Ação Popular

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AÇÃO POPULAR
“Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; ”
Art. 5º, LXXIII - CF
1. CONCEITO
Ação popular é o meio processual a que tem direito qualquer cidadão que deseje questionar judicialmente a validade de atos que considera lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Pretende-se com este artigo, demonstrar a importância da sua aplicação como um remédio constitucional no ordenamento jurídico brasileiro.
A ação popular pode ser considerada como uma poderosa arma no combate aos abusos praticados por um determinado ente, em face dos interesses sociais. É através dessa “garantia constitucional” que o cidadão pode e deve arguir a aplicação incondicional da melhor gestão e prestação dos serviços públicos, bem como, em caráter lato sensu: vindicar a satisfatória uma administração do aparato Estatal. 
“O meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidade de atos ou contratos administrativos ou estes equiparados ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público”.
Helly Lopes Meireles
Trata-se de um remédio constitucional pelo qual qualquer cidadão fica investido de legitimidade para o exercício de um poder de natureza essencialmente política, e constitui manifestação direta da soberania popular consubstanciara no art. 1º, parágrafo único, da Constituição: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente. Sob esse aspecto é uma garantia constitucional política. Revela-se como uma forma de participação do cidadão na vida pública, no exercício de uma função que lhe pertence primariamente. Ela dá a oportunidade de o cidadão exercer diretamente a função fiscalizadora, que, por regra, é feita por meio de seus representantes nas Casas Legislativas.
"é incontestável que a função de fiscalização e controle da gestão da coisa pública se insere na esfera do poder político, que, nas democracias, é atributo do povo. Só isso já é bastante para demonstrar que é exercida pelo próprio titular do poder que a fundamenta". 
José Afonso da Silva
Ressalte-se que, resguardar o patrimonii publicum de abusos e quaisquer lesões que o macule, é obrigação “mor” do administrador, servidor ou entidade que detenha capital em parceria com o Estado (a teor do quanto disposto no artigo 1º, da lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965), em consonância aos princípios da Moralidade e da Legalidade, expressos no texto constitucional, em seu artigo 37. 
2. HISTÓRICO DA AÇÃO POPULAR NO BRASIL
As origens da ação popular confundem-se com o próprio surgimento, em Roma, do habeas corpus, pois, temos uma sequência evolutiva dos instrumentos de garantia do cidadão contra os abusos do administrador arbitrário. A ação popular, sempre teve decisão de efeito a ser estendido a todos os cidadãos. O efeito erga omnes da sentença na ação popular já era reconhecido no Direito Romano.
No Direito Romano, existiam as ações privadas (privata judicia), que eram intentadas por pessoa determinada para a reparação de um dano sofrido pelo autor, ou ainda para a condenação do réu.
Ao lado das ações privadas, existiam as chamadas ações populares (populares actiones) exercitáveis por qualquer cidadão e tendentes à proteção de um interesse do autor, interesse esse que tinha um caráter mais público do que privado.
Ainda havia as chamadas ações públicas romanas (publica judicia), dadas a qualquer um do povo em defesa do interesse público.
Assim, para ensejar um direito de agir "pro populo" que o direito romano concebeu as "ações populares", ainda na fase anteclássica, para tutelar o interesse do povo, da coletividade.
As ações populares romanas acabaram se transformando numa exceção à regra do direito de ação, uma vez que se a actio era definido como direito de perseguir o que nos é devido, desde logo se acrescentava que ninguém poderia agir em nome de outrem (em defesa de direito alheio), a não ser em favor do povo.
Estas ações, apesar de perseguirem o ressarcimento, não constituíam um bem privado, não passando a integrar o patrimônio do ofendido para acrescê-lo, se fosse vencedor, embora em sendo derrotado, sofresse um ônus, que hoje seria equiparado à má-fé. Por isso, ninguém poderia intentar uma ação popular por meio de procurador, seu exercício era vedado às pessoas incapazes de litigar por outrem, não admitia fiança e ainda, não se transmitia aos herdeiros do réu.
Se várias pessoas pedissem, ao mesmo tempo, ação popular, o pretor escolhia a mais idônea para prosseguir com a demanda. Esta preferência pela idoneidade faz sentido devido à força de coisa julgada que a ação popular se revestia.
Às mulheres e aos menores não se concedia ação popular, a menos que o fato lhes interessasse diretamente. Eles não tinham acesso à ação popular porque não podiam exercitar atos de juízo por si próprios, exigindo-lhes a representação e como esta não era utilizada neste tipo de ação, eles não podiam ser autores de ação popular.
A ação popular, nascida no Direito Romano, encontrou, pela vez primeira, assento constitucional no Brasil, através da Carta de 1934, art. 113, nº 38: "Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, Estados ou dos Municípios". Veio a ser regulada, porém, muito mais tarde, pela Lei nº 4.717, de 29.06.65. A legitimação ativa pertence a qualquer cidadão, isto é, a qualquer eleitor (art. 1°), facultado aos demais cidadãos habilitarem-se como litisconsortes ou assistentes do autor (art. 6°, § 5°).
A ação popular foi introduzida no direito brasileiro pela constituição de 1934 (art. 113, nº 38), inicialmente limitada como meio de proteção do patrimônio público. Suprimida pela Carta autoritária de 1937 e restaurada à dignidade constitucional pela Constituição democrática de 1946 (art. 141, § 38), a ação popular foi mantida pela Constituição de 1967 (art. 150, § 31) e por sua Emenda nº 01/69 (art. 153, § 31), constando atualmente consagrada na previsão do art 5º, inciso LXXIII, da Constituição de 1988.
3. REQUISITOS 
São requisitos para ajuizamento da ação popular:
• Subjetivo: somente tem legitimidade para a propositura da ação popular o cidadão;
• Objetivo: refere-se à natureza do ato ou da omissão do Poder Público a ser impugnado, que deve ser, obrigatoriamente lesivo ao patrimônio público, seja por ilegalidade, seja por imoralidade.
Os inalistáveis ou inalistados, bem como partidos políticos, entidades de classe ou qualquer outra pessoa jurídica, não têm qualidade para propor ação popular. Isso porque tal ação se funda essencialmente no direito político do cidadão, que tendo o direito de escolher seus governantes, também tem o direito de fiscalizá-los.
Sem estes três requisitos – condição de eleitor, ilegalidade e lesividade -, que constituem os pressupostos da demanda, não se viabiliza a ação popular.
As condições gerais da ação popular são as mesmas para qualquer ação, isto é, a possibilidade jurídica do pedido, o interesse de agir e a legitimidade para a causa.
A legitimidade da ação parte do princípio de que a Carta Magna assegura, em seu texto, a qualquer cidadão a possibilidade de propor ação popular contra atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico cultural. Para propor ação popular se requer, antes de qualquer coisa, que o autor seja cidadão brasileiro no exercício de seus direitos cívicos e políticos.A prova de cidadania, segundo o § 3º do art. 1º da Lei n.º 4.717, de 29 de junho de 1965 será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
A ação popular, em seu requisito objetivo, se refere à natureza do ato ou da omissão da administração pública a ser impugnado que deve ser obrigatoriamente, lesivo ao patrimônio público. A lesividade do ato ou da omissão deve ser concretamente provada na ação, se tornando assim requisito desta.
O desvio de poder da Administração, quando obedece a lei formalmente, afastando-se de seus objetivos, já é há muito tempo considerado como uma modalidade de ilegalidade dentro do nosso Direito Administrativo, ensejador do cabimento de ação popular. 
Conforme decidiu o STF, a ação popular é destinada “a preservar, em função de seu amplo espectro de atuação jurídico-processual, a intangibilidade do patrimônio público e a integridade da moralidade administrativa (CF, art. 5º, LXXIII)”.
4. FINALIDADE 
Da mesma forma que outros direitos ligados à soberania popular – sufrágio universal, voto direto e secreto, plebiscito, referendo e iniciativa popular -, insertos no rol dos direitos políticos, a ação popular também se consolida como importante instrumento de democracia e participação política.
Preventiva: a ação será ajuizada antes de se consumarem os efeitos lesivos ao ato. 
Repressiva: proposta após a concretização da lesão, objetivando o ressarcimento ao dano causado.
Preventivamente, a ação será ajuizada antes de se consumarem os efeitos lesivos do ato. Repressivamente, por seu turno, será proposta após a concretização da lesão, objetivando o ressarcimento do dano causado. A ação popular também poderá ostentar finalidade corretiva (para combater atos: atividade administrativa), bem como supletiva (visando sanar omissões: inatividade administrativa).
Em suma, a ação popular poderá ter natureza repressiva ou preventiva, contra ato comissivo ou omissivo do poder público. Todavia, jamais poderá ser confundida com o mandado de segurança, pois possui fins diversos daqueles protegidos por este remédio. Nesse sentido, prescreve a Súmula 101 do STF: “O mandado de segurança não substitui a ação popular”.
5. OBJETO
O principal objetivo pleiteado com a propositura da ação popular é o combate ao ato ilegal ou imoral, lesivo ao patrimônio público. Tal como originariamente previsto na Lei 4.717/65. Entretanto, com o advento da Constituição de 1988, o objeto da ação popular foi sobremaneira ampliado. Atingindo não só o ato lesivo ao patrimônio público somente, mas também todos os atos lesivos a moralidade administrativa, ao meio ambiente, patrimônio histórico e cultural.
A ação popular em princípio visa a dois objetivos máximos: 
a) anular o ato lesivo; 
b) restituir aos cofres públicos os bens ou valores lesados e reparar o dano causado. 
Daí a Profa. Maria Sylvia Zanella di Pietro afirmar que ser “dupla a natureza da ação, que é, ao mesmo tempo, constitutiva e condenatória.” Posto que em princípio visa a desconstituir o ato lesivo, com a consequente restituição ao stato quo ante do patrimônio lesado.
Quanto às lesões ao meio ambiente e patrimônios histórico e cultural, a reparação logicamente deverá levar em conta os danos causados. Restituindo-se quando possível o patrimônio lesado ao estado anterior com a consequente reparação destes danos, em favor do Estado, em caso de impossibilidade de reversão.
Igualmente, cumpre esclarecer que nem todos os atos estatais estão sujeitos à ação popular. É incabível a ação popular contra lei, e ato tipicamente judicial.  Tendo em vista que estes últimos já se encontram sujeitos ao controle mediante o duplo grau de jurisdição, constitucionalmente previsto. Isto não significa que atos e resoluções oriundas do Poder Judiciário, de caráter meramente administrativo não estão sujeitas a ação popular. O que se exclui são os atos jurisdicionais típicos.
O art. 4º, da Lei 4.717/65, enumera, num rol não taxativo, algum atos com presunção de ilegitimidade e lesividade, passíveis de serem atacados por ação popular. Todavia, afora os casos específicos, também podem ser objeto desta ação os atos das entidades elencadas no art. 1º da referida Lei, que tragam consigo qualquer vício em algum dos elementos do ato administrativo, quais sejam: competência (ou sujeito), objeto (ou conteúdo), forma, motivo e finalidade (art. 2º e parágrafo único).
Desta forma, afigura-se patente que a enumeração da lei é meramente exemplificativa, permitindo nova das hipóteses de atos atacáveis por ação popular, dês que presente os requisitos da ilegalidade (ou ilegitimidade) e lesividade ao patrimônio público.
6. LEGITIMIDADE AD CAUSAM 
Para a propositura da ação popular, é necessário que o indivíduo esteja em pleno gozo dos seus direitos políticos. Na dicção do texto constitucional: “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe” (Constituição Federal, art. 5º, LXXIII). A prova dessa qualidade de cidadão dá-se, de acordo com o art. 1º, § 3º, da Lei n.º 4.717/65, com a exibição do título de eleitor.
Com isso, pode-se afirmar desde já que existem algumas classes de pessoas que restam incapazes de promover o remédio constitucional tratado. As pessoas jurídicas, segundo o teor do Enunciado n.º 365 da Súmula da Jurisprudência Dominante do Supremo Tribunal Federal, não podem manejar tal actio: “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”. Tal posicionamento, apesar de já ter recebido algumas críticas severas da doutrina especializada, vem sendo aplicado sem maiores perturbações. Do mesmo modo, aqueles que perderam o vínculo jurídico com o Estado brasileiro (com a consequente perda da cidadania), nos termos do art. 12, § 4º, da Constituição Federal, e os que não podem exercer a cidadania, consoante o art. 15 também da Lei Maior, estão impossibilitados de utilizar tal instrumento jurídico.
Como inclusive realçado em item anterior, a utilização da ação popular pelo cidadão consagra a efetiva participação do mesmo na vida política ativa do Estado, pois, assim como através do voto, deste modo o popular encontra-se fiscalizando e gerindo a coisa pública, ainda que de forma externa.
6.1 LEGITIMAÇÃO ATIVA
Somente cidadão, seja o brasileiro nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 18 anos, e ainda, o português equiparado, no gozo de seus direitos políticos, possuem legitimação constitucional para a propositura da ação popular. A comprovação da legitimidade será feita com a juntada do título de eleitor (brasileiros) ou do certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e políticos e título de eleitor (português equiparado).
Assim o determina o art. 1º, § 3º da já mencionada Lei nº 4.717/65: "A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título de eleitor, ou com documento que a ele corresponda". Exclui-se, portanto, aqueles que tiverem suspensos ou declarados perdidos seus direitos políticos.
A legitimação do cidadão é ampla, tendo o direito de ajuizar a ação popular, mesmo que o litígio se verifique em comarca onde ele não possua domicílio eleitoral, sendo irrelevante que o cidadão pertença, ou não, à comunidade a que diga respeito o litígio, pois esse pressuposto não está na lei e nem se assenta em razoáveis fundamentos.
 “A ação popular consiste num instituto de democracia direta, e o cidadão, que a intenta, fá-lo em nome próprio, por direito próprio, na defesa de direito próprio, que é o de sua participação na vida política do Estado, fiscalizando a gestão do patrimônio público, a fim de que esta se conforme com os princípios da legalidade e da moralidade”. 
José Afonso da Silva
O Ministério Público, enquanto instituição, não possui legitimação para o ingresso de ação popular, porem como parte publica autônoma é incumbido de zelar pela regularidade do processo de promover a responsabilização civil e criminal dos responsáveis pelo ato ilegale ilesivo ao patrimônio público, manifestando-se, em relação ao mérito, com total independência funcional (CF, art. 127, §1º).
Quanto às pessoas jurídicas, estas de fato não podem interpor ação popular, o que está expresso inclusive na Súmula 365 do E. STF. Mesma sorte segue os partidos políticos, que também não tem legitimidade ativa para essa ação.
6.2 LEGITIMAÇÃO PASSIVA
Os sujeitos passivos da ação popular são diversos, prevendo a Lei nº 4.717/65, em seu art. 6º, § 2º, a obrigatoriedade de citação das pessoas jurídicas públicas, tanto da Administração direta quanto da indireta, inclusive das empresas públicas e das sociedades de economia mista, ou privadas, em nome das quais foi praticado o ato a ser anulado, e mais as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por omissos, tiverem dado oportunidade à lesão, como também, os beneficiários diretos do mesmo ato ou contrato.
7. COMPETÊNCIA
A competência para processar e julgar a ação popular é determinada conforme a origem do ato a ser anulado, de acordo com o art. 5º da Lei 4.717/65.
Se o ato praticado estiver na esfera da União, a competência para julgar a ação será do juiz federal da Seção Judiciária em que se consumou o ato. Se o ato impugnado for produzido na esfera Estadual à competência é do juiz que a organização judiciária estadual indicar como competente para julgar as causas de interesse do Estado. E se a ação intentada for em face de ato praticado na esfera Municipal, a competência é do juiz da comarca a que o Município interessado pertencer e que de acordo com a organização judiciária do Estado respectivo, for competente para conhecer e julgar as causas de interesse da Fazenda municipal (Lei 4.717/65, art. 5º, e Lei 5.010/66, arts. 10 a 15).
Toda e qualquer autoridade será julgada em primeira instância, podendo ser interposto todos os recursos cabíveis no ordenamento jurídico brasileiro. 
8. PROCESSO
O processo segue por Rito Ordinário, devendo ser observadas algumas modificações, constantes na Lei 4.717/65 art. 7º “A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas”, I e II; art. 5º, § 4º; art. 6º, § 3º e art. 7º, IV.
9. LIMINAR, SENTENÇA E COISA JULGADA
Atualmente, com a inserção do § 4º ao art. 5º da lei da ação popular, através Lei nº 6.513/77, a liminar está expressamente admitida.
Outro aspecto característico da ação popular, como remédio de tutela de interesses difusos, situa-se na coisa julgada, que às vezes tem de atingir toda a comunidade e outras vezes não vai além das partes do processo.
Daí a distinção que se faz de três situações:
a) o pedido é acolhido, e o ato anulado ou declarado nulo. A sentença prevalece em definitivo, perante todos os membros da coletividade;
b) o pedido é rejeitado, por inexistência de fundamento para anular o ato ou declará-lo nulo. Também aqui os efeitos produzem-se erga omnes, de sorte que a legitimidade do ato não poderá, por igual fundamento, ser de novo discutida em juízo, ainda que por iniciativa de outro cidadão;
c) o pedido é rejeitado apenas porque insuficiente a prova da irregularidade. A sentença não se reveste da autoridade de coisa julgada no sentido material, e "qualquer cidadão", como diz o texto - inclusive, portanto, o mesmo que intentara a primeira ação -, fica livre de demandar a anulação ou a declaração de nulidade do ato, invocando embora igual fundamento, e eventualmente obterá êxito, se for convincente a "nova prova" agora produzida.
Para evitar a sucessão indefinida de ações populares sobre um mesmo ato, a Lei 4.717/65 assinala o prazo de cinco anos para a respectiva prescrição (art. 21).
As consequências da procedência da ação popular são:
• invalidade do ato impugnado;
• condenação dos responsáveis e beneficiários em perdas e danos;
• condenação dos réus à custa e despesas com a ação, bem como honorários advocatícios;
• produção de efeitos de coisa julgada erga omnes.
Por outro lado, quando a ação popular é julgada improcedente, deve-se perquirir a razão da improcedência, para se analisarem seus efeitos. Se a ação popular for julgada improcedente por ser infundada, a sentença produzirá efeitos de coisa julgada erga omnes, permanecendo válido o ato. Porém, se a improcedência decorrer de deficiência probatória, apesar da manutenção da validade do ato impugnado, a decisão de mérito não terá eficácia de coisa julgada erga omnes, havendo possibilidade de ajuizamento de nova ação popular com o mesmo objeto e fundamento, por prevalecer o interesse público de defesa da legalidade e da moralidade administrativa, em busca da verdade real.
Em ambas as hipóteses de improcedência, ficará o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
A ratio dessa previsão constitucional é impedir a utilização eleitoreira da ação popular, com objetivos político-partidários de desmoralização dos adversários políticos, levianamente.
10. NATUREZA DA AÇÃO POPULAR
Outro assunto importante a considerar dá-se quanto à natureza da ação popular constitucional. Primeiramente, a sua natureza é de normatividade, e não se confunde com outra espécie de norma, nem com a norma moral, por exterioridade, nem com a norma social ou institucional que por mais organizada, é estabelecida por construção desproporcional com relação à sanção, ao passo que a norma jurídica resguarda uma sanção institucionalizada objetiva, o que bem a relaciona à natureza jurídica. O que não se pode afastar é seu caráter político, o que de certo modo se atrela ao problema da natureza do direito. É por esta razão que José Afonso da Silva vai afirmar que a natureza da ação popular constitucional brasileira é de direito público, subjetivo, autônomo, abstrato e genérico, da categoria dos direitos políticos. 
A ação popular é um instituto de direito constitucional processual voltado a garantir a participação política do cidadão no seio da administração estatal, sendo tipicamente uma forma de realização da democracia direta e restando colocada pelo texto constitucional lado a lado ao direito ao voto, à iniciativa popular (de projeto de lei), ao referendo, ao plebiscito e à organização e participação nos partidos políticos. É ela, em suma, uma ação judicial de cunho participativo democrático popular.
 “Trata-se de um remédio constitucional pelo qual qualquer cidadão fica investido de legitimidade para o exercício de um poder de natureza essencialmente política, e constitui manifestação direta da soberania popular”. 
 José Afonso da Silva
A sua natureza axiológica, portanto, é de manifestação direta, por parte do cidadão, da participação democrática na fiscalização da Administração Pública. A ação popular brasileira detém dupla natureza jurídica. De um lado, é concebida como direito constitucional político de participação direta na fiscalização da administração pública. De outro, é garantia processual constitucional de agir no exercício direto desse direito político de participação. Tanto como direito político do cidadão, quanto como garantia processual de agir, a ação popular é portadora da dignidade constitucional.
11. DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA AÇÃO POPULAR 
A atuação do Ministério Público na ação popular é regulada pelo § 4º do art. 6º da Lei n.º 4.717/65 e atribuiu funções ao Ministério Público na ação popular, algumas obrigatórias e, outras facultativas. As funções obrigatórias são as de: acompanhar a ação e apressar a produção da prova (art. 6º, § 4º); promover a responsabilidade civil ou criminal, dos que nela incidirem (art. 6º, § 4º), hipótese em que atuará como autor. A referida lei tornou obrigatória a participação do Ministério Público, embora ele não possua legitimidade para a propositura da ação, deve providenciar para que as requisiçõesde documentos e informações previstas no art. 7º, I, b sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz (art. 7º, § 1º); promover a execução de sentença condenatória quando o autor não o fizer, nos termos do artigo 16 da Lei referida. Já as funções facultativas são: a de dar continuidade ao processo em caso de desistência ou absolvição de instância (extinção do processo, sem julgamento do mérito, por falta de providências a cargo do autor), é o que reza o art. 9º, ao assegurar a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação; é também facultativo o Ministério Público recorrer de decisões contrárias ao autor, o que também pode ser feito por qualquer cidadão.
A lei da ação popular impede expressamente que o Ministério Público assuma a defesa do ato impugnado ou de seus autores, mas não de se manifestar contra ou a favor da ação. Pode-se assim dizer, que a função do Ministério Público, na ação popular, é a de fiscal da lei, apontando qualquer irregularidade ou ilegalidade no processo, podendo opinar pela procedência ou improcedência da ação.
12. ASPECTOS PROCEDIMENTAIS SENSÍVEIS
De forma ordinária, o rito da ação popular segue o estabelecido pelo Código de Processo Civil (Lei n.º 4.717/65, art. 7º), com pequenas alterações estabelecidas na legislação especial. A petição inicial deve vir acompanhada do título de eleitor do respectivo autor (art. 1º, § 3º). Por igual, a citação dos terceiros interessados pode ser feita pela via editalícia (art. 7º, II), o que, no entanto, segundo a doutrina mais abalizada, para fins de evitarem-se alegações de nulidade processual, somente deve ser feito nas circunstâncias do art. 231 do Código de Processo Civil.
O prazo contestatório na ação popular também difere da regra ordinária do Código de Processo Civil, pois é de 20 (vinte) dias corridos (Lei n.º 4.717/65, art. 7º, IV), prorrogáveis por igual período, a requerimento do interessado. Tal lapso temporal é comum para todos os demandados. Pode ocorrer também a citação superveniente quando qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, tenha a sua identidade conhecida apenas no transcorrer processual. Neste caso, deve ela ser citada para integrar o contraditório e ser-lhe-á concedido o prazo defensório integral36.
Na ação popular cabe o chamado julgamento antecipado da lide, quando não for requerida a produção da prova testemunhal (Lei n.º 4.717/65, art. 7º, V). Em tais casos, devem ser oportunizados às partes os prazos de 10 (dez) dias para as alegações finais. Caso contrário, como inclusive dito anteriormente, o procedimento jurisdicional seguirá o rito ordinário da lei processual. É interessante perceber que o julgamento antecipado disceptado foi instituído em tempo anterior ao do próprio Código de Processo Civil vigente.
12.1 DOS ELEMENTOS DA AÇÃO 
Em verdade, a definição do conceito de ação pouco contribui para a realidade desta no ordenamento jurídico brasileiro, ou seja, dizer que a ação é um instrumento de direito público subjetivo, abstrato e autônomo com vistas à prestação jurisdicional, demandaria a análise de uma reflexão histórica que já se criticou quando fora tratado o conceito de ação popular. Ação é simplesmente um meio, através do qual se provoca a atividade jusrisdicional em face de uma situação jurídica, que tanto pode ser subjetiva como objetiva.
Os elementos da ação são componentes que possibilitam indicar se as demandas são ou não idênticas, havendo risco de sentenças conflitantes. É, pois, imprescindível que se conheçam os elementos que compõem a ação, para que seja possível reconhecer e distinguir as ações entre si, e para a resolução como competência e litispendência. Basta que um desses elementos seja diferente para que as causas também sejam. São eles: partes, causa de pedir (próxima e remota) e pedidos (mediato e imediato).
São elementos da ação, as partes que, em toda relação jurídica compreende-se uma bilateralidade entre um sujeito passivo e um sujeito ativo, que em nome próprio ou do interessado é pedida a tutela jurisdicional do Estado, com base em uma pretensão fática e jurídica. Além disso, esses institutos indicativos da ação demandam critério preliminar de admissibilidade e sempre de forma motivada.
Acerca-se agora da ação popular cuja relação jurídica processual demanda aspectos próprios, se assim for considerado um microssistema pertinente às ações coletivas que visam às tutelas de interesses metaindividuais.
12.2 PARTES DO PROCESSO 
Toda a relação jurídica processual é constituída por partes, ora pela linearidade de direitos e deveres que há entre elas, ou seja, uma relação parcial em litígio, ora pela subordinação angular com o terceiro imparcial que é o Estado-juiz, formando assim uma relação triangular jurídico-processual, daí o princípio da dualidade das partes no processo. 
As partes, sob uma nomenclatura geral, são autor e réu. O autor será o que pede em nome próprio ou em cujo nome é solicitada a prestação jurisdicional; réu, por sua vez, é aquele contra quem ou em face de quem é pedida a prestação jurisdicional do Estado.
Conforme o art. 1º. da Lei 4.717, de 1965, qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público bem como a condenação em perdas e danos. O § 5º. do art. 6º. da Lei de Ação Popular admite o litisconsórcio facultativo ulterior e a assistência; embora incomum, é possível a figura do litisconsórcio facultativo originário com outro cidadão.
12.3 CAUSA DE PEDIR
 A causa de pedir pressupõe o pedido da exordial, para tanto, a doutrina, tradicionalmente, classifica a causa petendi, consistente nos fundamentos fáticos (causa de pedir remota) e jurídicos (causa de pedir próxima) do pedido. Importante aqui se faz esclarecer a discussão em torno de duas teses que disputam a concepção teórica da causa de pedir. 
A primeira, que mais prestígio tem no direito pátrio, considera que a causa petendi, como o fato ou complexo de fatos aptos a suportarem a pretensão do autor, destarte, configuraria a exposição dos fatos constitutivos do direito afirmado, e a descrição dos fatos que sustentam a pretensão do autor apresenta-se essencial, e estes, na mesma demanda não podem ser alterados.
A melhor doutrina esclarece que a causa de pedir, isto é, que os fundamentos fáticos e jurídicos correspondem, nomeadamente, a “afirmação de direito”, e que a chamada causa de pedir remota consiste na afirmação do fato constitutivo do direito subjetivo (compreendido aí a afirmação da lesão) e por próxima, a indicação da norma que prevê o direito subjetivo. 
A causa de pedir remota na ação popular é a impugnação de ato praticado por autoridade pública. O que se tem por causa de pedir próxima na demanda popular refere-se, em o autor oferecer um indício de prova que agente público ou autoridade, agindo por ação ou omisão, lesou ou presume-se lesar o erário, o meio ambiente ou o patrimônio cultural, lato sensu, ou afrontou, ou está na iminência de fazê-lo, contra a moralidade administrativa.
 O que a doutrina tem problematizado para a causa de pedir remota na ação popular constitucional é a independência da lesividade ao patrimônio público e da ilegalidade do ato administrativo como quesitos do preceito constitucional LXXIII, art. 5º., questão que parece já pacificada, como se verá a seguir
12.4 PEDIDO
O dispositivo do art. 282, IV, do CPC determina que a petição inicial deverá indicar o pedido com suas especificações, cujo dualismo pode ser imediato ou mediato, o que se aplica à ação popular, por força do art. 22 da Lei 4.717/65. O pedido mediato refere-se, como afirma a doutrina tradicional, ao “bem da vida”, à garantia da tutela do bem que pode ser material ou imaterial, não obstante a melhor doutrina assinalar ser a utilidade concreta que se procura obter através do provimento jurisdicional. Já o pedido imediato refere-se ao atendimentode uma solicitação jurisdicional dirigida ao Estado, melhor explicando, a indicação da providência jurisdicional específica que proporcionará a proteção desejada ao direito subjetivo.
12.5 LITISPENDÊNCIA 
Há possibilidade de litispendência entre ação popular e ação civil pública. As partes são as mesmas, isso no plano material, independentemente daquele que efetivamente propõe a ação. Havendo então identidade de pedido e causa de pedir (há matérias tuteláveis por ambas as ações – meio ambiente por exemplo) há a litispendência. 
Mas resolver este conflito de acordo com as regras clássicas do processo comum (art. 267, V, NCPC), não se revelaria correto, e poderia ser lesivo à coletividade. Melhor seria, então, aplicar a regra do artigo 105 do NCPC, reunindo as ações coletivas, aproveitando o melhor de cada uma delas, evitando prejuízos aos maiores interessados. 
Aplicando-se a extinção do processo, poder-se-ia eliminar, por exemplo, uma ação coletiva de igual finalidade e muito melhor instruída, com melhores provas, o que seria claramente prejudicial. Não há como se admitir, no caso de tutelas coletivas, a aplicação automática do NCPC quanto à extinção, que conforme explanado acima no tópico relativo à natureza da legitimação, não tem o condão de resolver, pelo menos de forma plena, questões diversas da do direito individual clássico. Assim, a solução é outra, voltada à garantia da efetividade do processo coletivo, unindo-se as ações coletivas. 
12.6 RECONVENÇÃO
 
Não cabe reconvenção na ação popular, pela natureza do direito que é difuso, sendo que a verdadeira titularidade da ação é de toda comunidade. Não há como reconvir. 
Aplica-se aqui o artigo 315 do NCPC, no sentido em que “Não pode o réu, em seu próprio nome, reconvir ao autor, quando este demandar em nome de outrem”. Apesar da inespecificidade da norma do NCPC, neste ponto, ela bem resolve a questão coletiva. 
A questão se resolve pelo NCPC, no âmbito da legitimação extraordinária lá timidamente prevista como exceção ao âmbito individual ao qual se dedica essencialmente. É de se acrescentar, conforme dito alhures neste estudo, que ante às inúmeras possibilidades defensivas do réu na ação popular, esta é a única exceção. 
12.7 TUTELA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS
Muito se discute acerca da possibilidade do Judiciário adentrar no mérito do ato administrativo, analisando a conveniência, oportunidade ou eficiência do ato, e não apenas a sua legalidade. Se isso seria ou não uma interferência do Poder Judiciário em questões políticas. 
“Permitir que o juiz invalide um ato formalmente legal da Administração, sob o único fundamento de que este ato seria imoral, implica em colocar o administrador público em permanente incerteza. O Judiciário poderia, sob o pretexto da defesa da moralidade, estabelecer uma ou outra prioridade para a Administração, e, desta forma, acabaria intervindo no âmbito da conveniência do ato, o que não deve ser admitido dentro do sistema tripartite de poderes. Aliás, neste aspecto, a jurisprudência continua repelindo a intervenção do particular e do juiz no poder discricionário da Administração Pública, pois a conveniência e a oportunidade da atuação da Administração não estão sujeitas ao controle judicial”.
Hely Lopes Meirelles
A inafastabilidade do controle jurisdicional é uma das maiores garantias do Estado Democrático de Direito. Por outro lado, a Constituição brasileira, quando estabelece em seu art. 5 o , XXXV, que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário, lesão ou ameaça de direito, não colocou nenhuma exceção, nem mesmo em relação aos atos administrativos discricionários. 
O raciocínio é correto, principalmente em nossa realidade atual, onde não podemos, definitivamente, concluir pela primazia da Ética no tocante aos nossos administradores públicos. Não se trata de interferência do Poder Judiciário, e sim da preservação da inafastabilidade da jurisdição em nome da Ética, do Direito, que é sua mais pura e legítima manifestação. 
O ato, que na realidade é a origem de todo o dano, deve ser analisado de forma plena, em todos os seus aspectos, desde a sua motivação. O ponto avesso à moral a ser atingido e corrigido pela ação popular, pode ser exatamente o contexto em que o referido ato foi editado, aquilo que o motivou. Cabível sim a apreciação do mérito administrativo do ato, sua conveniência, oportunidade e eficiência. Isso não foge ao controle do Judiciário, está de acordo com a Constituição Federal.
A motivação do ato pode e deve ser questionada via ação popular, para que seja possível a real comprovação de sua imoralidade ou lesividade, para atingir a finalidade da ação, condenando os responsáveis pela violação do direito. Não adentrar no mérito administrativo do ato discricionário, seria permitir a ocultação das irregularidades pelo administrador. Não basta para correção do ato, que ele tenha sido praticado por agente competente, de acordo com a lei e sem desvio de finalidade. Outros aspectos hão de ser analisados pelo Judiciário, de forma ampla, em busca da justiça, da preservação da Ética.
13. CONCLUSÃO
No momento em que o Estado passa a ser democrático é que se torna possível o aparecimento de um instituto como a ação popular exatamente por esse seu caráter democrático, de dar aos cidadãos o direito de defender a coisa pública.
A ação popular foi, sem dúvida, o primeiro remédio processual concebido pelo direito positivo brasileiro com nítidas feições de tutela dos interesses difusos. Com efeito, através dela, qualquer cidadão está legalmente credenciado a promover a anulação dos atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas ou de instituições ou fundações de qualquer natureza para cuja criação ou custeio concorra o tesouro público. Além dos bens de expressão pecuniária, a ação popular protege também outros interesses não suscetíveis de dimensão monetária, como os bens e direitos de valor artístico, estético ou histórico, o que mais ressalta a sua feição de remédio tutelar dos interesses difusos. Uma ação de natureza civil, com status de remédio constitucional.
A coisa publica é patrimônio do povo, e com o princípio da legalidade dos atos administrativos, através do direito à ação popular, torna-se possível uma integração da sociedade a um mínimo de participação nos atos do governo.
É possível concluir que as ações populares, em sua atuação milenar, continuam em pleno vigor e tende a crescer mais ainda, na medida em que os cidadãos vão se conscientizando do tipo de participação que podem ter numa sociedade democrática; e, com efeito, a participação da sociedade em defesa da coisa publica é cada vez maior, já que todos os cidadãos terão o interesse de defender o que é de uso comum.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013.
PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 8ª ed. São Paulo: Método, 2014.
MEIRELLES, Helly Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, "Habeas Data". 26ª edição. Malheiros Editores, São Paulo: 2003.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 26ª edição, Malheiros Meditores, 2005.