Assunto Gestão Social

Prévia do material em texto

Texto 3 - Fundamentos da Gestão Soci al 
 A gestão pública e a r eforma do Estad o A reforma do Estado surgiu nos anos 1990 com o objetivo de redefinir o papel do Estado. Um dos objetivos foi descentralizar as resp onsabilidades soci ais para os estados e m unicípios. Segundo Pereira (1998), a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a a dm inistração patrimonialista, a adm inistração pública b urocrática e a adm inistração públ ica gerencial. Pereira (2005, p. 49) ai nda apresenta a s eguinte conc epção de adm inistração pública: “Tr ansformar a administração pública burocrática, rígida e ineficiente, em um a administração pública gerencial, flexível e eficiente, v oltada para o atendimento do cid adão.” De acordo com Pereira (1997), a administ ração púb lica burocrática surgiu na m etade do sécu lo XIX, na época do Estado Liberal, como forma de com bater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. É baseada nos princípios da profissionalização, da organização em carreira, da hierarquia funcional, da impes soalidade e do form alismo. Como f orma de c ombater a c orrupção e o nepotism o, tem -se um controle rígido para s eleção de pess oal, para celebração de contratos e para exercício d o controle, que é voltado para a própria a dministração, com a eficiência na prestação dos serv iços públicos a o cidadão, cham ado de cidadão- cliente. 
A administração pública gerencial surge na m etade do sécu lo XX, com o resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado ao desenvolvimento tecnológico e à globaliz ação da economia mundial, deixan do à mostra os problemas associados à adoção do m odelo anterior . A eficiência da admini stração públ ica está na necessidade de restring ir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário que passa então a s er essencia l (PEREIRA, 1997). 
 As principais diretrizes d os organism os internacionais recomendam que a reform a do Estado seja orientada para o mercado, “predom inantemente pelos valores da efic iência e da qualidade na prestação de ser viços públicos e pe lo desenvolvim ento de um a cultura gere ncial nas or ganizações” ( PIETRO, 2005, p. 49), ex igindo o abandono de instrumentos de contr ole político e a res trição na alocação d e recursos públicos, princi palmente na área s ocial. 
Segundo Pereira (1997), na reform a do Esta do foram indicados quatro compon entes básicos: 
a) a delimitação do tamanho do Estado, reduzindo suas funções por meio da privatização, da terceirização e da publicitação, o que envolve a criação das org anizações s ociais; 
b) a redefinição do pa pel reg ulador do Estado por mei o da desregulam entação; 
 c) o aum ento da go vernança, ou s eja, a r ecuperação d a c apacidade financeira e adm inistrativa d e im plementar decisões políticas tomadas pe lo governo atr avés do ajuste f iscal; 
d) o aumento da gov ernabilidade o u cap acidade polític a do governo; 
e) interm ediar interesses, garantir legitimidade e go vernar. 
Segundo Ribeiro (2002), com a reform a, ocorreram alterações n os mecanism os da tom ada de decisões d o aparelho do Estado; port anto, houve u ma orientação para a des centralização, entendida com o quebra do m onopólio administrativo estatal, exigê ncias de responsabilização dos agentes públicos e de abertura do Estado à participação e ao controle social. As funções do Estado a partir da ref rma: 
 As funções do Estado estão divididas em quatro se tores de atuaçã o: 
a) Núcleo estratégico: com preende os Poderes Legis lativo, Ju diciário e o Ministério Público, e, no Poder Exec utivo, o Presidente da Re pública, os ministros e s eus auxilia res e assess ores, diretam ente responsá veis pelo p lanejam ento e pela formulação das po líticas públicas. 
b) Atividades exclusivas: serviços que só o Esta do pode real izar, com o regulamentar, fisc alizar e fom entar. 
c) Serviços não exclusivos: correspondem ao setor em que o Estado atua com outras organizações privadas ou públicas nã o estatais: são os serviços socia is do Estado, abr angendo fundam entalmente escolas, universid ades, centros de pesq uisa científica e tecnológica, crec hes, ambulatórios, hospi tais, ent idades assistenciais, m useus, em issoras de rádio e TVs educati vas e culturais. 
d) Produção de bens e serviços para o mercado : corresponde à área de atuação das empres as, abrangendo atividades econôm icas voltadas para o lucro. 
De acordo com Pietro ( 2005), no Pr imeiro Setor, af irma - se que a efetividade das decisões é m ais im portante q ue a eficiência; aí pode ha ver um misto de adm inistração burocrática e ger encial. Nos dem ais setores, a efici ência é m ais importante, devendo pre valecer a adm inistração pública gere ncial. Segundo Pereira ( 1997), é no núcleo de serviços não ex clusivos que o g overno estabelece as prem issas da reform a do Estado na sua re lação com a socie dade e o m ercado, a partir dos segui ntes objetivos: • transferir os serviços não exclusivos para entidades denom inadas de orga ni zações sociais; • buscar autonom ia e flexibilidade na prestação dess es serviços; • buscar a participação da sociedade m ediante o cont role desses s erviços atravé s dos c onselhos de adm inistração, c om centralidade na figur a do cidadão -cliente ; • fortalecer a parc eria entre Estado e sociedade através do contrat o de gestão. 
Para Pereira (1997), as mudanças não atingem apenas a esfera econôm ica, m as tam bém ideológica e política, buscando o consent imento e a adesão das c lasses à nova id eologia. De acordo com Rib eiro (2002), a elaboraçã o do plano diretor da ref orm a do Estado teve com o objeti vo aprofundar a descentralização de f unções para esta dos e m unicípios, lim itando as ações do Es tado às ati vidades exclusivas, reservando as não exc lusivas ao setor pú blico não est atal, e a produção de bens e serviços à iniciativa privada. 
Administração públic a e gestão pública : 
Existem várias form as de conceituar adm inistração pública. Sa ntos ( 2006) fornece diversas definições para administração púb lica, citando outros autores : Para Am ato ( 1971), adm inistração pública é a gestão dos bens e interesses qu alificados da com unidade, nos âmbitos federal, estadual ou m unicipal, segundo os preceitos do dire ito e da m oral, visando ao bem comum . 
De acordo com Meirelles ( 1985), adm inistraç ão pública é o conjunto d as funçõe s necessárias aos serviços públicos em geral; é o desem penho perene e sistem ático, legal e técnico, dos serviços pró prios do Estad o ou por ele assumidos em benefício da coletividade . No entanto, S antos (2006) conceitua a dm inistração púb lica com o a organizaç ão e a gerê ncia de hom ens e materiais para a consecução dos pro pósitos de um governo. 
Segundo Ferreira (apud Santos, 2006), gestão pública refere -se às funções da gerência pública nos negócios do governo, m andato de ad ministraçã o. Para Santos (2 006), a gestão ass ocia- se a um a determinada fase de m andato. Portanto, a gestão t eria as m esmas carac terísticas da administração, m as válidas por um período de tempo determ inado. 
Pode-se diferenc iar adm inistração pública de gest ão p ública afirm ando que adm inistração é a tividade neutra, vinc ulada à lei ou à norm a técnica; é condutah ierarquizada. A g estão, por outro lado, im plica o a tendimento de parâm etros básicos: traduçã o da miss ão, reali zação d e planejam ento e controle, a dm inistração de recurs os humanos, materiais, tecnológicos e financeiros, inserç ão de cada unidade organizacional no foco da organização e tomada de decisão diante de conflitos internos e externos. Portanto, a gestão pública é a m esm a atividade adm inistrativa vi nculada à lei ou à norm a técnica e à política, realiza ndo funções administrativas em um determ inado período de tem po. 
O art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasi l, de 5 de outubro de 1988, c ita alguns princípios que norteiam a gestão pública. Gasparini (1995) am plia o leque de princípios e con ceitua- os da se guinte forma: 
• legalidade: está associada à gestão pública em toda a s ua atividade, presa aos mandam entos da lei, deles não podendo se afastar, s ob pena de inval idade do ato e resp onsabilização do se u autor; 
 • impessoalidade: qu alquer ativ idade de ges tão pública deve ser d irigida a todo s os cidadãos, sem a determ inação de pessoa ou discrim inação de qualquer n atureza; 
• moralidade: os atos e as ati vidades públicas devem obedecer aos princ ípios morais . Para Meir elles (1985), estes estão intim amente ligados ao c onceito do bom administrador, ou seja, aquele que busca o m elhor e m ais útil para o interesse público; 
• publicidade: este princíp io torna o brigatória a divulgação dos atos , cont r atos e outros d ocum entos da a dm inistração pública para conheciment o, controle e início dos seus feitos. O instrumento oficial é o jornal, público ou privado, destinado à publicaçã o dos atos. Em geral, são utilizados Diários Oficiais; 
 • finalidade: im põe-se à adm inistração pública a prá tica de atos voltados para o interesse público; 
 • continuidade: os serviços públicos não podem parar, pois as necessidades da população não param . Existem dispositivos legais que dão direito ao consum idor de ser ressarcido po r em presas prestadoras de serviços púb licos na falta ou inadequação d os serviços; 
 • indisponibilidade: o detentor da disponibilidade dos bens e dos d ireitos público s é o Estado, e não seus servi dores; 
• igualdade: todos os cidadãos são ig uais perante a lei e, port anto, perante a adm inistração pública. 
CARACTERIZ ANDO ADMINIST RAÇÃO PÚBLIC A DIRET A E INDIRETA: 
Administração pública d ireta: Para que o Estado real ize suas funções po líticas e adm inistrativas, é necessária estrutura organizac ional voltada aos interesses da cole tividade. Essa estrutura cham a -se administração públi ca, nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal. Na administração direta, os serviços e a competência para pres tá-los estão distribuídos entre os diversos órgãos que com põem a entidade política por eles resp onsável. Na esfera federal, ess es órgãos são os m inistérios; nas esf eras estadual e m unicipal, as secretarias. 
Administração pública indireta: São entidades públicas dotadas de person alidade jurídica própria e vinc ulada s ao executivo, através do m inistério ou secretari a em que s e enquadra su a principal atividade , gozando, e ntretanto, de autonomia adm inistrativa e financeira. P odem ser:
 • Autarquias: serviço autônom o criado por lei, com personalidade jurídica , patri mônio e receita própria, par a exec utar as atividades típicas da administração púb lica e promover seu m elhor funcionamento, gestã o administrativa e f inanceira descentralizada. A autarqu ia é um a pessoa j urídica de direito público; 
• Empresas públicas: sã o pessoas jurídicas de direito privado, mas com capital inteiram ente público, com o o Banco Nacional de Desen volvimento Econôm ico (BNDES); Em presa Brasileira de Correi os e Telégrafos; 
 • Sociedades de economia mista: são pessoas jurídicas de direito privado, f orm adas com capital público e particu lar, com predom inância d e direção estatal. R egem -s e pelas regras das sociedades comerciais, m as não estão suj eitas a falências. Exem plo: Petrobras, Eletrobras , Sabesp, Cesp; 
• Fundações púb licas: en tidades atípicas que se prest am à realização de ativid ades não l ucrativas e atípic as do P oder Público, p orém de interesse da coletividade, com o educação, cultura, pesquisa, cuja m anutenção se dá com o amparo estatal; 
• Fundos especiais: prod uto de receitas especificadas por lei, que s e vinculam à r ealização de d eterminados objet ivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiar es de aplicação, com o Fundo de Desenvol vimento Econômico e Social (FUND ES), Fundo Nacional de Desenvolvim ento da Educação (FUNDE B), Fun do de D esenvolvim ento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educaç ão; 
 • Agência autarquias: c riadas com a finalidade de regular s etores cuja atividade s reguladoras:foi alvo de processo de privatização, com o Agência Nacional de T elecom unicações (ANATEL), Agên cia N acional de Energia Elétrica ( ANEEL); 
 • Agências executivas: qualificação dada à aut arquia ou fundação que c elebra contratos de gestão com o órgão da administração direta a q ue se acha vincula da, para a m elhoria da eficiência e redução d e custos; Os contratos administr ativ os: Sob asp ecto legal, o contrato caracteriza-s e como um a c onvenção estabelecida entre duas ou m ais pessoas para construir, regular ou extinguir entre e las uma relaçã o jurídica patrimonial. O contrato administrati vo caracteriza -se pe la participaç ão do Poder Público com o parte predom inante e p ela finalidade de atender a interes ses públicos. O contrato público tem as seguintes caracterís ticas especiais: 
 • Intransferibilidade: em regra, o p articular não po de ceder seus direitos contrat ua is, e o cumprim ento das obrigações assumidas perante a a dm inistração não pode ser delegado a outrem. 
• Alterabilidade: a qualquer tem po, a administração pode alterar o con trato, cabendo, porém , indenização.
 • Revogabilidade: a qualq uer tempo, a a dministração pode revogar o contr ato, cabendo, porém, indenizaçã o.
 • Prorrogabilidade: no interesse púb lico, a adm inistração pode prorrogar um contrato sem nova concorrência p ública, mediante term o aditivo, desde que estej a previsto no processo de co ntratação. 
• Execu ção inafastável: o particular não pode interrom per a obra ou serviço contratado, sob a alegaç ão de que o Poder Público não está cum prindo sua parte. • Publicidade: salvo deter minação expres sa em contrário, a validade do co ntrato adm inistrativo exige a su a publicação no órgão oficial. 
 • Licitação prévia: em regra, o contrato adm inistrativo é precedid o de licitação, s ob pena de nulidade. São objetos de contrat ação, por m eio de licitação, todos os proces sos de concessão, compra, contratação de serviços, obras públicas, fornec imento de prod utos ou serviços. 
 Licitação: 
A licitação é um procedim ento prév io de esco lha do contratado p ela adm inistração, s endo obrig atório para todas as entidades da adm inistração direta ou indire ta. O proce sso licitató rio é re gulado po r lei. A licitação é dispensável em certos casos, com o na ocorrência de guerra ou graves perturbações da ordem , ou em situações de c alamidade pública. É inex igível quand o não houv er possibilidades decompetição, ou na c ontratação de serviços técnicos espec ializados cuj o prestador de se rviço seja o único no m ercado. 
Espécies de licitaç ão: 
Conform e o valor do contrato, com pra ou contratação de serviços, são es tabelecidas v árias m odalidades: 
 • Contratos vultosos: conc orrência; 
• Contratos m édios: tomada de preç o; 
• Contrato de valores r eduzidos: carta -convite. 
Em algumas situações, p oderão ser usa dos concursos e lei lões. Concursos para a escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artíst icos, mediante prêmios ou remuneração aos vencedores. O leilão de im óveis inserví veis, produtos apreendidos, na m odalidade pre gão eletrônico, que v em sendo em pregado cada vez m ais na adm inistração pública para compras rotineiras, contra tação de serv iços, entre out ros. As licitações são proc essos públicos nos q uais os critérios de apresentaçã o e avaliações das propostas estão previamente definid os, bem como sanções administrativas e crim inais. A Constituição de 1988, art . 37, inc. XX I, criou bases nas quais m ais tarde, em 21 de j unho de 1993, assen tou-se a Lei Federal nº 8.666, qu e instituiu o Estatut o das Licitações e Contratos Adm inistrativos. 
 Bens públicos 
Bens de uso comum : s ão os que estão fora de c omércio e po dem ser utilizados por todos, com o os mares, os rios, as estradas, as ruas, as praça s. 
 Bens públicos dominicais: s ão os de propri edade da Un ião, dos Estados ou dos Municíp ios. 
Bens públicos de uso especial : também são de pr opriedade da Un ião, dos E stados e dos Municíp ios, mas com uma destinação específ ica, como prédios em que funcionam as reparti ç ões públicas. 
Servidores públicos: 
O regime jurídico : os regim es jurídicos de contr atação de ser vidores podem ser estatut ário (para serv idores públicos) e CLT (para os chamados empregados públicos). E m ambos os c asos, somente pod em ser admitidos por concurso público. 
Remuneração: os servidores públicos recebem vencimentos, f ormados pelo vencim ento -padrão, m ais vantagens, com o adicionais e gratificações. Membros dos Poderes Exec utivo, Legislativo e Judic iário po dem receber s ubsídios. 
 Estabilidade: a estabilidade é adquirida pelo servidor concursado após três anos d e exercício de cargo efetivo e aprovado em avaliação de desem penho. O está vel s ó po de ser dem itido m ediante processo administrativo, com am pla defesa, sentença jud icial transitada em julgado , ou po r desem penho insuficiente, demonstrado em avaliação periódica . 
 Vitaliciedade: nesse caso, a demissão só pode dar- se em virtude de sentenç a judicial trans itada em julgado. São vitalícios juízes de dire ito, m embros do Ministério Público e dos Tribuna is de Contas .
 Acumulação de cargos : em princípio, não cabe acu m ulação de cargos em serviço público, salvo exceções previst as em lei. 
 Penalidade: entre as penalidades, estão a ad vertência, a suspensão por novent a dias, a dem issão (nos casos graves) e a cassação de ap osentadoria (por f altas com etidas quando ainda na ativa). 
DIFERENÇAS ENTRE SETOR PÚBLICO E SET OR PRIVADO:
 Primeiram ente, é importante carac terizar que a administração pública é um instrum ento de poder político, pois todas as organizações públ icas se encontram dependentes da vontade política de representantes da coletividade. O objeti vo da administração púb lica é atender d e forma continuada à s necessidades ess enciais da coletividade. 
 A a dministração privada, p or sua vez, trata de aten der a ne cessidades in dividuais ou de um grupo de pe ssoas, sem a preocupação d e at ingir o conjunto da população. T em por finalidade a aferição d e luc ro, que será rev ertido a fins pessoais e particulares dos proprietári os. A administração pública tem por f inalidade o interes se e os serviços públicos. 
Os meios para a adm inistração pr ivada estã o previstos na legislação vigente e carac terizam -se pela igualdade entre si e pelas regras que não podem ser impostas a não ser e m caso de acordos ce lebrados entre as p artes. 
Como a administração pú blica, em princípio, representa os interesses coletivos definidos na Constituição, a ela se submetem os próprios gestores púb licos, a população e a iniciativa pri vada. 
 Na a dministração pública, os objetivos fixados em lei não podem s er alterados ou inv iabilizados por seus gestores. Portanto, há que s e f azer o que a lei autorizou ou especificou. Na adm inistração privada, os objetivos podem ser alterados desde que a lei não proíba. 
A gestão de recursos humanos e a f ixação de preços dos s erviços presta dos ou dos bens pro duzidos estão lim itadas por princípios específicos do direito administrativo; portanto, os gestores públicos são obrigados a seguir f ielmente o que a lei autorizou ou especificou. 
Na administração privada, existem leis gerais que re gulam entam o processo de c ontratação de pessoal; entretanto, o estabelecimento de preços para produt os ou serviços pres tados segue critérios concorrenciais do mercado. 
As organizações públicas não c oncorrem entre si nem com as empresas privadas. A sua continuidad e ou sobrevivênci a depende apenas do poder político que as cria, mantém , modifica e extingue. Já as organizações privadas e stão suj eitas a leis de m ercado, sobrevivem em concorrência com outras organizações, po dem falir. 
O administrador público, portanto, tem que ter conhecimento do direito administrativo, das leis que regem os contratos administrativos e estabelecem as normas do seu comportamento. O administrador privado tem que ter visão de mercado, e necessita também do conhecimento próprio das empresas. 
A administração privada produz bens e serviços para c omercialização no merc ado consum idor. A administra ção pú blica presta atendimento aos cidadãos sem distinção de poder aquisitivo. Pessoas de todas as cam adas sociais, em princípio, têm direito aos m esmos serviços públicos. 
Os recurs os humanos no setor público s ão contr atados por meio de conc ursos públicos, possuem, c omo já f oi dito, estabilidade, não pod endo ser dem itidos a não ser em casos muito espec íficos. 
 Na administração pri vada, os recursos humanos s ão contratados de f orma direta, independentemente de concursos, e sua permanência na em presa está suj eita a critérios de competência, ef iciência e também em f unção das c ondições de mercado. 
Convergências entre a gestão pública e a g estão privada :
1.	 O Estado se manifesta, em suas ações , atrav és da criação e func ionament o das organizações públicas. Es tas se assemelham às organizações privadas na m edida em que necess itam tam bém da aplicação dos processos administrativos, ou seja, Planejam ento, Organi zação, Direção e Co ntrole. Também nas organi zações públicas encontrar emos questões relativas a c ampos tradicionais de estudo da Administração, t ais com o Recurs os Hum anos, Finanças, Adm inistração de Materiais, Cont abilidade, Orçamento, Prestação de Ser viços,Atendim ento ao Público, Tecn ologia de Inform ação, etc. Existe a tualm ente um a tendência muito forte nas organizaçõ es públicas no s entido das m esmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciament o diár io algum as técnicas há muito empregadas n as organizações privadas, um a vez que os desafios e problem as organizaciona is são, sobm uitos aspectos, semelhantes.