Ciencia Politica Formas de Governo

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JORGE MIRANDA
CIENCIA POLITICA
FORMAS DE GOVERNO
Lisboa
1996
Título: Ciência Política - Formas de Governo Autor:
Jorge Miranda
Reservados todos os direitos para Jorge Miranda
composição e Impressão: Pedro Ferreira - Artes Gráficas Rua Jorge Castilho, 14 Telefone 916 
17 08
2735 RIO DE MOURO Edição:
Pedro Ferreira - Editor
2735 RIO DE MOURO
Tiragem: 1000 exemplares Depósito Legal n.Q 104815/96 Lisboa - 1996
NOTA PRÉVIA
A parte IV do programa da disciplina de Ciência Política e Direito 
Constitucional, do 1.2 ano (segundo o plano curricular de 1983), na turma a 
meu cargo, versa sobre formas e sistemas de Governo, englobando também 
sistemas eleitorais e sistemas de partidos.
Embora há muito deseje retomar, aprofundar e desenvolver o estudo destas 
matérias, tal não tem sido possível por causa de outros trabalhos acadêmicos, 
designadamente os derivados das sucessivas edições dos diversos volumes do 
Manual de Direito Constitucional e da presidência do Conselho Directivo.
Em 1992, procedi a uma remodelação relativamente extensa das lições 
policopiadas anterionnente. Agora nem isso: apenas aqui e ali algumas actualizações.
Tal vem a ser o alcance destes apontamentos.
Lisboa, 15 de Outubro de 1996
TITULO 1
FORMAS DE GOVERNO
EM GERAL
CAPITULO 1
CONCEITOS E TIPOLOGIAS
FUNDAMENTAIS
I.PRELIMINARES
Ao considerar-se a problemática dos sistemas político-constitucionais, é mister tomar 
em conta:
a) A relativa confusão de conceitos e a multiplicidade de termos - formas de Estado, 
tipos de Estado, regimes, formas de governo, sistema de governo, sistemas Políticos, 
estruturas govemamentais, formas políticas, etc.;
b) A pesada carga doutrinal, derivada de a matéria dos sistemas políticos (ou, noutra 
perspectiva, das formas políticas) ser das mais estudadas e discutidas desde os 
primórdios da reflexão política;
c) A localização histórica dos sistemas políticos e, portanto, a localização histórica 
das suas tiPologias - há classificações próprias de certas épocas e mesmo as 
classificações aparente-
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mente mais constantes e universais têm de ser entendidas em função de cada época e, porventura, de 
cada continente;
d) 0 carácter eminentemente interdisciplinar (o que não quer dizer de puro sincretismo) de qualquer 
investigação ou exposição a empreender.
2. AS TIPOLOGIAS DE FORMAS POLíTICAS
EM GERAL
1 - Num relance geral pelas tipologias de formas políticas’ dir-se-á antes de mais:
a) Que nelas se encontram (como salienta, por exemplo, BOBBIO) quase sempre elementos de duas 
ordens: não só descritivos mas também prescritivos - donde, classificações, umas sistemáticas e outras 
axiológicas;
1. Cfr., entre tantos, BLUNTSCHLI, Théorie Générale de l’Etat, trad., 3.’ ed., Paris, 1891, págs. 294 e 
segs.; G. JELLINEK, Allgemeine Staatslehre, 1900, trad. cast. Teoria General del Estado, Buenos 
Aires, 1954, págs. 501 e segs.; NLÁRNOCO E SOUSA, Direito Político -Poderes do Estado, Coimbra,
19 10, págs. 83 e segs.; C. SCMITT, Verfassungslehre, 1927, trad. cast. Teoria de la Constitucián, 
Madrid-México, 1934-1966, págs. 259 e segs.; EMILIO CROSSA, ”Sulla teoria delle forme di Stato”, 
in Rivista Internazionale di Filosofia del Diritto, 193 1, págs. 18 e segs.; H. KELSEN, Teoria General 
del Estado, trad. cast., Barcelona-Madrid, 1934, págs. 408 e segs.; SANTI ROMANO, Principii di 
Diritto Costituzionale Generale, 2. ed., Milão, 1947,
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b) Que as classificações axiológicas, enquanto exprimem juizos sobre a sociedade política e contêm 
indicações de preferências vêm a ser instrumentos de intervenção com vista a determinados modelos ou 
soluções - sejam esses modelos pensados a
págs. 142 e segs.; CHARLES EISEN1~ Cours de Droit Constitutionnel Comparé, policopiado, Paris, 
1950-195 1; CABRAL DE MONCADA, Filosofia do Direito e do Estado, I, 2. ed., Coimbra, 1955; 
QUEIROZ LIMA, Teoria do Estado, 8.2 ed., Rio de Janeiro, 1957, págs. 218 e segs.; K. 
LOWENSTEIN, Verfassungslehre, trad. cats. Teoria de la Constitución, Barcelona, 1964, págs.
41 e segs.; GEORGE CATLIN, Systematic Politics, Toronto, 1962, trud. port. Tratado de Política, Rio 
de Janeiro, 1964, págs. 193 e segs.; ROBERT MAC IVER, The Web of Government, 1965, trad. cast. 
Teoria del Gobierno, Madrid,
1966, págs. 139 e segs.; G. BURDEAU, Traité de Science Polítique, V, 2. ed., Paris, 1970; C. 
MORTATI, Lezione sulle forme de governo, Pádua, 1973, maxime págs. 73 e segs.; MANUEL 
JI21ENEZ DE PARGA, Los Regimenes Políticos Contemporaneos, 5.2 ed., Madrid, 1974, maxime 
págs. 120 e segs.; REINHOLD ZIPPELIUS, Allgemeinstaatslehre, trad. port. Teoria Geral do Estado, 
Lisboa, 1974, págs. 72 e segs.; KLAUS VON BEY1VIE, ”Formas de dominación”, in Marxismo y 
Democracia - Enciclopedia de Conceptos Básicos. Política 3, trad. cast., Madrid, 1975, págs. 70 e 
segs.; NORBERTO BOBBIO, La Teoria delle Fórme di Governo, Turim, 1976; MARCELLO 
CAETANO, Direito Constitucional, 1, Rio de Janeiro, 1977, págs. 409 e segs.; JOSÉ ALFREDO 
OLIVEIRA BARACHO, Regimes Políticos, São Paulo,
1977; ADRIANO MOREIRA, Ciência Política, Lisboa, 1979, págs. 137 e segs.; PAULO 
BONAVIDES, Ciência Política, 6.L’ ed., Rio de Janeiro, 1986, págs. 223 e segs.; JEAN-LOUIS 
QUERMONNE, Les Régimes Politiques Occidentaux, Paris, 1986; CONSTATIN L. 
GEORCOPOULOS, Contribution à la elassification des régimes politiques, Paris, 1987; VITALINO 
CANAS, Preliminares de Estudo da Ciência Política, Macau, 1992, págs. 37 e segs.; GIUSEPPE DE 
VERGOTTINI, Diritto Costituzionale Comparato, 4.2 ed., Pádua, 1993, págs. 95 e segs.; GOMES 
CANOTILHO, Direito Constitucional,
6.-1 ed., Coimbra, 1993, págs. 707 e segs.
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partir da idealização de uma forma concreta verificada (como Atenas ou Esparta na 
Antiguidade, a Inglaterra ou a Suíça na Idade Moderna), sejam pensados a partir de 
uma síntese de elementos bons de várias formas de governo (dando origem aos 
chamados governos mistos), ou sejam pensados em termos de pura construção ideal 
ou utopia’;
c) Que as tipologias aparecem em ligação directa ou indirecta com as situações 
vividas pelos seus autores - e daí as suas variações e constantes desactualizações;
d) Que, ao mesmo tempo, elas se projectam sobre a própria prática política, pelo 
menos, a nível de legitimidade e de apreciação dos actos dos governantes (o que 
mostra como os factores culturais e ideológicos agem sobre a realidade social e 
política);
1. À letra, utopia significa porém (ou por isso mesmo) não lugar, lugar inexistente, 
nenhures.
Têm sido muitos os livros com construções de Cidades ideais, mais felizes ou mais 
justas. Entre todos, lembre-se o de TOMÁS MORUS (Utopia,
1516), sendo ”Utopia”, uma república insular descrita por um viajante português, 
Rafael Hifiodeu. Para um relance panorâmico sobre o assunto, v. MANUEL 
ANTUNES, ”Utopia”, in Pólis, V, págs. 1465 e segs.; JEAN SERVIER, L’Utopie, 
Paris, 1979; PAULO FERREIRA DA CUNHA, Constituição, Direito e Utopia, 
Coimbra, 1996.
Mas igualmente se conhecem anti-utopias ou descrições de organizações políticas 
negadoras de liberdade e de felicidade das pessoas: v., por exemplo, no nosso tempo, 
1984, de GEORGE ORWELL.
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e) Que, apesar de essencialmente voltadas para o poder, não ignoram, muitas vezes, os 
elementos sociais ou os condicionamentos sócio-económicos do poder’.
11 - Importa discernir tipologias clássicas (antigas e modernas) e tipologias actuais 
(tipologias surgidas no século XX, frente aos problemas da nossa época).
As tipologias clássicas possuem de comum:
a) São tipologias simples - cada uma delas, ao procurar a suma divisio, adopta, de 
regra, um só critério de base;
b) Conferem todo o relevo à titularidade e ao exercício do poder, numa postura tanto 
de observação de factos quanto de formulação de juízos de valor;
c) 0 elemento prescritivo entra, por um lado, através da distinçãoentre formas puras e 
formas degeneradas e, por outro lado, através do apontar de formas mistas (desde 
Políbio e Cícero a Harrington, Locke e Montesquieu, mas não Bodin, Hobbes ou 
Rousseau).
Por seu turno, as tipologias propostas no século XX ostentam COMO características 
gerais:
1. V. já o cap. III do livro VI da Política de Aristóteles.
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a) Adoptam critérios extremamente variados e, não raro, critérios múltiplos;
b) Situam-se quase todas no âmbito da democracia (que é a legitimidade prevalecente 
hoje);
c) Atendem, não raro, a considerações de índole económica e social (ou implicam-
nas).
111 - As tipologias clássicas radicam em Platão e Aristóteles, e através de Cícero, S. 
Tomás de Aquino, Maquiavel, Bodin e outros, prolongam-se até ao século XX. E é 
usual contrapor tipologia tripartida e tipologia bipartida.
Na tipologia tripartida distinguem-se monarquia, aristocracia, democracia 
(república, politeia, na expressão de Aristóteles). Na tipologia bipartida, ligada a 
Maquiavel, monarquia (principado) e república.
IV - As tipologias propostas no século XX assentam, em grande parte, nas tipologias 
clássicas, revendo-as ou adaptando-as às novas condições. Mas encontram-se, 
igualmente, tipologias que apelam para outros critérios classificativos mais ou menos 
exigentes.
ais coerente e a mais compreensível De entre as primeiras, a m
pelo homem da rua é a dicotomia democracia-ditadura. Também
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se fala em regimes de poder civil e regimes de poder militar. E no âmbito da 
democracia, em democracia directa, democracia representativa e democracia 
semidirecta (a que alguns aditam a democracia semi-representativa) e em 
democracia censitária (ou burguesa) e democracia de massas.
Exemplos de tipologias para além da detenção do poder: pluralismo e monismo 
político ou, de outra perspectiva, regimes pluripartidários e regimes 
monopartidários; regimes liberais, autoritários e totalitários; e regimes capitalistas e 
socialistas.
V - Ilustração da índole histórica das tipologias e a contraposição entre monarquia e 
república:
a) Até ao século XVIII, a monarquia ou principado como governo de um só, 
independentemente do processo da sua designação’, e a república (praticamente 
quase sempre aristocrática) como governo de um colégio ou assembleia.
b) Durante a Revolução francesa, a monarquia como governo de um só (ligado às 
características da monarquia absoluta) e a república como governo do povo (fundada 
no princípio democrático, portanto).
1. Houve, assim, monarquias hereditárias, por cooptação (de algum modo, o Império 
Romano) e por eleição (monarquia visigótica, Império Germânico, Polónia, etc.).
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c) Ao mesmo tempo, nos Estados Unidos (MADISON) e depois, durante a maior parte do 
século XIX, a república como governo representativo contraposto à democracia pura ou 
governo directo’.
d) No século XIX conciliação entre monarquia (absoluta) e república (democrática) através 
de uma forma mista, a monarquia constitucional (nuns casos com prevalência do princípio 
monárquico - monarquia limitada - noutros com prevalência do princípio democrático - 
monarquia parlamentar - e noutros ainda com equilíbrio entre eles, embora com 
concentração de poderes no Rei - monarquia orleanista).
e) No século XX o desaparecimento do princípio monárquico e redução das características 
da monarquia (agora só constitucional) à hereditariedade da chefia do Estado, mas, em 
contrapartida, podendo entender-se que a república exprime um princípio democrático 
qualificado (de onde, desde logo, a ausência de Chefe de Estado ou um Chefe de Estado 
colegial ou singular electivo)2.
1. The Federalist, 1787, n.Q 14.
2. Cfr., por exemplo, GIOVANNI CASSANDRO, ”Monarchia”, in Enciclopedia del Diritto, 
XX-VI, págs. 724 e segs.; ANTONIO PAPELL, La Monarquia espaflola y el Derecho 
constitucional europeo, Barcelona, 1980; NICOLA ~EUCCI, Republica, in Dizionario di 
Politica, 2.L’ ed., Turim,
1993, págs. 960 e segs.; NUNO ROGEIRO, República, in Polis, V, págs. 414
e segs.
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3. AS GRANDES CLASSIFICAÇõES DOUTRINAIS
1 - A primeira grande classificação doutrinária a referir é a de PLATAO (A República, As 
Leis).
Na linha do seu pensamento, para ele todas as formas de governo existentes são corruptas e 
Estado óptimo há um só.
Reduz essas formas a quatro, segundo graus crescentes de imperfeição (ou decrescentes de 
perfeição):
1) a timocracia (governo da honra ou de homens honrados ou transição entre a Constituição 
ideal e a Constituição real, como seria o caso de Esparta);
2) a oligarquia ou fornia corrupta -de aristocracia;
3) a democracia;
4) a tirania. E indica duas formas ideais, indiferentemente: a monarquia e a aristocracia 
(de que é degenerescência a timocracia).
Para Caracterizar estas formas de governo, PLATÃO examina as virtudes e os vícios das 
respectivas classes dirigentes e a legalidade ou a ilegalidade da actuação dos governos. A 
passagem de uma forma a outra dá-se com a mudança de gerações e com a corrupção dos 
seus princípios pelo excesso que conduz à discórdia.
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11 - Mas a mais célebre das análises das formas de governo pertence a 
ARISTóTELES (Política, cap. V do livro 111), se bem que o critério fundamental em 
que assente remonte a HERóDOTO.
É um critério quantitativo - quem governa (se é um homem só, se são poucos ou 
muitos) a que acresce um critério valorativo
- como governa (qual o interesse ou o bem almejado pelos governantes, se o bem 
geral, se o bem apenas deles).
Formas puras revelam-se a monarquia, a aristocracia e a ”politeia”. Formas 
degeneradas a tirania, a oligarquia e a democracia (a democracia aparece como 
governo em favor dos pobres, tal como a oligarquia se define como governo em favor 
dos ricos). Cada uma destas formas compreende subdistinções (por exemplo quanto à 
monarquia, a dos tempos heróicos, a de Esparta e a despótica, do Oriente).
Como hierarquia das formas de governo, propõe ARISTóTELES uma muito 
semelhante à de PLATÃO (sendo a forma pior a degenerescência da melhor): 
monarquia - aristocracia ”politeia” - democracia - oligarquia - tirania. Entende, porém, 
que o melhor governo seria uma conjugaçao de governos diversos, numa preocupação 
de mediania ou equilíbrio.
111 - POLíBIO (livro VI da História), escrevendo no século II antes de Cristo e 
debruçando-se sobre a Constituição romana, procede a um estudo dos mais completos 
das formas de governo.
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Segundo ele, existem seis fomias fundamentais de governo, três boas e três más; e há 
uma sétima forma, síntese das três formas boas (e de que seria exemplo a Constituição 
romana). É um tratamento simultaneamente sistemático, histórico e axiológico.
As formas boas de governo fundam-se no consenso e vêm a ser o reino, a 
aristocracia e a democracia (esta, no sentido que perduraria). As formas más 
repousam na força e vêm a ser a tirania, a oligarquia e a oclocracia. As formas boas 
e más sucedem-se em ciclos, deste modo: a monarquia decai em tirania; daqui passa-
se a aristocracia, que depois degenera em oligarquia; segue-se a democracia, que, por 
ser branda, cai em oclocracia (ou governo de multidão); volta-se à monarquia; etc.
A grande contribuição de POLíBIO é a sua formulação da tese do governo misto, 
associada à teoria dos ciclos. Como os ciclos mostram a breve duração das formas 
puras, para haver estabilidade toma-se necessário recorrer a governos mistos (como 
em Roma, em que os consules traduziriam o elemento monárquico, o Senado o 
elemento aristocrático e o povo o elemento democrático. Mas os governos mistos 
também se modificariam; e haveria ciclos ainda no interior dos próprios governos 
mistos.
IV - MAQUIÁVEL (0 Príncipe e Discursos sobre a Primeira Década de Tito Lívio), 
muitos séculos mais tarde, avança com uma concepção bastante diversa, no âmbito já 
do Estado moderno.
21Propõe uma bipartição, correspondente à efectiva situação do seu tempo (ao passo que 
na Grécia havia uma grande variedade de formas de organização): a contraposição 
entre república (que se encontrava em Itália, na Flandres e em certas cidades alemãs) 
e o principado (em rápido florescimento, então).
A república é o governo de vários, sejam alguns (aristocratas) Ou muitos ou todos 
(democracia). 0 principado ou monarquia o governo de um só. Na república tem de se 
formar uma vontade colectiva, na monarquia não há senão uma vontade individual. 
Divide os principados em hereditários e novos (estes provenientes de uma recente 
conquista do poder, num conceito que se aproxima do moderno conceito de ditadura). 
Para além disso, não deixa de elogiar os governos mistos, exaltando, a esse propósito, 
também ele, a República Romana.
V - Outra tipologia é a de JEAN BODIN, autor da obra celebérrima Os seis livros da 
República, publicada em 1576. JEAN BODIN ficou conhecido, sobretudo, como o 
teórico da monarquia centralizada (e, até certo ponto, da monarquia absoluta francesa) 
e por ter definido e lançado com êxito - propiciado pelas condições históricas - o 
conceito de soberania.
Contudo, nessa obra, BODIN procede a uma classificação formas políticas, tendo em 
conta a distinção entre titularidexercício da soberania.
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0 poder político poderia pertencer a um só, a vários ou a todos - de onde, 
respectivamente, monarquia
aristocracia e demo-
cracia. Entretanto, não bastaria atender à titularidade, era também necessário atender 
ao exercício e às pessoas ou instituições às quais era confiado - o próprio Rei, uma 
assembleia aristocrática ou uma assembleia popular.
Seria, assim, possível combinar as formas de governo em razão da titularidade com as 
formas de governo em razão do exercício; poderia haver uma titularidade monárquica 
e um exercício aristocrático ou até democrático do poder, assim como poderia haver 
uma titularidade aristocrática e um exercício monárquico ou democrático, e uma 
titularidade democrática com um exercício monárquico ou aristocrático. E daí não há 
uma divisão tripartida segundo o pensamento de ARISTóTELES ou de POLíBIO, mas 
uma divisão em nove grandes formas de governo:
- monarquia monárquica (que só aparentemente seria um pleonasmo);
- monarquia aristocrática;
- monarquia democrática;
- aristocracia aristocrática;
- aristocracia monárquica;
- aristocracia democrática;
- democracia monarquica;
- democracia aristocrática; e
- democracia democrática.
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Com isto, chega-se a formas aparentemente mistas. Só que o próprio BODIN vem, 
polemicamente, pÔr em causa a existência de governos mistos, afirmando que, em 
qualquer Estado, há sempre um princípio que prevalece.
Finalmente, num segundo momento ou de um ângulo prescritivo, BOD1N coloca a 
problemática do modo como o poder é exercido, dos resultados e do valor desse 
exercício, e vem então propor uma tripartição dos governos em legítimos, 
despóticos e tirânicos. É outra maneira de pensar a velha distinção entre governos 
puros e corruptos. A monarquia que BODIN preconiza é, obviamente, uma monarquia 
legítima ou régia, em que os súbditos obedecem às leis do rei e o rei às leis da 
natureza.
VI - outra formulação com interesse é aquela que no século XVIII, GIAMBATTISTA 
VICO (autor de La Scienza Nuova) apresenta no âmbito da sua filosofia da história. 
Não é que introduza novos termos; o que ele faz é uma correlação entre as formas 
políticas e as fases da evolução histórica, tomando Roma como referência.
Haveria três idades: a dos deuses, a dos heróis e a dos homens. A idade dos deuses 
corresponderia à teocracia, a dos heróis à aristocracia e a dos homens quer à 
democracia ou república popular quer à monarquia. A sucessão de formas políticas 
seria: aristocracia (a primeira forma de Estado), democracia e monarquia.
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VII - Muito mais influente viria a ser, contudo, MONTESQUIEU. 0 seu famosíssimo 
De VEsprit des Lois compreende toda uma doutrina do governo, de que não é 
senão um dos aspectos a separação de poderes.
MONTESQUIEU agrupa as formas políticas também a partir de uma tripartição. Mas 
esta tripartição não obedece já ao esquema aristotélico, tende a ser uma combinação 
da concepção aristotélica com a análise das formas do governo em boas e más e em 
perfeitas e imperfeitas.
ao, pois, ess
S- as formas a república, a monarquia e o despotismo. A república e 
monarquia vem na linha de MAQUIAVEL, e acrescenta-se uma terceira forma, o 
despotismo, o qual corresponde ao governo imperfeito.
A república e o governo de todos por um grupo de homens, por um colégio de 
homens, sejam alguns, sejam todos. A monarquia e o governo de todos Por um só 
homem, mas um só homem que exerce o poder com equilíbrio, na perspectiva do bem 
comum. 0 despotismo é o governo imperfeito geralmente exercido Por um só homem 
sem ter em conta o bem comuin’.
1. Para MONTESQUIEU que escreve considerando não só a Europa mas também a 
Ásia, a república e a monarquia seriam as formas europeias de governo e o 
despotismo seria a forma asiática de governo. É óbvio o eurocentrismo.
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Daqui passa MONTESQUIEU para uma segunda classificação, agora sob prisma 
prescritivO e valorativo, declarando a monarquia e a república governos moderados e 
contrapondo-lhes o governo despótico. E é nesta distinção fundamental que vai 
entroncar a separação dos poderes, porque os governos moderados se definem não já 
pela titularidade ou pelo exercício, mas sim pela limitação de poder.
ou seja, segundo uma classificação descritiva, pode haver república, monarquia, 
despotismo. Segundo uma classficação prescritiva, poder moderado e poder despótico.
VIII - Também KANT se ocupa (na Paz Perpétua) da análise das formas políticas, 
observando a diferença das pessoas que possuem o supremo poder do Estado e o 
modo de governar o povo.
Só há três formas possíveis de soberania (forma imperfl): ou a soberania é possuída 
por um só, por alguns ou por todos os que formam a sociedade civil. De onde, 
autocracia, aristocracia e democracia, ou poder do príncipe, da nobreza e do povo
Quanto à forma de governo (forma regiminis) ou modo como o Estado faz uso da 
plenitude do seu poder, - ele ou é republicano ou é despótico. 0 princípio republicano 
corresponde ao princípio político da separação do poder executivo do poder 
leg,slatIvo; o
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despotismo é o princípio da execução arbitrária pelo Estado das leis que ele a si 
mesmo deu (sendo, por conseguinte, a vontade pública manejada pelos governantes 
como sua vontade privada).
Das três formas de Estado, a democracia é, no sentido próprio da palavra, 
necessariamente um despotismo, porque funda o poder contra executivo no que todos 
decidem sobre um e até, por vezes,
um - se não houve o seu consentimento. Para que a forma de governo seja adequada 
ao conceito de direito deverá, portanto, basear-se no sistema representativo, único 
capaz de tomar possível uma forma republicana.
IX - No século XX, HEGEL (na sua Filosofia do Direito) adoptaria uma análise algo 
semelhante à de MONTESQUIEU, distinguindo despotismo, democracia e monarquia 
(onde MONTESQUIEU falava em república, fala HEGEL em democracia).
HEGEL procede à contraposição não apenas tendo em conta a titularidade e o 
exercício do poder político mas tendo em conta também a própria estrutura cultural e 
social subjacente ao exercício do poder. 0 despotismo corresponderia a uma sociedade 
não diferenciada, em que a ideia de direito não estaria ainda assente, a uma sociedade 
atrasada ou primitiva; na democracia, já se verificaria uma determinada organizaçã9 
política e social, mas
’a que se daríam a unidade da imperfeita; seria apenas na monarqui 1
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sociedade e a realização plena da ideia de História e da ideia de Sociedade.A monarquia seria, pois, a forma mais perfeita e a última fase da organização política 
que se verificaria ao longo dos tempos. Não se confundiria, contudo, com a monarquia 
absoluta; seria a monarquia constitucional - a monarquia constitucional prussiana 
(bem diferente da francesa) e em que se disporiam três poderes, o legislativo, o de 
governo e o do soberano.
X - Tipologia bem característica do século XX é a de CARL SCHMITT (no seu livro 
Legalidade-Legitimidade), assente numa determinante visão política das funções do 
Estado.
Há quatro funções do Estado: a legislativa, a administrativa, a jurisdicional e a 
política. Consoante cada uma destas funções predomine sobre as demais e consoante, 
por conseguinte, o órgão correspondente a essa função prevaleça sobre os demais 
órgãos, encontra-se uma forma política específica.
Assim, caberia distinguir: o Estado legislativo - aquele em que na forma de governo 
prevalecem a função legislativa e os respectivos órgãos; o Estado jurisdicional ou 
judicial - em que são os tribunais os órgãos centrais da vida pública; o Estado 
administrativo - em que predomina a função administrativa, há um
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domínio do Estado pelos órgãos administrativos; e o Estado governamental - em que a 
função de direcção política é a função essencial e são os órgãos de direcção política 
que prevalecem.
0 Estado legislativo e o Estado jurisdicional teriam correspondido a formas do século 
XIX, sendo o Estado legislativo característico da Europa e o Estado judicial 
característico dos Estados Unidos da América.
0 Estado administrativo corresponderia aos Estados da primeira fase do século XX.
0 Estado governamental que se lhe seguiria, seria um Estado de decisão política, com 
prevalência de poder no órgão ou nos órgãos aos quais incumbe imprimir sentido, em 
cada momento, à vontade do Estado (repare-se na conexão com o conceito 
decisionista de Constituiçao e com a situação vivida entre as duas guerras na Europa, 
particulannente na Alemanha).
X1 - Nos antípodas de SCHMITT, fica a Teoria da Constituição de KARL 
LOEWENSTEIN, toda construída (também não pouco por causa da experiência 
histórica e pessoal de Autor) como teoria de limitação ou de controlo do poder, numa 
renovação do pensamento vindo de LOCKE e de MONTESQUIEU.
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LOEWENSTEIN, por isso, apresenta uma bipartição das formas de governo em razão 
de um critério da limitação:
- Autocracia: se o poder está concentrado em alguém, seja um homem só, seja um 
grupo, seja um partido, seja uma assembleia;
- Constitucionalismo: se o poder está repartido por vários centros, por vários órgãos, 
por várias entidades.
E esta classificação está directamente relacionada com aquela que KARL 
LOEWENSTEIN faz das Constituições em normativas, nominais e semânticas. As 
Constituições normativas são cumpridas como verdadeiros sistemas normativos, 
representam uma limitação do poder e, portanto, são as Constituições próprias do 
constitucionalismo; pelo contrário, as Constituições nominais e semânticas estão 
ligadas à autocracia (pelo menos, à autocracia moderna).
X11 - No seu Tratado de Ciência Política, GEORGES BURDEAU estuda as formas 
governamentais e os regimes políticos.
Dentro das formas governamentais, contrapõe governos monocráticos e 
deliberativos (conforme os mecanismos de poder
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são animados por uma força única ou por uma pluralidade de forças). Os governos 
monocráticos englobam as monocracias autoritárias e as monocracias populares. Os 
governos deliberativos são aqueles em que há discussão e oposição.
Nos regimes, contrapõe regimes democráticos e autoritários e na democracia 
considera ainda:
A democracia governada (própria do século XIX): o povo teria a titularidade, mas não 
teria o acesso real ao poder, o povo seria um povo jurídico e não um povo real;
E a democracia govemante (própria do século XX): o povo real e a sua vontade real 
teriam acesso ao poder, seja na democracia do poder aberto ou democracia pluralista 
de tipo ocidental; seja na democracia de poder fechado ou democracia marxista, 
equivalente a monocracia popular.
X111 - Muito diferente é a análise de GABRIEL ALMOND
(Política Comparada), tomando como critério a progressiva diferenciação de funções 
de Estado.
Donde:
1. Sistemas primitivos: com indiferenciação de funções e órgãos;
31
2. Sistemas tradicionais - correspondentes a não acesso das pessoas, dos súbditos, ao 
poder;
3. Sistemas modernos - nos quais ocorre a participação crescente no poder e a 
diferenciação de funções do Estado.
XIV - Maneira de ver em estreitos moldes jurídicos e, naturalmente, a de KELSEN 
(Teoria Geral do Estado). As formas de governo classificam-se segundo os processos 
de criação do direito, e daí que:
- A democracia se caracterize pela participação dos destinatários das normas jurídicas, 
dos governados, na formação de vontade estadual, pela autodeterminação dos 
governados, pela liberdade;
- E a autocracia, pelo contrário, por a vontade estadual se formar sem participação dos 
governados, sem autodeterminação, sem liberdade’.
1. Muitas outras tipologias poderiam ser resumidas.
Por curiosidade, vale ainda a pena citar o quadro das formas de governo de 
FERNANDO PESSOA (”Considerações pós-revolucionárias”, in Páginas de 
pensamento político - 1, 1910-1919, com organização de Antônio Quadros, Lisboa, 
1986, pag. 58):
32
4. DISTINÇÃO DE CONCEITOS PROPOSTA
1 - Indicadas as principais tipologias de formas políticas, toma-se ainda mais evidente 
que só é possível prosseguir no tratamento do tema, desde que se proceda a um 
rigoroso balizar de fronteiras conceituais.
Temos, por um lado, conceitos de capital importância na teoria do Estado (tanto de 
uma perspectiva jurídica como politológica), mas que devem a priori ser afastados 
por, embora conexos com a matéria que nos ocupa, para ele só relevarem por via 
indirecta. São os de tipo histórico do Estado, de tipo constitucional de Estado e de 
forma de Estado.
E temos, por outro lado, aquelas figuras que se prendem com os problemas a abordar 
aqui e a respeito das quais há-de ser feita a necessária destrinça. São as de forma de 
governo, sistema de governo, forma institucional, sistema eleitoral, sistema de 
partidos, regime e sistema político.
Aristocratismo Democratismo
Monarquismo Monarquia absoluta Monarquia democrática
Individualismo Cesarismo (?)
Republicanismo República aristocrática República democrática (pura)
Individualismo integral
Anarquismo Oligarquia Socialismo
Anarquia pura
33
II - Quando pensamos em Estado temos de pensar sempre numa certa concretização 
do Estado, numa certa manifestação histórica de Estado; pois é disso que se cuida 
quando se fala em tipos de Estado’. É diferente o Estado moderno do Estado romano, 
por exemplo; e aqui só cabe cuidar do Estado moderno.
A noção de tipo constitucional de Estado tem (ou teve) particular interesse no século 
XX, causa do confronto de diferentes formas organização política, económica e social 
portanto, também, constitucional que nele verifica (ou verificou). Dentro do mesmo 
histórico de Estado, o europeu, inserem-se tipos constitucionais tão diversos, e em luta
durante quase todo o século, como o Estado de Direito (primeiro liberal, depois 
social), o Estado marxista,3
-lenínista e o Estado fascista
Uma coisa vem a ser a contraposição entre Estado simples ou unitário e Estado 
composto (designadamente Estado federal), outra a distinção entre monarquia 
absoluta e governo representativo, ou entre sistema parlamentar e sistema 
presidencial, ou entre sistema monista e sistema pluralista, para só dar dois ou três 
exemplos. Uma coisa é a forma de Estado, outra a forma ou o sistema de governo.
1. V. Manual de Direito Constitucional, I, 5.1 ed.,Coimbra. 1996, págs. 49 e segs.
2. V. Manual .... págs. 93 e segs.
3. Pelo contrário,o Estado islâmico fundamentalista (que existe no Irão e procura 
emergir noutros países) já não pode integrar-se aí. Ele é out-,-) tpo histórico de 
Estado.
34
III - A forma de governo (tomando governo em sentido lato, equivalente ao grau 
mais denso de fenômeno político) tem, precisamente, que ver com a relação política 
fundamental - a relação entre govemantes e governados. É o modo como se
estabelece e estrutura essa relação; e estabelece-se e estrutura-se em resposta a quatro 
problemas - os problemas da legitimidade do poder, da participação, do pluralismo ou 
da liberdade e da unidade ou divisão de poder.
Além destes problemas (de certa maneira pressupostos por eles e também, de outra 
maneira como problemas autónomas), põem-se todos os problemas concementes às 
relações entre órgãos de governo (entre órgãos de função política), ou até à existência 
ou não de uma pluralidade de órgãos govemativos. E somente aqui é que, em rigor, se 
encontra o conceito de sistema de governo. Ao passo que a forma de governo 
abrange a totalidade da vida política, a forma de governo confirma-se à estrutura 
interna do poder, as instituições e ao estatuto dos govemantes.
Melhor se compreenderá a diferença dos dois conceitos, se se observar a situação 
política na Europa, na América e noutras partes do mundo: hoje prevalece ou tende a 
prevalecer a mesma forma de governo - a democracia representativa - sem embargo da 
grande variedade de sistemas de governo, sistemas parlamentares, presidenciais, etc1.
1. Cfr., embora não coincidente, a distinção entre formas de Estado e formas de 
governo adoptada por alguma doutrina em Portugal e no estrangeiro: assim, 
BARBOSA DE MELO, Democracia e Utopia, Coimbra, 1980, pág. 40.
35
Pelo contrário, Pouco conteúdo político tem hoje, corno se notou já, o contraste 
entre monarquia (a monarquia constitucional) e república. Não deixa, porém, apesar 
de tudo, de revestir algum significado a nível institucional e de cultura cívica, pelo 
que se justifica propor um conceito autónomo para o contemplar - o de forma 
institucional.
A compreensão das formas e dos sistemas de governo dos dois últimos séculos requer 
o conhecimento dos sistemas eleitorais e dos sistemas de partidos. Realidades (de 
direito e de facto) bem caracterizadas, entrelaçam-se com essas formas e esses 
sistemas de governo, ora como seus condicionamentos, ora como suas decorrências, 
sem com eles se confundirem.
IV - Por último, cabe aludir a conceitos mais amplos, mais complexos, de síntese; o 
conceito de regime político e o conceito de sistema político.
o conceito de regime é, essencialmente, um conceito ligado ao conceito de 
Constituição: regime político é a expressão política da Constituição material. A cada 
Constituição material corresponde um regime político, uma concepção dos fins e dos 
meios do poder e da comunidade. Regime político, aliás, não se esgota na mera 
organização do poder político, prende-se também, e muito, com os direitos 
fundamentais e com a organização económica e social.
36
Por seu turno, o sistema político atende muito mais à efectividade do que à 
normatividade; e abarca não só os órgãos e instituições formais ou constitucionais 
mas também as demais instituições e corporações políticas ou sociais politicamente 
relevantes, as forças políticas (partidos) e económico-sociais (sindicatos, associações 
patronais), a ideologia dominante e o enquadramento exterior do Estado’.
V - Na Constituição portuguesa actual, alguns destes conceitos aparecem mais ou 
menos explicitamente.
A forma de Estado esta patente no art. 6.2: ”0 Estado é unitário ... - Os arquipélagos 
dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-
administrativos e de órgãos de governo próprios”.
A forma de governo é definida nos arts. 9.% alínea c), e 10.9, n.9 2 como democracia 
política e no art. 112.2 como sistema democrático; e recortada através de elementos 
como a soberania popular (arts. 2.2, 3.% ri.!’ 1. e 111.2), o pluralismo (art. 2.2), a 
representação política (arts. 10.9, 49.` e 116.L» e a separação e a interdependência de 
órgãos de soberania (arts. 113.2 e 114.9).
1. Cfr., por todos, DAVID EASTON, The Political System, Nova Iorque, 1953; 
GEORGES BURDEAU, Traité .... VII, págs. 578 e segs.
37
0 sistema de governo decorre dos poderes, das acções recíprocas e dos estatutos dos 
vários órgãos políticos - a nível nacional, do Presidente da República, da Assembleia 
da República e do Governo (maxime arts. 123.2, 124.9, 136.1’ e segs., l64.2 e segs., 
193.L> e segs. e 201.2 e segs.); e a nível regional, da assembleia legislativa e do 
governo regional (art. 233.2).
A forma institucional república - ligada à existência de um Presidente da República 
electivo (mas não só)’ - é apresentada, menos correctamente, como forma de governo: 
”As leis de revisão constitucional terão de respeitar: - b) A forma republicana de 
governo” (art. 288.9, alínea b)”.
Os sistemas eleitorais - porque há tantos quantos os órgãos de base electiva - 
aparecem em numerosos preceitos (arts. 116.9, n.2
5, 129Y, 152.2 e 155.2, 2319, n.2 2, 241.9, n.2 2, 247.2, n.2 2, 252.2 e
260.2). Já não, como não poderia deixar de ser, o sistema de partidos.
0 regime político, esse, é assim resumido no art. 2.9: ”A República Portuguesa é um 
Estado de Direito Democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de 
expressão e organização política democráticos e no respeito e na garantia da 
efectivação dos direitos e liberdades fundamentais que tem por objectivo a realização 
da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia 
participativa”.
38
r
CAPITULO II
OS PROBLENIAS CARDEAIS
§ 1.o LEGITIMIDADE
5. SENTIDO DA LEGITIMIDADE
1 - Um princípio de legitimidade’ está presente em qualquer governo e em qualquer Estado.
1. V., entre tantos, MAX WEBER, Wirtschaft und Geselischaft, 1922, trad. cast. Economia y Sóciedad, 
México, 1944-1969, 1, págs. 170 e segs.; GUGUELMO FERRERO, Pouvoir - Les Génies de la Cité, 
Nova Iorque, 1942; Lidêe de Légitimité, obra colectiva, Paris, 1967; ALESSANDRO PASSERIN 
UENTRÈVES, Obedienza e resistenza in una società democratica, Milão,
1970; REINHOLD ZIPPELIUS, op. cit., págs. 255 e segs.; MARCELLO CAETANO, op. cit., 1, págs. 
293 e segs.; PouvoirS, n.9 5, 1978; AFONSO QUEIRó, ”Tirania”, in Verbo, X-VH, págs. 1579 e segs.; 
Legitimation of Regimes, obra colectiva ed. por BOGI)AN DENITCH, Beverly HilIs e Londres,
1979; Conflict and Control - Challenge ofLegitimacy ofModern Governments, obra colectiva ed. por 
Anthon J. Vidich e Ronald M. Glossman, Beverly HilIs e Londres, 1979; GOMES CANOTILHO, 
Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, págs. 14 e segs.; Dictatures et 
Légitimité, ob. col. sob direcção de Maurice Duverger, Paris, 1982; JOÃO BAPTISTA
41
Todas as formas de governo assentam numa determinada justificação. Pretendem 
fundamentar-se, legitimar-se em certo princípio (ou ideia de Direito, para usar uma 
expressão de
rini GEORGES BURDEAU). Para lá da legalidade - ou ’confo dade com o 
próprio Direito positivo que criam - para se radicarem e durarem, precisam de 
legitimidade - ou conformidade com critérios, objectivos, valores aceites na 
comunidade’.
As tipologias básicas de formas de governo são (como Mostrámos) tipologias não 
apenas descritivas mas também preceptivas: não compreendem só os governos que 
existem mas também os que devem existir. Ora, isso liga-se directamente com as 
concepções de legitimidade - de como deve o Estado ser, de como deve ser a
MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra,
1983, págs. 173 e segs.; OLIVEIRA BARACHO, ”Legitimidade do poder”, in Revista 
da Associação dos Magistrados Mineiros, vol. 11, 1983, págs. 143 e segs.; n.2 de 
1984 de Sociologiadel Diritto; MARTIM DE ALBUQUERQUE, ”Legitimidade”, in 
Polis, 111, págs. 1017 e segs.; Diritto e Legittimazione, obra colectiva dirigida por 
Renato Treves, Milão, 1985; PAULO BONAVIDES, op.cit., págs. 113 e segs.; 
JOAQUIM AGUIAR, ”Normas de dominação e sociedade: o caso do 
neopatrimonialismo”, in Análise Social, 1987, 2.Q, págs.
241 e segs.; Coniparing Pluralist Democracies, obra colectiva ed. por MATTEI 
DOGAN, Boulder, Westview, 1988; TÉRCIO SAMPAIO FERRAZ, MARIA 
HELENA DINIZ e RITINHA A. STEVENSON GEORGALIKAS, Constituição de 
1988 - Legitimidade, Vigência e Eficácia, Supremacia, São Paulo, 1989; MARIA DE 
ASSUNÇÃO ESTVES, A Constitucionalizaçâo da Direita de Resistência, Lisboa, 
1989, págs. 19 e segs. e 101 e segs.
1. Assim como, em momentos revolucionários ou de ruptura, mesmo não havendo 
ainda uma nova legalidade, a legitimidade proclamada serve de princípio - de direito, 
e não de facto - por que se vai reger o Estado.
42
organização do poder político, de como deve o Estado organizar-se e funcionar para 
cumprir os seus fins.
Mais ainda: conforme escreve JELLINEK, o poder tem de assentar na convicção 
popular sobre aelecomitimaiidsaOduem.Esta aprovação, expressa por diferentes 
maneiras enos
do Estado vigor, é uma condição permanente na forniaação concreta
e constitui uma das funções necessárias
omunidade popular como elemento constitutivo do Estado’.
Qualquer poder ou qualquer govemante, para ser poder, para governar ou realizar os 
seus fins carece sempre de ser reconhecido como tal pela comunidade. Ele, em rigor, 
só é poder político a partir dessa relação - a partir da relação bilateral que se 
estabelece entre quem governa e quem é governado.
Não basta o governante invocar qualquer intenção do seu poder ou ter, pura e 
simplesmente, a força material para se fazer obedecer; ou apresentar-se ao serviço 
deste ou daquele projecto ou ideologia. Tem ainda de obter o consentimento, pelo 
menos passivo, dos destinatários do poder. Tem ainda de se configurar como 
autoridade.
Em que consiste ou em que se baseia esse consentimento? Antigamente, dir-se-ia 
prevalecerem os factores espirituais (as
1 - QP. cit., pág. 318.
43
tradições, as crenças, as doutrinas políticas); mais recentemente, privilegiam-se os 
factores económicos, seja o domínio de classe ou a conjuntura de riqueza ou bem-
estar; e também se tem procurado interpretá-los em meros moldes sociológicosi.
Mas afigura-se mais correcto integrar todos os elementos num conjunto complexo. A 
questão da legitimidade não releva só da cultura política, ou só das concepções 
jurídicas, ou só da situação económico-social, ou só dos condicionalismos 
geográficos. Releva de todos eles e do modo como se dispõem em cada país e em cada
época.
Há uma problemática teórica geral da legitimidade e há tantos problemas de 
legitimidade em concreto quanto os Estados e as formas de governo, simultânea ou 
sucessivamente.
6. A LEGITIMIDADE NA HISTóRIA
1 - A temática da legitimidade está, pois, sempre presente ao longo dos tempos. 
Revela-se, porém, mais importante ou mais candente em momentos de crise.
1. Cfr., por exemplo, P.11. PARTRIDGE, Consent and Consensus, Londres,
1971; Democracy, Consensus, Social Contract, obra colectiva editada por PIERRE 
BIRNBAUM; ANDRES OLLERO, ”Consenso: racionalidad o legitimación?”, in 
Anales de Ia Catedra Francisco Suarez (Universidad de Granada), 1983-1984, págs. 
164 e segs.
44
Não é por acaso que ocupa um grande lugar na doutrina cristã da Idade Média, quando 
se procura, no meio de enormes convulsões, estabelecer situações políticas com 
estabilidade e que, ao mesmo tempo, sejam situações de limitação de poder (porque 
legitimar o poder é ao mesmo tempo limitá-lo de acordo com os fins correspondentes 
à legitimidade). E é então que BÁRTOLO fórmula a contraposição entre legitimidade 
de título (ou legitimidade derivada do modo de designação) e legitimidade de 
exercicio (ou legitimidade derivada do modo de exercício das funções ou do poder 
político).
Nem é Por acaso que a questão volta a ter uma grande acuidade na Europa nos séculos 
XVIII e XIX. Se na Inglaterra se transita, como se sabe, com relativa facilidade, para a 
monarquia parlamentar, já na maior parte do Continente tal não acontece e, em alguns 
países - entre os quais Portugal - a instauração de formas liberais e democráticos 
mostra-se lenta e precária’.
0 século XX, século de revoluções e de transformações radicais por toda a parte, viria 
a ser, finalmente, também ele marcado pela legitimidade: destruição de antigas 
legitimidades monarquicas ainda subsistentes e- de legitimidades imperiais, conflitos 
de legitimidades, assim como, em alguns casos, consolidação ou sedimentação de 
princípios de legitimidade antes apenas afirinados nos textos constitucionais.
1. Recorde-se que no século XIX, português, espanhol e francês legitimistas eram 
aqueles que defendiam a legitimidade monárquica e, particularmente, a legitimidade 
monárquica absoluta.
45
11 - A propósito da passagem da legitimidade monárquica absoluta do século XVIII 
para a legitimidade democrático-liberal ou monárquico-liberal ou monárquico-
constitucional ao longo do século XIX, GIGLIELMO FERRERO apontou três formas 
de governo:
Em primeiro lugar, os governos legítimos: aqueles que são aceites pela colectividade, 
aqueles em relação aos quais a colectividade professa a crença na sua razão de ser, na 
sua qualidade legítima para exercer o poder.
Em segundo lugar, os governos quase/legítimos: aqueles govemos que invocam um 
tipo de legitimidade, mas que têm de se defrontar com outra legitimidade que ainda 
subsiste na colectividade. E, quando isto acontece, os governos quaselegítimos têm 
muitas vezes que se impor pela força.
- Em terceiro lugar, os governos pré-legítimos: aqueles governos que estão em vias 
de obterem, mas ainda não obtiveram, o assentimento na comunidade.
Esta análise pode estender-se a muitas situações do século XX.
111 - 0 problema da legitimidade não se suscita apenas no âmbito dos ordenamentos 
internos dos Estados. Suscita-se outrossim a nível de relações internacionais’.
1. V. JORGE MIRANDA, Direito Internacional Público, 1, Lisboa, 1995, págs.
256 e segs e autores citados.
46
0 reconhecimento de Estado e de outros sujeitos de Direito internacional e o 
reconhecimento de Governo (este, aliás, só ocorrendo quando haja rupturas 
constitucionais) implica a observância de certas regras jurídicas e tem-se chegado 
a pretender ainda o respeito de certos padrões de referência, valores ou objectivos 
assumidos como dominantes pela comunidade internacional.
Pense-se no princípio das nacionalidades no século XIX e no da autodeterminação dos 
povos do século YX como justificativos ou legitimadores de movimentos 
irredentistas, secessionistas ou anticoloniais ou, ao mesmo tempo, na ilegitimidade da 
intervenção estrangeira para provocar o desmembramento de um Estado.
Pense-se, quanto ao reconhecimento de Governo, na doutrina monárquica da Santa 
Aliança até 1848 e nas doutrinas de legitimidade democrática difundidas na América 
Latina. Ou, na Europa após 1945, na exigência de formas democráticas, com 
parlamentos resultantes de eleições livres, para o acesso de qualquer Estado a 
organizações internacionais (Conselho da Europa, Comunidades Europeias).
7. TIPOS DOUTRINAIS DE LEGITIMIDADE
1 - Além da já referida visão dicotómica legitimidade de título e legitimidade de 
exercício, talvez a mais conhecida classificação de tipos de legitimidade seja a 
tripartição proposta por MAX
47
WEBER de legitimidade tradicional, legitimidade carismática e legitimidade legal-
racional.
A legitimidade tradicional repousa na tradição, nas práticas costumeiras e em 
determinadas crenças morais, culturais, etc. E aqui haveria a salientar, historicamente,quatro sub-tipos, dois arcaicos ou originários e dois mais recentes. Os primeiros 
seriam o patriarcalismo antigo e a gerontocracia; os segundos seriam a organização 
patrimonial e a organização estamental.
Quanto à legitimidade carismática, corresponde ela ao poder personalizado e abrange 
os casos em que o poder é reconhecido a alguém em virtude de uma qualidade, de um 
dom específico dessa pessoa. Assim acontece, por exemplo, quando o poder remonta 
a determinados factos bélicos, a feitos de heroísmo, a grandes virtudes pessoais, a 
decisões políticas marcantes de um povo ou mesmo a laços de sangue.
A legitimidade legal-racional, essa assenta em normas jurídicas gerais e abstractas, 
ditadas pela razão. Forma mais avançada assinala aquilo a que MAX WEBER chama 
Estado administrativo-burocrático.
11 - Vale a pena aludir a, entre várias outras classificações, à que SERGIO COTTA 
sugere, embora num plano não tanto de legitimidade em si mesmo quanto de ideologia
de legitimidade.
48
Seriam as seguintes essas concepções, ou ideologias: ideologias de legitimidade 
histórica, de legitimidade racional e de legitimidade existencial. Os resultados, se não 
são opostos, completam os da observação de MAX WEBER.
As ideologias de legitimidade histórica procuram a legitimidade no sentido da 
História. E subdistinguem-se em ideologias de legitimidade histórica retrospectiva e 
de legitimidade prospectiva. 0 que diferenciaria estas últimas das primeiras 
(conservadoras, tradicionalistas) seria o facto de terem uma perspectiva de futuro, de 
buscarem na História a justificação, a legitimação da mudança, maxime da revolução, 
e não do status quo (assim, o marxismo).
Por seu turno, as ideologias de legitimidade racional baseiamse numa ideia de eficácia 
do poder: será legítimo aquele que, em termos de racionalidade, seja mais eficaz. 
Estas ideologias estão na base quer do despotismo esclarecido do século XVIII, quer 
das modernas tecnocracias do século XX. Ideia semelhante se pode ver, já na 
Antiguidade, em PLATÃO, ao referir-se aos filósofos-reis (que, em certa medida, se 
podiam, contrapor aos pretensos reis-filósofos do século XVIII).
Por último, as ideologias de legitimidade existencial baseiam-se na capacidade de 
promover a personalidade humana, a existência do homem em sociedade. Neste grupo 
se integra, mormente, a concepcão cristã de legitimidade, que é a adoptada por 
SERGIO COTTA.
49
111 - Importa também aqui fazer referência à mais sugestiva e fecunda das teses 
empíricas, de matriz sociológica, sobre legitimidade: a da legitimação pelo 
procedimento I. Pensada para o sistema jurídico em geral, aplica-se ainda à 
legitimidade do poder e dos govemantes.
Segundo LUHMANN, normas jurídicas concebidas como decisões apenas podem 
fundar-se noutras decisões, mas a legitimidade não repousa na decisão última. 
Repousa, sim, no próprio procedimento: é este, e não cada um dos seus componentes, 
que a confere.
Legitimidade pode então descrever-se como uma disposição generalizada para aceitar 
decisões de conteúdo ainda não definido, dentro de certos limites de tolerância2.
8. TENTATIVA DE QUADRO GERAL
1 - Numa tentativa de enquadramento geral do fenômeno de legitimidade, podem ser 
enunciados os seguintes critérios de destrinça:
1. É este, justamente, o título da obra famosa de NIKLAS LUHMANN (Legitimation 
durch Verfahren, 1969, de que há tradução portuguesa, Legitimação pelo 
Procedimento, Brasília, 1980).
2. Qp. cit., pag. 30.
50
- Objecto da legitimidade;
- Fundamento;
- Causa;
- Função; Forma.
11 - Os diferentes tipos de legitimidade distinguem-se em razão do objecto, dando 
resposta a problemas relativos ao poder político ou ao Estado em si mesmo, a 
problemas respeitantes à ilegitimidade das formas de governo e a problemas 
respeitantes à legitimidade dos concretos govemantes actuais.
Há correntes negativistas que negam a legitimidade de qualquer poder político: assim, 
designadamente, o pensamento anarquista. A grande maioria dos autores, no entanto, 
toma uma posição positiva ou afirmativa em relação à legitimidade do poder político.
Dentro desta corrente, que toma uma posição positiva em relação à legitimidade do 
poder político, duas teses se defrontam quanto ao fundamento dessa legitimidade. 
Para as teses transcendentalistas, esse fundamento deve procurar-se fora da sociedade: 
exemplo claro é o das teorias cristãs do direito divino, quer sobrenatural, quer 
providencial - Omnis potestas a Deo. Para as teses imanentistas, o fundamento da 
legitimidade do poder político deve buscar-se na própria sociedade. Exemplo bem 
demonstrativo é o
das teorias contratualistas.
51
No tocante às formas de governo, cabe considerar quatro princípios: o da 
legitimidade teocrática, o da legitimidade monocrática, o da legitimidade 
aristocrática e o da legitimidade democrática. A estes princípios podem corresponder 
grandes concepções de regime e de governo.
Quanto à problemática da legitimidade dos govemantes em concreto, ela pode 
colocar-se em relação ao título ou ao exercício insista-se (esta última adquire 
relevância autónoma quando os governantes exercem o poder em discrepancia com a 
ordem estabelecida); e assim pode dizer-se que o título de um govemante é legítimo 
ou ilegítimo ou que o exercício que faz do poder é, também, legítimo ou ilegítimo.
A distinção entre legitimidade de título e de exercício reporta-se aos governantes 
actuais, mas não deixa de ter implicações na legitimidade da forma de governo em 
concreto. No caso de um govemante possuir título legítimo, é porque se reconhece 
legitimidade à forma de governo; se ele apenas possui legitimidade de exercício, está 
a agir, o mais das vezes, à margem da forma de governo, por sua vez considerada ou 
não legítima.
111 - Um segundo critério atenta ao fundamento da legitimidade e, trabalhando com 
ele, será possível encontrar três contraposições:
52
a) Entre legitimidade de base religiosa e legitimidade de base laica;
b) Entre legitimidade de base histórica e legitimidade de base racional;
c) Entre legitimidade (do prisma jurídico) de base jusnaturalista e legitimidade de 
base positivista.
IV - Terceiro critério de classificação é o da causa da legitimidade e traduz-se, de 
novo, na referência a legitimidade que vem do título e a legitimidade que vem do 
exercício.
A usurpação implica falta de legitimidade de título. A opressão e a corrupção 
(económica)t falta de legitimidade de exercíci(e podem degenerar em tirania ou 
despotismo.
VI - Quinto critério vem a ser o da forma como se manifesta a legitimidade ou como é 
reconhecida pelos governados.
Haverá então legitimidade activa (através da adesão ou da aclamação) ou 
legitimidade passiva (igual a mero consentimento).
53
§ 2.’
PARTICIPACÃO POUTICA
9. A PARTICIPAÇÃO POLíTICA EM GERAL
I - Da atribuição a qualquer pessoa da qualidade de cidadão de um Estado não resulta, 
obrigatoriamente, o conferimento de uma interferência no exercício do poder. A soberania 
da colectividade estadual satisfaz-se com a livre existência e acção de orgãos próprios ou de 
govemantes que prossigam o interesse colectivo; não requer a participação dos membros da 
colectividade.
Pode, por conseguinte, conceber-se a existência de governos que afastem, radicalmente, os 
cidadãos - relegados para o estatuto de meros súbditos - de qualquer intervenção na gestão 
da coisa pública, que lhes neguem qualquer influência nas decisões polí--’ ticas a tomar, 
que, enfim, consagrem a liberdade dos govemantes
55
em face dos governados’. As monarquias territoriais da Antiguidade Oriental, as 
monarquias absolutas da Idade Moderna e certas ditaduras contemporâneas 
fornecem disso os exemplos mais frisantes.
Nos dois últimos séculos, porém, a tendência, primeiro europeia e americana, depois 
universal, tem sido outra.Tem sido a de converter os súbditos em cidadãos 
completos, a de elevar os homens na Cidade de simples sujeitos ao poder a 
verdadeiros sujeitos do poder. Quer dizer: o sentido generalizado da evolução 
política, sob formas diversas e não sem movimentos contraditórios, tem sido o de 
fazer participar cada vez mais os governados nas tarefas da vida pública.
Não se trata de banir a distinção entre govemantes e governados. Mas trata-se, em 
oposição ao Ancien Régime, de estabelecer uma relação permanente entre uns e 
outros, de tal sorte que os governantes ajam como representantes do povo e prestem 
contas ao povo pelos seus actos. Tal é o princípio representativo moderno, que, por 
outro lado, se contrapõe também ao governo directo do povo (democracia directa), 
praticado, designadamente, em Atenas e em diferentes cidades-Estados e municípios 
ao longo dos tempos (e ainda hoje em alguns cantões da Suíça).
1. 0 que não significa - porque seria impossível - um total afastamento entre 
govemantes e governados. Estes, ainda que indirectamente, conseguem agir ou reagir 
sobre aqueles não só através da legitimidade que lhes reconhecem ou não mas 
também através da aceitação e do maior ou menor grau de efectividade dos seus actos.
56
Por outro lado, sabe-se que a doutrina da origem popular da soberania (da soberania 
popular alienável), por exemplo, precedeu na Europa de centenas de anos o triunfo 
das ideias democráticas. E raros foram ou tem sido os regimes que, pelo menos, não 
reconhecem aos cidadãos ou a grupos de cidadãos o direito de petição ou o de serem 
ouvidos em defesa dos seus interesses ou do interesse geral.
De resto, o arredarem-se os indivíduos de qualquer participação política não implica 
só por si, teoricamente, que eles não possam obter alguma ou muita participação no 
interior das instituições sociais em que vivem. Podem estas estar fechadas para a 
interferência no poder político e, não obstante, gozarem de apreciável autonomia na 
prossecução dos seus interesses: em certa medida, foi o que sucedeu na Idade Média.
11 - A participação política não se insere sempre no mesmo contexto.
Ela pode ser decorrência natural da organização constitucional do país ou, ao invés, 
ter cunho excepcional ou antagónico em face da filosofia própria da forma do 
governo; pode constituir uma ideia dominante ou encontrar-se em concorrência com 
outras ideias (quer em igualdade, quer em posição subalterna).
Se qualquer participação cívica implica a atribuição de direitos políticos, não traduz 
já, necessariamente, um princípio funda-
57
mental de forma do governo ou do regime político, os quais, embora a ela desfavoráveis, 
podem ser obrigados a acolhê-la por diversos motivos. Muito menos se poderá dizer que a 
participação política significa só por si direcção dos negócios públicos pelos cidadãos com 
direitos políticos ou acção determinante deles sobre
o governo.
111 - Os modelos ou tipos de colocação da participação política que se deparam na evolução 
do Estado europeu são principalmente três: a monarquia limitada pelas ordens, em que a 
participação se dá numa área circunscrita da vida política; a monarquia constitucional, em 
que o princípio democrático se associa ao princípio monárquico; e o governo representativo, 
em que o princípio fundamental da Constituição é aquilo que se chama a soberania do povo.
No primeiro modelo - historicamente correspondente ao Estado estamental, ou seja, a fase de 
transição da organização política medieval para as formas modernas do Estado soberano - o 
poder político entende-se que pertence ao rei, mas este deve exercê-lo com a ajuda e o 
conselho do ”reino”, organizado em diferentes instituições, estamentos ou ordens, com vida 
própria e larguíssima autonomia. Os estamentos participam, pois, no poder central através de 
uma assembleia, em parte representativa e em parte não representativa, e de regra, com meras 
atribuições consultivas.
58
No segundo modelo - característico do século XIX europeu, também ele época de transição - 
há dois centros de poder, o rei e o Parlamento, com diferentes fontes de autoridade, a tradição 
e o direito divino, por um lado, e a eleição por outro lado. 0 poder do rei não emana do povo, 
nem o poder do Parlamento emana do rei; e o Parlamento, conquanto eleito por sufrágio 
censitário, vai arrogar-se a representação de todo o povo para reforçar a sua posição perante o 
rei’. Consoante os países, ora predomina o princípio monárquico, ora prevalece o princípio 
democrático.
Por último, no terceiro modelo, fruto das revoluçoes amencana e francesa, o princípio da 
organização política vem a ser o consentimento activo e explícito dos governados, de quem 
dependem a designação e a conservação dos govemantes no poder. Porque se considera agora 
que o poder pertence ao povo, os govemantes, eleitos e responsáveis políticamente perante o 
povo, dizem-se representantes do povo. Mas há aqui que distinguir ainda, como se verá, 
entre governo representativo liberal e democracia representativa.
10. MODOS DE PARTICIPAÇAO
1 - Os modos e as manifestações de intervenção do povo no processo político revelam-se, 
naturalmente, variáveis com os
1 . E a da burguesia, de que é expressão, perante a velha nobreza.
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países e as épocas, as formas de governo e os regimes políticos. Também o seu conteúdo 
pode tomar-se mais ou menos rico e a sua prática mais ou menos autêntica’.
0 povo pode ser considerado através de cada cidadão a quem é reconhecido um direito de 
participação, através de grupos de cidadãos ou de instituições sociais menores integradas no 
Estado (famílias, municípios, organismos sócio-profissionais ou corporativos, etc.); 
finalmente, através da totalidade dos cidadãos (ou das instituições) com direito de 
intervenção na vida pública. Daí, modos individuais, institucionais e globais ou colectivos de 
participação.
Como modos individuais e institucionais -porque a sua estrutura é idêntica, só divergem os 
seus titulares - indiquem-se, por um lado, o direito de petição ou representação no interesse 
geral2 o direito de acção popular e a iniciativa popular (legislativa ou constituinte)3 sem 
esquecer as próprias liberdades públicas.
1. Cfr. MARNOCO E SOUSA, op. cit., pág. 99, falando (embora incidentalmente) na 
importância da participação real dos cidadãos no governo, para determinar a diversidade e 
fazer a classificação das suas formas.
2. Não o direito de reclamação ou queixa.
3. Porventura também o direito de resistência individual no interesse geral (mas parece que 
só existe resistência individual no interesse geral, e não mera autodefesa, aí onde se admite, 
pelo menos, um princípio de legitimidade democrática).
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E, por outro lado (alguns, em zonas mais relevantes no campo administrativo, embora sempre 
com significado político),’a intervenção em procedimentos da Administração, a audição, por 
via de associações representativas de interesses, antes da tomada de decisão pelos órgãos 
competentes, a participação em órgãos consultivos e auxiliares, a formação de associações 
públicas, a gestão ou a participação na gestão de serviços públicos.
Quanto aos modos globais ou colectivos (globais ou colectivos, ainda que assentes em actos 
individuais) são o sufrágio - traduzido ora em eleições, ora em referendo - e a assembleia 
popular ou assembleia directa dos cidadãos.
Eles podem ser consagrados isoladamente e, assim, acontecer que se admitam uns e não 
outros. Mas podem também ser consagrados em conjunto, desempenhando cada qual o seu 
papel e reflectindo-se uns sobre os outros’. Começaram por aparecer os meios individuais e 
institucionais de participação cívica e por se defender o princípio da resistência à opressão; 
só muito depois surgiria o sufrágio e, mais recentemente, os institutos ditos de
2
democracia participativa .
I. Por exemplo: a petição ou representaçãodirigida a titulares de órgãos electivos.
2. Cfr. CAROLLE PATEMAN, Participation and Democratic Theory, Cambridge, 1970; 
SAMUEL HUNTINGTON e JOAN M. NELSON, No easy choice. Polítical Participation in 
Developing Countries, Harvard University Press, 1976; FRANCO LEVI, ”Partecipazione e 
organizzazione”, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1977, págs. 1625 e segs.; CESAR
61
11 - Tanto os modos de participação individuais e institucionais como os modos 
colectivos têm de comum o reconhecimento aos
indivíduos ou às instituições sociais de uma posição interessada e activa nos destinos 
do Estado; têm de comum a atribuição aos cidadãos ou a essas instituições de direitos 
políticos, ou direitos
1
relativos ao estabelecimento e ao exercício do poder público .
A participação política - o status activae civitatis de Jellinek assume um carácter 
ambivalente. Tem ao mesmo tempo sentido objectivo e projecção subjectiva. Na sua 
finalidade - a realizaçao do bem comum ou dos fins do Estado - e na sua atribuição a 
cada indivíduo ou instituição como parcela do povo adquire um sentido objectivo e 
funcional. Mas, na sua incidência, é essencialmente sub ectiva: é a participação feita 
faculdade jurídica de agir frente j
aos govemantes.
Por isso, os direitos políticos em que ela se consubstancia não podem deixar de 
revestir ainda uma dupla natureza, oscilando
2
entre poderes funcionais e direitos subjectivos stricto sensu
MARCELLO BAQUERO, ’Tarticipação política na América Lati-na Problemas de 
conceituação-, in Revista Brasileira de Estudos Políticos, n.2
53, Julho de 1981, págs. 7 e segs.; ARISTIDE SAVIGNANO, ”Partecipazione 
política”, in Enciclopedia del Diritto, XXX11, págs. 1 e segs.; RONALD 
INGLEHART, ”La nuova partecipazione nelle societá post-industriali”, in Rivista di 
Scienza Política, 1988, págs. 403 e segs.
1. Cfr. art. 6W` do anterior Código Penal Português.
2. Dentro dos conceitos correntes. Não serão os únicos poderes jurídicos de natureza 
ambígua; veja-se também o poder paternal.
62
Parece que são poderes funcionais, porque devem ser exercidos segundo o interesse 
colectivo (tal como a competência dos órgãos de governo). Parece que são direitos 
subjectivos, porque se destinam, simultaneamente, à prossecução de interesses 
próprios dos seus titulares, interesses, por sua vez, a atender na síntese 
do interesse colectivo’.
11. A REPRESENTACÃO POUTICA: FORMAÇÃO HISTóRICA
1 - No moderno Estado europeu2, instituições representativas encontram-se logo na 
sua primeira fase, a estamental: são as assembleias, as Cortes, as Dietas, os Estados 
Gerais, os Parlamentos, em que tomam assento não só membros por direito próprio 
(do alto clero e da nobreza) como representantes ou procuradores (por exemplo, em 
Portugal; procuradores dos concelhos).
1 . Compreende-se, sob este foco, por que razão a luta pela conquista de direitos 
políticos, nomeadamente, do direito de sufrágio, não se esgota nunca na simples 
participação, nem é sequer movida pela ideia de participação pela participação. Essa 
luta faz-se quase sempre pela defesa de interesses sectoriais ou por certa maneira de 
interpretar o interesse geral, na medida em que os direitos políticos constituem 
instrumento primacial de protecção dos interesses dos seus titulares.
2. Não curamos aqui de instituições ou fenômenos análogos que houve ou tenha 
havido na Grécia e em Roma. Cfr. J.A.0. LARSEN, Representative Government in 
Greek and Roman Hístory, Bekerley e Los Angeles, 1966; AGERSON TABOSA, Da 
Representação Política na Antiguidade Clássica, Fortaleza, 1981.
63
A representação é aqui, não uma representação da comunidade política como um todo, mas dos sectores
ou ordens provenientes da idade Média e que subsistem com maior ou menor autonomia; e os 
representantes estão vinculados às instruções que recebem, num mandato imperativo semelhante ao 
mandato civil. Por isso, e porque ao Rei se reconhece a plenitude do poder, a função da representação 
exaure-se, praticamente, na garantia dos interesses e privilégios dos estamentos uns perante os outros e 
perante o Rei.
0 desenvolvimento do absolutismo monárquico reduz as instituições representativas a uma pálida 
recordação nos séculos XVI, XVII e XVIII. Apenas em Inglaterra se descobre continuidade no 
Parlamento, mas as revoluções do século XVII e as transformações políticas e sócio -económicas 
subsequentes vão levar à consideração dos Deputados como representantes de todo o país, de toda a 
nação, e não já deste ou daquele grupo corporativo ou desta ou daquela entidade local ou 
constitucional.
Por seu lado, quando no Continente, entre os séculos XVIII e XIX, se tenta a superação do Ancien 
Régime e a construção de uma nova ordem política, assente nos direitos individuais e na divisão do 
poder, a ela se liga, necessariamente, a formação de uma ou mais de uma assembleia representativa de 
cidadãos enquanto tais. Sem representação de cidadãos não há liberdade e não há Constituição, no 
sentido do art. 16.9 da Declaração de 1789.
A representação política na acepção rigorosa do termo, e não meras instituições representativas 
sectoriais ou parcelares, radica,
64
portanto, historicamente, na confluência de dois fenômenos: a afirmação da unidade política 
correspondente ao Estado moderno e a passagem do absolutismo ao liberalismo. A nova forma de 
governo
- a representativa - surge conexa com o novo regime, o liberal’.
1 . Cfr., entre tantos, MONTESQUIEU, De 1 Ésprit des Lois, cap. VI do livro Xl; ROUSSEAU, Du 
Contrat Social, cap. XV do livro 11j; SIEYÈS, Quest-ce que le tiers état, cap. IiI, § II e cap. IV, S V11; 
BENJAMIN CONSTANT, Príncipes de Politique, Paris, 1815, págs. 23 e 62; DE LOLME, 
Constitution de 1 Angleterre, Paris, 5. ed., 1819, págs. 269 e segs.; CUSTóDIO REBELO DE 
CARVALHO, Bases de todo 0 governo representativo ou condições para que a Carta Constitucional 
da Monarquia Portuguesa seja uma realidade, Londres, 1832; STUART MILL, Considerations on 
RePresentative Government, Londres, 1861; ANTóNIO CUSTóDIO RIBEIRO DA COSTA, 
Princípios e Questões da Filosofia Política - I - Condições Científicas do Direito de Sufrágio, 
Coimbra, 1878; A. ESMEIN, ”Deux fonnes de gouvernemenf’, in Revue du droitpublic, 1894, 1, págs. 
15 e segs.; V. E. ORLANDO, ”Du fondementiuridique de Ia réprésentation politique”, ibidem, 1895, 
págs. 1 e segs,; ROCHA SAR_AIVA ”As teorias sobre a representação política e a nossa Constituição-, 
in Revista de Justiça, ano 1, 1916, págs. 233 e segs. e 313 e segs.; LENINE, As eleições para a 
assembleia constituinte e a ditadura do Proletariado, trad. port., Coimbra, 1975; CARL SCHMITT, 
qp, cit., págs. 231 e segs.; CARRÉ DE MALBERG, ”Considérations théoriques sur Ia question de Ia 
combinaison du reférendum avec le parlementarisme”, in Revue du droit public, 193 1, págs. 225 e 
segs.; LUIGI ROSSI, ”La Reppresentanza Politica”, in Scritti Vari di Diritto Pubblico, V, Milão, 1939, 
págs. 79 e segs.; CARLO ESPOSITO, ”La Rappresentanza Istituzionale”, in Séritti in onore di Santi 
Romano, 1, Pádua, 1940; GERHARDT LEI13HOLZ, ”DénIocratie Réprésentative et État de Partis 
Moderne”, in Revue internationale dhistoire politique et constitutionnelle, Janeiro-Março de 1952, 
págs. 51 e segs., e Die Reprãsentation in der Demokratie, 1973, tradução italiana La 
Rapprensentazione nella Democrazia, Milão, 1989; VINCENZO ZANGARA, La Rappresentanza 
Istituzionale, Pádua, 2. ed., 1952; MAURICE DUVERGER, ”Esquisse d’une théorie de Ia 
réprésentation politique”, in
65
11 - A doutrina da representação política é elaborada quase ao mesmo tempo pela doutrina política 
inglesa (desde LOCKE a BURKE) e francesa (desde MONTESQUIEU a SIEYÈS e a B. 
CONSTANT). No entanto, ainda no século XVIII, sofre a sua primeira grande contestação, a de 
Rousseau. Vale a pena recordar os elementos mais significativosdo pensamento destes autores, com os 
seus matizes específicos.
L’évolution du droit public - Études en l’honneur dAchille Mestre, Paris,
1956, págs. 211 e segs.; ERNST FRANKEL, Die reprãsentative und die plebiszitãte Komponente im 
demokratischer Verfassungstaat, 1958, trad. it. La componente representative e plebiscitaria nello 
Stato costituzionale democratico, Turim, 1994; GlOVANN1 SARTORI, A teoria da representação no 
Estado representativo moderno, trad., Belo Horizonte, 1962 e Théorie de Ia démocratie, trad., Paris, 
1973, págs. 383 e segs.; HANS KELSEN, Teoria Pura do Direito (2. ed. port.), Coimbra, 1962, 11, 
págs. 197 e segs.; PIER LUIGI ZAMPETTI, Dallo Stato Liberale allo Stato dei Partiti, Milão, 1965; J. 
ROLAND PANOCK e JOHN W. CHAPMAN, Representation, Nova lorque,
1968; JEAN ROELS, Le concept de réprésentation politique au dix-huitième sièclefrançais, Paris, 
1969; Representation, obra colectiva, Nova lorque,
1969; A.H. BIRCH, Representation, Londres, 1971; ACHILLE MESTRE e PHILIPPE GU1TINGER, 
Constitutionnalismejacobin et constitutionnalisme soviétique, Paris, 1971, págs. 19 e segs.; HANNA 
PITKIN, The Concept of Representation, Berkeley, 1972; Pouvoirs - Revue dÉtudes Constitutiormelles 
et Politiques, n.-’ 7, 1978; OTTO BACHOF, 0 direito eleitoral e o direito dos partidos na República 
Federal da Alemanha, trad. port., Coimbra, 1982; DAMIANO NOCILLA e LUIGI CIAURRO, ”
Rappresentanza política”, in Enciclopedia del Diritto, XXX, págs. 543 e segs.; LUIZ NAVARRO DE 
BRITO, ”0 mandato imperativo partidário”, in Revista Brasileira de Estudos Políticos, 1983, págs. 147 
e segs.; a antologia ed. por DOMENICO FISICHELLA, La Rappresentanza politica, Milão, 1983; 
SILVIO GAMBINO, ”Sovranità popolare e rappresentanza política”, in Política del Diritto, 1983, 
págs. 293 e segs.; ANDREA PUBUSA, ”Riflessioni sul rapporti fra il popolo e
66
”0 Parlamento - diz Burke (Discurso aos eleitores de Bristol, em 1777) - não é um congresso de 
embaixadores de interesses diferentes e hostis, interesses que cada um tem de sustentar como 
representante e advogado contra outros representantes e advogados. 0 Parlamento é, sim, uma 
assembleia deliberativa de uma única nação, com um só interesse, o do todo, e que deve guiar-se não 
pelos interesses locais, mas pelo bem geral, resultado da razão geral do todo”.
MONTESQUIEU ocupa-se da representação política no mesmo célebre capítulo de De lÉsprit des Lois 
(o VI do livro XI), em que formula a separação dos poderes. ”Como, num Estado livre, qualquer 
homem que se repute dotado de uma alma livre, deve ser governado por si mesmo, o povo deveria ter 
em si mesmo o poder legislativo. Mas, como isso é impossível nos grandes Estados e oferece muitos 
inconvenientes nos pequenos, é preciso que o povo faça pelos seus representantes tudo aquilo que não 
pode fazer a si próprio”.
alcuni organi dello stato”, in Jus, 1985, págs. 88 e segs.; E.W. BõCKENFõRDE, ”Democrazia e 
rappresentanza”, in Quaderni Costituzionali, 1985, págs. 227 e segs.; PEDRO VEGA, ”Significado 
constitucional de Ia representación política”, in Revista de Estudios Políticos, Março-Abril de
1985, págs. 25 e segs.; La Réprésentation, obra colectiva sob a direcção de François d’Arcy, Paris, 
1985; Representatives of the People? - Parliamenis and Constituents in Western Democracies, obra 
colectiva, Cambridge, 1985; PAULO BONAVIDES, qp. cit., págs. 235 e segs. e 309 e segs.; ANGEL 
RODRIGUEZ DIAS, ”Un marco para el analisis de Ia representación política en los sistemas 
dernocraticos11, in Revista de Estudios Politicos, OutubroDezembro de 1987, pags. 137 e segs.
67
MONTESQUIEU e, posteriormente, os autores liberais pronunciam-se contra os 
sistemas democráticos, por temerem que em sistemas democráticos se verificasse uma 
concentração do poder num único titular, que seria o povo, ou em órgãos, que, 
baseados no povo, viessem a pôr em causa as liberdades individuais. Só a 
representação permitiria a divisão de poder.
Na vês pera da Revolução Francesa, SIEYÈS (Qu’est-ce que le tiers état?) apela para 
a representação política para justificar a transformação dos Estados Gerais em 
Assembleia Constituinte, defende um governo exercido por procuradores do povo e 
distingue entre aquilo a que chama a ”vontade comum real” e aquilo a que chama a ”
vontade comum representativa”. Esta, a vontade comum representativa, não é uma 
plena vontade, não é uma vontade ilimitada, é uma porção da grande vontade comum 
nacional, em que os delegados agem não por direito próprio, mas por direito de 
outrem.
Cite-se ainda o que escreve BENJAMIN CONSTANT em
1815 (De la liberté des anciens comparée à celle des modernes): ”É necessário que 
tenhamos liberdade, e tê-la-emos. Mas como a liberdade de que precisamos é 
diferente da dos antigos, é preciso, para essa liberdade, outra forma de organização 
política, que não seja a mesma que os antigos adoptaram. Na forma antiga, quanto 
mais o homem consagrasse o seu tempo ou a sua força ao exercício dos seus direitos 
políticos, mais ele se julgava livre. Na espécie de liberdade dos modernos, mais o 
exercício dos nossos
68
direitos políticos nos deixa tempo para o exercício dos nossos direitos privados, mais 
esta liberdade nos é preciosa. E daí, a necessidade do sistema representativo, que não 
é outra coisa senão uma organização com a ajuda da qual uma nação descarrega 
nalguns indivíduos dela mesma aquilo que ela não pode fazer por si só.
”Os pobres tomam conta dos seus próprios negócios; os ricos tomam intendentes. É a 
História das nações modernas. 0 sistema representativo é uma procuração dada a um 
certo número de homens pela massa do povo que quer que os seus interesses sejam 
por eles defendidos.”
111 - Em contrapartida, são bem conhecidas as observações de ROUSSEAU (Du 
Contrat Social, livro 111, cap. XVI) contra a representação: ”A soberania não pode 
ser representada pela mesma razão por que ela não pode ser alienada: ela consiste 
essencialmente na vontade geral, e a vontade não se representa; ela é a mesma ou é 
outra, não há meio termo. Os deputados do povo não são, portanto, e não podem ser 
seus representantes; eles apenas são seus comissários, e não podem, por si, concluir 
nada definitivamente. Toda a lei que o povo em pessoa não ratifique é nula; não é lei. 
0 povo inglês pensa ser livre, mas engana-se; só é durante a eleição dos membros do 
parlamento; e logo que estes são eleitos, fica sendo escravo, não é nada. Nos curtos 
momentos da sua liberdade, usa-a de tal modo que merece perdê-la.99
69
E mais adiante: ”Não sendo a lei senão a declaração da vontade geral, é claro que no 
poder legislativo o povo não pode ser representado; mas pode e deve sê-lo no poder 
executivo, que é apenas a face aplicada da lei.”
ROUSSEAU liga as ideias de representação ao feudalismo, pois nas antigas 
repúblicas ela não existia, e propugna um sistema que possa reunir ”a autoridade 
exterior de um grande povo com a polícia adequada e a boa ordem de um pequeno 
Estado”: tal viria a ser a forma de governo democrático radical ou comissarial da 
Constituição jacobina francesa de 1793.
12. DO GOVERNO REPRESENTATIVO LIBERAL À DEMOCRACIA 
LIBERAL
1 - É a tese do governo representativo, e não de governo comissarial, que vinga com 
as grandes revoluções do século XVIII e XIX ou que, sem revolução, é adoptada em 
alguns países onde se consegue fazer a experiência de reforma ou transições pacíficas.
E as componentes principais do governo representativo vêm
a ser:
a) A soberania nacional ou princípio de que o poder reside essencialmente (isto é, 
potencialmente) no povo, na nação entendida como colectividade distinta dos 
indivíduos que a constituem;
70
b) A incapacidade da nação de exercer o poder e, por conseguinte, a necessidade de o 
”delegar” em representantes por ela periodicamente eleitos, únicos que o podem 
assumir (cfr. art. 26.2 da