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Unidade II
Unidade II
5 POLÍTICA NACIONAL DE PROMOÇÃO DA SAÚDE
5.1 Promoção da saúde
No ano de 1990, a Organização Mundial da Saúde (OMS) e a Organização Pan‑Americana de Saúde 
(Opas) propuseram o termo “Promoção da Saúde” como “a soma das ações da população, dos serviços de 
saúde, das autoridades sanitárias e de outros setores sociais e produtivos, dirigidas ao desenvolvimento 
das melhores condições de saúde individual e coletiva” (SALAZAR, 2004).
De acordo com Green e Kreuter (1991), a Promoção da Saúde é uma combinação de ações planejadas 
no âmbito educativo, político, legislativo ou organizacional em apoio aos hábitos de vida e condições 
favoráveis à saúde dos indivíduos, grupos ou coletividades.
A Lei Federal n. 8.080/1990, que regulamenta o Sistema Único de Saúde (SUS), em seu artigo 3º, 
descreve que:
 
os níveis de saúde expressam a organização social e econômica do país, 
tendo a saúde como determinantes e condicionantes, entre outros, a 
alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, 
a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos 
bens e serviços essenciais.
Assim, destacamos que as políticas de promoção da saúde são essenciais para todos os cidadãos, 
para o efetivo funcionamento do sistema de saúde, e para todo o país, envolvendo todos os setores 
como a saúde, e os setores políticos, econômicos e sociais, entre outros. É a chamada intersetorialidade.
A temática das políticas de promoção da saúde é historicamente relacionada a dois eventos de 
repercussões internacionais importantes: a Declaração de Alma‑Ata e a Carta de Ottawa.
5.1.1 Declaração de Alma‑Ata
Produzida em razão da realização da Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, 
em setembro de 1978, em Alma‑Ata, no Cazaquistão. A Declaração, composta de dez diretrizes, era 
dirigida à Atenção Primária à Saúde (ou aos Cuidados de Saúde Primários) e propunha a urgente 
necessidade de adoção de medidas que visassem à promoção da saúde como prioridade mundial. 
É considerada a primeira declaração internacional realmente importante a eleger a atenção primária em 
saúde como base fundamental da promoção da saúde em nível mundial. O lema principal da Conferência 
era a “Saúde para todos até o ano 2000”.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
[...] Os governos têm pela saúde de seus povos uma responsabilidade que só 
pode ser realizada mediante adequadas medidas sanitárias e sociais. Uma 
das principais metas sociais dos governos, das organizações internacionais e 
de toda a comunidade mundial na próxima década deve ser a de que todos 
os povos do mundo, até o ano 2000, atinjam um nível de saúde que lhes 
permita levar uma vida social e economicamente produtiva. Os cuidados 
primários de saúde constituem a chave para que essa meta seja atingida, 
como parte do desenvolvimento, no espírito da justiça social (BRASIL, 2002).
5.1.2 Carta de Ottawa
É resultante da I Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde, realizada em Ottawa, Canadá, 
em novembro de 1986 e considerada um desdobramento dos resultados da Declaração de Alma‑Ata.
 
A Carta de Ottawa assim define a Promoção da Saúde: Promoção da saúde 
é o nome dado ao processo de capacitação da comunidade para atuar na 
melhoria de sua qualidade de vida e saúde, incluindo uma maior participação 
no controle deste processo. Para atingir um estado de completo bem‑estar 
físico, mental e social [...] os indivíduos e grupos devem saber identificar 
aspirações, satisfazer necessidades e modificar favoravelmente o meio 
ambiente. A saúde deve ser vista como um recurso para a vida, e não como 
objetivo de viver. Nesse sentido, a saúde é um conceito positivo, que enfatiza 
os recursos sociais e pessoais, bem como as capacidades físicas. Assim, a 
promoção da saúde não é responsabilidade exclusiva do setor saúde, e 
vai para além de um estilo de vida saudável, na direção de um bem‑estar 
global (BRASIL, 2002).
Segundo o mesmo documento, são as seguintes as condições e os recursos fundamentais para 
a saúde:
• paz;
• habitação;
• educação;
• alimentação;
• renda;
• ecossistema estável;
• recursos sustentáveis;
• justiça social;
• equidade.
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Para que se tenha uma ideia da importância da Carta de Ottawa no atual desenho das políticas 
de promoção da saúde, dela constou um “compromisso dos participantes” da Conferência pela busca 
e adoção das seguintes diretrizes e objetivos, que hoje compõem claramente o Sistema Público de 
Saúde brasileiro:
• atuar no campo das políticas públicas saudáveis e advogar um compromisso político claro em 
relação à saúde e à equidade em todos os setores;
• agir contra a produção de produtos prejudiciais à saúde, a degradação dos recursos naturais, as 
condições ambientais e de vida não saudáveis e a má‑nutrição; e centrar sua atenção nos novos 
temas da saúde pública, tais como a poluição, o trabalho perigoso e as questões da habitação e 
dos assentamentos rurais;
• atuar pela diminuição do fosso existente, quanto às condições de saúde, entre diferentes 
sociedades e distintos grupos sociais, bem como lutar contra as desigualdades em saúde produzidas 
pelas regras e práticas dessa mesma sociedade;
• reconhecer as pessoas como o principal recurso para a saúde; apoiá‑las e capacitá‑las para que 
se mantenham saudáveis a si próprias, às suas famílias e amigos, através de financiamentos e/ou 
outras formas de apoio; e aceitar a comunidade como porta‑voz essencial em matéria de saúde, 
condições de vida e bem‑estar;
• reorientar os serviços de saúde e os recursos disponíveis para a promoção da saúde;
• incentivar a participação e colaboração de outros setores, outras disciplinas e, mais importante, 
da própria comunidade;
• reconhecer a saúde e sua manutenção como o maior desafio e o principal investimento social dos 
governos; e dedicar‑se ao tema da ecologia em geral e das diferentes maneiras de vida;
• a conferência conclama a todos os interessados juntar esforços no compromisso por uma forte 
aliança em torno da saúde pública.
São, portanto, os seguintes campos nos quais a promoção da saúde deve agir:
• implementação de políticas públicas saudáveis;
• criação de ambientes saudáveis;
• capacitação da comunidade;
• desenvolvimento de habilidades individuais e coletivas;
• reorientação de serviços de saúde.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
5.1.3 Outras conferências
As Conferências de Alma‑Ata e Ottawa precederam várias outras que igualmente contribuíram para 
a consolidação da adoção de políticas de promoção da saúde:
• II Conferência Internacional sobre Promoção à Saúde – Declaração de Adelaide: Políticas 
Públicas Saudáveis, realizada em Adelaide, Austrália, em abril de 1988:
— teve como tema central as políticas públicas voltadas para a saúde, reafirmando as cinco linhas 
de ação da Carta de Ottawa e da Declaração de Alma‑Ata;
— enunciou que as políticas “caracterizam‑se pelo interesse e preocupação explícitos de todas 
as áreas das políticas públicas em relação à saúde e à equidade e pelos compromissos com o 
impacto de tais políticas sobre a saúde da população” (BRASIL, 2002);
— identificou quatro áreas prioritárias para promover ações imediatas em políticas públicas 
saudáveis: apoio à saúde da mulher e a maior participação das mulheres na saúde da 
comunidade; alimentação e nutrição; tabaco e álcool; criação de ambientes favoráveis.
• III Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde – Declaração de Sundsvall: 
Ambientes Favoráveis à Saúde, realizada em Sundsvall, Suécia, em junho de 1991:
— criou ambientes favoráveis à saúde;
— evidenciou a situação de extrema pobreza e privação, em um ambiente de risco a milhares de 
pessoas no planeta;
— propôs a ação de diversos segmentos da sociedade, incentivando a se engajarem no 
desenvolvimento de ambientes físicos, sociais, econômicos e políticos mais favoráveis à saúde;
— reconheceu que outros setores, oriundos das comunidades, dos governos, das organizações 
não governamentaispor parte das operadoras.
Após a Lei n. 9.656/98:
• todas as operadoras passam a ser reguladas e fiscalizadas pela ANS;
• critérios de reajuste devem ser explicitados nos contratos;
• reajustes financeiros dos contratos passam a ser previamente aprovados pela ANS.
 Observação
As operadoras devem constituir provisões técnicas para garantia da 
manutenção dos seus serviços.
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8.4 Definições de termos relacionados à saúde suplementar
Cobertura assistencial
É o conjunto de direitos – tratamentos, serviços e procedimentos médicos, hospitalares e 
odontológicos – adquirido pelo beneficiário a partir da contratação do plano.
Beneficiários
O termo “beneficiário” refere‑se ao vínculo a planos de saúde, podendo existir mais de um vínculo 
para um mesmo indivíduo. Assim, o número de beneficiários cadastrados na ANS é superior ao número 
de indivíduos que possuem planos privados de assistência à saúde.
Operadoras de planos privados de assistência à saúde
Pessoa jurídica, autorizada, a partir do registro na ANS, a comercializar planos privados de assistência 
à saúde (art. 1º, Lei n. 9.656/98).
As operadoras podem ser agrupadas em duas modalidades:
• operadoras médico‑hospitalares: administradora de benefícios, autogestora, cooperativa médica, 
filantrópica, seguradora em saúde e medicina de grupo;
• operadoras exclusivamente odontológicas: cooperativa odontológica e odontologia de grupo.
Prestadores de serviços de saúde
Conjunto de estabelecimentos de saúde que oferecem o cuidado aos beneficiários em todos os 
níveis de atenção à saúde, considerando ações de promoção, prevenção, tratamento e reabilitação. 
Fazem parte desse grupo: clínica ou ambulatório capacitado; consultório isolado; hospital de referência; 
hospital geral; policlínica; pronto‑socorro especializado; pronto‑socorro geral; e unidade de serviço de 
apoio de diagnose e terapia.
Época de contratação do plano
Conforme a época de sua contratação, os planos são classificados em:
• Planos novos: são aqueles cujos contratos foram celebrados na vigência da Lei n. 9.656/98, ou 
seja, a partir de 1º de janeiro de 1999. Devem ter registro na ANS e estão totalmente sujeitos à 
nova legislação.
• Planos antigos: são aqueles cujos contratos foram celebrados antes da vigência da Lei 
n. 9.656/1998.
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Abrangência geográfica
A cobertura geográfica – que deve ser especificada no contrato – pode alcançar um município 
(abrangência municipal), um conjunto de municípios, um estado (cobertura estadual), um conjunto de 
estados ou todo o país (a chamada cobertura nacional).
Unidade contratante
Segundo o artigo 2º da RN n. 195, de 14 de julho de 2009, para fins de contratação, os planos 
privados de assistência à saúde classificam‑se em:
I – Individual ou familiar: contrato assinado entre um indivíduo e uma operadora de planos de saúde 
para assistência à saúde do titular do plano (individual) ou do titular e de seus dependentes (familiar).
II – Coletivo empresarial: contrato assinado entre uma pessoa jurídica empresarial e uma operadora 
de planos de saúde para assistência à saúde da massa de empregados/funcionários, ativos/inativos.
III – Coletivo por adesão: a pessoa jurídica contrante é uma associação, um órgão de classe ou 
sindicato (BRASIL, 2009c).
8.5 Sistema de Saúde Suplementar no contexto da saúde pública
A participação do Sistema de Saúde Suplementar se faz mediante contrato ou convênio, sendo que 
as normas de atuação e os valores de remuneração são definidos pelo Poder Público. Esse conjunto 
é formado pelos estabelecimentos contratados e conveniados e também é reconhecido como parte 
integrante do sistema público ou setor privado complementar.
O setor privado de saúde é formado por consultórios, hospitais, clínicas e laboratórios que não 
possuem qualquer vínculo com o SUS no que concerne à prestação de serviços, ainda que estejam sob 
o poder regulamentar das autoridades sanitárias em cada esfera do governo no que tange às normas de 
funcionamento e sujeitas à sua fiscalização e ao seu controle. Tais estabelecimentos prestam serviços 
de saúde à população mediante pagamento direto ou pagamento efetuado por empresas, cooperativas 
e instituições patronais ou mutualistas, intermediários na relação consumidor‑prestador de serviços.
Por força da existência do citado subsistema complementar, esse conjunto de empresas e modalidades 
de intermediação da assistência médico‑hospitalar passou a ser denominado subsistema suplementar. 
Ele está dividido nas seguintes categorias:
• medicinas de grupo;
• autogestão;
• seguradoras;
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• cooperativas médicas;
• filantropia.
Funcionamento
No que se refere ao seu funcionamento, são classificados da seguinte maneira:
• Autogestão: são planos próprios patrocinados ou não pelas empresas empregadoras. Próprios das 
empresas, elas tanto podem administrar programas de assistência médica para seus funcionários 
(autogestão) como contratar terceiros para administrá‑los (planos de administração). No primeiro 
caso, não existem intermediários entre o usuário (empregados e dependentes) e o prestador de 
serviços de saúde, e as empresas administram programas de assistência diretamente, ou via Caixas 
e Fundações.
 Esses planos adotam regimes de credenciamento (convênios) ou de livre escolha (reembolso). 
A empresa que implanta o sistema de autogestão, ou de planos administrados, estabelece o 
formato do plano que define o credenciamento dos médicos e dos hospitais e fixa as carências e 
as coberturas.
• Cooperativas de trabalho médico: são organizadas segundo as leis do cooperativismo. Nessas, 
os médicos (e outros profissionais da área da saúde) cooperados são, simultaneamente, sócios 
da cooperativa e prestadores de serviço. Recebem pagamento proporcional ao tipo e ao volume 
do atendimento, acrescido de um valor que procede do rateio do lucro final das unidades de um 
dado município. A vinculação dos usuários se faz mediante pré‑pagamento a planos individuais, 
familiares e empresariais.
• Seguradoras (vinculadas ou não a instituições financeiras): representam a modalidade 
empresarial mais recente no mercado de assistência médica suplementar. Esse segmento utiliza‑se 
do custo da saúde para o cálculo das prestações dos planos e realizam uma seleção de riscos mais 
rigorosa, dado que se baseiam na lógica securitária.
• Medicina de grupo: essas empresas, em sua maioria, não dispõem de serviços próprios e, 
predominantemente, contratam serviços médicos de terceiros. Sua estrutura inclui o credenciamento 
de médicos, de hospitais e de serviços auxiliares de diagnóstico e de terapêutica. O acesso 
dos segurados a esses serviços está vinculado ao pré‑pagamento de planos de empresas, e de 
planos individuais e familiares, com diferentes níveis de cobertura e de qualidade de serviço. 
O contratante paga antecipadamente pelos serviços de assistência médica e tem direito à cobertura 
dos eventos previstos no contrato. A cobertura pode dar‑se tanto por intermédio de serviços 
próprios do contratado quanto através de uma rede conveniada, caso em que o contratado 
remunera os serviços profissionais e hospitalares prestados ao segurado.
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• Filantropia: os serviços são prestados por entidades sem fins lucrativos, mas que operam 
simultaneamente planos privados de assistência à saúde. Para isso, devem ser certificadas como 
entidades filantrópicas junto ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e declaradas 
de utilidade pública junto ao Ministério da Justiça ou junto aos órgãos dos governos estaduais 
e municipais.
Características do principal modelo assistencial existente no setor da saúde suplementar:
• considera a saúde como ausência de doenças;
• dá ênfase ao indivíduo doente, sem se preocupar com o seu contexto social;
• não considera outros determinantes da saúde‑doença e desprestigia a promoção e a prevenção;
• é centrado na produção de procedimentos reparadores;
• realiza fragmentaçãodo cuidado;
• atende apenas à demanda espontânea;
• pratica a centralidade da atenção médica e hospitalar;
• incentiva a crescente especialização médica;
• incorpora novas tecnologias sem critérios e excede em procedimentos de alto custo;
• não avalia sistematicamente seus resultados.
8.6 Política de Qualificação da Saúde Suplementar
No âmbito do sistema de saúde suplementar foi implantada, pela Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS), a Política de Qualificação da Saúde Suplementar, cujos objetivos são:
• incentivar as operadoras a atuarem como gestoras de saúde;
• estimular os prestadores a atuarem como produtores de cuidado e os beneficiários a tornarem‑se 
usuários de serviços de saúde com consciência sanitária;
• aprimorar a própria ANS em regular o setor, para que este se dedique a produzir saúde.
O Programa de Qualificação da Saúde Suplementar é composto de dois mecanismos:
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• A avaliação de desempenho das operadoras ou qualificação das operadoras, que avalia a 
atuação das operadoras por meio do Índice de Desempenho da Saúde Suplementar (IDSS), nos 
seguintes termos:
— este índice varia de zero a um (0–1), sendo que 50% deste valor é dado pelo Índice de Desempenho 
da Atenção à Saúde (Idas); 30% pelo Índice de Desempenho Econômico‑Financeiro (Idef); 10% 
pelo Índice de Desempenho de Estrutura e Operação (Ideo) e 10% pelo Índice de Desempenho 
da Satisfação dos Beneficiários (IDSB);
— cada um destes índices de desempenho é medido por um grupo de indicadores e seu resultado 
é dado pelo quociente entre a soma dos pontos obtidos pela operadora em cada indicador e a 
soma do máximo de pontos possíveis de todos os indicadores específicos daquele índice;
— os indicadores são calculados através dos dados enviados pelas operadoras aos sistemas de 
informações da ANS.
• A Avaliação de Desempenho da ANS ou Qualificação Institucional, que avalia a performance da 
ANS através do Índice de Desempenho Institucional (IDI), é resultante da avaliação por meio de 
indicadores de processos distribuídos em duas dimensões:
— processos regulatórios;
— desenvolvimento institucional.
Com a avaliação da qualidade do setor da saúde suplementar, pela medição da execução das 
operadoras e da ANS, busca‑se desenvolver mecanismos de aferição capazes de contribuir para a análise 
da situação do setor e de sua capacidade de produção de saúde.
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 Resumo
As Conferências Mundiais de Saúde embasaram as políticas públicas 
de todo o mundo. Foi através delas e seus novos conceitos e olhares sobre 
a saúde coletiva que surgiram os sistemas de saúde existentes no mundo. 
Entre esses novos conceitos, há o da promoção da saúde, que constitui 
um processo político e social global, envolvendo não somente as ações 
dirigidas para fortalecer as habilidades e capacidades dos indivíduos, como 
também modificar as condições sociais, ambientais e econômicas, com 
o fim de atenuar seu impacto na saúde pública e individual.
O novo conceito de saúde pública baseia‑se, pois, numa compreensão 
global das formas em que os estilos de vida e as condições de vida 
determinam o estado de saúde e um reconhecimento da necessidade de 
mobilizar recursos e realizar intervenções em política, programas e serviços 
que mantenham e protejam a saúde, apoiando estilos de vida saudáveis 
e criando mecanismos que apoiam a saúde. Por outro lado, o conceito da 
Atenção Primária de Saúde é o da assistência sanitária essencial, acessível, 
a um custo que o país e a comunidade podem suportar, realizada com 
métodos práticos, cientificamente fundamentados e socialmente aceitáveis.
A Educação para a Saúde, por seu turno, compreende as oportunidades 
de aprendizagem criadas conscientemente, que supõem uma forma de 
comunicação destinada a melhorar a “alfabetização sanitária”, incluindo 
a melhora do conhecimento da população em relação à saúde e ao 
desenvolvimento de habilidades pessoais que conduzam a saúde individual 
e da comunidade.
Todos esses novos conceitos nos remetem a uma saúde com maior 
qualidade de vida, sendo que “qualidade de vida” se define como a percepção 
do indivíduo sobre a sua posição na vida dentro de um contexto cultural, 
sistema em que vive e suas metas, expectativas, normas e preocupações.
No Brasil, a Atenção Básica e a Estratégia de Saúde da Família são 
oficialmente reconhecidas como estratégia prioritária para a reorganização 
da Atenção Básica. Sua qualificação, expansão e consolidação são uma 
prioridade nos acordos estabelecidos entre o Ministério da Saúde e os 
secretários estaduais e municipais de saúde.
Quanto à política de saúde suplementar, destacamos a implantação da 
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), que é vinculada ao Ministério 
da Saúde e foi criada pela Lei Federal n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000, 
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cabendo‑lhe a regulação do Sistema de Saúde Suplementar, conhecido 
como setor dos chamados “planos de saúde”. É justamente através dessa 
regulação que são expedidas as normas e diretrizes ditadas pelo Governo 
Federal, para o controle e a fiscalização do setor.
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 Exercícios
Questão 1. A atenção primária à saúde (ou atenção básica), popularmente conhecida como “porta 
de entrada”, é o atendimento inicial prestado aos usuários do Sistema Único de Saúde (SUS). Avalie os 
objetivos listados a seguir.
I – Oferecer aos usuários medicamentos ainda não autorizados pela Anvisa.
II – Solucionar os possíveis casos de agravos.
III – Direcionar os casos mais graves para níveis de atendimento superiores em complexidade.
IV – Dar ao enfermeiro a possibilidade de receitar antibióticos, sem a necessidade de consulta médica.
São objetivos da atenção primária à saúde os citados em:
A) I, II, III e IV.
B) II, III e IV, apenas.
C) II e III, apenas.
D) III e IV, apenas.
E) I, III e IV, apenas.
Resposta correta: alternativa C.
Análise da questão
Os objetivos da atenção primária à saúde são os citados a seguir:
• Orientar os usuários sobre a prevenção de doenças.
• Solucionar os possíveis casos de agravos.
• Direcionar os casos mais graves para níveis de atendimento superiores em complexidade.
Vemos que a atenção primária funciona como uma espécie de “filtro”, capaz de organizar o fluxo dos 
serviços nas redes de saúde, dos mais simples até os mais complexos.
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Questão 2. Considere os princípios de organização e atuação apresentados a seguir.
I – Existência de médico generalista.
II – Salário do médico generalista 20% inferior ao salário do médico especialista.
III – Primeiro contato dos pacientes com o sistema (“porta de entrada”).
IV – Cuidados prestados de modo contínuo, ao longo do tempo.
V – Parcialidade dos cuidados.
São princípios de organização e atuação da atenção primária os apresentados apenas em:
A) I, II e V.
B) III, IV e V.
C) I, II e III.
D) I, III e IV.
E) II, IV e V.
Resposta correta: alternativa D.
Análise da questão
A atenção primária à saúde é orientada pelos princípios de organização e atuação indicados a seguir:
• Universalidade de acesso.
• Existência de médico generalista.
• Salário do médico generalista do mesmo nível do especialista.
• Percentual da força de trabalho médica envolvida maior do que o percentual da força de trabalho 
de especialistas.
• Primeiro contato dos pacientes com o sistema (“porta de entrada”).
• Cuidados prestados de modo contínuo ao longo do tempo.
• Integralidade dos cuidados.
• Presença de mecanismos de referência e contrarreferência.
• Foco centrado na família e na orientação comunitária.
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REFERÊNCIAS
Audiovisuais
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Textuais
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150
151
152
Informações:
www.sepi.unip.br ou 0800 010 9000(ONGs) e organizações internacionais, têm um papel fundamental na 
criação de ambientes favoráveis e de promoção da saúde;
— ressaltou que, para promover esse ambiente favorável à saúde, é preciso englobar quatro 
aspectos importantes: a dimensão social; a dimensão política; a dimensão econômica e a 
necessidade de reconhecer e utilizar a capacidade e o conhecimento das mulheres em todos os 
setores, inclusive o político e o econômico.
• IV Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde – Declaração de Jacarta, realizada 
em Jacarta, Indonésia, em 1997:
— foi a primeira a convidar representantes do setor privado;
106
Unidade II
— resgatou e atualizou a discussão sobre o “reforço da ação comunitária” definido na Carta 
de Ottawa;
— destacou que a promoção à saúde deve ser realizada em conjunto com a população, e que 
para melhorar a capacidade das comunidades e promover a saúde, é necessário que as pessoas 
tenham direito de voz e mais acesso ao processo de tomada de decisão e às habilidades e 
conhecimentos essenciais para efetuar a mudança.
• V Conferência Internacional de Promoção da Saúde – Declaração do México, realizada na 
Cidade do México, de 5 a 9 de junho de 2000:
— reforçou a importância das ações de promoção à saúde nos programas e políticas 
governamentais, no nível local, regional, nacional e internacional;
— confirmou o valor das ações intersetoriais para assegurar a implementação das ações de 
promoção e ampliar as parcerias na área da saúde.
• VI Conferência Internacional de Promoção à Saúde – Carta de Bangkok, realizada em 
Bangkok, Tailândia, em agosto de 2005:
— reforçou as mudanças no contexto da saúde global, incluindo o crescimento das doenças 
transmissíveis e crônicas, no qual incluem as doenças cardíacas, câncer e diabetes;
— levantou a necessidade de nomear e controlar os efeitos da globalização na saúde como o 
aumento das iniquidades, a rápida urbanização e a degradação do meio ambiente;
— procurou dar uma nova direção para a promoção à saúde, buscando alcançar saúde para todos 
através de quatro compromissos: desenvolvimento da agenda global, responsabilidade de 
todos os governos, meta principal da comunidade e da sociedade civil e necessidade para boa 
administração prática.
Outras conferências de importância para a Promoção da Saúde:
• VII Conferência Mundial de Promoção à Saúde – Carta de Nairóbi, realizada em Nairóbi, 
Quênia, em outubro de 2009:
— pela primeira vez a reunião mundial foi realizada em continente africano;
— teve como destaque a partilha de experiências sobre cuidados primários de saúde;
— apoiou o uso da análise da relação custo‑eficácia como meio de contribuir para a resolução dos 
desafios na melhoria da saúde das populações.
• VIII Conferência Global sobre Promoção da Saúde – Carta de Helsinque, realizada em 
Helsinque, Finlândia, em junho de 2013:
107
POLÍTICAS DE SAÚDE
— teve foco na troca de vivências e orientações para implementação da abordagem Saúde em 
Todas as Políticas.
• Declaração de Santa Fé de Bogotá – Conferência Internacional de Promoção da Saúde, 
realizada em Santa Fé de Bogotá, Colômbia, em novembro de 1992:
— evidenciou estratégias para recriar a promoção à saúde na América Latina;
— discutiu a transformação da cultura e do setor saúde a fim de garantir acesso universal 
e estimulou o compromisso social para assumir a vontade política de fazer da saúde 
uma prioridade.
• Promoção à Saúde da População no Canadá (CPHA), realizada em Ottawa, Canadá, em 1996:
— caracterizou‑se como a emergência de um novo discurso na saúde, intitulado saúde da 
população, o que iria substituir a nova promoção à saúde como eixo orientador das estratégias 
de promoção no Canadá.
• Rede de Megapaíses para a Promoção da Saúde, realizada em Genebra, Suíça, em 1998:
— definiu que a Rede de Megapaíses pode se constituir em uma arma poderosa na agenda 
mundial das políticas de promoção à saúde, pois se estimava que, a partir do ano 2000, 11 
países teriam uma população de 100 milhões ou mais e juntos constituiriam mais de 60% de 
pessoas no mundo;
— como meta, sugeriu melhorar a base de informações da promoção, desenvolvimento da 
saúde, aumento da intersetorialidade e parcerias para melhorar a distribuição dos recursos 
para a saúde.
 Lembrete
As cartas da Promoção da Saúde reúnem documentos de referência 
resultantes da construção coletiva dos conceitos fundamentais sobre o 
tema, o que teve início em 1986, com a Conferência de Ottawa.
5.2 A Política Nacional de Promoção da Saúde no Brasil: normatização
A Portaria do Ministério da Saúde n. 687, de 30 de março de 2006, aprovou a Política Nacional de 
Promoção da Saúde, definindo na ocasião seu objetivo geral: promover a qualidade de vida e reduzir 
vulnerabilidade e riscos à saúde relacionados aos seus determinantes e condicionantes – modos de viver, 
condições de trabalho, habitação, ambiente, educação, lazer, cultura, acesso a bens e serviços essenciais. 
Também tratou de indicar:
108
Unidade II
• os objetivos específicos;
• as diretrizes;
• as estratégias de implementação;
• as responsabilidades das esferas de gestão;
• as ações específicas.
A Política Nacional de Promoção da Saúde, até então definida pela Portaria do Ministério da Saúde 
n. 687/2006, foi redefinida pela Portaria do Ministério da Saúde n. 2.446, de 11 de novembro de 2014, 
destacando‑se:
• a proposição de uma ampliação do conceito de Promoção da Saúde como um conjunto de 
estratégias, além de formas de produzir saúde no âmbito individual ou coletivo;
• valores considerados mais importantes no processo de efetivação do Plano Nacional de Proteção 
da Saúde:
— a solidariedade;
— a felicidade;
— a ética;
— o respeito às diversidades;
— a corresponsabilidade;
— a humanização;
— a justiça social;
— inclusão social.
Quanto às diretrizes do Plano Nacional de Proteção da Saúde, a nova portaria destaca:
• a busca de estímulo à cooperação e à articulação setorial, visando à ampliação da atuação sobre 
os determinantes e os condicionantes da saúde;
• o objetivo de fomentar o planejamento de ações regionalizadas de promoção de saúde;
• a adoção de incentivos à gestão democrática, participativa e transparente.
109
POLÍTICAS DE SAÚDE
5.3 Municípios saudáveis
O movimento denominado Municípios Saudáveis (ou Cidades Saudáveis) surgiu em Toronto, no 
Canadá, nos anos 1970, constituindo a proposição de estratégias no âmbito da saúde pública, com o 
objetivo de oferecer melhores condições de vida para seus habitantes, com base nas seguintes premissas:
• envolve propostas para melhores condições de vida da população;
• parte da concepção ampla de saúde, que incorpora, além dos aspectos biológicos que interferem 
no processo saúde/doença, os determinantes sociais, econômicos e ambientais;
• incorpora as ideias de assistência e de cura para a promoção da saúde;
• constitui, em suma, um recurso para o desenvolvimento da vida.
A eficácia da instituição do Municípios Saudáveis pressupõe os seguintes pré‑requisitos:
• paz;
• habitação;
• acesso à educação;
• disponibilização de alimentos;
• renda suficiente;
• ecossistema preservado e manejado de forma sustentável;
• garantias através de políticas públicas educacionais, agrícolas, ambientais, de transporte urbano, 
saúde e qualidade de vida, orientadas por valores de justiça e equidade.
 Saiba mais
Consultas recomendadas:
BRASIL. Ministério da Saúde. Política Nacional de Promoção à Saúde: 
PNPS. Revisão da Portaria MS/GM n. 687, de 30 de março de 2006. Brasília: 
Ministério da Saúde, 2014. Disponível em: https://cutt.ly/j0H1mzt. Acesso 
em: 21 dez. 2022.
BRASIL. Ministério da Saúde. As cartas da promoção da saúde. Brasília: 
Ministério da Saúde, 2002. Disponível em: https://cutt.ly/a0HM23N. Acesso 
em: 21 dez. 2022.
110
Unidade II
6 MODELOS E SISTEMAS DE ATENÇÃO À SAÚDE
6.1 Definição, características e composição
A Organização Mundial da Saúde (OMS) define os Sistemas de Atenção à Saúde como o conjunto 
de atividadesque têm como principais objetivos a promoção, a restauração e a manutenção de uma 
população, visando aos seguintes objetivos:
• alcance de um nível ótimo de saúde, distribuído de forma equitativa;
• garantia de uma proteção adequada dos riscos para todos os cidadãos;
• acolhimento humanizado dos cidadãos;
• provisão de serviços seguros e efetivos;
• prestação de serviços eficientes.
Os sistemas de atenção à saúde constituem respostas sociais, deliberadamente organizadas, para 
responder às necessidades, demandas e preferências das sociedades. Nesse sentido, eles devem ser 
articulados pelas necessidades de saúde da população, que se expressam, em boa parte, em situações 
demográficas e epidemiológicas singulares (MENDES, 2010).
A Organização Mundial da Saúde recomenda que os Sistemas de Atenção à Saúde devam ser 
organizados com base nas seguintes diretrizes:
• busca de um nível ótimo de saúde, garantido equitativamente aos seus usuários;
• mapeamento dos riscos a que estão sujeitos os usuários, de forma a lhes garantir a efetiva proteção;
• prestação de serviços qualificada pelo acolhimento humanizado;
• prestação dos serviços organizada de tal forma que se assegure a eficiência e qualidade, o que 
envolve, inclusive, a racionalização dos processos organizacionais, de gestão de pessoas, materiais 
e equipamentos.
Os sistemas de atenção à saúde devem, pois, buscar organicidade e racionalidade no seu 
funcionamento, em contraposição aos sistemas fragmentados de atenção à saúde.
A comparação de ambos os sistemas pode ser assim resumida:
111
POLÍTICAS DE SAÚDE
Quadro 6 
Sistema fragmentado Sistema de atenção à saúde
Integrado por componentes isolados Organizado de forma articulada e coordenada
Organizado, em regra, visando ao atendimento de 
situações agudas
Organizado para atender não apenas às situações 
agudas, mas também as crônicas, o que permite agir 
nas causas do problema
Tem basicamente sua atenção voltada para as 
situações individuais
Além da preocupação com o indivíduo, focaliza sua 
atuação para o conjunto da sociedade
O usuário é visto como um paciente, caracterizando, 
pois, um sistema meramente reativo, com ênfase nas 
ações curativas, centradas no cuidado profissional
O usuário, além de paciente, assume também 
funções de agente da sua saúde e de seus familiares, 
caracterizando, assim, um sistema proativo, 
com ênfase na prevenção e na integralidade 
do atendimento, pressupondo o cuidado 
multiprofissional
Seu planejamento focaliza apenas a oferta dos 
serviços que se dispõe a oferecer
O sistema é organizado de forma a buscar identificar 
e atender à demanda a ser gerada pela realidade e 
condições dos usuários
O financiamento do sistema dá‑se meramente pelo 
ressarcimento dos procedimentos realizados
O financiamento do sistema dá‑se pelo 
envolvimento de todos os agentes participantes 
(agentes públicos, cidadãos, inclusive usuários)
Adaptado de: Mendes (2010).
A superação do Sistema de Saúde Fragmentado, transformando‑o num Sistema de Atenção à Saúde, 
dá‑se com a implantação de redes de atenção à saúde, assim definidas:
 
As redes de atenção à saúde são organizações poliárquicas de conjuntos 
de serviços de saúde, vinculados entre si por uma missão única, por 
objetivos comuns e por uma ação cooperativa e interdependente, que 
permitem ofertar uma atenção contínua e integral a determinada 
população, coordenada pela atenção primária à saúde prestada no tempo 
certo, no lugar certo, com o custo certo, com a qualidade certa e de forma 
humanizada, e com responsabilidades sanitárias e econômicas por esta 
população (MENDES, 2010).
As redes de atenção à saúde têm, dessa forma, o seguinte conteúdo básico:
• missão e objetivos comuns;
• operação de forma cooperativa e interdependente;
• intercâmbio constante de seus recursos;
• não hierarquização entre os diferentes componentes;
• organização poliárquicas (todos os pontos de atenção à saúde são igualmente importantes e se 
relacionam horizontalmente).
112
Unidade II
A estrutura operacional é integrada pelos seguintes componentes:
• o centro de comunicação e a atenção primária à saúde;
• os pontos de atenção secundários e terciários;
• os sistemas de apoio;
• os sistemas logísticos;
• o sistema de governança da rede de atenção à saúde.
O Modelo de Atenção à Saúde é o terceiro elemento das redes de atenção à saúde:
 
São sistemas lógicos que organizam o funcionamento das redes de atenção 
à saúde, articulando, de forma singular, as relações entre a população e 
suas subpopulações estratificadas por riscos, os focos das intervenções do 
sistema de atenção à saúde e os diferentes tipos de intervenções sanitárias, 
definidos [considerando a] visão prevalecente da saúde, das situações 
demográfica e epidemiológica e dos determinantes sociais da saúde, vigentes 
em determinado tempo e em determinada sociedade (MENDES, 2010).
6.2 Modelos de sistemas de atenção à saúde
Existem múltiplos critérios para a classificação dos sistemas de atenção à saúde, que, analisados em 
relação aos seus modelos de gestão, facilmente se constata que nenhum país tem um modelo puro, 
único, observando‑se, é verdade, que, em alguns deles, há grande hegemonia de determinada forma 
de organização e financiamento de saúde, o que confere características próprias ao correspondente 
modelo. Por isso, quando se diz que um país adota um determinado tipo de sistema, está se falando, na 
verdade, do sistema que predomina naquele país.
Todo sistema de saúde pode ser pensado como a articulação de três componentes. Cada um dos 
quais se envolve em um conjunto de definições particulares e questões específicas:
• político: modelo de gestão;
• econômico: modelo de financiamento;
• médico: modelo assistencial.
Conjugando‑se, de forma própria e variável, esses componentes, pode‑se chegar a modelos 
específicos, com as correspondentes características, conforme se verá a seguir.
113
POLÍTICAS DE SAÚDE
6.2.1 Modelo universalista
Este modelo é caracterizado por financiamento público com recursos dos impostos e acesso universal 
aos serviços que são prestados por fornecedores públicos.
Podem existir outras fontes de financiamento além dos impostos, tais como pagamentos diretos de 
usuários e outros insumos. Porém, a maior parte do financiamento e da gestão é por conta do Estado.
6.2.2 Modelo do seguro social
O conceito de seguro social implica o seguro no qual a participação é obrigatória. O financiamento 
é por aporte e contribuições dos empresários e trabalhadores. Por definição, só cobre os contribuintes e 
seu grupo familiar.
6.2.3 Modelo de seguros privados
Este modelo tem uma organização tipicamente fragmentada, descentralizada e com escassa 
regulação pública.
Em comparação com os outros modelos, este limita a ação do Estado.
6.2.4 Modelo assistencialista
De forma inversa ao modelo universalista, a saúde não é um direito do povo, mas sim uma obrigação 
dos cidadãos.
O Estado só oferece assistência às pessoas incapazes de assumir a responsabilidade individual de 
cuidar da saúde.
As ações são direcionadas às pessoas mais vulneráveis e carentes, de maneira qualitativa e 
quantitativamente limitada, pois do contrário poderia contribuir para incentivar as pessoas a não se 
responsabilizarem pela própria saúde.
6.2.5 O modelo do SUS
Pressionado, de um lado, pelas tensões geradas por essa pauta de princípios e, de outro, pela 
convivência com os paradigmas do modelo assistencialista, o SUS foi inspirado no modelo britânico de 
saúde e organizou no Brasil a atenção à saúde de forma hierarquizada, em níveis crescentes 
de complexidade.
Segundo essa lógica, os serviços de saúde são classificados nos níveis primário, secundário e terciário 
de atenção, conforme o grau de complexidade tecnológica requerida aos procedimentos realizados. Essa 
organização pode ser assim esquematizada em oposição à organização em rede:
114
Unidade II
Organização do sistema de saúde
Organização 
piramidal
Organização 
em redeAlta 
complexidade
Média 
complexidade
Baixa 
complexidade
APS
Figura 3 
Adaptada de: Molini‑Avejonas, Mendes e Amato (2010).
A imagem associada a essa hierarquização é a de uma pirâmide (organização piramidal):
• na base da pirâmide encontram‑se os serviços de menor complexidade e maior frequência, que 
funcionariam como a porta de entrada para o sistema;
• no meio da pirâmide estão os serviços de complexidade média e alta, aos quais o acesso se dá por 
encaminhamento;
• no topo da pirâmide estão os serviços de alta complexidade, fortemente especializados.
Essa tentativa de organizar e racionalizar o SUS, por um lado, proporcionou um desenho e um fluxo 
para o sistema, mas por outro, reforçou a sua fragmentação e subvalorizou a atenção primária como um 
espaço de tecnologias simples, de baixa complexidade.
Em contraposição, o modelo de atenção pode constituir‑se na resposta dos gestores, serviços e 
profissionais de saúde para o desenvolvimento de políticas e na organização dos serviços, das ações 
e do próprio trabalho em saúde. Dessa forma, atendem às necessidades de saúde dos indivíduos, nas 
suas singularidades, e dos grupos sociais, na sua relação com suas formas de vida e suas especificidades 
culturais e políticas.
O modelo de atenção pode, enfim, buscar garantir a continuidade do atendimento nos diversos 
momentos e contextos em que se objetiva a atenção à saúde.
Nesse sentido, existem também propostas de atenção dirigidas a grupos específicos que podem ser 
descritas como políticas voltadas para atenção à saúde por ciclo de vida:
115
POLÍTICAS DE SAÚDE
• atenção à saúde do idoso, da criança, do adolescente ou do adulto;
• pessoas com doenças específicas (hipertensão arterial, diabetes, hanseníase, IST/Aids, entre outras);
• relativas a questões de gênero (saúde da mulher e, mais recentemente, saúde do homem).
6.2.6 Modelos de sistemas de atenção à saúde no mundo
Erramos ao tentar admitir que um modelo seja melhor ou mais justo do que o outro, pois, muitas 
vezes, um mesmo modelo apresenta distinções entre os diversos países que adotam políticas de saúde 
semelhantes. A melhor forma de avaliar um modelo de saúde é por meio de indicadores sociais, 
econômicos e epidemiológicos resultantes das políticas de saúde adotadas.
 Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos a respeito do tema, leia:
MENDES, E. V. As redes de atenção à saúde. Ciência e Saúde Coletiva, 
Rio de Janeiro, v. 15, n. 5, p. 2297‑2305, ago. 2010. Disponível em: 
https://cutt.ly/x0Jch4K. Acesso em: 7 jun. 2022.
Vejamos a seguir as características dos modelos adotados em alguns países do mundo.
Canadá
Conhecido como Medicare, o sistema de saúde do Canadá garante acesso a uma cobertura 
universal abrangente de serviços médico‑hospitalares e clínicos. Sua construção levou mais de 
cinco décadas. Até o fim dos anos 1940, a assistência à saúde no Canadá era dominada pelo setor 
privado (DOMINGUEZ, 2010).
Espanha
O sistema de saúde é organizado com base nas disposições constitucionais. Promulgado em 1978, 
estabelece o direito à proteção da saúde e à atenção sanitária de todos os cidadãos. As características 
do sistema são:
• financiamento público;
• universalidade;
• gratuidade no acesso (DOMINGUEZ, 2010).
116
Unidade II
Reino Unido
Criado em 1948, o sistema de saúde (National Health Service) é gerido separadamente pelos países 
integrantes do Reino Unido (Inglaterra, Irlanda do Norte, Escócia e País de Gales), mas tratado de forma 
unificada, tendo direito a acesso qualquer pessoa residente no Reino Unido. O sistema tem as seguintes 
características principais:
• é organizado de acordo com as necessidades de todos;
• é gratuito no ponto de atendimento e se baseia na necessidade de saúde, não na capacidade 
de pagamento;
• a atenção à saúde é dividida em primária (abrangendo clínico‑geral, farmacêutico, dentista e 
optometrista) e secundária (emergência, cirurgia, consulta e especialista);
• a atenção primária se dá basicamente nos Primary Care Trusts (PCTs), unidades com base 
comunitária;
• há ainda os walk‑in centres (clínicas gerais) e uma linha telefônica para pedido de atendimento 
(DOMINGUEZ, 2010).
Estados Unidos
Não há um sistema público de cobertura universal na área de saúde. Segundo uma estimativa feita 
pelo governo, 46,3 milhões de pessoas nos Estados Unidos não tinham cobertura em 2008. Esse número, 
porém, não inclui imigrantes ilegais e americanos que ganham mais de US$ 50 mil por ano.
Há alguns programas financiados pelo governo, como o Medicare, destinados a pessoas com mais 
de 65 anos, ou o Medicaid, para pessoas de baixa renda. Veteranos das Forças Armadas também estão 
cobertos por um programa do governo, assim como crianças de famílias pobres que não se enquadram 
nas exigências do Medicaid.
A maioria dos americanos, porém, precisa adquirir seu próprio plano de saúde, seja por meio de seus 
empregadores, seja por conta própria. No caso dos planos de saúde privados, há variações nas regras 
e no valor a ser pago. Em alguns casos, por exemplo, o segurado tem de pagar parte do tratamento 
médico para depois ser ressarcido pela seguradora. Aqueles que não têm cobertura de saúde só são 
atendidos gratuitamente em emergências (ENTENDA..., 2010).
França
A saúde é um dos componentes do sistema de seguridade social, de solidariedade social e de natureza 
pública, instituído no século XX, sob a base da cotização obrigatória de empregados e empregadores.
117
POLÍTICAS DE SAÚDE
Tem como princípios de organização:
• a coexistência do setor público de prestação de serviços ao lado do privado, com ou sem fins 
lucrativos;
• a livre escolha de profissionais e estabelecimentos de saúde;
• a autonomia para a instalação de consultórios;
• o pagamento direto, pelos usuários, aos profissionais e serviços de saúde, com reembolso parcial 
das despesas;
• a liberdade de prescrição;
• o segredo profissional.
Na prática, representa um programa de seguro público compulsório, que tanto remunera médicos 
particulares pela assistência quanto exerce relativo controle regulador sobre o valor de consultas e 
procedimentos. Por sua característica mista, disponibiliza, ainda, serviços de natureza pública e privada 
aos usuários (CREMESP, 2009).
Japão
Trata‑se de um complexo sistema, denominado Cobertura de Saúde Universal, em funcionamento 
desde 1961. É um sistema universal, gratuito e equitativo. Apresenta resultados expressivos, graças às 
ações preventivas primárias e secundárias, com uso de tecnologias avançadas, em relação, por exemplo, 
à mortalidade de adultos para doenças não transmissíveis. Os cuidados médicos eficazes são alcançados 
sem fila de espera, com despesas relativamente baixas (8,5% do PIB) (CREMESP, 2012).
Alemanha
Ter um plano de saúde é obrigatório para os cidadãos que dispõem de renda até um determinado 
teto estipulado pelo governo. Existem diferentes seguradoras públicas, capazes de se autogerir e que 
disputam as parcelas do mercado.
Cada um dos planos públicos de saúde oferece ao assegurado um nível de cobertura específico, 
mas que acaba se assemelhando, considerando que todos são obrigados a respeitar o catálogo de 
coberturas obrigatórias determinado pelo governo. Os custos dos planos são divididos igualmente 
entre empregador e empregado. Em geral, o cidadão pode escolher livremente os médicos e os 
hospitais que procura.
Aqueles que têm uma renda acima do limite estipulado pelo governo podem optar por um plano de 
saúde privado. O mesmo vale para autônomos e funcionários públicos. Nesse caso, o leque de coberturas 
118
Unidade II
e os custos mensais com o plano podem variar bastante. A Alemanha ocupa o terceiro lugar no ranking 
mundial de gastos públicos com a saúde (NUNES, s.d.).
Argentina
O mercado de saúde possui três sistemas coexistentes:
• O público, que inclui aproximadamente 30% do total da população, em sua maioria grupos 
sociais de baixa renda.
• O de serviços sociais (chamado Obras Sociales ou OS), formado por instituiçõesque cobrem 
as contingências de saúde e provêm infraestrutura de assistência social aos trabalhadores em 
relação de dependência (sobretudo a partir do Obras Sociales Sindicales) e aos aposentados do 
regime nacional de Previdência Social, através do chamado Programa de Assistência Médica 
Integral (Pami). Esse setor se constitui como um seguro social para a proteção dos trabalhadores 
assalariados e seus familiares diretos, cujo aporte é obrigatório e se realiza através de contribuição 
tanto dos empregadores (6%) como dos empregados (3%).
• O privado, sob a denominação global de empresas de medicina pré‑paga, opera com um total de 
196 empresas, entre as quais 58% têm base na capital federal; 19% no resto da grande Buenos 
Aires; e 23% no interior (NUNES, s.d.).
Chile
É um sistema misto em termos de atendimento à população, seguro de saúde e administração 
financeira. Até 1980, era fundamentalmente público, tendo sido combinados, a partir da reforma de saúde 
em 1981, um seguro público social e solidário, que corresponde ao Fondo Nacional de Salud (Fonasa), 
com o seguro privado, individual e competitivo, representado pelas Instituciones de Salud Previsional 
(Isapre). Ambos estão sujeitos à inspeção do Ministério da Saúde.
Por lei, os trabalhadores formais são obrigados a contribuir com 7% de sua receita mensal ao sistema 
que adotarem, o Fonasa ou a Isapre. O Fonasa recebe investimentos governamentais para cobrir o 
atendimento a indigentes e levar adiante alguns programas públicos de saúde. As Isapres administram 
as contribuições obrigatórias dos assalariados e seus membros podem contribuir com um valor adicional 
para melhorar a cobertura do seu plano (NUNES, s.d.).
Uruguai
No Uruguai, o sistema de saúde é chamado de Sistema Nacional Integrado de Saúde (SNIS), e desde 
2007 busca prover saúde universal e equânime garantida por meio de políticas públicas de Estado. O SNIS 
tem como princípios: a promoção da saúde, a intersetorialidade, a cobertura universal, a sustentabilidade 
dos serviços, a equidade, a prevenção de doenças, a integralidade e humanização no atendimento, o 
respeito às escolhas dos usuários, a participação social, a solidariedade no financiamento e a eficiência 
e sustentabilidade econômica. Os serviços são ofertados de acordo com o Plano Integral de Atenção 
119
POLÍTICAS DE SAÚDE
à Saúde (Pias), que estabelece o pacote básico de serviços obrigatórios em todos os estabelecimentos 
de saúde associados, que podem ser de caráter público ou privado. A fonte de financiamento do SNIS 
é múltipla, utilizando recursos públicos, e tributos dos empregadores e dos empregados (NETHIS, s.d.).
7 ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE
7.1 Fundamentos da Atenção Básica à Saúde
Ao atendimento inicial, prestado aos usuários do SUS, conhecido como porta de entrada, dá‑se o 
nome de Atenção Básica (ou Primária) à Saúde, que tem os seguintes objetivos:
• orientar os usuários sobre a prevenção de doenças;
• solucionar os possíveis casos de agravos;
• direcionar os mais graves para níveis de atendimento superiores em complexidade.
Por isso, a atenção básica funciona como um filtro capaz de organizar o fluxo dos serviços nas redes 
de saúde, dos mais simples aos mais complexos.
A experiência, em todos os países, mostrou que, quando os sistemas de saúde são orientados pela 
Atenção Primária, eles estão associados a menores custos, maior satisfação da população, melhores 
níveis de saúde e menor uso de medicamentos.
A Atenção Básica à Saúde é orientada pelos seguintes princípios de organização e atuação:
• universalidade de acesso;
• existência de médico generalista;
• salário do médico generalista do mesmo nível do especialista;
• percentual da força de trabalho médica nela envolvida maior que a de especialistas;
• deve ser o primeiro contato dos pacientes com o sistema (porta de entrada);
• os cuidados prestados devem ser contínuos ao longo do tempo;
• integralidade dos cuidados;
• deve contar com mecanismos de referência e contrarreferência;
• deve estar centrada na família e ter orientação comunitária.
120
Unidade II
Vale, portanto, ressaltar alguns conceitos muito importantes sobre os níveis de prevenção, pois o 
conhecimento deles nos facilitará o entendimento da organização dos sistemas de saúde.
7.1.1 Prevenção primária
Representa o conjunto de ações que visam evitar a doença na população, removendo os fatores 
causais. Visa à diminuição da incidência da doença e atua no período pré‑patogênico (é o período das 
relações entre o ambiente e o suscetível até que se chegue a uma condição favorável de instalação de 
doença, pois o indivíduo não está doente ainda). São exemplos:
• educação em saúde;
• promoção e proteção da saúde;
• prevenção de doenças e agravos;
• vacinação;
• tratamento da água para o consumo humano;
• medidas de desinfecção e desinfestação;
• ações para prevenção de infecção por HIV, como:
— ações de educação para a saúde;
— distribuição gratuita de preservativos;
— distribuição de seringas descartáveis aos dependentes químicos, evitando compartilhamento 
de seringas e possível contaminação.
7.1.2 Prevenção secundária
Abrange o conjunto de ações que visam identificar e corrigir o mais precocemente possível qualquer 
desvio da normalidade, de forma a colocar o indivíduo de imediato na situação saudável, ou seja, tem 
como objetivo a diminuição da prevalência da doença. Atua no período patogênico (o que se inicia com a 
interação entre hospedeiro‑agente, o começo das alterações fisiopatológicas no indivíduo). Por exemplo: 
a realização de inquéritos para descoberta precoce de pacientes com tuberculose na comunidade.
7.1.3 Prevenção terciária
Representa o conjunto de ações que visam reduzir a incapacidade para permitir uma rápida e melhor 
reintegração do indivíduo na sociedade, aproveitando as capacidades remanescentes. Também atua no 
período patogênico. Por exemplo: a reintegração do trabalhador na empresa, caso não possa continuar 
121
POLÍTICAS DE SAÚDE
a exercer, por razões de saúde, mediante avaliação médica e dos demais profissionais de saúde, o mesmo 
tipo de atividade que exercia antes.
7.1.4 Prevenção quaternária
É um novo conceito de prevenção e tem como objetivo a prevenção da heterogenia e a prevenção 
da prevenção inapropriada.
7.1.5 Prevenção primordial
Representa o conjunto de ações que visam evitar o aparecimento e estabelecimento de padrões 
de vida social, econômica ou cultural que estão ligados a um elevado risco de doença. Trabalha com a 
promoção da saúde.
7.2 Normatização da Política Nacional de Atenção Básica (PNAB)
A norma básica da PNAB é a Portaria do Ministério da Saúde n. 2.436, de 21 de setembro de 2017, 
cujo conteúdo aprovou a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes 
e normas para a organização da atenção básica, a Estratégia Saúde da Família (ESF) e o Programa de 
Agentes Comunitários de Saúde (Pacs). Essa portaria trata de inserir a Estratégia de Saúde da Família em 
sua rede de serviços como a estratégia prioritária de organização da Atenção Básica.
Quanto às especificidades da estratégia de agentes comunitários de saúde, a portaria estabelece:
 
É prevista a implantação da estratégia de Agentes Comunitários de Saúde 
nas Unidades Básicas de Saúde como uma possibilidade para a reorganização 
inicial da Atenção Básica com vistas à implantação gradual da Estratégia de 
Saúde da Família ou como uma forma de agregar os agentes comunitários a 
outras maneiras de organização da atenção básica (BRASIL, 2017).
A publicação trata das equipes de atenção para populações específicas, quais sejam:
• equipes do consultório na rua;
• equipes de saúde da família para atendimento da população ribeirinha da Amazônia Legal 
e Pantaneira.
A portaria também estabelece os requisitos mínimos para a manutenção da transferência dos 
recursos do Bloco da Atenção Básica. São exemplos, no âmbito do SUS, de programas à atenção básica:
• Estratégia de Saúde da Família (ESF), que leva serviçosmultidisciplinares às comunidades por 
meio das Unidades Básicas de Saúde, que disponibiliza consultas, exames, vacinas, radiografias e 
outros procedimentos;
122
Unidade II
• equipes de consultórios de rua, que atendem pessoas em situação de rua;
• programa Melhor em Casa, de atendimento domiciliar;
• programa Brasil Sorridente, de saúde bucal;
• Programa de Agentes Comunitários de Saúde (Pacs), que busca alternativas para melhorar as 
condições de saúde de suas comunidades.
A Atenção Básica caracteriza‑se, portanto, por um conjunto de ações de saúde, tanto sob o aspecto 
individual quanto coletivo, abrangendo:
• a promoção e a proteção da saúde;
• a prevenção de agravos;
• o diagnóstico;
• o tratamento;
• a reabilitação;
• a manutenção da saúde.
A Atenção Básica à Saúde é dotada das seguintes características:
• adota práticas gerenciais e sanitárias democráticas e participativas, sob forma de trabalho 
em equipe, dirigidas a populações de territórios bem delimitados, pelas quais assume a 
responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no território em que vivem 
essas populações;
• utiliza tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, que devem resolver os problemas 
de saúde de maior frequência e relevância em seu território;
• é o contato preferencial dos usuários com os sistemas de saúde;
• orienta‑se pelos princípios da universalidade, da acessibilidade e da coordenação do cuidado, do 
vínculo, da continuidade, da integralidade, da responsabilização, da humanização, da equidade e 
da participação social.
7.3 Responsabilidades das esferas gestoras em Atenção Básica
A gestão da Atenção Básica à Saúde, considerando os entes da federação, é assim distribuída, quanto 
às correspondentes responsabilidades e atribuições:
123
POLÍTICAS DE SAÚDE
Quadro 7 
Esfera Responsabilidades
Federal
Elaborar as diretrizes da Política Nacional de Atenção Básica
Participar do financiamento do sistema de atenção básica
Ordenar a formação de recursos humanos
Propor mecanismos para a programação
Controlar, regulamentar e avaliar atenção básica
Manter as bases de dados nacionais
Estadual
Acompanhar a implantação e execução das ações de atenção básica em seu território
Regular as relações intermunicipais
Coordenar a execução das políticas de qualificação de recursos humanos em seu território
Participar do financiamento das ações de atenção básica
Auxiliar na execução das estratégias de avaliação da atenção básica em seu território
Municipal
Definir e implantar o modelo de atenção básica em seu território
Contratar o trabalho em atenção básica
Manter a rede de unidades básicas de saúde em funcionamento (gestão e gerência)
Participar do financiamento das ações de atenção básica
Alimentar os sistemas de informação
Avaliar o desempenho das equipes de atenção básica sob sua supervisão
7.4 Estratégia Saúde da Família
7.4.1 Características, contexto e finalidades
A Estratégia Saúde da Família (ESF), que prioriza ações de prevenção, promoção e recuperação da 
saúde das pessoas de forma geral e contínua, está baseada na Unidade Saúde da Família (USF), que está 
vinculada à Atenção Básica à Saúde (ABS), encontrando‑se, portanto, inserida no Sistema Único de 
Saúde (SUS), do qual incorpora os seguintes princípios:
• Integralidade e hierarquização: pressupõe o mapeamento de todos os problemas relacionados 
às condições de saúde que ocorram no respectivo local de atuação, e os serviços são organizados 
por grau de complexidade.
• Territorialização: fixação do território a que se encontra circunscrita à clientela.
• Utilização de equipe multiprofissional: as equipes de trabalho são compostas de enfermeiros, 
médicos, técnicos de enfermagem/auxiliares de enfermagem, agentes comunitários de saúde, 
odontólogos, assistentes sociais e psicólogos, entre outros, de acordo com as necessidades locais 
e tipos de serviços a serem prestados.
• Caráter substitutivo: que pressupõe o deslocamento do foco nas doenças para um novo processo 
de trabalho fundado na Vigilância Sanitária.
A ESF foi originariamente concebida como o Programa de Saúde da Família (PSF), em 1993. E, em 
1998, quando os repasses federais para a atenção básica passaram a se dar com base no número de 
124
Unidade II
habitantes (não mais por número de procedimentos), experimentou grande expansão. Em 2008, a ESF já 
abrangia 94% dos municípios brasileiros, contando com mais de 93 milhões de usuários (O QUE É..., s.d.).
O gráfico seguinte corresponde à evolução da cobertura da estratégia Saúde da Família‑Brasil, de 
1998‑2005/2006. Observa‑se a expansão da ESF no Brasil, resultado de prioridade de investimento do 
governo nessa estratégia como organizadora do modelo de atenção à saúde.
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
%
1998
6,55
8,77
17,58
25,60
32,05
35,68
39,91
42,83
46,19
1999 2000 2001 2002
Ano
2003 2004 2005 2006
Figura 4 
Fonte: Brasil (2008b, p. 14).
Trata‑se claramente de uma iniciativa que tem rendido palpáveis resultados, inclusive quanto 
à percepção de satisfação dos usuários do SUS, a ponto de a Organização Mundial da Saúde tê‑lo 
destacado, em 2008, como um exemplo a ser seguido.
A ESF fortalece o vínculo da equipe com a população em razão das estratégias de funcionamento:
• baseia‑se na fixação de uma área (território) de abrangência;
• estabelece uma relação de conhecimento entre a equipe de atendimento e as pessoas sob sua 
responsabilidade. Nesse contexto, o agente comunitário de saúde (ACS) exerce papel fundamental 
na formação desse vínculo, já que ele faz parte da população atendida pela equipe em que 
ele trabalha.
7.4.2 Equipes de saúde
O trabalho de equipes de saúde da família é estratégico para a busca permanente de comunicação e 
troca de experiências e conhecimentos entre os integrantes da equipe e destes com o saber popular do 
agente comunitário de saúde. São compostas, no mínimo, de:
• médico de família;
• enfermeiro;
• técnico de enfermagem/auxiliar de enfermagem;
• agentes comunitários de saúde.
125
POLÍTICAS DE SAÚDE
Quando ampliada, conta ainda com um dentista, um auxiliar de consultório dentário e um técnico 
em higiene dental.
A atuação das equipes ocorre principalmente nas unidades básicas de saúde, nas residências e na 
mobilização da comunidade, caracterizando‑se como porta de entrada de um sistema hierarquizado e 
regionalizado de saúde.
Atualmente, encontram‑se em atividade no país 400 mil ACS, estando presentes tanto em comunidades 
rurais e periferias urbanas quanto em municípios altamente urbanizados e industrializados.
7.4.3 Gestão da ESF
A gestão da ESF, no âmbito da gestão federal do SUS, é feita pelo Departamento de Atenção Básica (DAB), 
vinculado à Secretaria de Atenção à Saúde, do Ministério da Saúde, cabendo a execução das inciativas 
aos demais entes da administração pública – estados, Distrito Federal e municípios –, que a realizam de 
forma compartilhada.
Cabe, ainda, ao DAB:
• desenvolver mecanismos de controle e avaliação;
• prestar cooperação técnica a essas instâncias de gestão na implementação e organização da 
estratégia saúde da família e nas ações de atendimento básico como o de saúde bucal, de diabetes 
e hipertensão, e de alimentação e nutrição.
7.4.4 Programa Médicos pelo Brasil
O que é?
É uma política de desenvolvimento e fortalecimento do SUS. A implantação dessa política se deu 
pela necessidade de expansão da atenção básica em todo o país que esbarrava tanto no provimento 
quanto na fixação de profissionais, principalmente médicos, em áreas remotas.
Quando foi criado?
Foi criado com o nome de Programa Mais Médicos (PMM) pela Lei Federal n. 12.871, em 2013. Sua 
coordenação é intersetorial, realizada pelos Ministérios da Educação e da Saúde. No ano de 2019 passou 
a ser chamado de Programa Médicos pelo Brasil.
O Médicos pelo Brasil é um programa federal de provimento médico estabelecido pela Lei Federal 
n. 13.958, de 18 de dezembro de 2019, com a finalidade de incrementar a prestaçãode serviços médicos em 
locais de difícil provimento ou de alta vulnerabilidade, além de fomentar a formação de médicos especialistas 
em medicina de família e comunidade, no âmbito da atenção primária à saúde no SUS. O Programa Médicos 
126
Unidade II
pelo Brasil é executado pelo serviço social autônomo denominado Agência para o Desenvolvimento da 
Atenção Primária à Saúde (Adaps), sob a orientação técnica e a supervisão do Ministério da Saúde.
Por que foi criado?
O Programa Médicos pelo Brasil foi criado a partir da constatação da baixa relação de médicos por 
habitantes, ou seja, baixa demografia médica em algumas regiões, e, acima de tudo, da ampla desigualdade 
regional na sua distribuição – com impacto negativo especialmente nas regiões norte e nordeste.
Para que foi criado?
Para ampliar a cobertura populacional; reorientar as práticas de saúde, modificando a lógica 
assistencial vigente, voltada mais para a cura de doenças do que para a promoção em saúde e a 
prevenção; e promover superação das desigualdades em saúde, considerando a dimensão continental 
do Brasil, com distribuição justa de recursos humanos e materiais. Os principais objetivos são:
• promover o acesso universal, igualitário e gratuito da população às ações e aos serviços do SUS, 
especialmente nos locais de difícil provimento ou de alta vulnerabilidade;
• fortalecer a atenção primária à saúde, com ênfase na saúde da família e na humanização da atenção;
• valorizar os médicos da atenção primária à saúde, principalmente no âmbito da saúde da família;
• aumentar a provisão de médicos em locais de difícil provimento ou de alta vulnerabilidade;
• desenvolver e intensificar a formação de médicos especialistas em medicina de família 
e comunidade;
• estimular a presença de médicos no SUS.
O Programa existe em todo o país?
A reordenação da oferta de cursos de medicina e de vagas para residência médica prioriza regiões de 
saúde com menor relação de vagas e médicos por habitante e com estrutura de serviços de saúde em 
condições de ofertar campo de prática suficiente e de qualidade para os alunos.
Por meio do programa Médicos pelo Brasil, buscam‑se melhorias na qualidade dos serviços e 
ampliação de acesso aos profissionais médicos na Atenção Básica em Saúde (ABS), e, consequentemente, 
o aumento na capacidade de integralidade e resolutividade das redes de atenção.
Como está implantado?
Prioritariamente, foi previsto o provimento de médicos nas equipes de saúde da família, a criação 
de novas faculdades de medicina e a oferta de vagas para formar mais médicos em regiões onde há 
127
POLÍTICAS DE SAÚDE
carência desse profissional, tais como nos municípios do interior, na periferia das grandes cidades e 
regiões metropolitanas e nas regiões isoladas, como na Amazônia, além de investimentos na melhoria 
da infraestrutura física das unidades básicas de saúde (UBS).
7.4.5 Política Nacional de Saúde Bucal – Brasil Sorridente
A Política Nacional de Saúde Bucal – Brasil Sorridente, integrante da Estratégia Saúde da Família, 
abrange um conjunto de ações estratégicas que têm por objetivo ampliar o atendimento e melhorar as 
condições de saúde bucal da população brasileira, possibilitando a extensão e a qualificação do acesso 
da população às ações de promoção, prevenção, recuperação e reabilitação em saúde bucal, entendendo 
que esta é fundamental para a saúde geral e para a qualidade de vida.
Tem como fonte básica de informações os dados obtidos no Levantamento das Condições de Saúde 
Bucal da População Brasileira – SB Brasil, concluído em 2003, que é o maior e mais amplo levantamento 
epidemiológico em saúde bucal já realizado no país.
A III Conferência Nacional de Saúde Bucal, realizada em 2004, contou com a participação popular 
na análise e na formulação da Política Nacional de Saúde Bucal.
As principais linhas de ação do Brasil Sorridente são:
• a reorganização da atenção básica em saúde bucal (especialmente por meio da estratégia saúde 
da família);
• a ampliação e a qualificação da atenção especializada (através, principalmente, da implantação de 
centros de especialidades odontológicas e laboratórios regionais de próteses dentárias);
• a viabilização da adição de flúor nas estações de tratamento de águas de abastecimento público.
Atualmente regulamentados pela Portaria n. 2.436, de 21 de setembro de 2017, configuram‑se como 
equipes multiprofissionais que atuam de forma integrada com as equipes de saúde da família (ESF), 
as equipes de atenção básica para populações específicas (consultórios na rua, equipes ribeirinhas e 
fluviais) e o Programa Academia da Saúde.
Quadro 8
Modalidades N. de equipes vinculadas Somatória das cargas horárias profissionais
Nasf 1 5 a 9 eSF e/ou eAB para populações 
específicas (eCR, eSFR e eSFF)
Mínimo 200 horas semanais; cada ocupação 
deve ter no mínimo 20h e no máximo 80h de 
carga horária semanal
Nasf 2 3 a 4 eSF e/ou eAB para populações 
específicas (eCR, eSFR e eSFF)
Mínimo 120 horas semanais; cada ocupação 
deve ter no mínimo 20h e no máximo 40h de 
carga horária semanal
Nasf 3 1 a 2 eSF e/ou eAB para populações 
específicas (eCR, eSFR e eSFF)
Mínimo 80 horas semanais; cada ocupação deve 
ter no mínimo 20h e no máximo 40h de carga 
horária semanal
128
Unidade II
 Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o tema, leia:
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n. 2.436, de 21 de setembro de 
2017. Aprova a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão 
de diretrizes para a organização da Atenção Básica, no âmbito do Sistema 
Único de Saúde (SUS). Brasília, 2017. Disponível em: https://cutt.ly/30LIiyo. 
Acesso em: 7 jun. 2022.
BRASIL. Ministério da Saúde. Política Nacional de Atenção Básica. 
Brasília: Ministério da Saúde, 2012. (Série Legislação em Saúde). Disponível 
em: https://cutt.ly/n0LIsJh. Acesso em: 7 jun. 2022.
GARUZI, M. et al. Acolhimento na Estratégia Saúde da Família: revisão 
integrativa. Revista Panamericana de Salud Pública, Washington, v. 35, n. 2, 
p. 144‑149, fev. 2014. Disponível em: https://cutt.ly/s0LLbf2. Acesso em: 
7 jun. 2022.
7.5 A Política Nacional de Humanização (PNH) do SUS: HumanizaSUS
Criada pelo Ministério da Saúde em 2003, a Política Nacional de Humanização do SUS 
(HumanizaSUS) foi formulada a partir da sistematização de experiências do chamado SUS que dá certo. 
Tem como objetivo utilizar os princípios do SUS nas práticas de atenção e de gestão, estimulando a 
construção de processos coletivos para enfrentamento de relações de poder e de práticas desumanizadoras 
que inibem a autonomia e a corresponsabilidade dos profissionais de saúde em seu trabalho e dos 
usuários no cuidado de si.
Ressalta‑se que os inúmeros avanços no campo da saúde pública brasileira – operados especialmente 
ao longo das últimas duas décadas – convivem, de modo contraditório, com problemas de diversas 
ordens. O baixo investimento na qualificação dos trabalhadores, especialmente no que se refere à gestão 
participativa e ao trabalho em equipe, diminui a possibilidade de um processo crítico e comprometido 
com as práticas de saúde e com os usuários em suas diferentes necessidades.
O HumanizaSUS aposta na inclusão de trabalhadores, usuários e gestores na produção e gestão do 
cuidado e dos processos de trabalho.
 Observação
Humanizar o SUS requer estratégias que são construídas entre os 
trabalhadores, usuários e gestores do serviço de saúde.
129
POLÍTICAS DE SAÚDE
Princípios
Os princípios do HumanizaSUS são os seguintes:
• Transversalidade: a Política Nacional de Humanização deve se fazer presente e estar inserida em 
todas as políticas e programas do SUS. A PNH busca transformar as relações de trabalho a partir 
da ampliação do grau de contato e da comunicação entre as pessoas e grupos, tirando‑os do 
isolamento e das relações de poder hierarquizadas. Transversalizar é reconhecer que as diferentes 
especialidades e práticas de saúde podem conversar com a experiência daquele que é assistido. 
Juntos, essessaberes podem produzir saúde de forma mais corresponsável.
• Indissociabilidade: é a não separação entre a atenção e a gestão dos processos de produção de 
saúde. As decisões da gestão interferem diretamente na atenção à saúde. Por isso, trabalhadores 
e usuários devem buscar conhecer como funciona a gestão dos serviços e da rede de saúde, assim 
como participar ativamente do processo de tomada de decisão nas organizações de saúde e nas 
ações de saúde coletiva. Ao mesmo tempo, o cuidado e a assistência em saúde não se restringem 
às responsabilidades da equipe de saúde. O usuário e sua rede sociofamiliar devem também se 
corresponsabilizar pelo cuidado de si nos tratamentos, assumindo posição protagonista com 
relação a sua saúde e a daqueles que lhes são caros.
• Protagonismo, corresponsabilidade e autonomia dos sujeitos e coletivos: qualquer mudança 
na gestão e atenção é mais concreta se construída com a ampliação da autonomia e vontade 
das pessoas envolvidas, que compartilham responsabilidades. Os usuários não são só pacientes, 
os trabalhadores não só cumprem ordens: as mudanças acontecem com o reconhecimento do 
papel de cada um. Um SUS humanizado reconhece cada pessoa como legítima cidadã de direitos 
e valoriza e incentiva sua atuação na produção de saúde.
Diretrizes
A Política Nacional de Humanização (PNH) atua a partir de orientações clínicas, éticas e políticas, 
que se traduzem em determinados arranjos de trabalho.
Na prática, os resultados desejados são:
• atendimento acolhedor e resoluto baseado em critérios de risco;
• redução de filas e do tempo de espera;
• gestão participativa nos serviços;
• implantação do modelo de atenção com responsabilização e vínculos;
• garantia dos direitos dos usuários;
• valorização do trabalho na saúde.
130
Unidade II
Para entender melhor alguns conceitos que norteiam o trabalho da Política Nacional de Humanização, 
vamos aprender sobre acolhimento, gestão participativa e cogestão, ambiência, clínica ampliada e 
compartilhada, valorização do trabalhador e defesa dos direitos dos usuários do sistema.
Acolhimento
• O que é? Acolher é reconhecer o que o outro traz como legítima e singular necessidade 
de saúde. O acolhimento deve comparecer e sustentar a relação entre equipes/serviços e 
usuários/populações. Como valor das práticas de saúde, o acolhimento é construído de forma 
coletiva a partir da análise dos processos de trabalho e tem como objetivo a construção de 
relações de confiança, compromisso e vínculo entre as equipes/serviços, trabalhador/equipes e 
usuário com sua rede socioafetiva.
• Como fazer? Com uma escuta qualificada oferecida pelos trabalhadores às necessidades do 
usuário, é possível garantir o acesso oportuno desses usuários a tecnologias adequadas às suas 
necessidades, ampliando a efetividade das práticas de saúde. Isso assegura, por exemplo, que 
todos sejam atendidos com prioridade a partir da avaliação de vulnerabilidade, gravidade e risco.
Gestão participativa e cogestão
• O que é? Cogestão expressa tanto a inclusão de novos sujeitos nos processos de análise e decisão 
quanto à ampliação das tarefas da gestão – que se transforma também em espaço de realização 
de análise dos contextos, da política em geral e da saúde em particular, em lugar de formulação e de 
pactuação de tarefas e de aprendizado coletivo.
• Como fazer? A organização e experimentação de rodas é uma importante orientação da cogestão. 
Rodas para colocar as diferenças em contato de modo a produzir movimentos de desestabilização 
que favoreçam mudanças nas práticas de gestão e de atenção.
A PNH destaca dois grupos de dispositivos de cogestão: aqueles que dizem respeito à organização 
de um espaço coletivo de gestão, que permita o acordo entre necessidades e interesses de usuários, 
trabalhadores e gestores; e aqueles que se referem aos mecanismos que garantem a participação ativa 
de usuários e familiares no cotidiano das unidades de saúde.
Colegiados gestores, mesas de negociação, contratos internos de gestão, Câmara Técnica de 
Humanização (CTH), Grupo de Trabalho de Humanização (GTH), Gerência de Porta Aberta, entre outros, 
são arranjos de trabalho que permitem a experimentação da cogestão no cotidiano da saúde.
Ambiência
• O que é? Criar espaços saudáveis, acolhedores e confortáveis, que respeitem a privacidade, 
propiciem mudanças no processo de trabalho e sejam lugares de encontro entre as pessoas.
• Como fazer? A discussão compartilhada do projeto arquitetônico, das reformas e do uso dos 
espaços de acordo com as necessidades de usuários e trabalhadores de cada serviço é uma 
orientação que pode melhorar o trabalho em saúde.
131
POLÍTICAS DE SAÚDE
Clínica ampliada e compartilhada
• O que é? A clínica ampliada é uma ferramenta teórica e prática cuja finalidade é contribuir 
para uma abordagem clínica do adoecimento e do sofrimento, que considere a singularidade do 
sujeito e a complexidade do processo saúde/doença. Permite o enfrentamento da fragmentação 
do conhecimento e das ações de saúde e seus respectivos danos e ineficácia.
• Como fazer? Utilizando recursos que permitam enriquecimento dos diagnósticos (outras 
variáveis, além do enfoque orgânico, inclusive a percepção dos afetos produzidos nas relações 
clínicas) e a qualificação do diálogo (tanto entre os profissionais de saúde envolvidos no 
tratamento quanto desses com o usuário), de modo a possibilitar decisões compartilhadas e 
compromissadas com a autonomia e a saúde dos usuários do SUS.
Valorização do trabalhador
• O que é? É importante dar visibilidade à experiência dos trabalhadores e incluí‑los na 
tomada de decisão, apostando na sua capacidade de analisar, definir e qualificar os processos 
de trabalho.
• Como fazer? O Programa de Formação em Saúde e Trabalho e a Comunidade Ampliada de Pesquisa 
são possibilidades que tornam possível diálogo, intervenção e análise do que causa sofrimento e 
adoecimento, do que fortalece o grupo de trabalhadores e do que propicia os acordos de como 
agir no serviço de saúde. É importante também assegurar a participação dos trabalhadores nos 
espaços coletivos de gestão.
Defesa dos direitos dos usuários
• O que é? Os usuários de saúde possuem direitos garantidos por lei e os serviços de saúde devem 
incentivar o conhecimento desses direitos e assegurar que eles sejam cumpridos em todas as fases 
do cuidado, desde a recepção até a alta.
• Como fazer? Todo cidadão tem direito a uma equipe que cuide dele, de ser informado sobre sua 
saúde e também de decidir sobre compartilhar ou não sua dor e alegria com sua rede social.
Política de Qualificação da Atenção à Saúde no Sistema Único de Saúde (Quali SUS)
No contexto da Política Nacional de Humanização se insere a Política de Qualificação da Atenção 
à Saúde no Sistema Único de Saúde (Quali SUS), que compreende o conjunto de iniciativas e ações 
que visam à melhoria da qualidade da assistência à saúde prestada à população, objetivando maior 
resolubilidade, satisfação do usuário e legitimação da política de saúde desenvolvida no Brasil.
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Unidade II
O QualiSUS tem por objetivos:
• oferecer assistência à saúde de forma mais resolutiva, em todos os níveis da assistência para 
população;
• desenvolver no SUS práticas de saúde seguras e éticas;
• desenvolver uma atenção à saúde mais digna e humanizada;
• elevar a satisfação dos trabalhadores da saúde com o desempenho profissional, assumindo maior 
responsabilidade com a organização e consequente adesão ao SUS;
• aumentar a capacidade de gestão dos estados e municípios;
• aumentar a satisfação dos usuários com o SUS.
 Lembrete
A atenção básica ou primária à saúde tem como principais objetivos: 
orientar os usuários sobre a prevenção de doenças, solucionar os possíveis 
casos de agravos e direcionar os casos mais graves para níveis de 
atendimento superiores em complexidade, organizando o fluxo dos 
serviços nas redes de saúde, dos mais simples aos mais complexos, com 
vistas a menores custos, melhores níveisde saúde com a promoção da 
saúde e prevenção de doenças, menor uso de medicamentos e maior 
satisfação da população.
 Saiba mais
O documento a seguir pode melhorar a compreensão dos conteúdos 
deste tópico:
BRASIL. Ministério da Saúde. Formação e intervenção. Brasília: 
Ministério da Saúde, 2010. (Cadernos HumanizaSUS, v. 1). Disponível em: 
https://cutt.ly/V0LBKdd. Acesso em: 9 dez. 2022.
8 SISTEMA DE SAÚDE SUPLEMENTAR
8.1 Criação do sistema de saúde suplementar
No fim da década de 1970 e início da de 1980, os planos de saúde consolidaram sua presença no 
mercado como uma alternativa de assistência à saúde, especialmente para os segmentos de trabalhadores 
mais especializados das regiões sul e sudeste.
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POLÍTICAS DE SAÚDE
Ao findar a década de 1980 e início dos anos 1990, houve uma grande expansão do setor com o 
crescimento expressivo da comercialização de planos individuais – inclusive com a entrada de bancos 
e seguradoras no mercado, com a forte demanda de novos grupos de trabalhadores pela assistência 
médica supletiva, sobretudo setores de funcionalismo público.
Ainda na década de 1990, observa‑se a entrada em vigor do Código de Defesa do Consumidor 
por meio da Lei Federal n. 8.078, de 11 de setembro de 1990, pela criação e consolidação dos serviços 
de proteção ao consumidor e pela atuação do Ministério Público na área da defesa das relações de 
consumo. Com isso, o setor de assistência supletiva à saúde passou a figurar como um dos principais 
alvos de reclamações por parte dos consumidores, avolumando‑se a quantidade de ações contra as 
empresas do setor e crescendo a demanda social da regulamentação.
Até a entrada em vigor da Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998, e das medidas provisórias que 
foram sucessivamente alterando aquele diploma legal, as operadoras de planos de saúde atuavam 
em meio a um vazio legal. Nos contratos que regiam a relação entre as empresas e usuários vigorava 
a mais completa falta de padronização e os abusos multiplicavam‑se. Inexistiam critérios para 
exclusão de procedimentos, estabelecimento de carências, fixação de reajustes das mensalidades, 
definição das doenças preexistentes, fiscalização e garantias de atendimento das necessidades 
dos usuários.
A falta de uma regulamentação e o não exercício de atribuições constitucionais próprias do Estado 
na organização, controle e avaliação das empresas do setor suplementar de assistência à saúde levaram 
o Congresso Brasileiro (Poder Legislativo) a aprovar a Lei Federal n. 9.961, em 28 de janeiro de 2000, que 
criou a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).
A ANS foi, assim, criada como uma autarquia, sob regime especial e contando com autonomia 
financeira, administrativa, de patrimônio e de recursos humanos. Encontra‑se subordinada às diretrizes 
do Conselho de Saúde Suplementar (Consu) e mantém um contrato de gestão firmado com o 
Ministério da Saúde.
A Agência tem por finalidades institucionais:
• promover a defesa e o interesse público na assistência suplementar à saúde;
• regular as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores, 
e contribuir para o desenvolvimento das ações de saúde no país.
Para baixar normas para o setor, a ANS lança mão de:
• resoluções de Diretoria Colegiada;
• resoluções normativas;
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Unidade II
• instruções normativas;
• resoluções operacionais.
Entre os principais campos de atuação e atividades objetos de normas pela ANS, destacam‑se:
• coberturas assistenciais e condições de acesso (plano de referência);
• rol de procedimentos médicos, odontológicos e de alta complexidade;
• ingresso, operação e saída de operadoras.
Desde a publicação da Lei n. 9.656/1998, que dispõe sobre os planos privados de assistência 
à saúde, e da Lei n. 9.961/2000, as operadoras de planos odontológicos vivenciaram o processo 
regulatório, adaptando‑se às novas regras e estabelecendo canais para a discussão das especificidades 
desse segmento.
A segmentação estabelecida pela Lei Federal n. 9.656/1998 definiu como possibilidades de cobertura 
assistencial os planos de assistência médica com ou sem odontologia (ambulatorial, hospitalar com ou 
sem obstetrícia e com ou sem odontologia) e os exclusivamente odontológicos.
Esse mercado potencial é objeto de variadas projeções por parte do segmento empresarial. 
O  Sindicato Nacional das Empresas de Odontologia de Grupo (Sinog) estimava que os planos 
odontológicos pudessem beneficiar mais de 40 milhões de usuários entre 2009 e 2014 (BRASIL, 2009a). 
Entretanto, para um país com mais de 200 milhões de habitantes, ficam evidentes as limitações desse 
mercado para prover assistência odontológica para todos os brasileiros, o que reforça a necessidade 
da continuidade e expansão do Brasil Sorridente, além do seu reconhecimento como política de 
estado, e não de governo, e o envolvimento das esferas estaduais e municipais para a ampliação dos 
serviços públicos odontológicos.
Para maior compreensão e esclarecimentos, sugerimos a leitura da nova versão do Rol de 
Procedimentos e Eventos em Saúde, que entrou em vigor em junho de 2010. A partir dessa data, todos 
os planos novos (contratados após 1º de janeiro de 1999) devem cumprir a Resolução Normativa n. 211, 
publicada em 12 de janeiro de 2010.
O Rol 2010 ampliou a cobertura mínima obrigatória para os beneficiários de planos de saúde e 
passou a listar, a um só tempo, tanto os procedimentos médicos quanto os odontológicos.
Entre as alterações previstas, destacam‑se a inclusão de cobertura obrigatória para:
• diversas cirurgias torácicas realizadas por vídeo;
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POLÍTICAS DE SAÚDE
• novas tecnologias, como implante de marca‑passo multissítio e pet‑scan oncológico para 
determinadas indicações;
• transplante de medula óssea alogênico;
• número maior de sessões de fonoaudiologia, terapia ocupacional, psicologia e nutricionista para 
determinadas patologias;
• coroa unitária e bloco, no caso de segmentação odontológica.
8.2 Regulamentação do sistema de saúde suplementar
A Lei Federal n. 8.080/1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação 
da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, preserva a possibilidade de 
participação da iniciativa privada de forma regulada pelo Estado:
 
Art. 1 – Esta lei regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de 
saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou 
eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado. [...]
Art. 20 – Os serviços privados de assistência à saúde caracterizam‑se 
pela atuação, por iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente 
habilitados, e de pessoas jurídicas de direito privado na promoção, proteção 
e recuperação da saúde (BRASIL, 1990b).
8.3 Regulação no setor saúde
Consiste na atuação do Estado sobre os rumos da produção de bens, tecnologias e serviços de saúde.
No Brasil é realizada pelo Ministério da Saúde, diretamente sobre os sistemas públicos integrantes 
do SUS, e por suas agências reguladoras:
• Anvisa: bens, serviços e tecnologias
• ANS: setor da saúde suplementar
 Observação
Campo A: regulação pela ANS.
Campo B: autorregulação operativa.
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Unidade II
Campo A: regulação pela ANS
Campo B: autorregulação operativa
ANS
Operadoras Prestadores
Beneficiários
1
3 2
Figura 5 – Mudança do foco da regulação
Marco regulatório do setor privado:
• Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998 – Dispõe sobre a regulamentação dos planos e seguros 
privados de assistência à saúde.
• Lei n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000 – Criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). 
Definição da finalidade, estrutura, atribuições, receita e vinculação ao Ministério da Saúde.
Antes da Lei n. 9.656/98:
• as operadoras estavam sujeitas à atuação da justiça e de entidades de defesa do consumidor;
• havia problemas de transparência quanto aos critérios de reajuste;
• existia incerteza quanto à continuidade de prestação dos serviços