vistas a aumentar sua legitimidade e 
fortalecer a governabilidade.
Segundo o dicionário Aurélio (2003), clientelismo é um tipo de relação política 
em que uma pessoa (o patrão) dá proteção à outra (o cliente) em troca de apoio, 
estabelecendo-se um laço de submissão pessoal que não depende de relações de 
parentesco e não tem conotação jurídica. Para José Murilo Carvalho (1997) é “um 
tipo de relação entre atores políticos que envolve concessão de benefícios públicos, 
na forma de empregos, benefícios fi scais, isenções, em troca de apoio político, 
sobretudo na forma de voto”.
O clientelismo consiste numa ação entre desiguais (assimétrica) em que 
um é o patrão e os demais são clientes. Foi muito utilizado pelo coronelismo e 
em determinados períodos era a única forma das pessoas terem acesso a bens e 
serviços – haja vista que o Estado não os fornecia. Mas não só o coronelismo 
se valia desta prática, como também políticos e governos. Segundo Surama 
Pinto (1997), “neste tipo de relação políticos e/ou o Governo trocam com setores 
pobres da população votos por empregos e serviços sem a mediação de terceiros”. 
Essa prática vai enfraquecendo na medida em que o Estado disponibiliza serviços 
sociais de caráter universal a toda a população.
Atenção → Não confunda clientelismo, que pressupõe duas pessoas, em que 
se trocam benefícios por apoio político, com fi siologismo, que se 
caracteriza pela ação de grupos, que buscam vantagens pessoais em 
detrimento do interesse público.
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Diferentemente do clientelismo, o corporativismo é uma prática de organização 
social com base em entidades representativas de interesses das categorias 
profi ssionais. É uma ação sindical, política, em que prevalece a defesa dos 
interesses ou privilégios de um setor organizado da sociedade (Dicionário Aurélio, 
2003). Essas entidades contam com o apoio do Estado e detêm o monopólio da 
representação (um sindicatopara cada categoria).
Segundo Philippe Schmitter (1979), no corporativismo, a representação de 
interesses é ordenada com 
um número limitado de categorias únicas, obrigatórias, não 
competitivas, organizadas hierarquicamente e diferenciadas 
funcionalmente, reconhecidas ou autorizadas (se não criadas) 
pelo Estado, que lhes concede deliberadamente o monopólio da 
representação no interior de suas respectivas categorias em troca do 
controle, seleção de lideranças e subsídios.
O corporativismo é utilizado para remoção ou neutralização de confl itos: 
econômicos, relacionados à concorrência de mercado; sociais, relacionados à luta de 
classes; e políticos, relacionados aos confl itos partidários. O corporativismo é típico 
de governos autoritários (como o fascismo). No Brasil, foi fortemente utilizado no 
Governo Vargas e caracterizou-se pela exclusão da grande maioria dos trabalhadores.
A doutrina menciona dois tipos de corporativismo:
O corporativismo estatal – no qual o Estado era quem escolhia os interlocutores 
e lhes concedia a representação monopolista de interesses (somente para quem 
aceitasse as regras impostas pelo Estado). O número dessas entidades era limitado 
e, regra geral, eram criadas pelo próprio Estado: assim o Estado acabava por 
controlar a classe trabalhadora por intermédio dessas entidades. Para Nelson 
Oliveira (2001), eram “instrumentos de controle da força de trabalho... criação 
de um sindicalismo ofi cial, sem nenhuma possibilidade de liberdade e vigiado 
por uma aparelhada e violenta repressão”. Esse era o modelo utilizado por Vargas.
O neocorporativismo (ou corporativismo societal) – nesse caso a representação 
ocorre entre a sociedade civil e o Estado. Existe um grande número de associações/
entidades representativas que passam a decidir com o Estado a questão das 
políticas públicas. Regra geral, elas também detêm o monopólio da representação; 
no entanto, o Estado não cria essas entidades, mas concede-lhes o reconhecimento 
institucional e lhes delega algumas funções (públicas ou semipúblicas – Claus 
Offe,1989). No neocorporativismo são as entidades privadas que conquistam 
o direito de participar do processo decisório.
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O neocorporativismo originou-se na Europa — no período pós-Segunda 
Guerra — como fruto do capitalismo e da democracia, e como forma de 
solução de confl itos interclasses, num momento de fraca representatividade dos 
partidos políticos. Para Phillip Schmitter (1989), “o neocorporatismo representa 
um arranjo institucional ligando interesses organizados associativamente com as 
estruturas decisionais do Estado”. Foi uma forma encontrada para integrar a classe 
trabalhadora organizada ao Estado e ao capitalismo — construindo pactos/acordos 
tripartites — com vistas a acelerar o crescimento econômico.
Para Wilma Keller (1995), o neocorporativismo expressa “uma articulação 
entre Estado, sindicatos e empresariado, em que a força e a autonomia dos 
sindicatos constitui uma condição para a consolidação de sistemas tripartites 
de formulação de políticas”. Um exemplo atual são as câmaras setoriais, 
das quais participam trabalhadores, empresários e representantes do Estado. 
Maria Labra (1999) considera o neocorporativismo como uma forma “ideal de 
formulação de políticas, traduz ações concertadas, cooperativas, que envolvem 
tanto escolhas entre cursos alternativos, quanto a representação e intermediação 
de interesses”.
Marino Regini (1986) destaca que “num sistema neocorporativo, a organização 
representativa dos interesses particulares é livre para aceitar ou não suas relações 
com o Estado, contribuindo, portanto, para defi ni-las, enquanto no corporativismo 
clássico é o próprio Estado que impõe e defi ne estas relações”.
Atenção → São diferenças marcantes entre o corporativismo e o neocorporativismo: 
no primeiro caso, o Estado cria as entidades e impõe às regras do 
jogo; e no segundo, o Estado não cria, e as associações e entidades 
representativas são livres para aceitarem (ou não) a representação de 
interesses.
A teoria do italiano Norberto Bobbio (1991) descreve a governabilidade e a 
não governabilidade como fenômenos incompletos, “processos em curso”. A não 
governabilidade é uma espécie de crise que engloba a governabilidade e a 
governança ao mesmo tempo. Relaciona-se, de um lado, com a crise econômica 
do mercado, que resulta numa crise fi scal do Estado, e, de outro, com a crise do não 
atendimento ao excesso das demandas advindas da sociedade. Bobbio denomina 
a não governabilidade como “a soma de uma crise de input (entradas, insumos) 
e de uma crise de output (saídas, produtos)”. Na crise de saídas a governança 
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administrativa não consegue atender às demandas, o que acaba por gerar a crise 
de entradas, no que se refere ao apoio político e da sociedade ao governo, que 
diminui/enfraquece a autoridade política e afeta a legitimidade.
Atenção → Não governabilidade é diferente de ingovernabilidade: ingover-
nabilidade ocorre quando falta ao Governo o apoio necessário, a 
legitimidade (falta de apoio político dos parlamentares e falta de apoio 
popular); não governabilidade é a soma de duas crises simultâneas: 
a crise de governabilidade aliada a uma crise de governança.
A governabilidade tem na governança seu meio de atuação. Assim, uma boa 
governança auxilia no processo de legitimação dos governos e aumenta sua 
governabilidade.
5.2. Governança
Na iniciativa privada a governança corporativa representa o modo como as 
organizações são administradas e controladas, e como interagem com as partes 
interessadas. Inclui políticas, estratégia e cultura, e orienta-se pelos princípios 
da transparência, equidade, responsabilidade por resultados, cumprimento das 
normas e accountability.
Governança pública, no entanto, é compreendida como a capacidade de 
governar, capacidade de decidir e implementar políticas públicas que atendam 
às necessidades da população. Segundo Bresser-Pereira (1998), “governança 
é a capacidade fi nanceira e administrativa, em sentido amplo, de um governo 
implementar políticas”.
Governança relaciona-se com a competência técnica, que abrange as 
capacidades gerencial, fi nanceira e técnica propriamente dita, e tem nos agentes 
públicos, em sentido amplo, e nos servidores públicos, em sentido estrito, a sua 
fonte de origem. “Existe governança em um Estado quando seu governo tem as 
condições fi nanceiras e administrativas para transformar em realidade as decisões 
que toma.”
O Caderno Mare no 01 menciona que a governança será alcançada quando o 
Estado se tornar mais forte, embora menor: mais forte fi nanceiramente, superando 
a crise fi scal que o abalou nos anos 1980; mais forte estruturalmente, com uma 
clara delimitação de sua área de atuação e uma precisa distinção entre seu núcleo 
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estratégico, em que as decisões são tomadas, e suas unidades descentralizadas; 
mais forte estrategicamente, dotado de elites políticas capazes de tomar as decisões 
políticas e econômicas necessárias; e administrativamente forte, contando com 
uma alta burocracia tecnicamente capaz e motivada.
A governança envolve o modo/forma pelo qual o Governo se organiza para 
prestar serviços à sociedade; o modo/forma de gestão dos recursos públicos; o 
modo/forma como divulga suas informações; o modo/forma como se relaciona com 
a sociedade civil; e o modo/forma como constrói os arranjos/acordos institucionais 
necessários à implementaçãodas políticas públicas.
A governança é instrumental, é o braço operacional da governabilidade, 
“pode ser entendida como a outra face de um mesmo processo, ou seja, como os 
aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade” (Vinícius Araujo, 2002). Por 
ser um instrumento da governabilidade para a realização dos fi ns do Estado, 
a governança pressupõe condições mínimas de governabilidade, ou seja, em 
situações de crise grave ou de ruptura institucional, que afetem a governabilidade, 
a governança restará comprometida, haja vista o seu caráter instrumental. “Sem 
governabilidade é impossível governança” (Caderno Maré no 01).
Atenção 1 → Uma boa governança fortalece a legitimidade do Governo e umenta 
sua governabilidade.
Atenção 2 → Mesmo sendo instrumental, para a Esaf o conceito de governança 
possui um caráter mais amplo que o conceito de governabilidade.
A governança federal apresentou significativa evolução mediante 
investimentos em capacitação e treinamento dos servidores públicos, mediante 
a incorporação de técnicas utilizadas pelo setor privado, e mediante a utilização 
intensiva de sistemas informatizados como ferramenta de gestão estratégica, tática 
e operacional.
Um novo termo surgiu nesse contexto: é a nova governança pública – que inclui 
a participação do mercado e da sociedade civil nas decisões –, o que difi culta ainda 
mais a distinção dos termos governança versus governabilidade. A nova governança 
seria uma espécie de “ponte” entre os interesses do mercado e da sociedade civil e 
a governabilidade. “A governança, de fato, ultrapassa os aspectos operacionais das 
políticas, incluindo mecanismos de agregação de interesses, de decisões políticas, 
de redes informacionais e de defi nições estratégicas” (Jardim, apud Wagner Araujo e 
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Marco Gomes, 2006). Palavras como alianças, acordos, parcerias e cooperação (entre 
governo, mercado e sociedade) surgem fortes nesse novo conceito.
Atenção → Alianças, acordos, parcerias e cooperação também fazem parte da 
governabilidade. Diferencie-os desta maneira: se forem utilizados 
para legitimar os governos, para obtenção de apoio político, se 
referem à governabilidade; se forem utilizados num sentido mais 
operacional, de decisões e ações relacionadas a melhores formas de 
prestar/controlar os serviços públicos, então referem-se à governança.
A nova governança contempla a possibilidade de múltiplas participações e 
parcerias intra e interorganizacionais na tomada de decisão e na implementação/
controle das políticas públicas, gerando corresponsabilidade. Essa nova 
governança possui um conceito mais amplo. Segundo Eduardo Grin (2008),
o que as novas formas de governança participativa buscam é a 
construção de uma esfera pública não estatal e uma prática política 
que fortaleça a auto-organização da sociedade civil. A legitimidade 
se desloca do poder constituído e autorreferenciado para os canais 
institucionalizados de participação popular. É esse processo de 
“cogestão” que combina democracia direta e democracia representativa 
e faz a sociedade civil chancelar a legitimação do Estado e seu papel 
de ente regulador da relação dos diversos atores sociais e políticos.
Outro termo recente é a governança eletrônica, que abrange o termo 
Governo Eletrônico, sendo este um dos meios para efetivação dessa governança. 
A governança eletrônica (e-governance) engloba políticas, estratégias e recursos 
necessários à efetivação do Governo Eletrônico, para sua utilização político-social. 
Através de meios eletrônicos promove a interação entre governantes e governados 
(Riley, 2003). As novas tecnologias vêm sendo utilizadas como instrumentos 
para o incremento da governança pública. Fazem parte dessa governança: a 
divulgação de informações públicas, a facilitação de acesso aos serviços públicos, o 
suporte à elaboração de políticas públicas e a abertura de canal para a participação 
do cidadão no processo de decisório – mediante a utilização da tecnologia de 
informação e comunicação, especialmente a internet.
Atenção → Governança eletrônica refere-se à capacidade dos governos utilizarem 
as tecnologias de informação e comunicação para – com a participação 
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dos cidadãos – defi nir e implementar políticas públicas com mais 
efi ciência e efetividade. Pode ser vista como uma evolução do Governo 
Eletrônico, focando maior participação dos cidadãos no meio público.
Vários autores compartilham o pensamento de governança eletrônica: visualizam 
o Governo Eletrônico como um “potencializador de boas práticas de governança 
e catalisador de uma mudança profunda nas estruturas de governo”, e também 
como um instrumento capaz de proporcionar “mais efi ciência, transparência e 
desenvolvimento, além do provimento democrático de informações para decisão” 
(Marco Ruediger, 2002).
A governança eletrônica utiliza a forma de “redes”, que permitem mais 
participação dos cidadãos no meio público, assim como na luta pela solução 
e atendimento de demandas locais. Na visão de Pedro Jacobi (2000), “as redes 
horizontalizam a articulação de demandas e se servem das modernas tecnologias 
de informação para disseminar seus posicionamentos, denúncias e propostas, 
como referencial cada vez mais legítimo da presença de uma emergente sociedade 
civil global”.
As novas tecnologias proporcionaram um ambiente propício para a governança 
em rede, num momento em que fl orece o associativismo civil em escala nacional 
e local, com o crescimento acelerado das ONGs, tanto em número quanto em 
tamanho, que se articulam e ganham legitimidade e liberdade de atuação, em 
parceria ou com o fomento do Estado, num ambiente democrático.
5.3. Accountability
Embora de origem remota, o termo accountability “veio para fi car” a partir da 
terceira onda de democratização dos anos 1980-1990. Um dos objetivos dos 
regimes democráticos é aumentar a responsabilização (accountability) dos 
governantes. Os políticos devem estar permanentemente prestando contas aos 
cidadãos. Quanto mais clara for a responsabilidade do político perante os cidadãos, 
e a cobrança destes em relação ao governante, mais democrático será o regime 
(Caderno Mare no 01).
A utilização de recursos públicos e a prestação de contas sempre foram 
objeto de debate e preocupação, haja vista os constantes e contínuos desvios 
e má aplicação desses recursos, aliados à falta de penalização das autoridades 
responsáveis pela sua destinação. Como solução, busca-se não só fortalecer os 
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controles, mas também despertar a consciência da correta utilização dos recursos 
e da necessidade de prestação de contas transparentes. O controle social também 
exerce importante papel nesse contexto.
A noção de accountability encontra-se relacionada com o uso do poder e dos 
recursos públicos, em que o titular da coisa pública é o cidadão, e não os políticos 
eleitos. Nas experiências de accountability quase sempre “estão presentes três 
dimensões: informação, justifi cação e punição”. Essas dimensões podem ser vistas 
como diferentes modos para se evitar e corrigir abusos cometidos por governos, 
políticos e gestores públicos, “obrigando que seu exercício seja transparente; 
obrigando que os atos praticados sejam justifi cados; e sujeitando o poder à ameaça 
de sofrer sanções” (Schleder, apud Ana Mota, 2006).
O conceito de accountability pressupõe duas partes: uma que delega 
a responsabilidade e a outra que é responsável porgerir os recursos. 
Concomitantemente, cria-se a obrigação de prestação de contas por parte de quem 
administra os recursos, que deverá demonstrar por meio dos resultados obtidos 
o bom uso desses recursos.
Accountability pode ser entendido como a “capacidade do sistema político de 
prestar contas de suas promessas aos cidadãos”. Em auditoria, accountability é “a 
obrigação de responder por uma responsabilidade outorgada”. Isso inclui o lado 
que delega responsabilidade e o lado que presta contas pelos recursos utilizados.
Ana Mota (2006) entende que accountability “consiste na relação obrigacional 
que determina que quem recebeu um múnus de alguém deve prestar esclarecimentos 
de seus atos, motivando-os, e, se apurada alguma irregularidade, estará sujeito à 
sanção”. Refere-se à contrapartida do poder de tomar decisões e de utilizar recursos 
públicos, refere-se à prestação de contas. Mas não reside somente no fato da 
prestação de contas, mas no fato de responsabilizar-se pela correta utilização dos 
recursos, para que atendam às necessidades públicas e ao mesmo tempo respeitem 
as normas legais aplicáveis.
Há um lado de responsabilização pessoal nesse conceito, por isso, quanto mais 
pulverizada a decisão e a aplicação dos recursos, mais difícil será o accountability 
(Herman Bakvis; Luc Juillet, 2004).
Atenção → Accountability inclui a obrigação de prestar contas, mais a 
responsabilização pelos atos e resultados decorrentes da utilização 
dos recursos.
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Outro termo utilizado nesse contexto é a “responsividade”, em que os 
governantes responsivos obedecem aos desejos ou às determinações dos cidadãos 
(o que os levaria a adotar políticas para atender a esses desejos). Os governos são 
responsivos “quando promovem os interesses dos cidadãos, adotando políticas 
escolhidas pelos cidadãos” (Araújo; Gomes, 2006).
A responsividade não é um termo autônomo, ela vincula-se ao termo 
accountability, como um de seus elementos, assim como a responsabilidade. Segundo 
Lamartine Braga et al. (2008), o governo responsivo: 
“executa fi elmente as políticas do dia a dia; satisfaz as necessidades dos 
grupos de clientes; comunica-se e toma conselhos; usa políticas atuais 
que satisfazem as necessidades dos cidadãos envolvidos”.
Num ambiente democrático há um forte aspecto político no accountability. Para 
Adam Przeworski (1996), há accountability nos governos quando “os cidadãos 
têm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefício”, e assim são 
capazes de lhes conceder aprovação e/ou lhes impor sanções, de forma que “os 
governantes que atuam em prol do benefício dos cidadãos sejam reeleitos, e os 
que não o fazem sejam derrotados”.
Na literatura há menção a três tipos de accountability: o horizontal e o vertical 
estabelecidos por Guillermo O’donnel, e o societal.
O accountability horizontal ocorre através da mútua fi scalização e controle 
existente entre os poderes (os freios e contrapesos), ou entre os órgãos, por meio dos 
Tribunais de Contas ou Controladorias Gerais e agências fi scalizadoras – pressupõe 
uma ação entre iguais ou autônomos. Esse accountability refere-se à “transparência 
das ações da gestão pública em relação aos agentes que podem fi scalizá-las e puni-
las” (Marcelo Amaral, 2007). O accountability horizontal pressupõe que existam 
órgãos próprios de Estado detentores de “poder e capacidade, legal e de fato, para 
realizar ações, tanto de monitoramento de rotina quanto de imposição de sanções 
criminais ou de impeachment, em relação a ações ou omissões ilegais exercidas por 
outros órgãos ou agentes do Estado” (O’donel, apud Ana Mota, 2006).
Atenção → A ação entre iguais ocorre entre os poderes (freios e contrapesos) e 
a ação entre autônomos se dá mediante as agências e órgãos (dos 
poderes ou independentes).
São mecanismos/instrumentos de exercício do accountability horizontal: 
o sistema de freios e contrapesos estabelecidos na Constituição; a atuação do 
Ministério Público; os Tribunais de Contas, as Controladorias Gerais e agências 
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fi scalizadoras; as ouvidorias públicas; os partidos políticos. Há autores que também 
incluem a imprensa em geral.
O accountability vertical ocorre quando os cidadãos controlam os políticos 
e governos por meio de plebiscito, referendo e voto, ou mediante o exercício do 
controle social – pressupõe uma ação entre desiguais. O accountability vertical 
refere-se à “transparência das gestões em relação aos eleitores que podem assim 
fi scalizá-las e puni-las, principalmente através do voto em eleições livres e justas” 
(Marcelo Amaral, 2007).
Na teoria da relação agente-principal, os cidadãos são o “principal” e os governos 
e políticos são o “agente”. O accountability vertical tem caráter político e pode ser 
considerado um mecanismo de soberania popular, incidindo sobre os atos dos 
políticos e demais agentes públicos. Os principais mecanismos/instrumentos são o 
voto e a ação popular. Para O’donel apud Ana Mota (2006) accountability vertical são 
“os mecanismos institucionais que possibilitam ao cidadão e à sociedade civil exigir a 
prestação de contas pelos agentes públicos, sendo as eleições livres e justas o principal”.
Atenção → Os principais mecanismos de accountability vertical são o voto e a 
ação popular.
O terceiro tipo é o accountability social (ou societal), que não está ligado ao 
cidadão e ao voto, mas às diversas entidades sociais como associações, sindicatos, 
ONGs, mídia etc., que investigam e denunciam abusos cometidos, e cobram 
responsabilização.
Segundo Smulovitz e Peruzzotti (2000) o accountability social é um mecanismo 
de controle não eleitoral, que utiliza ferramentas institucionais e não institucionais, 
e envolve múltiplas associações, movimentos ou mídia, com vistas a expor erros 
e falhas do governo, incluir novas questões na agenda pública ou infl uenciar as 
decisões políticas.
É uma espécie de controle social realizado pela sociedade civil, que procura 
alcançar também os burocratas gestores, e não somente políticos ou governos. 
Características dessas entidades são a grande diferença (assimetria) de recursos, e 
a ausência de mandato legal para o exercício de accountability.
O accountability societal é incapaz de aplicar sanções contra os agentes 
públicos em casos de transgressões, pois não possui competência/poder legal 
para isso; e pressupõe a existência de liberdade de expressão para denunciar os 
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Capítulo 5 — Governabilidade, Governança e AccountabilityCAMPUS 151
Série Provas e Concursos
erros/falhas dos governos e gestores públicos. Segundo Luis Miguel (2005), suas 
advertências e denúncias ganham efetividade apenas quando sensibilizam alguma 
instituição de controle: o Ministério Público, o Tribunal de Contas, ou o eleitorado.
Atenção → O accountability societal é capaz de alcançar também os gestores 
públicos.
Accountability no Brasil
O processo de construção do accountability é lento, e depende em grande parte 
de cobrança pela população. “Queremos dizer que o accountability é um processo 
em construção na sociedade brasileira, e não dá para esperar da noite para o dia 
uma mudança radical nos processos e na cultura política” (José Pinho, 2008).
Falta mais consciência e organização por parte da sociedade e dos cidadãos. 
Segundo Ana Campos (1990), “somente a partir da organização de cidadãos 
vigilantes e conscientes de seus direitos haverá condição para o accountability. 
Não haverá tal condição enquanto o povo se defi nir como tutelado e o Estado 
como tutor”.
Os autoresconsideram que no Brasil existe “uma situação de fraca accountability”. 
O resultado vem de uma baixa pressão por transparência e prestação de contas 
pela sociedade, aliada ao “insulamento” dos governos em relação à sociedade civil.
Atenção → No Brasil existe uma situação de fraca accountability.
Embora a “situação geral” no Brasil seja de fraca accountability, cabe destacar 
os investimentos maciços em tecnocologia da informação realizados pelo Governo 
Federal, e a enorme quantidade de informações disponibilizadas nos portais 
públicos. Nesse ponto, creio que a situação geral é fortemente infl uenciada por 
Estados e Municípios e que na esfera Federal a situação de accountability seja 
diferente e melhor, haja vista os esforços signifi cativos despendidos pelo atual 
Governo Lula nesse sentido.
No entanto, quanto à responsabilização pelos recursos utilizados estamos 
realmente gatinhando, visto que, em regra, os maus gestores não são punidos 
quando utilizam incorretamente os recursos públicos.
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