7 ATOS ADMINISTRATIVOS

Prévia do material em texto

*
UNICAP
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSORA: MSC. ROBERTA CRUZ SILVA
TURMAS: 4º PERÍODO 
UNIDADE 6
ATOS ADMINISTRATIVOS 
*
Conteúdo Programático
Preâmbulo da Discussão;
Definição de Ato Administrativo;
Distinções Necessárias;
Requisitos/elementos;
Atributos;
Extinção;
Convalidação. 
*
Preâmbulo da Discussão
A teoria do ato administrativo é o cerne do Direito Administrativo;
Não há uniformidade entre os estudiosos do tema quanto à definição de ato administrativo;
Não obstante as controvérsias, 3 elementos são considerados indispensáveis:
*
1. a vontade para a prática do ato emana da Administração Pública, ou de quem atue em seu nome (Teoria do Órgão); 
2. o ato produz efeitos jurídicos, sempre com fim social; 
3. o ato se submete a um regime jurídico de direito público, o que implica prerrogativas e controles diferenciados.
*
Definição de Ato Administrativo
Segundo Celso Antônio B. de Mello: 
 “[…] são declarações de vontade do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, uma concessionária de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestadas mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
*
Nas palavras de Sílvio Luis Ferreira da Rocha:
 “É a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos com o fim de atender ao interesse público”. 
*
Ressalte-se, que todo agente público, seja da administração direta ou indireta, pode praticar ato administrativo, desde que, esteja no exercício de função administrativa (e não legislativa ou jurisdicional);
Os agentes que recebem delegação estatal, quando estão no exercício dessa atribuição, também praticam ato administrativo. Ex.: artigo 31 da Lei n. 8987/95 (Concessão e Permissão de Serviços Públicos): 
*
“Art. 31. Incumbe à concessionária:
[...]
III - prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e aos usuários, nos termos definidos no contrato; 
IV - promover as desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato”. 
*
Os atos administrativos se submetem a um regime jurídico de direito público, usufruindo, assim de determinadas prerrogativas, devido à supremacia do interesse público sobre o privado (ex.: presunção de legitimidade; imperatividade), bem como, submetendo-se a determinados controles (ex.: dever de observância à moralidade, eficiência, impessoalidade).
 Tudo em nome do interesse da coletividade (!?)
*
Distinções Necessárias
Nem todo atuar da Administração Pública pode ser considerado ato administrativo. Tem-se:
Fato Administrativo: é a atividade material, sendo, muitas vezes a concretização de um ato administrativo, a execução do ato.
 Ex.: implosão (fato) do Edifício Palace II (RJ) após a ordem administrativa (ato); destruição (fato) de um prédio público por uma enchente. 
Obs.: Justen Filho e outros autores, minoritariamente, consideram o comportamento material como ato administrativo.
*
Atos da Administração (gênero):
1.atos administrativos;
2.atos de direito privado: Administração atua em nome de interesse seu, como pessoa, e em igualdade de condição com o particular. Ex.: assinatura de um cheque.
3.atos políticos/de governo: tem fundamento na Constituição Federal de 1988 e são praticados por agentes políticos no exercício suas atribuições políticas, e não meramente de gestão. Ex.: declarar guerra à Argentina;
 
*
Silêncio administrativo: trata-se da omissão quando se tem o dever legal de decidir. O art. 48 da Lei nº. 9784/99 estabelece este dever:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência”.
*
No direito privado (art. 111 do CC/2002), o silêncio é considerado consentimento tácito, exceto se a lei exigir manifestação expressa;
No direito público, não pode ser considerado ato administrativo, porque não há manifestação de vontade.
*
O silêncio se dá pela ausência de manifestação no prazo fixado;
Ou não há prazo fixado para a prática do ato, e a demora é irrazoável, extrapolando os padrões de tolerância; 
A doutrina majoritária acredita que os efeitos da omissão, nesses dois casos, constituem fato administrativo.
*
Considerando que a Administração tem o dever de se manifestar, caso o interessado não obtenha, na esfera administrativa, uma resposta do Poder Público, poderá recorrer à via judicial;
A questão que ora se apresenta é: o magistrado determinará à Administração que decida sobre a questão ou poderá o próprio juiz suprir a omissão?
*
Há visões díspares sobre a questão:
1. Alguns estudiosos acreditam que ao magistrado caberia, apenas, determinar à Administração que se manifeste, que cumpra seu dever de decidir, para que não haja ofensa à Separação de Poderes (como opina José dos Santos Carvalho Filho);
2. Outros autores fazem uma diferenciação, considerando se o conteúdo do ato a ser praticado é vinculado ou discricionário (como Bandeira de Mello): 
*
Ato vinculado: o juiz pode suprir a omissão;
Ato discricionário: o juiz não poderia substituir a vontade do administrador. Aqui, o Judiciário tão somente poderia formalizar a mora do administrador, mas jamais coagi-lo a tomar a decisão. Seria possível ao juiz conferir um prazo para que a autoridade administrativa tome uma decisão, sob pena de multa diária. 
*
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROFESSOR. PROMOÇÃO NA CARREIRA. SILÊNCIO DA ADMINISTRAÇÃO. I. O silêncio da administração aponta para um fato administrativo que pode ou não ter efeitos jurídicos, desde que regulamentados em lei. II. A omissão administrativa tem consequências jurídicas que podem ensejar a impetração de mandado de segurança, porém, fica o Judiciário adstrito a questões de legalidade não podendo deferir ou não pleito administrativo, sob pena de se substituir ao administrador. 
*
III - A demora do Administrador em solucionar o pleito administrativo da impetrante viola o ordenamento jurídico administrativo e o caput, do art. 37 , da Constituição Federal , devendo, o Poder Judiciário fixar prazo para a apreciação definitiva do pleito”. (TJ-MA - MANDADO DE SEGURANÇA MS 29262008 MA (TJ-MA) Data de publicação: 03/09/2008). 
*
Elementos(Requisitos)
Não há consenso quanto à nomenclatura adequada: requisitos, elementos, pressupostos, tampouco quanto ao número e à identificação desses requisitos;
 Aqui, serão expostos os pensamentos dominantes, com fulcro na Lei n. 4717/65, artigo 2º (Ação Popular);
Os elementos compõem a estrutura do ato; formam o ato. 
*
Competência
O espaço definido por lei, dentro do qual o agente público pode, legitimamente, exercer suas atividades é chamado competência;
Competência é irrenunciável, porque é criada por lei e pertence ao órgão ou à entidade, e não ao agente público;
Na seara pública, competência não se presume, advém de norma expressa.
*
Critérios definidores da competência:
1.Matéria. Ex. divisão de competências entre Ministérios, Secretarias;
2.Hierarquia: determina as tarefas que competem ao superior ou ao subordinado, de acordo com a complexidade/grau de responsabilidade, como a aplicação de sanções a servidores, onde, conforme a gravidade da infração se determina o nível hierárquico de quem a aplica:
*
Lei n. 8112/90, “Art. 141.  As penalidades disciplinares serão aplicadas: 
  I - pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidadede servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade;
[...]
III - pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias; 
         
*
3.Lugar: Ex. Orgãos e entidades do município de Caruaru não têm competência para a prática de atos referentes ao município de Bezerros; 
 4. Tempo: às vezes, há competência para praticar atos em determinado período, excepcionalmente, como durante uma greve; durante uma delegação ou avocação de competência.
*
Objeto
É o conteúdo do ato administrativo, a alteração que ele se propõe a processar, ou seja, a criação; a modificação; a extinção; entre outros;
Deve ser lícito; possível; determinado ou determinável;
Pode ser vinculado (Ex.:licença de servidor para o desempenho de mandato classista) ou discricionário (Ex.: autorização para instalar circo em praça, que pode exigir condições diversas, conforme o município). 
*
Forma 
É o modo de exteriorização do ato administrativo, ou seja, como a Administração Pública apresenta sua vontade a terceiros;
Em regra, o ato adquire forma escrita;
Pode também ser expresso por meio de gestos (guarda de trânsito); sinais (sinalização de trânsito); ou por palavras/verbais (ordens);
Veículos instrumentais para a formalização do ato: decreto; portaria; instrução; regimento; alvará, entre outros, fulcrados, em grande parte na doutrina e na praxe administrativa. 
*
Motivo
A prática de um ato administrativo é fulcrada em razões de fato (reais) ou de direito (legais);
Segundo José dos Santos Carvalho Filho:
 “ […] motivo pode ser definido como a situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente público quando pratica o ato administrativo”.
 Ex.: servidor público agride, fisicamente/moralmente, colega na repartição e é punido com demissão. O motivo de fato da demissão foi a agressão, enquanto o motivo de direito, está na Lei n º 8112/90, art. 132, VII (REJU).
*
O motivo pode ser discricionário (a lei não o especifica, deixando ao agente decidir conforme os critérios de conveniência e oportunidade).
Ex: optar entre suspender ou multar servidor que pratique infração administrativa.
Ou pode ser vinculado (estritamente delineado na lei).
Ex: demitir servidor devido a prática de ato de improbidade administrativa.
*
A Lei n. 9784/99 estabelece que atos devem ser motivados:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I-neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II-imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III-decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;   
IV-dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório [...]
   
*
Motivo e Motivação
O motivo é o antecedente da concretização do ato, e todos os atos, sejam vinculados ou discricionários, possuem o(s) seu(s) motivo(s);
O que não significa que todos exijam a explicitação desse motivo, ou seja, a motivação:
Motivação é a exposição dos motivos de fato e de direito, descrevendo-os, desenhando um quadro da decisão, ou seja, é um discurso que justifica a prática do ato;
 Nem todo ato carece de motivação;
*
A motivação dos atos administrativos compreende, ao mesmo tempo, a necessidade de trazer à evidência os motivos de fato e os fundamentos jurídicos em que está apoiado o administrador para justificar a tomada de decisão;
A motivação do ato administrativo confere ampla transparência à atividade administrativa;
*
A motivação não necessita de forma sacramental, exigindo-se, porém, a documentação dos atos praticados, o que permitirá sua posterior apreciação pela própria Administração Pública ou por outros Poderes do Estado nos limites da sua competência constitucionalmente delineada.
*
Finalidade
Determina que todo ato administrativo deve estar voltado para o interesse público;
O Direito não admite ato administrativo sem um fim de interesse público a atingir, trata-se de um elemento vinculado do ato, ou seja, o fim sempre é de interesse da coletividade; 
Um ato sem finalidade pública, ou seja, com fins privados, é nulo, por desvio de finalidade (abuso do poder). Ex.: fraude em concurso público; remoção de servidor com fins punitivos; direcionamento de licitação com o intuito de favorecer pessoa determinada.
*
Atributos dos atos
Os atributos do ato administrativo são características especiais decorrentes das prerrogativas gozadas pela Administração, que a coloca em situação privilegiada em relação ao particular. Estas prerrogativas se justificam pelo fato de o Poder Público agir, sempre, tendo com o objetivo o bem comum. 
Atributo é diferente de elemento do ato. Aquele é uma característica especial, este é um requisito necessário do ato;
*
 São atributos:
Presunção de legitimidade: a Administração sempre deve agir de acordo com a lei, com o Direito. Partindo desse pressuposto, presume-se que seus atos são legítimos. A presunção em comento é relativa, também chamada de “juris tantum”, ou seja, admite prova em contrário, cabendo o ônus da prova a quem alega a ilegitimidade; 
*
Imperatividade/Coercibilidade: presente em certos atos (alguns dispensam tal atributo, porque não são impositivos. Ex: licença). Advém da supremacia que a Administração exerce sobre os administrados. Trata-se da qualidade que permite que o ato legal seja imposto ao particular, independente de sua anuência. Ex.: atos de polícia administrativa; 
Pode-se usar, até mesmo, a força física proporcional à resistência; 
*
Autoexecutoriedade: não é necessária a prévia autorização do Judiciário para que o administrador execute atos de sua competência, seja porque a lei assim determina; seja por uma atuação em caráter emergencial: a Administração decide e executa diretamente suas decisões, por seus próprios meios. Isso traduz autonomia e equilíbrio entre os Poderes.
Alguns estudiosos diferenciam executoriedade de exigibilidade.
*
Na exigibilidade, a Administração se utiliza de meios indiretos de coerção (como a multa), onde, sem recorrer ao Judiciário, pretende induzir o destinatário do ato ao cumprimento da norma jurídica. 
Já na executoriedade, a coerção é direta, pois a Administração (sem necessitar recorrer ao judiciário) usa meios materiais, físicos, para compelir o administrado a obedecer a norma jurídica (dissolver uma passeata, interditar uma fábrica poluidora, apreender medicamentos vencidos, destruir alimentos deteriorados). 
Assim, o primeiro atributo é mais sutil, induzindo o cidadão, o segundo constrangendo materialmente. 
*
Tipicidade (muitos autores não consideram como atributo): atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas pela lei.
É uma garantia ao particular que impede a Administração de agir, absolutamente, de forma discricionária, pois somente pode exercer sua atividade nos termos estabelecidos na lei. 
.
*
EXTINÇÃO
Noções importantes:
Plano de Existência do ato: ato perfeito ou completo, que já concluiu seu ciclo de formação. Aqui, não há preocupação com a existência ou não de vícios;
Plano de Validade do ato: ato válido é o praticado conforme o ordenamento jurídico;
Plano de Eficácia do ato: ato eficaz está apto a produzir efeitos, ainda que se encontre pendente de evento posterior, como uma condição ou prazo;
*
Plano de Exequibilidade: muita confundida com a eficácia. Trata-se do ato que é inteiramente operante, produzindo, imediatamente seus efeitos. 
Exemplo: decisão de comissão de licitação que inabilita licitante. 
É ato eficaz, porque tem aptidão para excluir do processo referido licitante, mas enquanto não expirado o prazo para recurso ou, caso este tenha sido interposto, enquanto não for julgado, o ato não é exequível.
	
*
Voltando à questão da extinção.
O ato administrativopermanece no mundo jurídico até que aconteça algo capaz de alterar esta situação, o que pode ocorrer de forma natural ou anômala;
A extinção é o desaparecimento dos efeitos do ato administrativo do mundo jurídico, podendo ocorrer de diversas formas. 
*
Desfazimento Volitivo
Desfazimento volitivo/retirada: edição de um ato jurídico para retirar outro ato do ordenamento jurídico, ou seja, há manifestação de vontade da Administração Pública. 
Trata-se do princípio da autotutela, onde a Administração Pública pode rever seus próprios atos/desfazer seus efeitos, independentemente de ação judicial;
O exercício da autotutela pode se dar de ofício ou mediante provocação, contanto que, haja o devido processo legal, assegurando aos interessados, a ampla defesa e o contraditório;
*
Tipos de desfazimento volitivo: cassação, revogação e anulação 
1.Cassação: ocorre quando o beneficiário do ato não cumpre suas obrigações; pratica alguma conduta ilegal; não observa as condições que permitem a manutenção do ato. 
A cassação é um ato vinculado e sancionatório. Ex.: cassação de licença de funcionamento de uma indústria que se tornou poluente; cassação de habilitação; cassação de aposentadoria de servidor.
Aqui, não se ataca a origem do ato, mas se impede que ele continue a produzir efeitos; 
*
Exemplo: constata-se, após a concessão de aposentadoria, que o servidor, ainda na atividade, cometeu infração punível com demissão. Nesse caso, instaura-se processo administrativo disciplinar (PAD) com vistas à cassação da aposentadoria (Lei n. 8112/1990, art. 134);
Observe-se que a aposentadoria é válida, o servidor preenchia todos os requisitos legais para sua obtenção, o que motiva a cassação é a condenação no PAD, que faz com que os efeitos da aposentadoria deixem de existir. 
*
Não se pode olvidar que a Administração Pública está sujeita à lei. Assim, deve controlar seus próprios atos, competindo-lhe anular seus atos, quando atingidos por alguma ilegalidade; 
ou 
quando o ato se apresentar desprovido de mérito (conveniência + oportunidade) promover sua revogação, independentemente de recurso ao Poder Judiciário.
 
*
 Súmulas do STF que consagram a autotutela:
 Súmula nº 346: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”. 
 Súmula nº 473: “A Administração Pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
*
Lei n. 9784/1999: “Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
Anular e revogar, quando presentes os motivos, constituem faculdade ou obrigação? 
Deve-se considerar a época da edição das súmulas (1969), quando se discutia se somente ao Judiciário caberia o poder de anular. As súmulas encerraram a discussão e impõem uma obrigação.
*
O STF, o MPF e a doutrina têm afirmado que, em certos casos, não pode a Administração Pública utilizar a autotutela de modo pleno;
Há decisões determinando que, quando o direito de alguém contrário à anulação for atingido, faz-se necessário o contraditório;
Tal linha de raciocínio objetiva evitar que haja abusos por parte da Administração Pública.
*
Opinião emitida em parecer da lavra do ex-Procurador-Geral da República Rodrigo Janot Monteiro de Barros:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. CONFLITO APARENTE ENTRE A AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA (SÚMULA Nº 473/STF) E OS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO.
1. A Constituição Federal de 1988 pôs no devido relevo os direitos fundamentais do cidadão-administrado, sob a ótica do Estado Democrático e de Direito. O núcleo de garantias processuais foi explicitamente estendido aos processos
*
administrativos de qualquer natureza, a teor do inc. LV do art. 5º da CF, dispensando o mesmo tratamento aos litigantes, seja em processo judicial, quer no processo administrativo, para assegurar-lhes expressamente as garantias do contraditório e da ampla defesa.
2. A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade. Havendo repercussão no campo de interesses individuais, a anulação, que deverá ocorrer em prazo razoável e por decisão devidamente fundamentada, dependerá de prévio processo administrativo, nele garantidos o contraditório e a ampla defesa. 
*
3. Presente situação de periculum in mora (grave risco ou lesão à ordem jurídica, à saúde pública, à segurança pública, ao patrimônio público), a administração pode, cautelar e motivadamente, suspender os efeitos do ato, assegurando-se, em seguida, o exercício da ampla defesa”.
*
STF: “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ANULAÇÃO DE ASCENSÕES FUNCIONAIS CONCEDIDAS AOS EMPREGADOS DA ECT. [...] 2. Direito ao contraditório e à ampla defesa a ser garantido aos beneficiários de atos administrativos inerentes à sua condição funcional para a validade de decisões do Tribunal de Contas da União que importem em sua anulação ou revogação.” (MS nº 26.393/DF, Rel.Min.Cármen Lúcia, T.P., DJe de 19/2/10). (grifos nossos)
*
Feitas essas considerações, serão abordadas as duas principais formas de extinção do ato administrativo:
REVOGAÇÃO 
ANULAÇÃO
*
2.Revogação: o ato administrativo discricionário é perfeito e válido, mas sua existência não está mais atendendo ao interesse público, não é mais conveniente e oportuna. É a necessária adequação à realidade. 
Ex.: revogação de uma delegação de competência.
É exigida, para a revogação, a observância do devido processo legal, para que se comprovem seus pressupostos (“perda do mérito”);
*
Apenas a autoridade administrativa que praticou o ato discricionário (ou hierarquicamente superior) pode revogá-lo; não cabendo revogação por decisão judicial ou do Tribunal de Contas;
A economicidade, a razoabilidade e a finalidade não são elementos inerentes ao mérito. Assim, atos antieconômicos, desarrazoados ou com vício de finalidade são ilegítimos e suscetíveis ao controle judicial e do Tribunal de Contas; 
 
*
Todos os Poderes podem revogar os atos discricionários por eles próprios editados;
Os efeitos da revogação são ex nunc, porque até o presente momento, o ato é válido, conveniente e oportuno, e os efeitos já produzidos são respeitados;
A revogação não desconstitui o ato revogado, mas impede que ele produza novos efeitos;
Muitos utilizam a expressão “sustação dos efeitos” como sinônimo de revogação. 
*
A competência para revogar não prescreve, enquanto o ato estiver produzindo efeitos poderá ser revogado;
Em regra, todo ato administrativo pode ser revogado, mas há exceções: 
Ato vinculado, onde não se fala em conveniência e oportunidade; 
Ato exaurido (ou consumado): seus efeitos se encontram no passado, como uma licença para interesses pessoais já usufruída.
*
Revogação e Dever de indenizar: 
É muito comum a afirmativa de que a revogação, como regra, gera o dever, para o Poder Público, de indenizar os prejuízos sofridos beneficiários;
Ocorre, que a Administração Pública só pode revogar atos em situações que não importem violação à direito adquirido e sem que possam ser desconstituídos os efeitos até então produzidos;
*
O beneficiário de um ato se encontra em situação precária. Assim, eventuais prejuízos, em regra, não são indenizáveis;
Apenas em casos excepcionais caberia indenização: indivíduo obtém autorização de uso de área pública, por prazo determinado e, antes de expirado o prazo, a autorização é revogada. Caso não tenha sido expresso na lei aplicável ou no ato administrativo que inexiste dever de indenizar, o Poder Público deverá ressarcir os prejuízos. 
*
“A autorização de uso de imóvel municipal porparticular é ato unilateral da Administração Pública, de natureza discricionária, precária, através do qual, esta consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre bem público. Trata-se, portanto, de ato revogável, a qualquer tempo, e sem o ônus para o Poder Público”. (RMS 16620/RJ, 1ª T., rel. Min. José Delgado, j. em 19.2.2004).
*
3.Anulação: os atos jurídicos que não têm seus elementos essenciais editados em conformidade com a ordem jurídica, são aptos à controle.
 Invalidar um ato é suprimir seus efeitos do mundo jurídico porque ele foi produzido em desacordo com o ordenamento jurídico.
*
A invalidação/anulação pode ser feita:
pela Administração (de ofício ou provocada), ou seja, outro ato administrativo é usado para invalidar ;
pelo Judiciário, que age por provocação;
*
Classificação da Invalidação: no direito administrativo, diferentemente do direito privado, não há clareza quanto às diferenças entre atos nulos e anuláveis; não há lei que indique quais são os vícios sanáveis ou insanáveis;
Para um considerável número de juristas, o ato administrativo é, simplesmente, válido ou inválido, e não se deveria dividir a invalidade em duas categorias (nulos e anuláveis). Havendo desrespeito, pelo Poder Público, do ordenamento jurídico, o ato será inválido (tudo ou nada). 
*
Mas, majoritariamente, costuma-se adotar a seguinte divisão:
ato nulo: impossível de ser convalidado porque possui um vício grave, como desvio de finalidade; objeto impossível, motivo falso;
ato anulável: pode ser reeditado sem o vício, como os praticados com irregularidade quanto à forma;
	
*
ato inexistente: quando não há requisitos mínimos para considerar o ato como jurídico. Correspondem a:
1.condutas criminosas, vedadas pelo Direito.Ex.: licença para o funcionamento de um prostíbulo;
 
2.atos que têm apenas aparência de ato administrativo, mas são praticados por agentes que usurparam a função pública.
*
Não cabe argumentar que o ato, por mais clara que seja a nulidade, pode ser desfeito sem a observância do devido processo legal;
Qualificar um ato como inválido, como visto anteriormente, é a conclusão de um procedimento administrativo; 	
*
Jurisprudência:
“O desfazimento de uma licitação deve ser precedido de procedimento administrativo com a oportunidade de ampla defesa e contraditório, não bastando a simples alegação de vício, sendo necessário que a administração demonstre o motivo invalidatório”. (RT 746/329).
*
Efeitos: A anulação tem efeitos ex tunc, ou seja, retroage, fulmina o que já ocorreu.
“O ato nulo não gera efeitos”: é necessário cuidado ao interpretar esta frase.
O ato nulo, efetivamente, produz efeitos. Ocorre, que uma vez reconhecida e declarada a nulidade, os efeitos são nulos e serão desconstituídos pelo ato anulatório. 
*
A eficácia retroativa encontra, no entanto, algumas exceções, em decorrência dos princípios da boa-fé e da segurança jurídica. Ex.: pagar tributo a servidor de fato;
*
 
Vícios dos atos administrativos: serão apresentados considerando os elementos que compõem os atos administrativos.
QUANTO À COMPETÊNCIA:
1. Usurpação de função: o indivíduo que pratica o ato não tem qualquer vínculo com a Administração e se apossa, por conta própria, de atribuições de agentes públicos. Trata-se de crime previsto no art. 328 do CPB. 
*
2. Excesso de poder: neste caso, o agente público atua fora dos limites de sua competência para agir, excede, faz um uso irregular do seu poder, extrapola a sua competência, praticando ato que compete a outrem, executando tarefas que a lei não lhe atribuiu. Pode configurar crime de abuso de autoridade, conforme a Lei nº. 4898/65. 
Ex.: aplicar uma punição administrativa quando compete à autoridade superior fazê-lo;
*
3. Função de fato: a situação tem toda a aparência de legalidade, mas o agente público está irregularmente realizando o ato. Ex.: servidor que está cumprindo suspensão e pratica ato; servidor que já completou 70 anos.
Jurisprudência: “A competência para a prática do ato administrativo, seja vinculado ou discricionário, é a condição primeira de sua validade”.(RMS 26967/DF, 2ª T., rel. Min. Eros Grau, j. em 03.4.2008). 
*
QUANTO AO OBJETO:
1.objeto vedado por lei. Ex.: município desapropriar bens da União;
2.objeto diverso do previsto em lei. Ex.: aplicar pena de demissão a servidor que praticou falta leve;
3.objeto impossível. Ex.: nomear um indivíduo para um cargo inexistente;
4.objeto indeterminado. Ex:. decreto expropriatório sobre um bem indefinido. 
*
QUANTO À FORMA: o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à prática do ato;
Exemplo de formalidade indispensável é quando a lei exige uma forma determinada; ou, quando sem uma forma específica o ato inexiste. Ex: não existe regulamento verbal.
*
Ex.: Não se aplica uma penalidade a servidor sem assegurar o direito de defesa, pois haveria um vício. É preciso invalidar o processo, ao menos, até o ponto em que seja necessário assegurar o direito de defesa.				 Já em uma licitação/concorrência, que é um procedimento formalista rígido, a convocação dos interessados pode ter sido feita por todos os meios admitidos em direito (internet, telefone, ofício). Porém, se o edital, que é um ato essencial, não for publicado não tem como convalidar a convocação.
*
QUANTO AO MOTIVO: o vício ocorre quando o motivo de fato ou de direito que conduziram à prática do ato inexistem. Ademais, também há vício quando o motivo é falso.
Ex.: servidor que praticou infração leve é punido com demissão (motivo falso); servidor que não tenha praticado qualquer infração é punido com demissão (motivo inexistente);
*
Questão importante concerne à Teoria dos motivos determinantes. 
Esta teoria francesa baseia-se no princípio de que o motivo do ato deve ser compatível com a situação por ele gerada, ou seja, se o motivo determinou a prática do ato ele deve ser existir e ser verdadeiro. Sua inexistência ou ilicitude conduz à nulidade do ato;
 
*
Jurisprudência:
“Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, a Administração, ao adotar determinados motivos para a prática do ato administrativo, ainda que de natureza discricionária, fica a eles vinculada”. (RMS 20565/DF, 5ª T., rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. em 15.3.2007) 
*
QUANTO À FINALIDADE: ocorre desvio de finalidade ou desvio de poder quando o agente procura alcançar fim diverso do interesse público; atendendo a interesses particulares. 
Não se pode olvidar que a finalidade da Administração é atender aos interesses coletivos. Exs.: desapropriação visando à perseguição, por motivos políticos, do proprietário do imóvel; fraude em licitações e em concursos públicos para beneficiar determinadas pessoas.
*
Jurisprudência:
“Ocorre desvio de poder e, portanto, invalidade, quando o agente serve-se de um ato para satisfazer finalidade alheia à natureza do ato utilizado”. (RMS 17081/PE, 2ª T., rel. Min. Humberto Martins, j. em 22.2.2007). 
*
Consequências decorrentes dos vícios:
atos nulos: apresentam vícios quanto ao objeto; ao motivo e à finalidade;
atos anuláveis: apresentam vícios quanto à competência e à forma (se não for essencial à validade do ato). Obs.:
1.se a competência para praticar o ato é absoluta (não se delega/avoca), e outro o pratica, o ato é nulo;
2. se a incompetência é em razão da matéria, o ato é nulo;
*
Prazo para anular: a Administração Pública tem prazo para anular um ato administrativo, considerando certos critérios. Na esfera federal, a Lei n. 9784/99, prevê, em seu art. 54:
”O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. (grifo nosso).*
Jurisprudências:
“O poder dever da Administração de invalidar seus próprios atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela do Estado […)]quando em razão das consequências jurídicas, a manutenção do ato atenderá mais ao interesse público que sua invalidação”.(RMS 24430/AC, 5ª T., rel. Min. Napoleão Nunes Maia, j. em 3.3.2009) 
*
“Cancelamento de pensão pelo Tribunal de Contas da União. […] pensão concedida há vinte anos […] aplicação do princípio da segurança jurídica […] possibilidade de revogação (sic) de ato que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica […]”. (MS 24268, Pleno, rel. Min. Ellen Gracie, rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, j. em 5.2.2004). 
*
“RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS QUE ASSUMIRAM CARGOS SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO, APÓS A CF DE 1988. ATOS NULOS. TRANSCURSO DE QUASE 20 ANOS. PRAZO DECADENCIAL DE CINCO ANOS CUMPRIDOS, MESMO CONTADOS APÓS A LEI 9784/99, ART. 55. PREPONDERÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA”. (RMS 25652/PB, 5ª T., rel. Min. Napoleão Nunes Maia, j. em 13.10.2008). 
*
Comprovada a ma-fé, só há direito à indenização se for comprovado que houve dispêndios que beneficiaram a Administração, por exemplo: prestação de serviços, recebimento de bens, execução de obras.
Diante da má-fé, o particular deve ser punido, mas, não se pode permitir o enriquecimento sem causa do Estado.
*
Celso Antônio B. de Mello estabelece outra linha: “tem-se, portanto, que a regra geral [...] é da radical vedação ao enriquecimento ilícito. Logo, para ser excepcionado, demanda o concurso de sólidas razões em contrário, quais sejam: a prova, a demonstração robusta e substanciosa de que o empobrecido agiu com má-fé, concorrendo, deliberada e maliciosamente para a produção do ato viciado do qual esperava captar vantagem indevida, haverá o risco consciente de vir a sofrer prejuízos, se surpreendida a manobra ilegítima”. 
*
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PERCEPÇÃO INDEVIDA DE GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO GERENCIAL POR MILITAR DA PMPE. EFETIVO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO GRATIFICADA. DESCONTOS DO VALOR RECEBIDO EM SUA REMUNERAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ESTADO. AGRAVO DE INSTRUMENTO IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 1. Agravado, militar da PMPE, que percebeu simultaneamente pela SDS - Secretaria de Defesa Social, a Gratificação de Função Símbolo FGG-1 e a Estabilidade Financeira, durante o período de agosto/2001 a junho/2003, sendo tal acumulação vedada pela
*
LC nº 13 /95. 2. A Gratificação de Função Símbolo FGG-1 é referente ao desempenho de Função Gerencial, a qual, aparentemente, fora devidamente exercida pelo agravado, em tempo integral e dedicação exclusiva, de modo que, ao se proceder a efetuação dos referidos descontos estar-se-ia promovendo o locupletamento ilícito da edilidade agravante, situação esta vedada pelo Ordenamento Jurídico Pátrio”.TJ-PE - Agravo de Instrumento AI 52761520108170001 PE 0000519-44.2011.8.17.0000 (TJ-PE).Data de publicação: 28/04/2011. 
*
Convalidação
Modernamente, procura-se observar se a manutenção dos efeitos do ato viciado é mais conveniente ao interesse público que sua retirada, sendo possível convalidar o ato, ou seja, suprir o vício existente.
Tudo dependerá do tipo de vício.
 Lei n.º 9784/99, art. 55: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízos a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”. (grifos nossos). 
*
DIREITO ADMINISTRATIVO. CONVALIDAÇÃO DE VÍCIO DE COMPETÊNCIA EM PROCESSO LICITATÓRIO. Não deve ser reconhecida a nulidade em processo licitatório na hipótese em que, a despeito de recurso administrativo ter sido julgado por autoridade incompetente, tenha havido a posterior homologação de todo o certame pela autoridade competente. Isso porque o julgamento de recurso por autoridade incompetente não é, por si só, bastante para acarretar a nulidade do ato e dos demais subsequentes, tendo em vista o saneamento da irregularidade por meio da homologação do procedimento licitatório pela autoridade competente. 
*
Com efeito, o ato de homologação supõe prévia e detalhada análise de todo o procedimento, atestando a legalidade dos atos praticados, bem como a conveniência de ser mantida a licitação. Ademais, o vício relativo ao sujeito — competência — pode ser convalidado pela autoridade superior quando não se tratar de competência exclusiva.” (REsp 1.348.472-RS, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 21.5.2013).
*
ADMINISTRATIVO. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO ENTRE O PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM FILOSOFIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO – UFRJ E A FACULDADE DE FILOSOCIA DE CAMPOS. DECLARAÇÃO DE INEXISTÊNCIA. VIOLAÇÃO DAS REGRAS DE COMPETÊNCIA E PROCEDIMENTO. CONVALIDAÇÃO EM HOMENAGEM AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE, RAZOABILIDADE, FINALIDADE E SEGURANÇA JURÍDICA.
*
1-) Mandado de segurança impetrado com vistas à anulação do ato da Reitora em exercício que declarou a inexistência do Convênio celebrado entre o Programa de Pós-Graduação em Filosofia da Universidade Federal do Rio de Janeiro e a Faculdade de Filosofia de Campos.
2-) A despeito da constatação de que o ato impugnado violou regra de competência e regra de procedimento, restou consignado pelo Procurador-Geral da Universidade que tais violações não conduziriam inexoravelmente à invalidação do Curso de Mestrado em Filosofia, podendo verificar-se a convalidação.
*
3-) Desconsiderado, outrossim, o fato de que o ato estaria produzindo efeitos e, tendo gerado reflexos benéficos para terceiros (os alunos e a própria Faculdade de Filosofia de Campos), só poderia ser desconstituído mediante processo em que assegurada a garantia do contraditório e da ampla defesa (Constituição da República, art. 5º, LV).
4-) Convalidação do ato em homenagem aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade, da finalidade, da segurança jurídica, dentre outros, que devem permear a atividade administrativa. (TRF/2ª Região, AMS 2005.51.01.025137-2. Rel. Des. Federal Antônio Cruz Netto, 5ª T. Especializada, DJU de 27.11.2008, p. 152).
*
Convalidar é corrigir falhas com eficácia retroativa, e não simplesmente anular um ato e praticar ato novo, que somente produziria efeitos de agora em diante;
A convalidação retroage e confere validade ao ato, desde sua origem.
*
Há muitas dúvidas sobre a convalidação:
Quais os vícios convalidáveis?
Celso Antônio B. de Mello afirma que vício quanto à competência não se convalida; já Di Pietro afirma que não se convalida, apenas, quando a competência for exclusiva ou a incompetência for em razão da matéria;
*
Convalidar é dever ou faculdade?
Dever: Di Pietro; Weida Zancaner; Celso Antônio B. de Mello.
Haveria uma única hipótese onde a escolha entre convalidar ou não seria possível: quando um ato discricionário é praticado por autoridade incompetente. 
*
Segundo Weida Zancaner: “Quando possível a convalidação, a Administração não poderá se negar a fazê-lo, em nome da segurança jurídica”
Faculdade: Marcelo Alexandrino; Vicente Paulo.
*
*
*
*